9 Andre problemstillinger

Utvalget inviterte fylkeskommunene til et digitalt møte 20. april 2022 for å få innspill til arbeidet. Utvalget ba også om skriftlige innspill i etterkant av møtet. Fem fylkeskommuner samt Utdanningsforbundet har benyttet muligheten til å komme med skriftlige innspill.

De fleste innspillene er knyttet til forhold som utvalget bør vurdere i gjennomgangen av kostnadsnøklene i inntektssystemet, som hvilke forhold som påvirker kostnadene, hvilke kriterier som bør undersøkes og andre forhold som kan påvirke analysene. Utvalget har vurdert alle mottatte innspill og har forsøkt å ta hensyn til disse i vurderingene i kapittel 4, uten å referere eksplisitt til hvert enkelt innspill.

Det har også kommet flere innspill om bruken av særskilt fordeling, særlig knyttet midlene til opprusting og fornying av fylkesveiene, med argumenter både for og mot en omfordeling etter fylkesveinøkkelen. Uavhengig av hva fylkeskommunene mener om fordelingen av veimidlene, peker de på utfordringene knyttet til vedlikeholdsetterslepet på fylkesveiene.

Inntektsutjevningen og regionalpolitiske tilskudd har også blitt kommentert av enkelte fylkeskommuner.

Utvalget vil i dette kapittelet kort kommentere to andre saker som ikke er behandlet i øvrige deler av utvalgets rapport.

9.1 Forskjeller i kostnadsvekst mellom kommuner og fylkeskommuner

Flere fylkeskommuner har kommet med innspill der det pekes på at fylkeskommunal drift er mer kapitalintensiv enn primærkommunenes drift. De to største tjenesteområdene, videregående opplæring og spesielt samferdsel, har store investeringsbehov. Dette gjør at det er andre faktorer som påvirker fylkeskommunens økonomi, eksempelvis kostnadsstruktur og prisdrivere innen bygg- og anleggsbransjen. Dette kan igjen føre til en annen pris- og lønnsvekst for fylkeskommunene enn for kommuneøkonomien samlet sett.

Den siste tiden har flere fylkeskommuner pekt på at det har vært en særlig sterk prisvekst innen samferdselssektoren, både knyttet til fylkesveier og kollektivtransporten. Den sterke prisveksten har også blitt påpekt av regjeringen, som i et tilleggsnummer til statsbudsjettet for 2023 har foreslått å omprioritere midler fra riksveiinvesteringer til drift av riksveiferjer i 2023 for å kunne opprettholde ferjetilbudet.128 Den samme kostnadsveksten rammer også fylkeskommunene.

På bakgrunn av den sterke prisveksten innen enkelte kapitalintensive sektorer, og forskjellene i sammensetningen av kommunenes og fylkeskommunenes utgifter, har enkelte fylkeskommuner tatt til orde for at deflatoren129 som brukes i statsbudsjettet bør deles i en kommunal og en fylkeskommunal deflator.

Utvalgets vurdering

Utvalget mener at det er gode grunner for å anta at fylkeskommunene er mer kapitalintensive enn primærkommunene (jf. kap. 4.2). Dette kan igjen bidra til at kostnadsveksten noen ganger er ulik for de to forvaltningsnivåene.

Utvalget vil imidlertid påpeke at også primærkommunene har et stort investeringsbehov. Pleie- og omsorgssektoren må investere for å kunne ta hånd om en aldrende befolkning, og generell befolkningsvekst skaper et press på flere kommunale tjenester. Primærkommunene har også et høyere gjeldsnivå enn fylkeskommunene, målt i prosent av brutto driftsutgifter.

I mandatet er det presisert at utvalgets forslag til nytt inntektssystem skal holdes innenfor en provenynøytral ramme. Separate deflatorer for kommuner og fylkeskommuner vil være provenynøytralt for kommunesektoren samlet sett, men vil ikke være provenynøytralt for de to lokale forvaltningsnivåene. En høyere fylkeskommunal deflator vil innebære at kommunene får en lavere anslått pris- og lønnsvekst.

Utvalget mener likevel at forskjellen i prisvekst mellom kommuner og fylkeskommuner er et spørsmål som bør utredes nærmere, og anbefaler Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) om å vurdere saken.

9.2 Korreksjonsordning for statlig kollektivtransport

Noen fylkeskommuner har tatt til orde for at det bør innføres en korreksjonsordning for statlig finansiert kollektivtransport, på samme måte som det er en korreksjonsordning for elever i statlige og private videregående skoler. Korreksjonsordningen innen videregående opplæring innebærer at fylkeskommunene får et trekk i rammetilskuddet per elev som går på statlig eller privat videregående skole. Det samlede trekket tilbakeføres til fylkeskommunene etter deres andel av den samlede kostnadsnøkkelen. Korreksjonsordningen i seg selv er dermed en ren omfordeling mellom fylkeskommunene.

Det er også en trekkordning for elever i statlige og private skoler, som innebærer at fylkeskommunene samlet sett får et trekk i rammetilskuddet hvis det er en økning i det samlede antallet elever i slike skoler (og tilsvarende tillegg hvis det er en nedgang).

Noen fylkeskommuner mener at det bør vurderes en korreksjonsordning også for statlig finansiert kollektivtransport, siden fylkeskommuner med et stort omfang av statlig kollektivtransport ikke trenger å tilby et like godt kollektivtilbud selv. Dette kan igjen føre til at de aktuelle fylkeskommunene sparer kostnader som kan benyttes på andre sektorer.

Utvalgets vurdering

Forholdet mellom statlig og fylkeskommunalt finansiert kollektivtransport har blitt kommentert og vurdert tidligere. Borgeutvalget viste til at siden analysene tar utgangspunkt i fylkeskommunenes utgifter, og ikke i de samlede utgiftene til all kollektivtransport, tar analysene også indirekte hensyn til variasjoner i den øvrige transportvirksomheten.

Dette utvalget vil også påpeke et viktig skille mellom skolesektoren og kollektivtransport: Mens en elev bare kan gå på én videregående skole av gangen, kan en reisende gjerne benytte både statlig og fylkeskommunalt finansiert kollektivtransport på én og samme reise. Det er derfor ikke gitt at én ekstra reisende med statlig kollektivtransport gir én færre reisende med fylkeskommunale ruter. Effekten kan snarere være motsatt: en styrking av det statlig finansierte togtilbudet kan gi et økt behov for fylkeskommunal kollektivtransport som frakter reisende til og fra togstasjonene.

Utvalget vil også påpeke at flere fylkeskommunale kollektivselskaper har inngått avtale med Jernbanedirektoratet om rute-, pris- og billettsamarbeid. Fylkeskommunene er dermed også med på å finansiere kollektivtransport der også lokaltog inngår.

En svært stor del av antall reiser med lokaltog i Norge skjer i og rundt Oslo. En ordning der Oslo og fylkeskommunene rundt trekkes i rammetilskudd for hver nye reisende med lokaltog, vil gi en betydelig nedgang i inntekter for regionen. Og siden det over tid har vært en sterkere vekst i kollektivtransporten enn i befolkningstallet i storbyene,130 ville en slik ordning gitt et stadig større trekk i rammetilskuddet i en situasjon der behovet for lokalt finansiert kollektivtransport er økende.

Utvalget mener derfor at det ikke bør innføres en korreksjonsordning for statlig finansiert kollektivtransport.