1 Innledning

1.1 Om utvalget

1.1.1 Oppnevning og sammensetning

Utvalg til å vurdere spørsmål knyttet til arbeidsvilkårene for regjeringsmedlemmer, statssekretærer og politiske rådgivere, ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 10. mai 1999.

• Leder: Trygderettens leder Ingse Stabel, Oslo

• Seksjonssjef Tom Christian Axelsen, Lørenskog

• Administrasjonssjef Torunn Laupsa, Ski

• Generalsekretær Geir Mo, Våle

• Avdelingsleder Norvald Mo, Oslo

• Spesialpedagog Rita Roaldsen (nå ordfører), Gratangen

• Direktør Torild Skogsholm, Oslo

• Informasjonssjef Elsbeth Tronstad (nå informasjonsdirektør), Bærum.

Utvalget ble sammensatt tverrpolitisk, etter forslag fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre, Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti, alle med en representant hver, samt en uavhengig leder.

Torunn Laupsa deltok på første møte 3. juni 1999, men trådte ut av utvalget da hun ble utnevnt som statssekretær i Barne- og familiedepartementet 20. august 1999. Gruppesekretær Hans Olav Syversen, Oslo, trådte inn i utvalget i stedet for Torunn Laupsa.

Norvald Mo deltok på utvalgsmøtene i perioden 3. juni 1999  –  23. mars 2000, men trådte ut av utvalget da han ble utnevnt som statssekretær ved Statsministerens kontor 24. mars. Kontorsjef Frode Jahren, Gran, trådte inn i utvalget i stedet for Norvald Mo.

Sekretariatsfunksjonen har vært ivaretatt av Statsministerens kontor ved utvalgssekretær Rannveig Arthur og konsulent Tone Holme. Avdelingsdirektør Jon Tingvold i Finansdepartementet har vært trukket inn i sekretariatet vedrørende skatterettslige spørsmål. Fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet har sekretariatet trukket inn underdirektør Jan Kristensen vedrørende spørsmål om pensjon, gruppelivsforsikring og yrkesskade og underdirektør Svein-Erik Skamo vedrørende regler om dekning av utgifter til telefon for statstilsatte.

Til kapittel 3 om rettsstilling til sammenliknbare grupper har utvalget mottatt innspill fra Astrid Risnes ved Stortingets administrasjon og Espen Gaard fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet. I tillegg har sekretariatet søkt bistand på enkeltspørsmål fra de berørte fagdepartementene.

Til kapittel 18 om regelverk i de nordiske landene har utvalget fått skriftlig informasjon fra Statsrådets kansli i Helsingfors, Statsrådsberedningen i Stockholm og Statsministeriet i København.

1.1.2 Mandat

Utvalget fikk følgende mandat:

1.1.3 Utvalgets oppfatning av mandatet

Utvalget har oppfattet det slik at det skal beregne de administrative og økonomiske konsekvensene av sine forslag. Dette fremgår ikke eksplisitt av utvalgets mandat, men er klart forutsatt ved nedsettelsen av utvalget.

Utvalget har oppfattet det slik at det ikke skal behandle rent konstitusjonelle spørsmål, men vil peke på disse i den grad det oppstår grensespørsmål i tilknytning til utvalgsarbeidet, således spørsmål om valgbarhet til Stortinget.

Utvalget har oppfattet mandatets unntak fra rene lønnsspørsmål til også å omfatte reglene om etterlønn som fastsettes av Stortinget. Reglene har imidlertid indirekte en viss betydning for de spørsmål utvalget skal behandle, og er derfor i noen grad omtalt.

1.1.4 Arbeidet i utvalget

Utvalget hadde første møtet 3. juni 1999 og siste møtet 27. april 2000. Det ble i alt avholdt ni møter. I tillegg hadde utvalget et seminar fra 6.–7. april 2000.

1.2 Sammendrag

Utvalget har i henhold til mandatet forholdt seg til samtlige regjeringspolitikere, altså regjeringsmedlemmer, statssekretærer og politiske rådgivere. Når utvalget i innstillingen bruker uttrykket politikere uten nærmere kvalifikasjon, er det hele denne personkretsen det siktes til. Det blir også på de aller fleste punkter foreslått like regler for hele politikergruppen. Bare på ett punkt (dekning av utgifter til barnetilsyn på tjenestereise – punkt 9.2. – foreslås en ordning som begrenser seg til statsråder eller statssekretærer som reiser i statsrådens sted.)

Innstillingen gir i kapittel 2 en oversikt over gjeldende rett på de ulike punkter som omfattes av mandatet. Innledningsvis gis en oversikt over de rettsregler som spesielt gjelder politikerne, herunder Grunnlovens bestemmelser. Det gis videre en statistisk oversikt over kjønns- og alderssammensetning i henholdsvis regjeringen Stoltenberg og regjeringen Bondevik. Det gis ellers en oversikt over en rekke generelle lover. Spesielt fremheves at arbeidsmiljøloven, ferieloven, tjenestemannsloven og avtaleverket i staten ikke får anvendelse for politikerne. I praksis gis bestemmelsene for statstilsatte tilsvarende anvendelse så langt de passer. Utvalget presiserer at det ikke har oppfattet som en del av sitt mandat å drøfte spørsmålet om begrensninger i adgangen til å gå fra stillinger i embetsverket til politikerstillinger, og eventuell karantenetid ved tilbaketreden.

I kapittel 3 gis en oversikt over rettstillingen til sammenliknbare grupper. Utvalget har her valgt å sammenlikne med statstilsatte, kommunale og fylkeskommunale arbeidstakere, stortingsrepresentanter og folkevalgte i kommuner og fylkeskommuner. For statstilsattes del presiseres at de, i tillegg til å være vernet av arbeidsmiljølovens regler, har et særlig sterkt stillingsvern i henhold til tjenestemannsloven. For øvrig viser fremstillingen at stortingsrepresentanter har et regelverk som på de fleste punkter gir dem tilsvarende rettigheter som de tilsatte på Stortinget, altså statstilsatte. Tilsvarende er reglene for kommunale og fylkeskommunale politikere, som arbeider mer enn halv tid, svært nær opp til hva som gjelder kommunetilsatte.

Kapittel 4 gir en oversikt over utvalgets syn på en del hovedspørsmål, spesielt med hensyn til hvilke grupper det er naturlig å sammenlikne politikerne med. Drøftelsene i dette kapittelet danner bakgrunnen for de konkrete forslagene utvalget fremmer i de senere kapitlene. Utvalget påpeker innledningsvis at det som først og fremst særkjenner regjeringspolitikerne i forhold til andre grupper, er deres totale mangel på stillingsvern. Det at de kan risikere å måtte gå på dagen, særkjenner dem ikke bare i forhold til arbeidstakergruppene, men også i forhold til stortingsrepresentanter og de fleste kommune- og fylkespolitikere som er valgt for en periode på fire år. Utvalget peker på at det blant annet av disse grunner ikke er aktuelt å gi politikere permisjonsrettigheter i formell og absolutt forstand. Utvalget peker ellers på at den mest naturlige gruppe å sammenlikne med, er de statstilsatte og, i hvert fall i økonomisk sammenheng, med de fast tilsatte. Utvalget peker videre på at politikerne ikke har regulert arbeidstid, og utvalget vil heller ikke foreslå en slik regulering. Det pekes likevel på at forholdene i departementene bør legges til rette for å kunne vareta familieforpliktelser.

Kapittel 5 drøfter politikernes forhold til arbeidsmiljøloven. Det konkluderes med at de ikke er omfattet av loven i dag. Utvalget mener dette også gjelder de politiske rådgiverne, og har for ordens skyld fått dette avklart ved en uttalelse fra Kommunal- og regionaldepartementet. Utvalget har likevel drøftet om loven helt eller delvis bør få anvendelse og har gått gjennom de enkelte bestemmelsene i loven med dette for øye. Konklusjonen er at det ikke på noe punkt vil være praktisk eller hensiktsmessig.

I kapittel 6 gjennomgår utvalget politikernes forhold til folketrygdloven. Utvalget viser til at politikerne på linje med andre er medlemmer av folketrygden, og at de går inn under de bestemmelser som gjelder arbeidstakere. Dette fordi folketrygdloven har et noe mer omfattende arbeidstakerbegrep enn f eks arbeidsmiljøloven, og tolkningen er også forankret i praksis. Det vil si at politikerne har rett til sykepenger, fødselspenger og dagpenger ved arbeidsløshet, og at de også er yrkesskadedekket. De antas for øvrig også å omfattes av yrkesskadeforsikringsloven. Det foreslås derfor ingen lovendringer på dette området.

Kapittel 7 tar opp spørsmålet om permisjon for arbeidstakere for å tiltre stillinger i departementenes politiske ledelse. En slik rettighet eksisterer ikke i dag. Derimot er det praksis for at den kongelige resolusjon som utnevner statsråder og statssekretærer til en ny regjering, samtidig gir dem som har statsstillinger på forhånd, permisjon fra sine stillinger så lenge de innehar politikerstillingen. Tilsvarende gjøres ikke konsekvent ved nyutnevninger og utskiftninger. Det er videre praksis for at politiske rådgivere som er statstilsatte, får permisjon.

Utvalget foreslår at gjeldende praksis videreføres, for statsråders og statssekretærers del også slik at det gjelder ved nyutnevnelser og endringer. Utvalget foreslår at staten v/Arbeids- og administrasjonsdepartementet som arbeidsgiver tar inn en anbefaling i Statens personalhåndbok om at tjenestemenn som går over i stillinger som politiske rådgivere bør innvilges permisjon. Dette utelukker ikke i noe tilfelle at det, utfra en politisk vurdering, anses uforenlig med politikerstillingen at vedkommende har permisjon.

Utvalget drøfter om det bør gis en bestemmelse, fortrinnsvis i arbeidsmiljøloven, om rett til permisjon for alle arbeidstakere for å være politiker. Det vises til at det ellers er en forskjellsbehandling mellom statstilsatte og andre, som også kan bidra til en skjev rekruttering. Det pekes videre på at det nå, gjennom en endring i kommuneloven §   40, er innført en rett for alle arbeidstakere til permisjon for å være heltids kommunepolitikere. Utvalget vil likevel ikke foreslå en slik ordning, som ligger utenfor utvalgets mandat, og i tilfelle måtte grundig konsekvensutredes. Det anbefaler imidlertid at spørsmålet blir vurdert i forbindelse med arbeidet med ny arbeidsmiljølov.

I kapittel 8 drøfter utvalget politikernes rettigheter til fravær og permisjon, blant annet ved sykdom. Gjeldende praksis er at politikerne gis sykepermisjon med full lønn, men samtidig slik at det hender de må fratre under sykdommen eller på grunn av den. Det har også vært en viss praksis for å gi fødselspermisjoner, men for statsråders del bare for en kortere periode (tre  –  fem måneder). Utvalget peker innledningsvis på at permisjon i betydningen ubetinget rett til fravær av en viss lengde, med tilsvarende ubetinget rett til å få stillingen tilbake etter endt fravær, slik vanlige arbeidstakere har, ikke er aktuelt for politikerne. De må være forberedt på å gå av når som helst, og også på at et langvarig fravær fører til et politisk ønske om utskifting. Utvalget peker på at problemet ville vært mindre hvis det ble tatt inn vikarer utenfra, også i regjeringen, noe det konstitusjonelt ikke er noe i veien for.

Utvalget foreslår at det gis full lønn under sykdom i maksimalt samme periode som for statstilsatte, altså 49 uker og 5 kalenderdager. Hvis politikeren går av i sykdomsperioden, uansett av hvilken grunn, foreslår utvalget at retten til lønn opphører. Dette er i samsvar med praksis i dag.

Utvalget foreslår videre at det kan gis fødselspermisjon med full lønn i maksimalt samme periode som for statstilsatte, altså 42 uker med full lønn eller 52 uker med 80   % lønn. Permisjonstidens lengde må fastsettes konkret i hvert enkelt tilfelle. En politiker som har påbegynt fødselspermisjon og som må fratre i permisjonstiden vil likevel kunne få full lønn i inntil 42 uker eller 80   % lønn i 52 uker avhengig av valgt dekningsgrad. Det samme gjelder en politiker som selv velger å fratre i perioden. Dette er nytt, og vil etter utvalgets oppfatning ivareta avveiningen mellom trygghet for den enkelte og kontinuitet i den politiske ledelse. Tilsvarende regler foreslås ved adopsjonspermisjon og ved påbegynt fedrepermisjon. Det foreslås videre mulighet for permisjon for syke barn, velferdspermisjon, ammefri og permisjon for militærtjeneste.

Det foreslås ingen regler om ulønnet permisjon for politikere, da så lange fravær som dette ikke anses aktuelt for denne gruppen.

Kapittel 9 tar opp spørsmålet om dekning av utgifter til barnetilsyn. Det er ingen spesielle ordninger for politikerne på dette området i dag. Utvalget slår innledningsvis fast at utgifter til barnetilsyn i utgangspunktet er utgifter alle foreldre har, og som de må forventes å dekke selv av sin inntekt. Utgiftsdekning kan derfor bare være aktuelt ved utgifter som har spesiell og nær sammenheng med politikerrollen. Utvalget foreslår ut fra dette at statsråder og statssekretærer, som er pålagt å opptre i statsrådens sted, får dekket utgifter til å ha med barn og barnepasser på nødvendige tjenestereiser i barnets første leveår. Andre utgifter til barnepass foreslås ikke dekket. Det foreslås heller ingen endringer i skattereglene på dette området. Utvalget drøfter ellers om Statsministerens kontor kunne inngå avtale med en barnevakttjeneste for å formidle barnevakt for politikerne. Ettersom det ikke finnes noe slikt aktuelt tilbud i øyeblikket, foreslås ikke dette. Utvalget drøfter også om det bør samarbeides med en barnehagetjeneste for å skaffe politikerne barnehageplass slik Stortinget gjør. Utvalget fremmer ikke noe forslag her.

Kapittel 10 tar opp politikernes ferierettigheter. Ferieloven gjelder ikke for politikerne. For de politiske rådgiverne har utvalget fått dette uttrykkelig avklart gjennom en uttalelse fra Kommunal- og regionaldepartementet. Hele politikergruppen har likevel i praksis avviklet ferie med lønn. Statsrådene ved at de får utbetalt en lik årsgodtgjørelse for alle årets måneder, de øvrige ved at ferieloven har vært anvendt tilsvarende. Utvalget vil ikke fremme forslag om at ferieloven skal gjelde, og foreslår heller ingen absolutt rett med tilsvarende plikt til ferieavvikling for politikerne. Utvalget foreslår i stedet at hele den politiske ledelse får utbetalt årsgodtgjørelse med 1/12 hver måned, og at det normalt gis adgang til å avvikle det antall dager som følger av ferieloven, eventuelt av den tariffbestemte ordningen for statstilsatte.

I kapittel 11 tar utvalget opp politikernes rettigheter knyttet til legebehandling. Det er i dag ingen spesielle ordninger for denne gruppen. Utvalget foreslår, blant annet med utgangspunkt i den foreslåtte fastlegeordningen, at det inngås avtale med et legesenter som kan tilby politikerne rask tilgang på alminnelige legetjenester. Dette skal kun være et tilbud, og den politiske ledelse skal selv betale for tjenesten.

Kapittel 12 behandler gruppelivsforsikring og yrkesskadeerstatning. Utvalget foreslår her at politikerne også får rett til gruppelivsforsikring og yrkesskadeerstatning tilsvarende den avtalefestede ordning de statstilsatte har. Dette vil i noen tilfelle gi høyere ytelser enn etter yrkesskadeforsikringsloven, noe utvalget ikke finner urimelig.

I kapittel 13 behandles pensjonsrettigheter. Kapittelet gir en grundig gjennomgang av folketrygdens pensjonssystem, som politikerne allerede er omfattet av, av pensjonsordningen for regjeringsmedlemmer, samt lov om Statens Pensjonskasse, som også omfatter statssekretærer og politiske rådgivere. Det gjøres rede for samordningsreglene og for overføringsordningen, og det slås fast at ordningen med avtalefestet pensjon, AFP, ikke gjelder for politikere. Det gjelder heller ikke noen egen førtidspensjonsordning for denne gruppen. Utvalget foreslår ingen endringer på dette området. I de tilfelle det skulle oppstå uheldige situasjoner vises det til muligheten til å søke pensjon fra statskassen med hjemmel i Grunnloven §   22.

Kapittel 14 behandler reglene for bolig, diett og hjemreiseordning. Utvalget gjennomgår gjeldende regelverk og gir også en kort oversikt over det som gjelder for stortingsrepresentanter. Utvalget foreslår ingen endringer på dette området, noe som blant annet innebærer at det ikke foreslås en ordning med besøksreiser for pårørende tilsvarende den stortingsrepresentanter har.

I kapittel 15 behandles dekning av utgifter på tjenestereiser. Det vises til at det i praksis er reglene for statstilsatte som er gjort gjeldende her. Denne praksis foreslås videreført og uttrykkelig reglementsfestet. Det foreslås at politikerne også omfattes av den forsikringsordning som følger av regulativene. Det foreslås ingen rett til frikort og rekvisisjonsadgang på transportmidler tilsvarende den stortingsrepresentanter har.

I kapittel 16 behandles utgifter til tekniske hjelpemidler (f eks hjemmekontor), telefon og sosiale ytelser. Det eksisterer ikke egne regler for politikerne og man har i praksis fulgt bestemmelsen for statstilsatte. Med hensyn til telefonutgifter, viser utvalget til at gjeldende regler dekker utgifter til boligtelefon med avgifter, abonnementsavgift tilsvarende Telenors Basis abonnement og samtaler for inntil kr 300 pr. kvartal. Mobiltelefon kan dekkes i stedet for boligtelefon etter de samme regler. Utvalget er klar over at politikernes reelle tjenestlige behov for fri telefon kan overstige dette, men foreslår ingen endring i reglene. En høyere utgiftsdekning ville for øvrig utløst skatteplikt, idet Skattedirektoratet har lagt seg på samme grense som statens regler. Utvalget foreslår imidlertid at samtlige politikere i tillegg utstyres med mobiltelefon, som eies av staten, og som skal brukes til tjenestesamtaler. For øvrig foreslår utvalget at politikerne utstyres med telefaks, internettilknytning mv etter behov.

Det foreslås ingen endringer i gjeldende regler for sosiale ytelser, herunder utgifter til klær og representasjon. Utvalget fremmer forslag om at gjeldende regler for erstatning ved tap av private eiendeler for statstilsatte, utvides til også å gjelde politikerne.

Kapittel 17 omhandler gaver og honorarer. Det vises til at tjenestemannsloven §   20 som setter forbud mot å motta gaver som er egnet til, eller ment å være egnet til, å påvirke tjenstlige handlinger, ikke gjelder for politikerne. Visse tilsvarende retningslinjer er likevel gitt. Utvalget foreslår at gjeldende praksis videreføres, likevel slik at tjenestemannsloven §   20 gjøres uttrykkelig gjeldende også for politikerne, ved at en tilsvarende bestemmelse tas inn i det reglement som skal gjelde for dem.

I kapittel 18 gis en oversikt over regelverket i Danmark, Sverige og Finland. Det fremgår at politikerne i disse landene stort sett følger bestemmelsene for statstilsatte.

Kapittel 19 inneholder utvalgets forslag til endring i forskrift til tjenestemannsloven, som regulerer rettsstillingen til vikarer for politiske rådgivere, en gruppe som ikke er omhandlet i dag.

I kapittel 20 gis en oversikt over de økonomiske og administrative konsekvenser utvalgets forslag antas å medføre.

Kapittel 21 inneholder utvalgets forslag til reglement for departementenes politiske ledelse.