9 Økonomiske og administrative konsekvenser

9.1 Innledning

I kapittel 7 foreslår utvalget å samle all organisert opplæring utenfor det formelle utdanningssystemet innenfor rammene av en felles lov. En slik modell ser studieforbundenes rolle i et livslangt læringsperspektiv.

Samtidig foreslår utvalget å styrke det regionale ansvarsområdet for voksnes opplæring, både for å styrke kompetansen i regionen og gi voksne et mer helhetlig opplæringstilbud. Studieforbundene forventes å inngå som en viktig samarbeidspartner i dette. Utvalgets anbefalte modell bygger på de foreslåtte overordnede målene for studieforbundenes rolle. For å støtte opp under en ny modell og studieforbundenes frie virksomhet, mener utvalget at finansieringen må baseres på en kombinert tilskuddsmodell. Finansieringen av studieforbundenes framtidige virksomhet foreslås som en kombinasjon av en statlig og en fylkeskommunal tilskuddsmodell. Statstilskuddet gis som et generelt tilskudd og styrte midler eller stimuleringspotter. En regional finansiering vil være best egnet for oppgaver som er lovfestet, og der tilskuddet kan innlemmes i rammeoverføringene til fylkeskommunen.

Den anbefalte modellen vil innebære økte kostnader både i form av omstillingskostnader og kostnader som følge av høyere aktivitet ved at studieforbundene tillegges et tydeligere samfunnsmandat. Det er likevel mulig å gjennomføre deler av den foreslåtte modellen innenfor dagens kostnadsrammer. Et kostnadsnøytralt alternativ vil imidlertid ikke kunne hente ut alle de positive samfunnsøkonomiske effektene av at flere får økt kompetanse gjennom deltakelse i kurs i regi av studieforbundene.

I punkt 7.6.5 skisseres finansiering knyttet til den styrings- og organisasjonsmodellen utvalget foreslår. I det samme kapittelet foretas en nærmere drøfting av mulige samfunnsøkonomiske konsekvenser og omstillingskostnader knyttet til forslaget om ny modell fra utvalget. Økonomiske konsekvenser må behandles i årlige budsjettproposisjoner, og forslag om lovendringer må fremmes for Stortinget i en odelstingsproposisjon. Utvalgets innstilling vil også ha konsekvenser for gjeldende voksenopplæringslov. Utvalget mener en gjennomgang av voksenopplæringsloven er nødvendig uavhengig av departementets oppfølging av enkeltforslag eller valg av enkelte modeller. Forslagene fra utvalget vil ha konsekvenser på flere områder både av økonomisk og ikke-økonomisk karakter. Disse gjennomgås i dette kapittelet.

9.2 Samfunnsøkonomiske effekter

Det er usikkerhet knyttet til å anslå økonomiske og administrative konsekvenser av å endre studieforbundenes rammebetingelser, samt å tydeliggjøre deres roller og oppgaver. Gevinster av å investere i studieforbundene vil for eksempel underestimeres dersom ikke effekt i forhold til frivillig arbeid regnes med. ECON-undersøkelsen, viser at en stor andel av opplæringen i studieforbundene baserer seg på frivillig innsats. Målet med mye av denne opplæringen i er å kvalifisere medlemmer og deltakere i frivillige organisasjoner. Aktiviteten og arbeidet i frivillige organisasjoner er viktig for samfunnet, men kan vanskelig måles i kroner og øre. Selv et beskjedent statstilskudd kan gi mulighet til kurs som stimulerer og motiverer store frivillige ressurser. Motsatt kan tilsynelatende små kutt ha store negative ringvirkninger f.eks. gjennom redusert kompetanse og engasjement i frivillig arbeid i lokalmiljøet.

Det er også vanskelig å rendyrke de samfunnsmessige gevinstene av organisatoriske endringer for studieforbundene, ettersom de virker i samspill med omgivelsene. Dette gjelder ikke bare for utdanningssystemet, men også for arbeids- og velferdsområdet og på kulturområdet.

Utvalget mener studieforbundene har et effektiviseringspotensial, og foreslår grep i forhold til:

• oppgaver og roller

• forholdet til utdanningsinstitusjoner og andre opplæringsaktører

• finansiering

• styring og organisering

• måloppfølging og kontroll

Mulige samfunnsøkonomiske effekter og kostnader drøftes nedenfor.

9.2.1 Oppgaver og roller

Utvalgets forslag til ny målstruktur i kapittel 7 tar sikte på å rydde i roller og klargjøre hva studieforbundene kan bidra med i samfunnet. Ved å tydeliggjøre den overordnede målstrukturen, vil studieforbundene gis mulighet til mer effektivt å bidra til å oppfylle mål for individ, arbeidsliv og samfunn. Her viser utvalget til nytten av frivillighet og læring i frivillig sektor i å bidra til å oppfylle samfunnspolitiske mål (omtalt i kapittel 5 og 7).

For å få en mest mulig effektiv bruk av ressursene er det viktig å klargjøre studieforbundenes oppgaver og roller. Hvis ikke kan det være en risiko for at det vil kunne oppstå uklarheter om bruken av ressursene. Dette gjelder særlig bruk av statstilskuddet, slik at de overordnede målene nås best mulig.

En nedgang i offentlige tilskudd til studieforbundene vil kunne føre til at bredde og variasjon i studieforbundenes opplæringstilbud svekkes. Dette er blant annet omtalt i den undersøkelsen NIFU STEP har foretatt for utvalget. Dersom tilbudet blir mindre variert, vil det kunne føre til at studieforbundene ikke kan tillegges en aktiv og fornyende rolle som opplæringsaktør i frivillig sektor. Det vil i neste omgang få konsekvenser for sektoren.

Styudieforbundenes forhold til utdanningsinstitusjoner og andre opplæringsaktører

Utvalgets forslag omfatter økt samarbeid mellom tilbydere av formell opplæring for voksne, og tilbydere av ikke-formell opplæring. Ut fra dagens situasjon er det et behov for å etablere tydeligere strukturelle rammer for samarbeid mellom ulike aktører innenfor frivillig sektor og voksnes læring. Utvalget skisserer hvordan dette kan spesifiseres gjennom rettigheter og plikter i forhold til utdanning og etablering av samarbeidsarenaer. Skal brukerne sikres gode tjenester, må forholdet mellom studieforbundene og andre opplæringsaktører komme til uttrykk i mer institusjonaliserte ordninger som muliggjør økt medvirkning. Dette vil få administrative og økonomiske følger.

Samlet økonomi

Å legge til rette for opplæring basert på frivillig innsats får administrative og økonomiske følger. Skal studieforbundene i større grad enn i dag legge til rette for deltakerarenaer, bedre informasjon til brukerne og bedre kontakt mellom studieforbundene og andre opplæringsaktører, vil det innebære økte kostnader. Generelt mener utvalget at det er viktig å prioritere bruk av ressurser til studieforbundene (jf. kapittel 5).

Utvalget viser til forslag til ny finansieringsmodell der det også er mulig å gjennomføre endringer innenfor dagens rammer med unntak av kulturpotten. Her omtales også konsekvenser for fylkeskommunen av det utvidede ansvaret for voksnes læring. Forslag om nytt tilskuddsregelverk og godkjenningskriterier vil ha både økonomiske og administrative konsekvenser, men dette må beregnes videre ved ytterligere presisering av utvalgets anbefalinger.

Styring og organisering

En lov om ikke-formell opplæring i tråd med utvalgets anbefaling vil gi klare styringsmessige fordeler. En felles lov vil legge til rette for en mer helhetlig styring og prioritering, og gjøre det lettere å se aktiviteter og økonomi i sammenheng.

Måloppfølging og kontroll

En ytterligere presisering av måloppnåelse og kontroll – for eksempel ved innføring personnummerregistrering – vil innebære kostnader knyttet til datainnsamling og håndtering i tråd med personopplysningsloven. Økt administrasjon i de frivillige organisasjonene kan virke demotiverende for innsatsen. Det er også et spørsmål om kostnadene står i rimelig forhold til gevinstene når det gjelder muligheten til å kunne bruke data til faktisk effektmåling.

Når det gjelder innrapporteringer, framheves betydningen av bedre statistikk, slik at kunnskapsgrunnlaget om aktivitet og deltakelse i studieforbundenes virksomhet styrkes. Gevinsten av et bedre datagrunnlag ligger først og fremst i synliggjøringen av mangfold og tilgjengelighet i deres aktivitet.

9.3 Omstillingskostnader

Utvalgets anbefalinger og forslag vil medføre endringer som har enkelte kortsiktige omstillingskostnader. Selv om mye av arbeidet i frivillig sektor blir gjort uten at det er knyttet reelle kostnader til det i form av utgifter, er det fast ansatte i studieforbundene, og utgifter kan være knyttet til:

• lønninger

• tilpasning av IKT-systemer

• opplæring og kompetanseutvikling inklusive kulturbygging og nye samarbeidskonstellasjoner

• markedsføring av og informasjon om ny organisering

• investering i inventar og utstyr

• produktivitetstap i beslutnings- og gjennomføringsfasen

• økte husleieutgifter i en overgangsperiode

• flytteutgifter og kompensasjon for pendlingsutgifter

Mulige omstillingskostnader må anslås på et usikkert grunnlag. I tillegg til usikkerheten knyttet til beregning av de enkelte kostnadselementene vil omstillingskostnadene være avhengig av hvilket tempo det legges opp til omstillingsprosessen. En rask omstilling vil gi høyere kostnader i form av for eksempel økte husleieutgifter og lønnsutgifter. En gradvis innfasing vil gi vesentlig lavere kostnader og samtidig medføre at gevinstene av endringene kommer senere.

9.4 Vurdering av nytte mot kostnader

Utvalget mener det vil gi samfunnsøkonomiske effekter å satse på en videreutvikling av studieforbundene, og at dette framgår av utvalgets arbeid. Utvalget forventer følgende viktige virkninger:

• større, mer slagkraftige og kvalifiserte frivillige organisasjoner

• økt demokratisk deltakelse

• flere i befolkningen som deltar i livslang læring

• flere voksne som gjennomfører en grunnopplæring tilpasset egne behov

• styrking av basisferdighetene i befolkningen

• mindre forskjeller og større grad av integrering og inkludering

Det er ikke mulig å angi detaljerte anslag på effektene. Utvalget vil likevel peke på at selv mindre forbedringer i formålseffektivitet vil kunne gi gevinster både for samfunnet, arbeidslivet og den enkelte.

Til tross for noe usikkerhet mener utvalget å ha pekt på at selv marginale forbedringer i måloppnåelsen som følge av tydeliggjøring av mål og innføring av ny modell for organisering og styring, vil dekke inn omstillingskostnader på kort og mellomlang sikt.