1 Innledning
1.1 Mandatet
Regjeringen ønsker å videreutvikle og styrke studieforbundenes rolle som opplæringsaktører og bidragsytere i det frivillige Norge. På denne bakgrunnen oppnevnte kunnskapsministeren i oktober 2006 et utvalg med følgende mandat:
«Utvalget skal beskrive:
studieforbundenes historikk, med vekt på den senere tid og i lys av samfunnsutviklingen bl.a. innenfor teknologi og endring og vekst i opplærings- og utdanningsaktiviteten
studieforbundenes organisering og virksomhet i dag
en sammenligning av den norske modellen for studieforbund med modellene i de andre nordiske landene
studieforbundenes samlede finansiering, herunder statens styring og finansiering
studieforbundenes rolle for den enkelte, for arbeidslivet og for samfunnet i et bredt perspektiv knyttet til kultur, folkeopplysning, likeverd, deltagelse og demokrati, integrering og inkludering.
Utvalget skal vurdere og komme med anbefalinger angående:
studieforbundenes oppgaver og rolle for den enkelte, for arbeidslivet og for samfunnet i et bredt perspektiv knyttet til kultur, folkeopplysning, likeverd, deltagelse og demokrati, integrering og inkludering, herunder studieforbundenes oppgaver og rolle i forhold til offentlige og andre utdanningstilbud
den samlede finansiering av studieforbundene, herunder den statlige tilskuddsordningen og dens innretning
eventuelle strukturelle endringer i styring og organisering i tilknytning til studieforbundenes virksomhet, herunder om det er hensiktsmessig å overføre tilskuddsforvaltningen for voksenopplæringen fra statlig til regionalt nivå, jf. at dette har blitt foreslått av det såkalte fylkesordfører/-rådslederkollegiet ifm. forvaltningsreformen
behov for endret statistikkgrunnlag for bedre innsyn i bruken av de ulike tilbudene, og som kan inngå i den målvurderingen og kontrollen som staten som tilskuddsforvalter er forpliktet i forhold til.
Utvalget skal se arbeidet i sammenheng med andre relevante reform- og utredningsarbeider. Utvalget skal vurdere økonomiske og administrative konsekvenser av sine anbefalinger. Minst ett forslag skal være basert på uendret ressursbruk. Utvalget skal legge fram sin rapport til Kunnskapsdepartementet innen 1. september 2007». Fristen ble senere endret til 12. september 2007.
Det er besluttet at utvalgets arbeid skal legges fram i form av en Norsk Offentlig Utredning (NOU).
1.2 Bakgrunnen for utredningsarbeidet
Regjeringen ønsker en offentlig utredning om studieforbundenes rolle og oppgaver for derved å få et bedre grunnlag for å nå viktige politiske mål innenfor kompetansepolitikken og tilgrensende politikkområder som arbeids-, velferds-, kultur- og frivillighetspolitikken. Studieforbundene er fleksible opplæringsaktører. I St.prp. nr. 1 (2006–2007) s. 87 heter det:
«Regjeringa legg eit breitt syn på kunnskap til grunn for arbeidet sitt med å vidareutvikle kompetansepolitikken. Kunnskap og kompetanse blir tileigna på fleire vis, og er eit resultat av røynsle og læring både innanfor og utanfor det formelle utdanningssystemet, på arbeidsplassen og i kultur- og organisasjonslivet. Regjeringa vil medverke til læring på alle desse arenaene. Det vil bli sett ned eit offentleg utval som skal vurdere studieforbunda si rolle.
Gode høve for livslang læring er eit gode i seg sjølv. Samstundes er arbeidskrafta den viktigaste ressursen Noreg har. For å forvalte denne ressursen best mogleg er det naudsynt å leggje til rette for ein velfungerande kompetansemarknad med godt samspel mellom utdanning og arbeidsliv, og gjere god nytte av kompetansen til den einskilde. Samstundes må arbeidslivet sjølv bli meir læringsorientert, investere i kunnskap, utvikle lærande organisasjonar og arbeide for auka flyt av kompetanse mellom arbeidsplassar, sektorar og land.
I tillegg til arbeidslivsretta kompetanse vil Regjeringa òg leggje til rette for utvikling av kulturell og demokratisk kompetanse.»
I St.meld. nr. 12 (2006–2007) Regionale fortrinn – regional framtid s. 42 fastslås:
«Det er nedsatt et utvalg som skal vurdere studieforbundenes oppgaver og rolle for den enkelte, for arbeidslivet og for samfunnet i et bredt perspektiv knyttet til kultur, folkeopplysning, likeverd, deltakelse og demokrati, integrering og inkludering, herunder studieforbundenes oppgaver og rolle i forhold til offentlige og andre utdanningstilbud. Det tas stilling til hvilket forvaltningsnivå som skal ha ansvar for tilskuddsforvaltning for voksenopplæring etter at utvalget har presentert sin tilrådning høsten 2007».
1.3 Utvalgets sammensetning og arbeid
Disse har deltatt i utvalget:
Audun Tron (leder), fylkesordfører i Oppland fylkeskommune, Lillehammer
Sturla Bjerkaker, generalsekretær i Voksenopplæringsforbundet, Oslo
Morten Edvardsen, student og styremedlem i Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner, Alta
Torill Eskeland, utdanningsdirektør, Fylkesmannen i Telemark, Nome
Rigmor Fardal, Site Director, Rolls-Royce Marine AS, Foundry, Bergen
Sigmund Fosse, daglig leder AOF Haugaland, Haugesund
Kjærsti Evjen Gangsø, daglig leder i Folkekulturforbundet, Vågå
Anna Hagen, forsker ved Fafo, Oslo
Rita Kumar, leder for Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene og rådgiver ved Internasjonal seksjon, NTNU, Trondheim
Jan Olav Olsen, rektor Sunde ungdomsskole og styreleder i Aftenskolen Høyres Studieforbund, Gjerstad
Utvalget har hatt 17 møter, inkludert møter i forbindelse med reiser til Sverige, Sarpsborg, Lillehammer, Alta og Kautokeino. Utvalget har fått faglige innspill fra studieforbundene samt offentlige og private aktører med grenseflater mot studieforbundenes arbeid. Utvalget har i utvalgsperioden hatt møter med eller innspill på sine møter fra blant andre:
Folkehøgskolerådet
Høyskolen i Finnmark
NAV-Buskerud, -Telemark og -Vestfold
Norgesuniversitetet
Oppland fylkeskommune
Politisk ledelse i Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID), Kultur- og kirkedepartementet (KKD), Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) og Barne- og likestillingsdepartementet (BLD) og fått informasjon om pågående politiske prosesser i disse departementene.
Sametingets utdanningsavdeling
Sigvart Tøsse – forsker NTNU
Stjernøutvalget
Studieforbundene (også innspill fra ledersamling i regi av Voksenopplæringsforbundets (VOFOs) kvalitetsutvalg. Utvalget hadde et eget møte med de små politiske studieforbundene, og de to samiske studieforbundene.
Vox – Nasjonalt senter for læring i arbeidslivet
Utvalget har hatt fagdag med inviterte innledere til å belyse studieforbundenes interaksjon med omverdenen. Representanter for Kommunenes Sentralforbund (KS), Landsorganisasjonen i Norge (LO), Stjernøutvalget, Norsk forbund for fjernundervisning og fleksibel utdanning (NFF), Rådet for frittstående folkehøgskoler, Norsk Folkehøgskolelag, ABM utvikling og representanter for forskning deltok. Kulturrådet var invitert, men meldte avbud. Alle studieforbundene var invitert som observatører på fagdagen og de fleste deltok.
Utvalget har hatt et sekretariat hvor to personer har arbeidet på full tid. I tillegg har faste deltidsansatte fra Kunnskapsdepartementet, Arbeids- og velferdsetaten, Vox – Nasjonalt senter for læring i arbeidslivet og Oppland fylkeskommune bidratt i sekretariatet. Sekretariatet har bestått av seniorrådgiver Astri Hildrum (sekretariatsleder, med svangerskapspermisjon fra juni 2007), seniorrådgiver Else Staven (tiltrådte sekretariatet i juni 2007 som sekretariatsleder), seniorrådgiver Kari-Anne Magler Wiggen (full tid til juni 2007), seniorrådgiver Sigrun Røstad (full tid fra august 2007), rådgiver Svein Thore Jensen, seniorrådgiver Anne Skomedal, seniorrådgiver Roger Spidsberg, og førstekonsulent Bente Jørgensen.
Underdirektør Vigdis Haugerud har koordinert bidrag fra Vox. Sekretariatet har også fått bidrag fra medarbeidere i Kunnskapsdepartementet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Kultur- og kirkedepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet.
1.4 Presisering av mandatet og kunnskapsgrunnlaget
Utvalget har lagt vekt på å samle og systematisere tidligere dokumentasjon om studieforbundene i Norge og Norden før øvrig, og med spesiell vekt på Sverige som nylig har gjennomført en omfattende reform på området. Utvalget har vurdert mandatets ordlyd som dekkende for det utredningsarbeidet som skulle foretas. Følgende konkrete presiseringer til mandatet er imidlertid gjort:
Punktet i mandatet om statistikk og innsyn etc. forstås som følger: Utvalget skal vurdere og komme med anbefalinger om eventuelt behov for endret statistikkgrunnlag for bedre innsyn i bruken av de ulike tilbudene, og som kan inngå i den målvurderingen og kontrollen som staten som tilskuddsforvalter og eventuell annen framtidig tilskuddsforvalter er forpliktet til.
Utvalget står fritt til å belyse problematikken som framgår av mandatet fra de perspektivene utvalget finner relevante, herunder det internasjonale perspektivet.
Det er relevant å trekke inn forholdet til andre opplæringsaktører.
På enkelte områder har kunnskapsgrunnlaget vært svakt. Det har vært nødvendig å gjennomføre kartlegginger og undersøkelser for å kunne foreta kvalifiserte vurderinger. Følgende undersøkelser er utført av eksterne forskningsmiljøer på oppdrag fra utvalget:
kartlegging av studieforbundenes samlede finansiering (ECON utredning og analyse)
undersøkelse av styring og organisering av studieforbundene (NIFU STEP)
undersøkelse av kursholdere og deltakere i kurs i regi av studieforbund (Rambøll Management)
Undersøkelsen om studieforbundenes økonomi avdekket at studieforbundene sentralt ikke har fullstendig oversikt over inntekter og utgifter ved kursvirksomheten lokalt og i medlemsorganisasjonene. Det har derfor ikke vært mulig å sammenstille den informasjonen det er bedt om i mandatet på en enkel måte. Dette innebærer at det er begrenset hva utvalget faktisk kan si om studieforbundenes samlede økonomi. Resultatene fra ECON-undersøkelsen brukes så langt det lar seg gjøre.
1.5 Bruk av sentrale begreper
Innenfor utdannings- og kompetansefeltet anvendes mange begreper som kan gi ulik meningsforståelse. Dette gjelder ikke minst når man snakker om voksne, livslang læring og aktiviteter utenfor det formelle utdanningssystemet. Utvalget har lagt vekt på å avgrense begrepsbruken for å tydeliggjøre meningsinnholdet i sine vurderinger og forslag. Samtidig er det tatt hensyn til at begrepsbruken skal reflektere så vel nasjonale som internasjonale diskusjoner på feltet. Nedenfor presenteres utvalgets forståelse av noen begreper som er benyttet gjennomgående i dette dokumentet.
Utdanning knyttes oftest til det formelle utdanningssystemet (offentlig og privat).
Opplæring knyttes til organiserte læringsaktiviteter både i og utenfor det formelle utdanningssystemet.
Kompetanse defineres som en kombinasjon av kunnskaper, ferdigheter og holdninger tilpasset et aktuelt område (realkompetanse).
Læringer en prosess der det utvikles kompetanse.
Formell utdanning henviser til offentlig og privat utdanning som gir en definert og godkjent sluttkompetanse (formell kompetanse som gir rett til vitnemål, fagbrev eller annet offentlig dokument).
Begrepene ikke-formell og uformell læring/kompetanse er uttrykk for ulike læringsarenaer når man snakker om realkompetanse. Ikke-formell benyttes om organisert læring utenom utdanningssystemet, mens uformell knyttes til kompetanse ervervet fra ikke-organisert læring. Studieforbundenes hovedaktivitet er organisert opplæring som ikke er knyttet til offentlige læreplaner og formell kompetanse. For utvalget er hovedformålet å beskrive denne aktiviteten i forhold til formell utdanning. Utvalget har derfor valgt å bruke begrepet ikke-formell opplæring i beskrivelsen av studieforbundenes hovedaktivitet.
Frivillig sektor er brukt som betegnelse for virke utenfor offentlig sektor. (I andre sammenhenger brukes blant annet benevnelsene tredje sektor eller sivil sektor og i internasjonal sammenheng Non Governmental Organisations (NGO)). I St.meld. nr. 39 (2006–2007) Frivillighet for alle er frivillig sektor definert ved følgende fem kriterier: Organisert aktivitet, privat, viderefordeler ikke fortjeneste, selvstyrt og frivillig, se også kapittel 5.2.