Hvordan påvirkes kommunesektorens utgifter av den demografiske utviklingen?

6. mars 2006

Notat fra TBU til 1. konsultasjonsmøte mellom staten og
kommunesektoren om statsbudsjettet 2007.

Hvordan påvirkes kommunesektorens utgifter av den demografiske utviklingen?

Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har i forbindelse med 1. konsultasjonsmøte om 2007-budsjettet, fått i oppdrag å utarbeide et notat om hvordan den demografiske utviklingen kan anslås å påvirke kommunesektorens utgifter.

Notatet er disponert som følger:

I pkt. 1 gis det et sammendrag av beregningsresultatene. Pkt. 2 gjør rede for forventet demografisk utvikling fra 2006 til 2007. I pkt. 3 redegjøres det for metode og forutsetninger for beregning av mer- og mindreutgifter knyttet til den demografiske utviklingen. I pkt. 4 presenteres resultater av beregningene, dvs. mer- og mindreutgifter knyttet til de enkelte aldersgruppene og totalt for 2007. I pkt. 5 er tidligere beregninger av mer- og mindreutgifter knyttet til den demografiske utviklingen i 2006 oppdatert. I pkt. 6 drøftes virkningen på kommunesektorens utgifter av demografiske endringer fram til 2030.

1. Sammendrag

TBU har foretatt beregninger av kommunale og fylkeskommunale merutgifter knyttet til den demografiske utviklingen. Det benyttes samme beregningsopplegg og metode som i tilsvarende beregninger som utvalget har foretatt tidligere år. Det innebærer bl.a. at det forutsettes konstant dekningsgrad, uendret ressursinnsats per bruker og konstant produktivitet i tjenesteproduksjonen. Videre tas det i beregningene ikke hensyn til politiske målsettinger knyttet til videre utbygging av tjenestetilbudet i sektoren. Eksempelvis tas det ikke hensyn til vedtatte målsetninger om utbygging av barnehagetilbudet og lavere foreldrebetaling. Utvalget presiserer at beregningene av mer- og mindreutgifter for kommunesektoren knyttet til den demografiske utviklingen må betraktes mer som grove anslag enn som eksakte svar.

Forventet befolkningsutvikling antas å medføre merutgifter for kommunesektoren til drift av såkalte nasjonale velferdstjenester på om lag 1,4 mrd. kroner i 2007. Dette tilsvarer 0,7 prosent av utgiftene.

Konsekvensene av den demografiske utviklingen slår ulikt ut for kommunenes og fylkeskommunenes utgifter i 2007. Kommunenes utgifter øker med om lag 330 mill. kroner, tilsvarende 0,2 prosent av utgiftene. Fylkeskommunenes utgifter øker med om lag 1 070 mill. kroner, tilsvarende 3,1 prosent av utgiftene. Årsaken til at veksten er relativt sterkere for fylkeskommunene enn for kommunene, er den sterke veksten i antall 16-18-åringer. Videregående opplæring er den klart største tjenestesektoren innenfor fylkeskommunene.

Utvalget har oppdatert tidligere beregninger av mer- og mindreutgifter knyttet til den demografiske utviklingen i 2006. Basert på faktisk befolkningsvekst fra 2005 til 2006 anslås de samlede merutgiftene for kommunesektoren til knapt 1,8 mrd. 2005-kroner i 2006, som er om lag ½ mrd. kroner høyere enn tidligere anslått.

Fram til 2010 endres den demografiske utfordringen for kommunesektoren. Merutgiftene totalt sett avtar gradvis ned mot 0 i 2010.

Fylkeskommunene vil få en relativt sett større utgiftsøkning i årene framover som følge av demografien enn kommunene. Dette skyldes sterk vekst i antall 16-18-åringer. For kommunene innebærer færre grunnskoleelever, utflating av veksten i antall 80-89-åringer og sterk økning i antall 90-åringer og over, samlet sett at de årlige merutgiftene avtar fram til 2010.

I perioden fra 2010 til 2020 vil merutgiftene knyttet til demografi igjen vokse. I gjennomsnitt antas de årlige merutgiftene å bli i størrelsesorden 700-800 mill. kroner. Kommunene vil få økte utgifter knyttet til vekst i antall eldre over 67 år, mens færre skoleelever trekker i motsatt retning. Fylkeskommunene vil få en reduksjon i utgiftene knyttet til nedgang i antall 16-18-åringer.

I perioden 2020-2030 antas utgiftsveksten knyttet til den demografiske utviklingen å bli sterkere enn i det foregående tiåret. Det er i særlig grad vekst i antall 80-89-åringer som er årsaken til dette. Kommunene vil få store utfordringer knyttet til eldreomsorgen i dette tiåret. Samtidig antas det at det igjen blir vekst i antall 6-15-åringer, som vil medføre økte utgifter i grunnskolen.

2. Forventet demografisk utvikling fra 2006 til 2007

Kommunesektoren har ansvaret for bl.a. barnehager, grunnskole, videregående opplæring og pleie- og omsorgstjenester (eldreomsorg). Dette er tjenester som i hovedsak er rettet mot bestemte aldersgrupper av befolkningen, og hvor utgiftene påvirkes bl.a. av den demografiske utviklingen.

Tabell 1 viser forventet demografisk utvikling fra 2006 til 2007, basert på befolkningsframskriving fra Statistisk sentralbyrå (SSB). Det er lagt til grunn SSBs seneste befolkningsframskriving (publisert i desember 2005) som tar utgangspunkt i registrert folkemengde per 1. januar 2005 (alternativ MMMM – middels nasjonal vekst).

Tabell 1 Forventet demografisk utvikling fra 2006 til 2007

Kilde: Statistisk sentralbyrå, desember 2005

SSB publiserte 23. februar 2006 faktiske befolkningstall per 1. januar 2006. Det samlede folketallet per 1. januar 2006 er om lag 3 700 høyere enn det framskrivingen gjengitt i tabell 1 viser. TBU har ikke forutsetninger for å vurdere ev. konsekvenser som dette kan ha for framskrivingen av folketallet for etterfølgende år. Utvalget har derfor lagt til grunn endringen i folketallet fra 2006 til 2007 som følger av SSBs framskriving, og som er gjengitt i tabell 1.

Forventet økning i folketallet fra 2006 til 2007 er betydelig større enn det som ble lagt til grunn i TBUs notat til 1. konsultasjonsmøte i 2005. Årsaken er bruk av en nyere befolkningsframskriving. Framskrivingen som benyttes nå tar utgangspunkt i faktisk folketall per 1.1.2005, mens det i TBUs notat i fjor ble benyttet en befolkningsframskriving som tok utgangspunkt i folketallet per 1.1. 2002. De beregnede merutgiftene for 2007 er derfor høyere i dette notatet enn anslått merutgifter for 2007 i tilsvarende notat i fjor.

Befolkningsveksten fra 2006 til 2007 anslås til 0,6 prosent. Det er betydelig variasjon mellom de ulike aldersgruppene. Flere 16-18-åringer trekker isolert sett i retning av økte utgifter i videregående opplæring, mens færre 0-5-åringer isolert sett vil bidra til å redusere barnehageutgiftene. Svak vekst i aldersgruppene 67-79 og 80-89 år og sterk vekst i gruppa 90 år og over bidrar til økte utgifter til pleie- og omsorgstjenesten.

3. Metode for beregning av mer- og mindreutgifter

Det spørsmålet som søkes besvart i dette notatet er hvordan den demografiske utviklingen forventes å påvirke kommunesektorens utgifter. Utvalgets beregninger tar utgangspunkt i hvordan kommunesektorens utgifter fordeler seg på de ulike aldersgruppene. Med utgangspunkt i denne fordelingen beregnes det en utgift per person i hver gruppe. Deretter beregnes mer- eller mindreutgifter for den enkelte aldersgruppe som produktet av utgift per person og forventet endring i antall personer. Endelig beregnes de samlede mer- eller mindreutgifter som summen av mer- og mindreutgifter for alle aldersgruppene.

Beregningsopplegget bygger på en del forutsetninger som det er viktig å presisere. Blant annet legges det til grunn konstante gjennomsnittskostnader i tjenesteproduksjonen. Dette innebærer eksempelvis at en økning i antall skolelever på 10 prosent antas å øke skoleutgiftene med 10 prosent. En slik forutsetning vil ikke nødvendigvis være riktig i forhold til alle faktiske situasjoner. Dersom det skulle være ledig kapasitet og mulighet til å fylle opp eksisterende grupper, er det grunn til å anta at skoleutgiftene vil øke relativt mindre enn antall elever. Motsatt vil utgiftene kunne øke relativt mer enn antall elever, dersom gruppene i utgangspunktet er fulle.

Videre legges det til grunn konstant dekningsgrad, uendret ressursinnsats per bruker og konstant produktivitet. Høyere dekningsgrad eller høyere ressursinnsats per bruker vil isolert sett trekke i retning av økte utgifter, mens økt produktivitet vil trekke i retning av reduserte utgifter. Innenfor barnehagesektoren har Stortinget vedtatt økt dekningsgrad, men de økte utgiftene som dette innebærer fanges ikke opp innenfor dette beregningsopplegget.

I beregningene tas det ikke hensyn til mulige endringer i befolkningens helsetilstand og funksjonsevne. Slike endringer vil kunne ha betydning for behovet for tjenester og dermed for kommunenes utgiftsbehov.

Beregningene forutsetter uendret oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene. Eksempelvis vil beregningene ikke fange opp eventuelle endringer i behandlingstilbudet som måtte finne sted mellom primærhelsetjenesten (kommunenes ansvar) og spesialisthelsetjenesten (helseforetakenes ansvar).

Fordelingen av kommunesektorens utgifter på de ulike aldersgruppene er i stor grad basert på kostnadsnøklene i inntektssystemet. Kostnadsnøkkelen for kommunene omfatter grunnskole, helse- og sosialsektoren, kommunal administrasjon og landbruk og miljøvern. Kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene omfatter videregående opplæring, tannhelsetjenesten og samferdsel. For kommuner og fylkeskommuner konstrueres en forenklet kostnadsnøkkel hvor de andre kriteriene i kostnadsnøklene utover alderskriteriene er tatt ut. Alderskriteriene er deretter økt proporsjonalt slik at de summerer seg til 1. De forenklede kostnadsnøklene for kommuner og fylkeskommuner er vist i tabell 2.

Tabell 2. Forenklede kostnadsnøkler

Når aldersgruppa 0-5 år har en vekt på 0,025 så betyr det at 2,5 prosent av kommunenes utgifter til administrasjon, grunnskole, helse- og sosialtjenester og landbruk og miljø kan knyttes til denne aldersgruppa.

Barnehager er en viktig sektor for kommunene, og hvor befolkningens alderssammensetning har stor betydning. Siden barnehagene ikke omfattes av kostnadsnøkkelen i inntektssystemet, er det konstruert en egen kostnadsnøkkel for denne sektoren, hvor 100 prosent av utgiftene er knyttet til aldersgruppa 0-5 år.

Kommunenes brutto driftsutgifter til de tjenester som inngår i den kommunale kostnadsnøkkelen er anslått til 157 mrd. kroner i 2006. Fylkeskommunenes brutto driftsutgifter til de tjenester som inngår i den fylkeskommunale kostnadsnøkkelen er anslått til 35 mrd. kroner. Kommunenes brutto driftsutgifter til barnehager er anslått til 17 mrd. kroner i 2006. Det er tatt utgangspunkt i regnskapstall for 2004 (KOSTRA-tall), framskrevet til 2006 med anslått kostnadsvekst i kommunesektoren.

Kommunesektorens brutto driftsutgifter til disse formålene og hvilken andel de utgjør av samlede brutto driftsutgifter er vist i tabell 3.

Tabell 3. Kommunesektorens driftsutgifter til nasjonale velferdstjenester1). Anslag 2006

1) Med nasjonale velferdstjenester menes barnehager og de tjenester som inngår i de kommunale og fylkeskommunale kostnadsnøklene.

4. Beregningsresultater - mer- og mindreutgifter knyttet til den demografiske utviklingen i 2007

Tabell 4 viser driftsutgiftene knyttet til de ulike aldersgruppene totalt og per innbygger. Mer- eller mindreutgift knyttet til de enkelte aldersgruppene framkommer som produktet av beregnet utgift per innbygger og forventet endring i befolkningstallet. De forenklede kostnadsnøklene for kommuner, fylkeskommuner og barnehager i tabell 2 er vektet sammen til én felles kostnadsnøkkel. Andelen som driftsutgiftene til de enkelte sektorene utgjør er benyttet som vekter (jf. tabell 3).

Tabell 4. Kommunesektorens driftsutgifter fordelt på aldersgrupper.

Basert på den metoden som er benyttet her, kan merutgiftene som følge av forventet økning i folketallet og endret befolkningssammensetning anslås til om lag 1,4 mrd. kroner, tilsvarende 0,7 prosent av utgiftene. Av dette anslås effekten av forventet økning i folketallet til om lag 1,3 mrd. kroner, mens endret alderssammensetning øker utgiftsbehovet med 0,1 mrd. kroner.

Mindreutgiftene for aldersgruppene som har nedgang i folketallet (dvs. gruppene 0-5 år og 6-15 år) summerer seg til vel 250 mill. kroner. Merutgiftene for de øvrige aldersgruppene som har økning i folketallet summerer seg til vel 1 650 mill. kroner.

En betydelig del av merutgiftene er knyttet til ungdom i alderen 16-18 år. Denne gruppa er i sterk vekst, og utgiftene per innbygger er nøye knyttet til videregående opplæring. Beregningen av merutgifter for denne gruppa er basert på en gitt fordeling av elevene på hhv. allmennfaglig og yrkesfaglig studieretning. De yrkesfaglige studieretningene er mer kostbare enn de allmennfaglige. Eventuelle endringer i fordelingen av elevene på ulike studieretninger vil derfor kunne påvirke merutgiftene.

Merutgiftene for eldre over 67 år summerer seg til om lag 375 mill. kroner, og er i stor grad knyttet til aldersgruppa 90 år og over.

Det er viktig å minne om at beregningene bygger på forutsetninger om blant annet uendret ressursinnsats per bruker og konstant dekningsgrad i tjenestetilbudet, jf. pkt. 3. Dette innebærer at beregningene for de yngste barna – som viser mindreutgifter på vel 150 mill. kroner – ikke fanger opp at Stortinget har vedtatt en betydelig utbygging av barnehagetilbudet og lavere foreldrebetaling.

Merutgifter for hhv. kommuner og fylkeskommuner

I tabellene 4a og 4b vises konsekvensene for kommunene og fylkeskommunene av de demografiske endringene. Kommunenes driftsutgifter omfatter utgifter som er knyttet til den kommunale kostnadsnøkkelen og barnehager, og utgjør i alt 174 mrd. kroner. De forenklede kostnadsnøklene for hhv. kommune og barnehage er vektet sammen. Fylkeskommunenes driftsutgifter omfatter utgifter som er knyttet til den fylkeskommunale kostnadsnøkkelen, og utgjør 35 mrd. kroner (jf. tabell 2 og 3).

Tabell 4a. Kommunenes driftsutgifter fordelt på aldersgrupper.
Endring fra 2006 til 2007.

Tabell 4b. Fylkeskommunenes driftsutgifter fordelt på aldersgrupper.
Endring fra 2006 til 2007.

Anslått utgiftsvekst for kommunene er vel 330 mill. kroner, tilsvarende 0,2 prosent av utgiftene. Økt folketall innebærer isolert sett økte utgifter for kommunene med knapt 1,1 mrd. kroner, mens endret alderssammensetning reduserer utgiftsbehovet med om lag 0,75 mrd. kroner. For fylkeskommunene anslås utgiftsveksten til om lag 1 070 mill. kroner, tilsvarende 3,1 prosent av utgiftene. Økt folketall innebærer isolert sett økte utgifter for fylkeskommunene med vel 0,2 mrd. kroner, mens endret alderssammensetning øker utgiftene med knapt 0,9 mrd. kroner. Årsaken til at utgiftsveksten er betydelig sterkere for fylkeskommunene enn for kommunene, er sterk økning i antall 16-18-åringer. Videregående opplæring er den klart største tjenestesektoren innenfor fylkeskommunene.

De beregnede merutgiftene som det er redegjort for her, er knyttet til sentrale nasjonale velferdstjenester. Med nasjonale velferdstjenester menes barnehager og de tjenester som inngår i de kommunale og fylkeskommunale kostnadsnøklene. For kommunene inngår administrasjon, barnehager, grunnskole, helse, pleie og omsorg, og landbruk og miljø. For fylkeskommunene inngår videregående skole, tannhelse og samferdsel. Disse tjenestene fanger opp i underkant av 90 prosent av de samlede utgiftene i kommunesektoren.
5. Mer- og mindreutgifter knyttet til den demografiske utviklingen i 2006 - oppdaterte beregninger

I TBUs notat til 1. konsultasjonsmøte i 2005 ble de samlede merutgiftene knyttet til den demografiske utviklingen i 2006 anslått til om lag 1,3 mrd. kroner. Anslaget var bl.a basert på en økning av folketallet fra 2005 til 2006 på vel 24 000, jf. SSBs framskriving basert på folketallet 1. januar 2002.

Som nevnt i pkt. 2 har SSB publisert faktiske befolkningstall per 1. januar 2006. Den faktiske veksten fra 1. januar 2005 til 1. januar 2006 ble nesten 34 000. Utvalget har oppdatert beregningene av mer- og mindreutgifter for 2006 med de nye befolkningstallene.

Tabell 5. Mer- og mindreutgifter knyttet til aldersgrupper fra 2005 til 2006.

De samlede merutgiftene for 2006 anslås nå til knapt 1,8 mrd. kroner, dvs. om lag ½ mrd. kroner mer enn anslått i notatet til 1. konsultasjonsmøte i 2005.

6. Demografiske utfordringer på lengre sikt

Utvalget har med den beregningsmetoden som er brukt i dette notatet, framskrevet utgiftsbehovet i kommunesektoren som følge av demografiske endringer til 2030.

Tabell 6. Forventet demografisk utvikling fra 2006 til 2030 ¹⁾
>>
>¹⁾> Samme framskrivingsalternativ som i tabell 1

Tabell 6 viser forventet vekst i antall innbyggere fram til 2030. Det framgår at befolkningen som helhet antas å øke med om lag 730 000 fra 2006 til 2030. Dette tilsvarer en vekst på 16 prosent.

Gjennomsnittlig årlig befolkningsvekst anslås til 0,6 prosent fram til 2020. Deretter øker veksten til i gjennomsnitt 1,2 prosent per år i perioden 2020 til 2030.

Veksten i ulike aldersgrupper i perioden 2006-2030 er vist i figur 1.

Figur 1. Forventet demografisk utvikling 2006-2030. 2006=100

Hovedbildet er at de eldste aldersgruppene vil øke mest i løpet av perioden 2006-2030. Aldersgruppa 67-79 år antas å øke med nær 70 prosent i løpet av perioden. Den demografiske utfordringen for den kommunale pleie- og omsorgstjenesten vil bli særlig sterk mot slutten av perioden, da veksten tiltar både i aldersgruppa 80-89 år og aldersgruppa over 90 år. Disse to aldersgruppene vil øke med mellom 40 og 50 prosent fra 2006 til 2030.

I tabell 7 vises anslåtte mer- og mindreutgifter i perioden 2007-2030. Usikkerheten ved beregningene må understrekes. Når man beregner utgiftskonsekvenser på flere års sikt, er det viktig å minne om de forutsetninger som det er redegjort for innledningsvis i pkt. 3. Eksempelvis vil forutsetningene om uendret ressursinnsats per bruker og konstant dekningsgrad og produktivitet være mer usikre i et lengre tidsperspektiv. Det vil også være større usikkerhet knyttet til befolkningsframskrivingene. Særlig vil det gjelde for de yngste aldersgruppene.

Tabell 7. Mer- og mindreutgifter knyttet til aldersgrupper 2007-2030. Endring fra året før.
Mill. 2006-kroner

¹⁾> Årlig gjennomsnittlig endring i perioden

Tabell 7 viser at de samlede, årlige merutgiftene knyttet til den demografiske utviklingen gradvis faller mot 0 i 2010. Det er i særlig grad aldersgruppa 6-15 år (grunnskoleelevene) som bidrar til at utgiftsveksten avtar, det samme gjør aldersgruppa 80-89 år. Veksten i antall elever i videregående opplæring er sterk fram til 2008-09. Siden videregående opplæring er den klart største sektoren innenfor fylkeskommunene, vil den demografiske utfordringen være større for fylkeskommunene enn for kommunene de nærmeste årene.

I perioden fra 2010 til 2020 vil merutgiftene knyttet til demografi igjen vokse. I gjennomsnitt antas de årlige merutgiftene å være i størrelsesorden 700-800 mill. kroner. Det er i særlig grad utgifter knyttet til aldersgruppa 67-79 år som øker sterkt. Nedgang i elevtallet i grunnskolen og videregående opplæring trekker i motsatt retning. I denne perioden vil fylkeskommunene få en avlastning i de demografirelaterte utgiftene, mens kommunene vil oppleve en forholdsvis sterkt økning.

I perioden 2020-2030 antas utgiftsveksten knyttet til den demografiske utviklingen å bli sterkere enn i det foregående tiåret. Det er i særlig grad vekst i antall 80-89-åringer som er årsaken til dette. Kommunene vil få store utfordringer knyttet til eldreomsorgen i dette tiåret. Samtidig antas det at det igjen blir vekst i antall 6-15-åringer, som vil medføre økte utgifter i grunnskolen.