Mer makt til Den europeiske sentralbanken?

Rapport fra finansråd Lars-Erik Østby, EU-delegasjonen

Den europeiske sentralbanken kan få kraftig utvidete fullmakter. I sin rapport skriver finansråd ved EU-delegasjonen i Brussel, Lars-Erik Østby, om utfordringene som nå er oppe til diskusjon.

Illustrasjon: Morguefile

Den europeiske sentralbanken kan  få kraftig utvidete fullmakter. I sin rapport skriver finansråd ved EU-delegasjonen i Brussel, Lars-Erik Østby, om utfordringene som nå er oppe til diskusjon.

Europakommisjonen legger vekt på at etablering av en reell bankunion i EU er et av de viktigste tiltakene for å komme videre med integreringen i EU og for å komme ut av den nåværende krisen og hindre nye kriser. Mange er enig i at dette er nødvendig, inkludert de tyngste medlemslandene - også Tyskland. Det grunnleggende første steget for å få på plass en bankunion er etablering av en overordnet tilsynsmyndighet med vide fullmakter, en single supervisory mechanism (SSM). Kommisjonen fremmet 12. september direktivforslag om dette, hvor Den europeiske sentralbanken (ESB) gis en helt sentral rolle og med nye fullmakter.

Den første diskusjonen om dette i Rådet for økonomiske og finansielle saker (ECOFIN-rådet) ble holdt under det uformelle ECOFIN-møtet 14.- 15. september, hvor dette var det tyngste temaet på dagsorden.

Selv om det er bred enighet i EU om nødvendigheten av å etablere en bankunion, er det imidlertid stor uenighet om hvordan dette kan/bør gjennomføres. Disse uenighetene ble også klart uttalt under denne første diskusjonen omkring Kommisjonens forslag om SSM. Uenighetene gjelder flere forhold, herunder:

  • Hvor vide fullmakter ESB skal gis overfor bankene i eurosonen.
  • Hvordan forholdet til EU-landene som ikke er en del av eurosonen skal håndteres.
  • Hvilke deler av banksektoren som ESB skal ha tilsyn med i rollen som single supervisor, samt hvordan forholdet til Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA) skal reguleres. EBA er det EU-organet som skal sikre etterlevelsen av bankreguleringene i det indre markedet i hele EU.
  • Hvor raskt det vil være mulig å etablere ESB som single supervisor.

Mange av EU-landene som ikke er del av eurosonen, er bekymret for at deres banksektor kan bli underlagt tilsyn fra et organ hvor de ikke har stemmerett eller mulighet for direkte påvirkning. På det uformelle ECOFIN-møtet ble dette klarest uttrykt fra svensk side, som kalte dette uakseptabelt. Landene utenfor eurosonen kan bli direkte berørt av beslutninger i ESB ettersom eurosonebanker er etablert i de fleste landene også utenfor eurosonen. De ti landene utenfor eurosonen kan også bli berørt av at ESB etter Kommisjonens forslag skal tilføres betydelige fullmakter med konsekvenser for tilpasningen av rollen til EBA. Kritikerne mente at det ikke er gode nok mekanismer i forslaget for tvisteløsning mellom landene innenfor og utenfor det nye tilsynsregimet og en framtidig bankunion.

Flere land også innenfor eurosonen er uenig i forslaget om at ESB skal ha det endelige tilsynsansvaret for alle bankene i eurosonen, det vil si omkring 6000 banker. Både Tyskland, Østerrike og Nederland uttrykte at ESB som single supervisor bare bør ha slike fullmakter overfor store og strategisk viktige banker.

Etableringen av en bankunion, herunder ESB med nødvendige nye fullmakter til å være single supervisor, krever enstemmighet mellom alle de 27 EU-landene. Med de uenighetene som allerede er varslet omkring Kommisjonens forslag, må en regne med at det vil kreves mye tilpasninger av forslaget framover. Derfor mente også flere av landene (Tyskland, Nederland, Polen, Danmark, Sverige) at en må legge en mer realistisk timeplanen for etableringen av SSM. Kommisjonen og de ivrigste støttelandene for det framlagte forslaget (herunder Frankrike, Spania, Italia og Belgia) mener at en bør ta sikte på å etablere SSM allerede fra årsskiftet, riktignok med gradvis utvidelse av ESBs virkeområdet gjennom det første påfølgende året.

Kommentar:
Etter at landene har hatt en første runde med å markere sine synspunkter, er det grunn til å tro at det tempoet Kommisjonen og flere eurosoneland ønsker for å etablere det nye tilsynsregimet kan være for ambisiøst. Kommisjonen ønsker å få avklaringer i Rådet og Europaparlamentet innen årsskiftet både om:

-Direktivforslaget fra 2011 om kapitalkravene i banksektoren (CRD IV).

- Direktivforslaget fra 2009 om innskuddsgarantier (DGS).

-Direktivforslaget fra juni i år om krisehåndtering I banksektoren, Bank recovery and resolution.

- Direktivforslaget som ble fremmet i forrige uke om en Single Supervisory Mechanism (SSM).

Disse forslagene må/bør i stor grad ses i sammenheng, og det er betydelige gjenstående uenigheter mellom landene og mellom Rådet og Parlamentet om flere av disse. Det er derfor ingen tvil om at det blir krevende prosesser for å komme i havn, men også vanskelig nå å ha formeninger om:

- Hvorvidt en like vel greier å gjennomføre en så ambisiøs framdrift som Kommisjonen mener er nødvendig.

- Hva som blir konsekvensene dersom en ikke kan ha slik framdrift (jamfør for eksempel at både etableringen av ESM og av en single supervisor-rolle for ESB er en forutsetning for at ESM skal kunne låne direkte til banksektoren i kriseland, slik møtet i Det Europeiske Råd åpnet for i slutten av juni).

- Hva som eventuelt må til for at en etter hvert skal kunne oppnå enstemmighet om SSM/bankunion.

- Hva kreves for å komme høyst skeptiske EU-land utenfor eurosonen i møte med henhold til å etablere akseptable mekanismer for å løse tvister mellom disse og bankunionen/ESB.

- Hvilke betingelser som må på plass for at land utenfor eurosonen skal være villige til å inngå i bankunionen, som det også åpnes for i Kommisjonens forslag.

Det er ingen tvil om at ESB er i ferd med å bli en enda mektigere institusjon med nye fullmakter og oppgaver i EU-systemet. Rollen som «single supervisor» i eurosonen er en betydelig utvidelse av ansvarsområdet, og den skiller seg klart ut fra den operative pengepolitiske rollen. Tidligere har EU også åpnet for at ESB kan være markedsoperatør for krisemekanismene European Financial Stability Facility (EFSF)/European Stability Mechanism (ESM), og ESB har selv utvidet sitt sett med virkemidler kraftig gjennom blant annet det seneste programmet for ubegrenset kjøp av statsobligasjoner i annenhåndsmarkedet dersom det er nødvendig og betingelsene er oppfylt. Og noen har pekt på faren for rolleblandinger og potensialet for interessekonflikter i utførelsen av rollene. Kommisjonens svar på dette i direktivforslaget om SSM er at det må legges opp til et organisatorisk skille internt i banken mellom den operative pengepolitiske delen og tilsynsfunksjonen. Tilsynsvirksomheten skal også underlegges et eget styre som skal forberede beslutningene på dette området, hvor formann og viseformann velges fra hovedstyret i ESB.

Det vil nok også bli diskusjoner om denne delen av forslaget fra Kommisjonen og hvorvidt uheldig rolleblanding kan unngås. Dette kan bli en vanskelig balansegang, fordi en samtidig også bør ivareta de synergiene som ligger i at ESBs virkeområde utvides.

Allerede da Kommisjonen la fram sitt forslag om SSM i forbindelse med Europaparlamentets (EP) sesjon i Strasbourg 12. september, var Parlamentet opptatt av at de ikke måtte havne på sidelinjen når det gjelder SSM/bankunion. ESB er en uavhengig institusjon som ikke kan styres eller påvirkes av EU-institusjonene i sitt daglige virke. Kommisjonen forsikrer at ESB skal stilles ansvarlig overfor EP og Rådet gjennom jevnlig rapportering og høringer. Det skal også lages en årlig rapport til EP og Eurogruppen om tilsynsvirksomheten særskilt.

Kommisjonen viser også til at EP har innflytelse på sammensetningen av ESBs styre ved at Rådet har konsultasjoner med EP om dette, og dermed også indirekte over valg av styreformann for den kommende tilsynsvirksomheten fordi denne skal utpekes fra hovedstyret.  Hvorvidt EP lar seg berolige av dette gjenstår også å se.