5 Arbeidsmiljøloven og politikerne
5.1 Dagens praksis og gjeldende rett
Av tjenestemannsloven (lov av 4. mars 1983 nr. 3) § 1 med forskrifter fremgår det eksplisitt at regjeringsmedlemmer, statssekretærer og politiske rådgivere er unntatt fra loven.
Det vises til tjenestemannsloven § 1 nr. 1 hvor det står at:
«Loven gjelder ikke for statsråder og statssekretærer.»
I henhold til forskriftene (hjemlet i tjml § 1 nr. 3) § 1 nr 1 S er politiske rådgivere også unntatt fra loven. Se også pkt. 2.2 foran.
Forholdet til arbeidsmiljøloven (lov av 4. februar 1977 nr. 4) er mer uklart. Arbeidsmiljølovens anvendelsesområde er definert i loven § 2. Det følger av arbeidsmiljøloven § 2 at:
«Såfremt ikke noe annet er uttrykkelig sagt i loven, gjelder den for enhver virksomhet som sysselsetter arbeidstaker.»
Det må foreligge et tilsettingsforhold mellom arbeidsgiver og arbeidstaker.
Arbeidstakerbegrepet defineres i arbeidsmiljøloven § 3 nr. 1:
«Med arbeidstaker mener denne lov enhver som utfører arbeid i annens tjeneste.»
Arbeidsgiverbegrepet defineres i arbeidsmiljøloven § 4:
«Med arbeidsgiver mener denne lov enhver som har tilsatt arbeidstaker for å utføre arbeid i sin tjeneste.»
Det har i praksis vært lagt til grunn at statssekretærer og regjeringsmedlemmer vil falle utenfor arbeidstakerbegrepet, og derfor utenfor lovens anvendelsesområde. Statssekretærene og regjeringsmedlemmenes stilling er for øvrig omtalt i Grunnloven og beskrevet i reglement for departementenes saksbehandling.
Det har vært noe mer uklart om politiske rådgivere er omfattet av arbeidsmiljøloven. Det er heller ikke fastsatt spesielle regler for politiske rådgivere i Grunnloven. I praksis har man likevel ikke fulgt arbeidsmiljøloven i forhold til de politiske rådgiverne.
Utgangspunktet er at arbeidsmiljølovens regler gjelder fullt ut også for tjenestemenn som omfattes av tjenestemannsloven. Dette innebærer at en del bestemmelser, særlig vedrørende tilsetting og oppsigelse, ville gjelde parallelt. I noen grad er det gitt særlige regler for dette. I arbeidsmiljøloven § 56 om oppsigelsesbestemmelsenes rekkevidde heter det i første ledd at Kongen avgjør om og i hvilken utstrekning bestemmelsene om oppsigelse og avskjed skal anvendes for arbeidstakere som omfattes av tjenestemannsloven eller som er embetsmenn. Visse unntak er gjort ved forskrift. Ved kongelig resolusjon av 17. februar 1995 er det bestemt at offentlige tjenestemenn som går inn under tjenestemannsloven er unntatt fra §§ 56A-65 og §§ 66–67. Det vil si at det er gjort unntak fra samtlige bestemmelser om oppsigelse og avskjed, med unntak av § 65 A, som gjelder oppsigelsesvern ved militærtjeneste, (se for øvrig pkt 8.8). Tilsvarende unntak var også gitt til den tidligere tjenestemannsloven.
Arbeidsmiljølovens utgangspunkt er altså at den får anvendelse fullt ut for alle offentlige tilsatte som ikke er tjenestemenn etter tjenestemannsloven. Dette kunne åpne for den forståelse at grupper som er unntatt fra tjenestemannsloven, som statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere, dermed går inn under arbeidsmiljøloven. Slik har det imidlertid aldri vært forstått. Statsråder og statssekretærer, hvis rettsstilling er omtalt i Grunnloven, omfattes klart ikke av arbeidsmiljøloven. Noe mer tvilsomt kan spørsmålet være for politiske rådgivere. Det foreligger her tilsynelatende et tilsettingsforhold, ettersom de gis et tilsettingsbrev fra Statsministerens kontor. Det er uansett på det rene at arbeidstidsbestemmelsene i loven ikke får anvendelse på denne gruppen.
Forutsatt at politiske rådgivere omfattes av arbeidsmiljøloven, vil eksempelvis arbeidstidsbestemmelsene i kapittel 10 ikke komme til anvendelse. Politiske rådgivere må anses for å ha en særlig selvstendig stilling, og i arbeidsmiljøloven § 41 a) er det gjort unntak fra arbeidstidsbestemmelsene for arbeidstakere i ledende og særlig selvstendige stillinger.
Utvalget har sett behov for å klargjøre politiske rådgiveres rettsstilling både etter arbeidsmiljøloven og ferieloven (se kapittel 10). Utvalget har tatt spørsmålet opp i brev av 6. mars 2000 til Kommunal- og regionaldepartementet, etter at det også hadde vært holdt et eget møte med departementet om saken.
Departementet legger til grunn at statsrådene og statssekretærene ikke er omfattet av de nevnte lover. Begge grupper har sitt grunnlag i Grunnloven, statsrådene som medlemmer av regjeringen og statssekretærene som i mange politiske saker handler på vegne av statsrådene.
Departementet har spesielt vurdert stillingen som politisk rådgiver. Det vises til brev fra Kommunal- og regionaldepartementet av 3. april 2000, hvor det blant annet fremgår at:
«Nærmere om momenter i vurderingen av politiske rådgivere
I vurderingen av om det er tale om en arbeidstaker som omfattes av loven, er det i henhold til forarbeider og rettspraksis lagt vekt på bl.a.
om det er en personlig arbeidsplikt,
om det er underordningsforhold i arbeidsforholdet, for eksempel om arbeidsgiver eller oppdragsgiver har utøvd kontroll og styringsrett i forhold til arbeidspersonen,
hvem av partene som stiller til rådighet arbeidsrom, redskap og andre driftsmidler,
om det er avtalt arbeidstid,
om arbeidspersonen har kunnet arbeide for flere oppdragsgivere,
hvem som bærer risikoen for arbeidsresultatet,
om det er avtalt oppsigelse og oppsigelsesfrist
Flere av de momenter som her er nevnt som relevante, synes i utgangspunktet å kunne tale for at politiske rådgivere kan anses som arbeidstakere etter arbeidsmiljøloven. Det gjelder for det første de forhold som over er gjengitt fra Håndboka om tilsetting, lønnsplassering, arbeidsoppgaver og underordningsforholdet til den enkelte statsråd. De politiske rådgiverne tilsettes av Statsministerens kontor, i motsetning til statssekretærene som oppnevnes i statsråd. At de tilsettes, har imidlertid etter det vi forstår, først og fremst vært en praktisk ordning uten at det dermed har vært ansett som et tradisjonelt tilsettingsforhold. Det synes som mer tilfeldig at det har vært ordnet på denne måten, og ikke ved utnevning i statsråd slik tilfeller er for statssekretærer. For øvrig kan tilsettingsform neppe tillegges for stor vekt, jf. for eksempel at flere embetsstillinger tilsettes ved oppnevning i Statsråd.
Etter det vi kjenner til, vil arbeidsoppgavene for de politiske rådgiverne variere noe, avhengig av den politiske ledelsen i departementene. Ofte er det slik at rådgiverne utfører samme type oppgaver som statssekretærene.
Selv om det er antatt at ferieloven ikke gjelder for politiske rådgivere, så fremgår det av håndboken at dens regler skal legges til grunn for dem. Departementet kan ikke se at dette isolert sett taler for et arbeidstakerforhold, det vises til at akkurat somme ordlyd benyttes i forhold til statssekretærer og statsråder i hhv. pkt. 6.10 og 2.5. Det slås altså fast at man for statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere skal følge ferielovens bestemmelser, noe som for så vidt er i tråd med hva departementet tidligere har uttalt i forhold til ordførere. Slike stillinger er verv vedkommende er valgt til, basert på en offentligrettslig plikt, og er ikke et alminnelig arbeidsforhold. Ordførere faller dermed utenfor ferieloven, departementet anbefaler at det avtales en ordning med ferie og feriegodtgjøring.
Momenter som taler mot et arbeidstakerforhold er for det første at de politiske rådgiverne ikke har regulert arbeidstid. Som for de øvrige momenter, behøver ikke dette tillegges utslagsgivende vekt dersom forholdet som sådan har et annet preg. I tillegg er det i aml § 41 første ledd a) gjort unntak for arbeidstidsbestemmelsene for arbeid av ledende art og av andre som har en særlig selvstendig stilling innen virksomheten.
De fleste avtaler vil normalt inneholde en bestemmelse som regulerer avtalens opphør. I et fast, løpende arbeidsforhold vil dette imidlertid ikke være tilfellet. Her er det nettopp det tidsubestemte som er karakteristisk. I et midlertidig arbeidsforhold skal det avtales når forholdet skal avsluttes, jf. aml § 55 c nr. e. Politiske rådgivere er en del av den politiske ledelsen i et departement og har ikke stillingsvern i tradisjonell forstand. De fratrer senest sammen med den øvrige politiske ledelse i forbindelse med statsrådsskifte eller regjeringsskifte. De kan også fratre av politiske eller andre grunner, etter eget ønske eller departementssjefens vurdering. Etter departementets avveininger og avgjørelser mht hvem som til enhver tid sitter i den politiske ledelsen blir spørsmål som ikke lar seg behandle arbeidsrettslig. De har i stedet trekk som ligner på tillitsverv i organisasjoner.
Hvem som har risikoen for resultatet av det arbeidet som skal utføres, er også ansett som et relevant moment i vurderingen. I dette ligger først og fremst betalingsrisikoen. En oppdragstaker som ikke har levert avtalt resultat, har selv risikoen for betalingen/oppgjøret. I arbeidstaker- arbeidsgiverforhold vil det normale være at arbeidsgiver har denne risikoen. Momentet synes ikke helt treffende ved vurderingen av om politiske rådgivere skal anses som arbeidstakere. Dersom man kan tale om den politiske risiko i stedet for betalingsrisiko, kan en si at det er statsråden som har risikoen for arbeidet, jf. at den politiske rådgiveren skal stå til dennes disposisjon personlig og utføre de oppgaver statsråden pålegger vedkommende. På den annen side bærer stillingen som politisk rådgiver klart preg av å være et verv der de politiske oppgaver står i forgrunnen. Risikoen kan dermed sies å ligge både hos statsråden/regjeringen, partiet og hos vedkommende politiske rådgiver selv.
Oppsummering – vurdering
«Etter departementets syn kan ingen av de tradisjonelle momentene i arbeidstakerbegrepet tillegges utslagsgivende vekt ved vurderingen av stillingene som politiske rådgivere. Særtrekkene ved forholdet tilsier i stedet at totalvurderingen heller bør rettes mot lovens formålsbestemmelser og forholdets art. I henhold til aml § 1 nr 1 skal loven sikre et arbeidsmiljø som gir arbeidstakerne full trygghet mot fysiske og psykiske skadevirkninger og med en verneteknisk, yrkeshygienisk og velferdsmessig standard som til enhver tid er i samsvar med den teknologiske og sosiale utvikling i samfunnet. Etter nr. 2 skal loven sikre trygge tilsettingsforhold og en meningsfylt arbeidssituasjon for den enkelte arbeidstaker. Lovens enkeltbestemmelser om bl.a. helse, miljø og sikkerhet, arbeidstid og stillingsvern er gitt for å oppfylle lovens formål. Det karakteristiske for de politiske rådgiverne er imidlertid at de driver med politikk og at de i en periode hvor deres parti har regjeringsmakt får anledning til å utøve politikken gjennom sin rolle som politisk rådgiver til et medlem av regjeringen. Det er ingen gitt å vite hvor lang denne perioden blir, ting endres fort i politikken. Etter departementets syn er det ikke naturlig å vurdere dette som et arbeidsrettslig avtaleforhold. Det har mer preg av å være en type personlig verv, og nettopp det at de tradisjonelle momentene som inngår i en vurdering av arbeidstakerbegrepet ikke passer så godt her, taler vel også for at det er unaturlig å karakterisere forholdet som et arbeidstakerforhold. Etter vårt skjønn viser drøftelsen også at disse personene har mer til felles med grupper som ikke omfattes av lovene, for eksempel tillitsvalgte og statssekretærer.
Konklusjon:
Departementet mener at politisk rådgiver ikke kan anses som omfattet av arbeidsmiljølovens eller ferielovens arbeidstakerbegrep.»
5.2 Utvalgets vurderinger
Utvalget legger etter dette til grunn at arbeidsmiljøloven ikke omfatter den politiske ledelsen i departementene.
Hovedspørsmålet for utvalget blir derfor om deler av arbeidsmiljøloven likevel bør gjelde, hvilke bestemmelser som ikke kan gjelde og på hvilken måte en regulering av rettighetene til departementenes politiske ledelse skal skje. Det må i denne sammenheng ses hen til det politiske systemet og parlamentarismen. Regler for oppsigelse og avskjed kan derfor eksempelvis ikke gjelde.
I det følgende knyttes noen kommentarer til ulike kapitler i arbeidsmiljøloven.
Kap. II Krav til arbeidsmiljøet
Kapittelet inneholder bestemmelser om krav til det fysiske og psykiske arbeidsmiljø. Utvalget har vurdert om tilsvarende bestemmelser også kan gjøres gjeldende for departementenes politiske ledelse.
Utvalget mener det i utgangspunktet ikke bør være noe i veien for at reglene om det fysiske arbeidsmiljøet også kan gjøres gjeldende av den politiske ledelsen. Regler for å trygge det psykiske arbeidsmiljø er antakelig vanskeligere å fastsette. Stillingene vil eksempelvis ofte utsettes for stress og ubekvem arbeidstid. Utvalget er kommet til at det ikke er hensiktsmessig med regler på dette området. Politikerne vil indirekte være vernet ved at reglene gjelder i departementene, så lenge de oppholder seg der. Forhold utover dette vil være svært vanskelig å regulere.
Kap. VIII Rett til fri fra arbeidet
Arbeidsmiljøloven kapittel VIII regulerer blant annet arbeidstakeres rett til permisjon ved svangerskap og fødsel, jf. § 31, adopsjon, jf. § 32, fri i forbindelse amming, jf. § 33, rett til fri ved barns og barnepassers sykdom, jf. § 33A, og rett til fri ved pleie av pårørende, jf. § 33B.
Det er flere eksempler på at politikere har hatt permisjon i forbindelse med fødsel og adopsjon. Permisjonene har imidlertid ikke vært hjemlet som rettigheter etter arbeidsmiljøloven. Utvalget har lagt til grunn at arbeidsmiljølovens regler på dette området ikke uten videre kan omfatte departementenes politiske ledelse.
Hvilke permisjonsrettigheter politikerne bør ha drøftes under kapittel 8, se også kapittel 4.
Kapittel X Arbeidstid
Det vil neppe være hensiktsmessig eller praktisk gjennomførbart å fastsette strenge regler for arbeidstid for departementenes politiske ledelse. Kapittel X i arbeidsmiljøloven gjelder heller ikke arbeid av ledende art og arbeid av andre som har særlig selvstendig stilling innen virksomheten, jf. § 41. Unntaket i § 41 gjelder likevel ikke for rett til arbeidstidsreduksjon etter arbeidsmiljøloven § 46A.
Utvalget mener uansett at bestemmelser om arbeidstidsreduksjon tilsvarende arbeidsmiljøloven § 46 A ikke er hensiktsmessig eller gjennomførbart overfor departementenes politiske ledelse.
Kapittel XI A Tilsetting og kapittel XII Oppsigelse og avskjed m.m.
Etter utvalgets oppfatning er det klart at arbeidsmiljølovens kapittel XI A Tilsetting og kapittel XII Oppsigelse og avskjed m.m. ikke kan gjelde for departementenes politiske ledelse.
Utvalget har likevel vurdert om politikerne i den tid de utøver sine verv skal ha en form for skriftlig avtale som enten inneholder bestemte regler, eller henviser til regler som gjelder for politikerne i den tid de innehar sitt politiske verv. Som nevnt foran under kapittel 4, har utvalget ikke funnet dette hensiktsmessig.
Utvalget har også vurdert om arbeidsmiljøloven § 55A kan gjelde. Bestemmelsen forbyr en arbeidsgiver å kreve at arbeidstaker skal:
«gi opplysninger om politiske, religiøse eller kulturelle spørsmål, eller om de er medlemmer av lønnstakerorganisasjoner. Tilsvarende forbud skal gjelde opplysninger om søkerens eventuelle homofile legning eller homofile samlivsform..»
Disse bestemmelsene gjelder imidlertid ikke:
«dersom slike opplysninger er begrunnet i stillingens karakter eller dersom det inngår i formålet for vedkommende arbeidsgivers virksomhet å fremme bestemte politiske, religiøse eller kulturelle syn og stillingen er av betydning for gjennomføringen av formålet.»
For departementenes politiske ledelse vil unntaksbestemmelsen være relevant i de fleste tilfeller. Utvalget mener det ikke vil være hensiktsmessig med tilsvarende regler for departementenes politiske ledelse.
Utvalgets forslag
Utvalget mener det vil være lite praktisk og hensiktsmessig at deler av loven gis tilsvarende anvendelse.
I den grad den politiske ledelse bør ha tilsvarende rettigheter eller være omfattet av tilsvarende ordninger, bør dette forankres i et reglement for den politiske ledelse.