Borgerne i fokus i det nye Stockholmprogrammet

Kommisjonen la 10. juni 2009 frem sitt forslag til nytt femårsprogram for justis- og innenrikssamarbeidet, det såkalte "Stockholm-programmet". Den viktigste grunntanken i forslaget er å bygge et område med frihet, sikkerhet og rettferdighet i borgernes tjeneste gjennom fire politiske prioriteringer. EU-delegasjonen rapporterer.

Utkastet  blir hovedtema for det uformelle justis- og innenriksrådsmøtet 15.-17. juli, og det ventes videre å bli behandlet på justis- og innenriksrådsmøtet 30. november-1. desember, GAERC-rådet 7.-8. desember, og toppmøtet 10.-11. desember.

http://ec.europa.eu/commission_barroso/barrot/archive/Programme%20Stockholm-%20EN-%20COM%202009-262.pdf

De fire politiske prioriteringene:
1. Arbeide for borgernes rettigheter - et Europa som sikrer rettigheter
2. Gjøre livet lettere for borgerne - Europa som ett rettslig område
3. Beskytte borgerne - et Europa som beskytter
4. Fremme et mer integrert samfunn - et solidarisk Europa

Kommentar
Kommisjonen har lagt frem et ambisiøst program. Rettighetsstanken er tillagt stor vekt, men ikke på bekostning av sikkerhet, som fremdeles dominerer dagsordenen for Schengen-samarbeidet. Flere forslag som tidligere er avvist eller ikke gjennomført, er lagt frem på nytt. Dette gjelder blant annet tettere konsulært samarbeid og ambisjonen om felles asylsaksbehandling. Forslaget er nøkternt når det gjelder å foreslå nye institusjoner, - det er nok et svar på at Kommisjonen stadig møter kritikk for et ekspanderende EU-byråkrati. Det er i stedet lagt vekt på å styrke det praktiske samarbeidet og på å bygge tillit mellom nasjonale forvaltninger. I tillegg foreslås økt bruk av evalueringer og forbedring av kvaliteten på europeisk regelverk.
 
Utkastet uttrykker en rekke målsetninger om å videreutvikle EU-samarbeidet på justis- og innenriksfeltet. Kritikere hevder imidlertid at det ikke er tilstrekkelig politisk vilje til å gjennomføre dette. De siste måneders diskusjoner om byrdefordeling i Europa har tydeliggjort en klar konfliktlinje mellom Sør- og Nord-Europa. Samarbeidet er her basert på en skjør antakelse om at regelverk og praksis er harmonisert. Erfaring har vist at dette ikke er tilfellet. Justis- og innenriksfeltet er også et område hvor det tradisjonelt er vanskelig for medlemsstatene å gi fra seg nasjonal suverenitet. En eventuell ikrafttredelse av Lisboa-traktaten vil imidlertid kunne endre dette for tidligere tredjesøylesaker. Sier Irland ja, kan også programmets innhold endre seg vesentlig i løpet av høstens diskusjoner.
 
Det politiske klima i EU vil også å ha betydning for hvordan det endelige programmet vil se ut. 20 av EUs 27 medlemsland har regjeringer som utgår fra sentrum-høyre partier. I valget til nytt Europaparlament styrket sentrum-høyre partiene sin posisjon, blant annet på bekostning av sosialistene. Det er grunn til å tro at disse vil bidra til et styrket fokus på sikkerhet og kontroll i justis- og innenrikspolitikken.
 
Når det gjelder forslag som har direkte betydning for Norge, er det verdt å merke seg at Kommisjonen foreslår å etablere et felles europeisk Schengen-visum. Selv om dette foreløpig er noe frem i tid, vil dette by på utfordringer for Norge som Schengen-land, ettersom forslaget slik det står innebærer felles søknadsbehandling og felles konsulærtjeneste.
 
Det fremlagte utkastet til langtidsprogram vil gi viktige føringer for det endelige programinnholdet. Som nevnt vil likevel Lisboatraktatens skjebne være avgjørende for programmets endelige innhold, og innholdet kan endre seg vesentlig etter folkeavstemningen i Irland tidlig i oktober. Et norsk innspill kan derfor godt ta opp andre spørsmål enn dem som nå er reflektert i programutkastet. EU-delegasjonen understreker i denne sammenheng igjen at Sverige ønsker innspill til programmets innhold, jf. blant annet invitasjonen til å beramme møter i Stockholm til å diskutere programmet.
 
 
Innholdet i programmet
 
1. Status og utfordringer
Det endelige utkastet har fått en utvidet innledning som først ser på de resultater man har oppnådd de senere år på justis- og innenriksfeltet. Først på skrytelisten står gjennomføringen av Schengen-samarbeidet. Dette sier noe om hvor sentralt dette samarbeidet er i Europa, et samarbeid vi fra norsk side deltar for fullt i gjennom Schengen-avtalen. Det pekes videre på at man har lagt grunnlaget for en felles migrasjonspolitikk og en felles asylpolitikk. Man er tilfreds med at skritt er tatt for å bedre tilliten mellom justismyndighetene, og at informasjonsutvekslingen mellom justismyndigheter er bedret. Kampen mot organisert kriminalitet og tiltak mot beskyttelse av kritisk infrastruktur løftes frem. Man er fornøyd med at man har fått vedtatt regelverk om lovvalg og anerkjennelse av rettslige avgjørelser, men det legges ikke skjul på at det gjenstår mye på dette feltet - særlig mht. familieretten. Gjennomføringen i medlemsstatene av strafferettslige regelverk er en grunnleggende utfordring.
 
Det gis ytterligere eksempler på de utfordringer man står overfor på justis- og innenrikssektoren:

- Mange europeere opplever rettslige problemer ved å bo i et annet EU-land enn hjemlandet: Over åtte millioner europeere bor i et annet land enn fødelandet, trenden ventes å forsterke seg.
- Sivilrettslige spørsmål blir stadig mer aktuelle, hvert tiende skifteoppgjør har allerede nå en internasjonal dimensjon.
- Datakriminaliteten øker og endrer seg. I løpet av 2008 ble 1500 nettsteder med barnepornografi identifisert.
- Terrorfaren består: i 2007 ble 600 terrorangrep (feilslåtte, avvergede og gjennomførte) i 11 medlemsstater registrert.
- Yttergrensekontrollen er en hovedutfordring: EU har 1693 grenseoverganger med mer enn 900 millioner grensepasseringer.
- Immigrasjon: i 2006 var det registrert 18,5 millioner personer som kommer utenfra EU. Migrasjonspresset ventes å øke.Det antas å oppholde seg åtte millioner ulovlige innvandrere i EU, mange jobber uregistrert. Tiltak mot ulovlig innvandring skal prioriteres.
- Likere asylpraksis er nødvendig for å hindre sekundære bevegelser og å sikre beskyttelse. Innvilgelsesratene varierer fra 1 til 50%.

I et vedlegg til programutkastet gås det punktvis gjennom de tiltak som foreslås gjennomført i neste femårsperiode. Under ser vi noe nærmere på hovedinnholdet i selve programforslaget.
 
2. Økt vekt på grunnleggende menneskerettigheter
Forslaget gir klart uttrykk for en ambisjon om å prioritere sikring av grunnleggende menneskerettigheter i EU. Dette gir seg utslag i de mer konkrete prioriteringer som beskrives nedenfor, men er også løftet frem som en overordnet hovedsatsing. Dette kan ses som en dreining av politikken som kommer som følge av at Barrot har tatt over som justis - og innenrikskommissær etter Frattini, og at Barrot nå ønsker å sette sitt tydelige stempel på den videre utviklingen av EUs justis- og innenrikspolitikk. Videre kan vektleggingen av MR ses på som et svar på en vedvarende kritikk fra Europaparlamentet mht. at det ansees uholdbart at utviklingen av EUs justis- og innenrikspolitikk skjer uten en klarere MR-binding og med en for sterk slagside til sikkerhetstiltak. Programmets MR-perspektiv kan videre ses i sammeheng med Sveriges varslede satsing på prosessuelle rettigheter under sitt formannskap høsten 2009. Sveriges innsats på dette feltet vil ta utgangspunkt i Barrots rettighetspakke som skal fremmes av Kommisjonen i løpet av våren/sommeren 2009. Vektleggingen av MR vil på denne bakgrunn være godt i gang når Stockholmprogrammet skal vedtas i desember 2009.
 
De viktigste konkrete tema er full gjennomføring av den frie bevegelighet for personer, herunder unionsborgerskapsdirektivet og de tilhørende retningslinjene. Videre rettes fokus mot respekt for mangfold og beskyttelse av særlig sårbare grupper (barn, kvinner, minoriteter), personvern/databeskyttelse og full gjennomføring av det konsulære samarbeidet om representasjon. Bruken av ny teknologi på justis- og innenriksfeltet må gjøres innen rammene av et godt system for personvern både på nasjonalt og på europeisk nivå. Det skal utarbeides en helhetlig strategi for dette, og det utelukkes ikke at det vil være behov for nye rettslige instrumenter for en effektiv anvendelse av prinsippene.
 
Under rettighetsoverskriften finner man også en målsetning om å styrke den sivile beredskap gjennom å utvikle samordningsmekanismen for sivil krisehåndtering (MIC) og andre tiltak. Øvrige samfunnsikkerhetsprioriteringer er lagt under punkt 4.3.2 om tiltak mot terrortrusler (se under).
 
3. Forenkle borgernes liv: rett og rettferdighet i Europa
Gjennomføring av prinsippet om gjensidig anerkjennelse
Programutkastet legger stor vekt på gjennomføringen av de utestående elementer av prinsippet om gjensidig anerkjennelse av rettslige avgjørelser. Det betyr blant annet at arbeidet med sivilrettslige lovvalgsregler og prosessregler om opphevelse av eksekvatur, skiftespørsmål og sivil status skal prioriteres. Det skal også arbeides med konkrete tiltak som skal øke den gjensidige tilliten mellom dommere og andre som er involvert i det straffe- og sivilrettslige samarbeidet, for eksempel gjennom videreutdanningstiltak.
 
Satsing på bedre næringslivsjuss
Utkastet løfter frem ferdigstillelsen av det kontraktsrettslige rammeverket. Det skal satses på forskjellige selskapsrettslige initiativ, lovvalg i forsikringsforhold og muligheten for effektiv midlertidig sikring gjennom åpne registre. 
 
4. Et Europa som beskytter
Videreutvikling av gjensidig tillit mellom politimyndigheter og felles sikkerhetsstrategi
Viktige elementer for sikkerhets- og politisamarbeidet vil være utvikling av en strategi for indre sikkerhet og en mulig etablering av et "solidaritets-fond" for indre sikkerhet, som skal utjevne forskjeller mellom medlemslandene.  Man ønsker å utvikle og øke den gjensidige tilliten mellom medlemslandenes politimyndighter gjennom bl.a. utvekslingsprogrammer for politiet ("Erasmus" for politiet) og ambisiøse mål for felles opplæring. En tredjedel av polititjenestemenn og grensekontrollører skal læres opp innenfor en femårsperiode. Videre foreslås det å utvikle en europeisk informasjonsmodell for å bedre både strategisk analysekapasitet og innsamling/behandling av operativ informasjon.
 
Bedre utnyttelse av Europols potensial står sentralt, gjennom bedre og mer omfattende informasjonsdeling, analysekapasitet og synergi med Interpol. Sammenlikning av data og styrking av det forebyggende arbeidet (bla. metoder for forebygging). Samarbeid om spesifikke/prioriterte kriminalitetstyper, herunder organisert grenseoverskridende kriminalitet, menneskehandel, seksuell utnyttelse av barn, cyberkriminalitet og økonomisk kriminalitet. Fortsatt vekt på arbeidet mot terrorisme; radikalisering, internett, finansiering. Handlingsplanen mot narkotika skal følges opp.
 
En eksplisitt rolle for samfunnssikkerhet og beredskap 
Som del av en overordnet målsetning om et EU som skal sørge for innbyggernes trygghet gir programutkastet samfunnssikkerhets- og beredskapstiltak en klarere rolle enn i tidligere programmer på justis- og innenriksfeltet. Forslagets mål er å minske CBRN-risiki (jf. også handlingsplanen som ble lagt frem av Kommisjonen 24. juni 2009), fortsette arbeidet med beskyttelse av kritisk infrastruktur derunder å utvide anvendelsesområdet til direktivet om beskyttelse av europeisk kritisk infrastruktur til IT- og finanssektorene, fortsette arbeidet mot bruk av eksplosiver og prekursorer i terrorøyemed og et forskningsprogram om effektiv og koordinert bruk av teknologi. 
 
Satsing på integrert grensekontroll og tettere visumsamarbeid
Forslaget baserer seg på de føringer som ligger i grensepakken. Videreutviklingen av integrert grensekontroll og praktisk samarbeid står sentralt, sammen med en rasjonalisering av de ulike former for kontroll på grensene (toll og personer). Det rettes særlig oppmerksomhet mot et tettere samarbeid mellom Frontex og det kommende EASO. Dette som et svar på kritikk fra sentrale NGOer på Frontex' håndtering av asylsøkere. Satsingen på informasjonssystemene, SIS II, VIS og entry-exit videreføres.
 
På visumområdet foreslås det å utvide det konsulære samarbeidet, i første omgang ved å rulle ut VIS, og etterhvert med harmonisering av visumpraksis, representasjonsavtaler og felles søker-senter. Ambisjonen på lang sikt er felles søknadsbehandling og felles konsulærtjeneste, og det foreslås å vurdere etableringen av et "felles europeisk Schengen-visum", samt et forhåndsautorisasjonssystem etter USA-modellen.
 
5. Et mer integrert samfunn 
Byggesteiner i en fremtidig felles europeisk innvandringspolitikk
Formuleringen av en felles europeisk innvandrings- og asylpolitkk er en hovedprioritet i de kommende årene. Kommisjonen vektlegger behovet for å konsolidere og konkretisere tiltak som gjelder samarbeidet med opprinnelses- og transittland. Samarbeidet videreføres langs hoveddimensjonene for dette arbeidet: kontroll med ulovlig innvandring, fremme av mobilitet og lovlig innvandring, og støtte til utviklingsfremmende effekter av migrasjon.
 
Et felles rammeverk for arbeidsinnvandring vil være et viktig element i innvandringspolitikken. Sentralt står informasjonsutveksling og behovsanalyser for arbeidsmarkedet, samt utviklingen av en europeisk plattform for dialog mellom partene i arbeidslivet, rekrutteringsbyråer og andre aktuelle partnere på tilbudssiden. Andre viktige tema er anerkjennelse av kvalifikasjoner og etablering av flere informasjonssentra for migrasjon. Kommisjonen foreslår en samling av eksisterende rettsakter i en "Immigration Code", og felles regelverk for familiegjenforening.
 
Integreringsfeltet vil få økt oppmerksomhet, og det foreslås en koordineringsmekanisme som skal støtte medlemslandene i å utvikle et felles rammeverk for integrering. Samarbeidet vil bevege seg fra erfaringsutveksling til felles praksis, felles moduler og felles indikatorer.
 
Når det gjelder retur og ulovlig innvandring vil man arbeide videre mot ulovlig arbeid, som en viktig pull-faktor for ulovlig innvandring, og null-toleranse for menneskehandel. Gjennomføringen av returdirektivet vil følges nøye. Informasjonsutveksling om regulariseringer må forbedres, og man må få til en harmonisering av status for personer som ikke kan returneres. Særlig oppmerksomhet vil også rettes mot enslige mindreårige asylsøkere, og Kommisjonen foreslår en egen handlingsplan for dette, som også vil inkludere styrking av samarbeidet med opprinnelsesland for retur av EMA.
 
Utvidet beskyttelsesbegrep og gjensidig anerkjennelse av asylvedtak
Ambisjonen innen 2012 er å danne et reelt europeisk asylsystem, "et område for beskyttelse", med en ensartet prosedyre og lik beskyttelsesstatus. Praktisk samarbeid står sentralt gjennom etableringen av støttekontoret for asyl (EASO), hvor man vil gjennomføre felles opplæringstiltak som alle medlemsland skal følge, føre kontroll med implementeringen av regelverket, og samle informasjon om opprinnelsesland.
 
Videre ser man for seg en ytterligere styrking av asylbyråets kompetanse basert på evaluering, og en gjensidig annerkjennelse av positive beskyttelsesvedtak innen 2014, som vil muliggjøre overføring av personer mellom medlemsland og videreutvikling av solidaritetsmekanismer. Første skritt vil være etableringen av en mekanisme for frivillig intern gjenbosetting, med finansiering fra flyktningfondet. Mekanismen kan potensielt inkludere støtte til å sette opp permanente mottaks- og transitplattformer i enkelte medlemsland. Dette vil være forløper til at man på sikt vil vurdere muligheten for og de juridiske og praktiske virkningene av felles asylsaksbehandling både i og utenfor EU. En mer permanent solidaritetsmekanisme foreslås å være på plass fra 2013. Bruken av flyktningfondet skal revurderes.
 
Når det gjelder den eksterne dimensjonen av beskyttelse, vil Kommisjonen ha større solidaritet med tredjeland som er utsatt for store flyktningstrømmer. Det foreslås å vurdere et bredere beskyttelsesansvar gjennom humanitære visa på utenriksstasjon, videreutvikling av regionale beskyttelsesprogrammer, kapasitetsbygging i samarbeid med UNHCR og en større innsats blant EUs medlemsland for gjenbosetting av flyktninger.

Kommisjonen la 10. juni 2009 frem sitt forslag til nytt femårsprogram for justis- og innenrikssamarbeidet, det såkalte "Stockholm-programmet". Den viktigste grunntanken i forslaget er å bygge et område med frihet, sikkerhet og rettferdighet i borgernes tjeneste gjennom fire politiske prioriteringer. EU-delegasjonen rapporterer.

Utkastet  blir hovedtema for det uformelle justis- og innenriksrådsmøtet 15.-17. juli, og det ventes videre å bli behandlet på justis- og innenriksrådsmøtet 30. november-1. desember, GAERC-rådet 7.-8. desember, og toppmøtet 10.-11. desember.

http://ec.europa.eu/commission_barroso/barrot/archive/Programme%20Stockholm-%20EN-%20COM%202009-262.pdf

De fire politiske prioriteringene:
1. Arbeide for borgernes rettigheter - et Europa som sikrer rettigheter
2. Gjøre livet lettere for borgerne - Europa som ett rettslig område
3. Beskytte borgerne - et Europa som beskytter
4. Fremme et mer integrert samfunn - et solidarisk Europa

Kommentar
Kommisjonen har lagt frem et ambisiøst program. Rettighetsstanken er tillagt stor vekt, men ikke på bekostning av sikkerhet, som fremdeles dominerer dagsordenen for Schengen-samarbeidet. Flere forslag som tidligere er avvist eller ikke gjennomført, er lagt frem på nytt. Dette gjelder blant annet tettere konsulært samarbeid og ambisjonen om felles asylsaksbehandling. Forslaget er nøkternt når det gjelder å foreslå nye institusjoner, - det er nok et svar på at Kommisjonen stadig møter kritikk for et ekspanderende EU-byråkrati. Det er i stedet lagt vekt på å styrke det praktiske samarbeidet og på å bygge tillit mellom nasjonale forvaltninger. I tillegg foreslås økt bruk av evalueringer og forbedring av kvaliteten på europeisk regelverk.
 
Utkastet uttrykker en rekke målsetninger om å videreutvikle EU-samarbeidet på justis- og innenriksfeltet. Kritikere hevder imidlertid at det ikke er tilstrekkelig politisk vilje til å gjennomføre dette. De siste måneders diskusjoner om byrdefordeling i Europa har tydeliggjort en klar konfliktlinje mellom Sør- og Nord-Europa. Samarbeidet er her basert på en skjør antakelse om at regelverk og praksis er harmonisert. Erfaring har vist at dette ikke er tilfellet. Justis- og innenriksfeltet er også et område hvor det tradisjonelt er vanskelig for medlemsstatene å gi fra seg nasjonal suverenitet. En eventuell ikrafttredelse av Lisboa-traktaten vil imidlertid kunne endre dette for tidligere tredjesøylesaker. Sier Irland ja, kan også programmets innhold endre seg vesentlig i løpet av høstens diskusjoner.
 
Det politiske klima i EU vil også å ha betydning for hvordan det endelige programmet vil se ut. 20 av EUs 27 medlemsland har regjeringer som utgår fra sentrum-høyre partier. I valget til nytt Europaparlament styrket sentrum-høyre partiene sin posisjon, blant annet på bekostning av sosialistene. Det er grunn til å tro at disse vil bidra til et styrket fokus på sikkerhet og kontroll i justis- og innenrikspolitikken.
 
Når det gjelder forslag som har direkte betydning for Norge, er det verdt å merke seg at Kommisjonen foreslår å etablere et felles europeisk Schengen-visum. Selv om dette foreløpig er noe frem i tid, vil dette by på utfordringer for Norge som Schengen-land, ettersom forslaget slik det står innebærer felles søknadsbehandling og felles konsulærtjeneste.
 
Det fremlagte utkastet til langtidsprogram vil gi viktige føringer for det endelige programinnholdet. Som nevnt vil likevel Lisboatraktatens skjebne være avgjørende for programmets endelige innhold, og innholdet kan endre seg vesentlig etter folkeavstemningen i Irland tidlig i oktober. Et norsk innspill kan derfor godt ta opp andre spørsmål enn dem som nå er reflektert i programutkastet. EU-delegasjonen understreker i denne sammenheng igjen at Sverige ønsker innspill til programmets innhold, jf. blant annet invitasjonen til å beramme møter i Stockholm til å diskutere programmet.
 
 
Innholdet i programmet
 
1. Status og utfordringer
Det endelige utkastet har fått en utvidet innledning som først ser på de resultater man har oppnådd de senere år på justis- og innenriksfeltet. Først på skrytelisten står gjennomføringen av Schengen-samarbeidet. Dette sier noe om hvor sentralt dette samarbeidet er i Europa, et samarbeid vi fra norsk side deltar for fullt i gjennom Schengen-avtalen. Det pekes videre på at man har lagt grunnlaget for en felles migrasjonspolitikk og en felles asylpolitikk. Man er tilfreds med at skritt er tatt for å bedre tilliten mellom justismyndighetene, og at informasjonsutvekslingen mellom justismyndigheter er bedret. Kampen mot organisert kriminalitet og tiltak mot beskyttelse av kritisk infrastruktur løftes frem. Man er fornøyd med at man har fått vedtatt regelverk om lovvalg og anerkjennelse av rettslige avgjørelser, men det legges ikke skjul på at det gjenstår mye på dette feltet - særlig mht. familieretten. Gjennomføringen i medlemsstatene av strafferettslige regelverk er en grunnleggende utfordring.
 
Det gis ytterligere eksempler på de utfordringer man står overfor på justis- og innenrikssektoren:

- Mange europeere opplever rettslige problemer ved å bo i et annet EU-land enn hjemlandet: Over åtte millioner europeere bor i et annet land enn fødelandet, trenden ventes å forsterke seg.
- Sivilrettslige spørsmål blir stadig mer aktuelle, hvert tiende skifteoppgjør har allerede nå en internasjonal dimensjon.
- Datakriminaliteten øker og endrer seg. I løpet av 2008 ble 1500 nettsteder med barnepornografi identifisert.
- Terrorfaren består: i 2007 ble 600 terrorangrep (feilslåtte, avvergede og gjennomførte) i 11 medlemsstater registrert.
- Yttergrensekontrollen er en hovedutfordring: EU har 1693 grenseoverganger med mer enn 900 millioner grensepasseringer.
- Immigrasjon: i 2006 var det registrert 18,5 millioner personer som kommer utenfra EU. Migrasjonspresset ventes å øke.Det antas å oppholde seg åtte millioner ulovlige innvandrere i EU, mange jobber uregistrert. Tiltak mot ulovlig innvandring skal prioriteres.
- Likere asylpraksis er nødvendig for å hindre sekundære bevegelser og å sikre beskyttelse. Innvilgelsesratene varierer fra 1 til 50%.

I et vedlegg til programutkastet gås det punktvis gjennom de tiltak som foreslås gjennomført i neste femårsperiode. Under ser vi noe nærmere på hovedinnholdet i selve programforslaget.
 
2. Økt vekt på grunnleggende menneskerettigheter
Forslaget gir klart uttrykk for en ambisjon om å prioritere sikring av grunnleggende menneskerettigheter i EU. Dette gir seg utslag i de mer konkrete prioriteringer som beskrives nedenfor, men er også løftet frem som en overordnet hovedsatsing. Dette kan ses som en dreining av politikken som kommer som følge av at Barrot har tatt over som justis - og innenrikskommissær etter Frattini, og at Barrot nå ønsker å sette sitt tydelige stempel på den videre utviklingen av EUs justis- og innenrikspolitikk. Videre kan vektleggingen av MR ses på som et svar på en vedvarende kritikk fra Europaparlamentet mht. at det ansees uholdbart at utviklingen av EUs justis- og innenrikspolitikk skjer uten en klarere MR-binding og med en for sterk slagside til sikkerhetstiltak. Programmets MR-perspektiv kan videre ses i sammeheng med Sveriges varslede satsing på prosessuelle rettigheter under sitt formannskap høsten 2009. Sveriges innsats på dette feltet vil ta utgangspunkt i Barrots rettighetspakke som skal fremmes av Kommisjonen i løpet av våren/sommeren 2009. Vektleggingen av MR vil på denne bakgrunn være godt i gang når Stockholmprogrammet skal vedtas i desember 2009.
 
De viktigste konkrete tema er full gjennomføring av den frie bevegelighet for personer, herunder unionsborgerskapsdirektivet og de tilhørende retningslinjene. Videre rettes fokus mot respekt for mangfold og beskyttelse av særlig sårbare grupper (barn, kvinner, minoriteter), personvern/databeskyttelse og full gjennomføring av det konsulære samarbeidet om representasjon. Bruken av ny teknologi på justis- og innenriksfeltet må gjøres innen rammene av et godt system for personvern både på nasjonalt og på europeisk nivå. Det skal utarbeides en helhetlig strategi for dette, og det utelukkes ikke at det vil være behov for nye rettslige instrumenter for en effektiv anvendelse av prinsippene.
 
Under rettighetsoverskriften finner man også en målsetning om å styrke den sivile beredskap gjennom å utvikle samordningsmekanismen for sivil krisehåndtering (MIC) og andre tiltak. Øvrige samfunnsikkerhetsprioriteringer er lagt under punkt 4.3.2 om tiltak mot terrortrusler (se under).
 
3. Forenkle borgernes liv: rett og rettferdighet i Europa
Gjennomføring av prinsippet om gjensidig anerkjennelse
Programutkastet legger stor vekt på gjennomføringen av de utestående elementer av prinsippet om gjensidig anerkjennelse av rettslige avgjørelser. Det betyr blant annet at arbeidet med sivilrettslige lovvalgsregler og prosessregler om opphevelse av eksekvatur, skiftespørsmål og sivil status skal prioriteres. Det skal også arbeides med konkrete tiltak som skal øke den gjensidige tilliten mellom dommere og andre som er involvert i det straffe- og sivilrettslige samarbeidet, for eksempel gjennom videreutdanningstiltak.
 
Satsing på bedre næringslivsjuss
Utkastet løfter frem ferdigstillelsen av det kontraktsrettslige rammeverket. Det skal satses på forskjellige selskapsrettslige initiativ, lovvalg i forsikringsforhold og muligheten for effektiv midlertidig sikring gjennom åpne registre. 
 
4. Et Europa som beskytter
Videreutvikling av gjensidig tillit mellom politimyndigheter og felles sikkerhetsstrategi
Viktige elementer for sikkerhets- og politisamarbeidet vil være utvikling av en strategi for indre sikkerhet og en mulig etablering av et "solidaritets-fond" for indre sikkerhet, som skal utjevne forskjeller mellom medlemslandene.  Man ønsker å utvikle og øke den gjensidige tilliten mellom medlemslandenes politimyndighter gjennom bl.a. utvekslingsprogrammer for politiet ("Erasmus" for politiet) og ambisiøse mål for felles opplæring. En tredjedel av polititjenestemenn og grensekontrollører skal læres opp innenfor en femårsperiode. Videre foreslås det å utvikle en europeisk informasjonsmodell for å bedre både strategisk analysekapasitet og innsamling/behandling av operativ informasjon.
 
Bedre utnyttelse av Europols potensial står sentralt, gjennom bedre og mer omfattende informasjonsdeling, analysekapasitet og synergi med Interpol. Sammenlikning av data og styrking av det forebyggende arbeidet (bla. metoder for forebygging). Samarbeid om spesifikke/prioriterte kriminalitetstyper, herunder organisert grenseoverskridende kriminalitet, menneskehandel, seksuell utnyttelse av barn, cyberkriminalitet og økonomisk kriminalitet. Fortsatt vekt på arbeidet mot terrorisme; radikalisering, internett, finansiering. Handlingsplanen mot narkotika skal følges opp.
 
En eksplisitt rolle for samfunnssikkerhet og beredskap 
Som del av en overordnet målsetning om et EU som skal sørge for innbyggernes trygghet gir programutkastet samfunnssikkerhets- og beredskapstiltak en klarere rolle enn i tidligere programmer på justis- og innenriksfeltet. Forslagets mål er å minske CBRN-risiki (jf. også handlingsplanen som ble lagt frem av Kommisjonen 24. juni 2009), fortsette arbeidet med beskyttelse av kritisk infrastruktur derunder å utvide anvendelsesområdet til direktivet om beskyttelse av europeisk kritisk infrastruktur til IT- og finanssektorene, fortsette arbeidet mot bruk av eksplosiver og prekursorer i terrorøyemed og et forskningsprogram om effektiv og koordinert bruk av teknologi. 
 
Satsing på integrert grensekontroll og tettere visumsamarbeid
Forslaget baserer seg på de føringer som ligger i grensepakken. Videreutviklingen av integrert grensekontroll og praktisk samarbeid står sentralt, sammen med en rasjonalisering av de ulike former for kontroll på grensene (toll og personer). Det rettes særlig oppmerksomhet mot et tettere samarbeid mellom Frontex og det kommende EASO. Dette som et svar på kritikk fra sentrale NGOer på Frontex' håndtering av asylsøkere. Satsingen på informasjonssystemene, SIS II, VIS og entry-exit videreføres.
 
På visumområdet foreslås det å utvide det konsulære samarbeidet, i første omgang ved å rulle ut VIS, og etterhvert med harmonisering av visumpraksis, representasjonsavtaler og felles søker-senter. Ambisjonen på lang sikt er felles søknadsbehandling og felles konsulærtjeneste, og det foreslås å vurdere etableringen av et "felles europeisk Schengen-visum", samt et forhåndsautorisasjonssystem etter USA-modellen.
 
5. Et mer integrert samfunn 
Byggesteiner i en fremtidig felles europeisk innvandringspolitikk
Formuleringen av en felles europeisk innvandrings- og asylpolitkk er en hovedprioritet i de kommende årene. Kommisjonen vektlegger behovet for å konsolidere og konkretisere tiltak som gjelder samarbeidet med opprinnelses- og transittland. Samarbeidet videreføres langs hoveddimensjonene for dette arbeidet: kontroll med ulovlig innvandring, fremme av mobilitet og lovlig innvandring, og støtte til utviklingsfremmende effekter av migrasjon.
 
Et felles rammeverk for arbeidsinnvandring vil være et viktig element i innvandringspolitikken. Sentralt står informasjonsutveksling og behovsanalyser for arbeidsmarkedet, samt utviklingen av en europeisk plattform for dialog mellom partene i arbeidslivet, rekrutteringsbyråer og andre aktuelle partnere på tilbudssiden. Andre viktige tema er anerkjennelse av kvalifikasjoner og etablering av flere informasjonssentra for migrasjon. Kommisjonen foreslår en samling av eksisterende rettsakter i en "Immigration Code", og felles regelverk for familiegjenforening.
 
Integreringsfeltet vil få økt oppmerksomhet, og det foreslås en koordineringsmekanisme som skal støtte medlemslandene i å utvikle et felles rammeverk for integrering. Samarbeidet vil bevege seg fra erfaringsutveksling til felles praksis, felles moduler og felles indikatorer.
 
Når det gjelder retur og ulovlig innvandring vil man arbeide videre mot ulovlig arbeid, som en viktig pull-faktor for ulovlig innvandring, og null-toleranse for menneskehandel. Gjennomføringen av returdirektivet vil følges nøye. Informasjonsutveksling om regulariseringer må forbedres, og man må få til en harmonisering av status for personer som ikke kan returneres. Særlig oppmerksomhet vil også rettes mot enslige mindreårige asylsøkere, og Kommisjonen foreslår en egen handlingsplan for dette, som også vil inkludere styrking av samarbeidet med opprinnelsesland for retur av EMA.
 
Utvidet beskyttelsesbegrep og gjensidig anerkjennelse av asylvedtak
Ambisjonen innen 2012 er å danne et reelt europeisk asylsystem, "et område for beskyttelse", med en ensartet prosedyre og lik beskyttelsesstatus. Praktisk samarbeid står sentralt gjennom etableringen av støttekontoret for asyl (EASO), hvor man vil gjennomføre felles opplæringstiltak som alle medlemsland skal følge, føre kontroll med implementeringen av regelverket, og samle informasjon om opprinnelsesland.
 
Videre ser man for seg en ytterligere styrking av asylbyråets kompetanse basert på evaluering, og en gjensidig annerkjennelse av positive beskyttelsesvedtak innen 2014, som vil muliggjøre overføring av personer mellom medlemsland og videreutvikling av solidaritetsmekanismer. Første skritt vil være etableringen av en mekanisme for frivillig intern gjenbosetting, med finansiering fra flyktningfondet. Mekanismen kan potensielt inkludere støtte til å sette opp permanente mottaks- og transitplattformer i enkelte medlemsland. Dette vil være forløper til at man på sikt vil vurdere muligheten for og de juridiske og praktiske virkningene av felles asylsaksbehandling både i og utenfor EU. En mer permanent solidaritetsmekanisme foreslås å være på plass fra 2013. Bruken av flyktningfondet skal revurderes.
 
Når det gjelder den eksterne dimensjonen av beskyttelse, vil Kommisjonen ha større solidaritet med tredjeland som er utsatt for store flyktningstrømmer. Det foreslås å vurdere et bredere beskyttelsesansvar gjennom humanitære visa på utenriksstasjon, videreutvikling av regionale beskyttelsesprogrammer, kapasitetsbygging i samarbeid med UNHCR og en større innsats blant EUs medlemsland for gjenbosetting av flyktninger.