2 Sammendrag

Dette kapittelet oppsummerer utvalgets vurderinger og forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunene. Først gir vi en kort oversikt over fylkeskommunenes rolle, oppgaver og finansiering (kap. 2.1). Deretter presenterer vi de sentrale forutsetningene som ligger til grunn for utvalgets vurderinger (kap. 2.2). Til slutt oppsummerer vi forslagene til endringer og viser et anslag på de samlede fordelingsvirkningene (kap . 2.3).

2.1 Fylkeskommunenes rolle, oppgaver og finansiering

Utvalget gir i kapittel 3 en overordnet oversikt over fylkeskommunenes rolle, oppgaver og finansiering. Hovedpunktene er oppsummert i dette delkapittelet.

2.1.1 Rolle og oppgaver

Fylkeskommunene har viktige oppgaver som tjenesteprodusenter, myndighetsutøvere og samfunnsutviklere, og forvalter i den forbindelse betydelige økonomiske ressurser. Oppgaveporteføljen består både av lovpålagte oppgaver og myndighetsfunksjoner, og oppgaver og roller som fylkeskommunene selv har tatt initiativ til ut fra egne vurderinger og prioriteringer.

I 2021 var fylkeskommunenes samlede brutto driftsinntekter og -utgifter på henholdsvis 98,1 og 92,9 mrd. kroner, mens de samlede investeringene utgjorde 20,6 mrd. kroner (tall for landet utenom Oslo). Fylkeskommunene stod for over 43 600 årsverk, og av disse utgjorde videregående opplæring (inkl. fagskoler) over 70 prosent.

De to største sektorene, målt som andel av driftsutgiftene, er videregående opplæring og samferdsel. Videregående opplæring står for om lag 44 prosent av fylkeskommunenes samlede brutto driftsutgifter, mens samferdselsområdet utgjør om lag 32 prosent. Innenfor samferdselsområdet har fylkeskommunene ansvaret for blant annet fylkesveier og lokal kollektivtransport. En tredje viktig velferdsoppgave er den offentlige tannhelsetjenesten, som står for om lag 4 prosent av driftsutgiftene.

Fylkeskommunene har også oppgaver knyttet til en rekke andre områder, blant annet kulturminnevern, kultur, friluftsliv, vannforvaltningsmyndighet, regional planmyndighet og regional utvikling.

De norske fylkeskommunene er generalistkommuner, noe som innebærer at alle skal kunne løse de samme oppgavene, uavhengig av innbyggertall, bosettingsstruktur eller andre kjennetegn.7 Det innebærer også at det samme finansieringssystemet gjelder for alle.

2.1.2 Finansiering gjennom inntektssystemet

Økonomisk og juridisk rammestyring er et hovedprinsipp for den statlige styringen av kommunesektoren. Rammestyring er en forutsetning for at fylkeskommunene skal ha et handlingsrom, slik at de kan fungere som lokale demokratier som kan gjøre lokale og individuelle tilpasninger av tjenestene. Rammefinansiering innebærer at hoveddelen av fylkeskommunenes inntekter er midler som kan disponeres fritt innenfor rammene av lov og forskrift.

Det overordnede målet med inntektssystemet er å utjevne fylkeskommunenes økonomiske forutsetninger, slik at forholdene legges bedre til rette for et likeverdig tjenestetilbud til alle innbyggere. Det betyr ikke at alle fylkeskommuner skal ha like inntekter, men at alle fylkeskommuner skal ha forutsetninger for å gi innbyggerne et likeverdig tjenestetilbud. Det er flere mekanismer i systemet som skal bidra til dette. De to viktigste er utgiftsutjevningen gjennom kostnadsnøkkelen og inntektsutjevningen av skatteinntektene.

Det er til dels store forskjeller mellom fylkeskommunene i befolkningssammensetning, geografi og størrelse. Dette gir variasjoner i hvilke tjenester innbyggerne har behov for og hvilke kostnader fylkeskommunene har ved å tilby disse tjenestene. Målet med utgiftsutjevningen er å jevne ut de kostnadsmessige konsekvensene av disse forskjellene. Utgiftsutjevningen for fylkeskommunene omfatter i dag videregående opplæring, fylkesveier, lokal kollektivtransport og tannhelse.

Utgiftsutjevningen skjer i praksis gjennom kostnadsnøkkelen, som brukes til å beregne utgiftsbehovet til den enkelte fylkeskommune. Kostnadsnøkkelen skal fange opp de bakenforliggende faktorene som indirekte påvirker fylkeskommunens kostnader, slik som alderssammensetningen i befolkningen og strukturelle forhold.

Kostnadsnøkkelen brukes altså til å omfordele en gitt ramme mellom fylkeskommunene. Kriteriene i nøkkelen skal derfor brukes til å forklare variasjoner i utgiftene mellom fylkeskommunene, ikke til å fastsette nivået på de samlede utgiftene.

Variasjoner i fylkeskommunenes utgifter kan skyldes både forhold som er utenfor fylkeskommunenes kontroll, og forhold som de selv kan påvirke. Helt siden innføringen av inntektssystemet i 1986 har det vært et grunnleggende prinsipp at det kun skal gis kompensasjon for ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforhold. Dette må det tas hensyn til ved fastsetting av kriteriene i kostnadsnøkkelen.

Ufrivillige kostnadsforskjeller er forhold som fylkeskommunen i prinsippet ikke kan påvirke ved egne disponeringer. De ufrivillige kostnadsforskjellene kan være knyttet til flere ulike forhold, blant annet variasjoner i behov, etterspørsel og enhetskostnader i tjenesteproduksjonen.

Frivillige kostnadsforskjeller er et resultat av fylkeskommunenes egne disposisjoner, og er knyttet til forskjeller i standard, kvalitet og effektivitet. Å kompensere for slike frivillige kostnadsforskjeller vil svekke insentivene til kostnadseffektiv tjenesteyting. Innenfor et fordelingssystem ville slik kompensasjon ha medført at fylkeskommuner som produserer effektivt får reduserte statlige overføringer, samtidig som fylkeskommuner som produserer ineffektivt får støtte til utgifter som skyldes ineffektiv drift.

Siden det bare skal kompenseres for utgifter som fylkeskommunen ikke kan påvirke selv, stilles det krav til kriteriene som kan inngå i systemet. Kriteriene bør i størst mulig grad være objektive, basert på offisiell statistikk og mulige å oppdatere jevnlig.

At kriteriene er objektive betyr at fylkeskommunene ikke skal kunne påvirke verdien på kriteriene. Kriterier som ikke er objektive kan medføre at fylkeskommunene tilpasser tjenestetilbudet etter det som gir mest uttelling i inntektssystemet, og ikke etter behovet.

2.2 Sentrale forutsetninger for utvalgets vurderinger

Utvalget har foretatt en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet og har lagt særlig vekt på utgiftsutjevningen, slik mandatet også har presisert. Oppdraget har vært delt i fire deler:

1. Utgiftsutjevningen gjennom kostnadsnøkkelen
2. Inntektsutjevningen av skatteinntektene
3. Andre tilskudd og fordelinger innenfor rammetilskuddet: bruk av særskilt fordeling i innbyggertilskuddet, Nord-Norgetilskuddet og skjønnstilskuddet
4. Behovet for overgangs- og kompensasjonsordninger

Utvalget er i mandatet bedt om å ta utgangspunkt i de grunnleggende prinsippene for inntektssystemet, som har vært gjeldende helt siden systemet ble innført. Utvalget mener at dette er gode prinsipper som bør videreføres. Utvalget har lagt særlig vekt på følgende prinsipper og føringer i arbeidet:

• Inntektssystemet skal sette fylkeskommunene bedre i stand til å gi et likeverdig tjenestetilbud. I noen tilfeller kan det være en motsetning mellom hensynet til likeverdige tjenester og andre viktige mål, som at fylkeskommunenes inntekter skal ha en lokal forankring. Utvalget mener at hensynet til et likeverdig tjenestetilbud bør veie tungt når ulike mål skal veies opp mot hverandre.
• Utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal være basert på faglige analyser. Utvalget har brukt de samme metodene som tidligere offentlige utvalg som har vurdert inntektssystemet, og har forsøkt å redusere bruken av skjønnsmessige vurderinger.
• Kriteriene i kostnadsnøkkelen skal være så objektive som mulig. Det har tidligere vist seg vanskelig å finne kriterier som er helt objektive på samferdselsområdet, og i dagens system er det kriterier som er direkte knyttet til tjenesteproduksjonen i kostnadsnøklene for fylkesvei og båt og ferje. Utvalget er enig i at hensynet til treffsikkerhet i noen tilfeller kan gjøre det nødvendig å avvike fra prinsippet om objektive kriteriet, men mener at slike unntak bør begrenses.
• Fylkeskommunenes inntekter bør være stabile og forutsigbare. De frie inntektene brukes til å finansiere viktige velferdsoppgaver som ikke bør variere mye over tid. Utvalget mener derfor at fylkeskommunene bør skjermes mot en brå nedgang i inntektene fra ett år til det neste.

2.3 Oppsummering av anbefalinger og forslag

Utvalgets vurderinger og forslag til endringer er presentert i kapittel 4 til 9. Utvalget står samlet bak alle forslagene, med to unntak:

• Utvalget er delt i et flertall og et mindretall i synet på hvordan kapitalkostnader skal behandles i utgiftsutjevningen.
• Utvalget er også delt i et flertall og et mindretall når det gjelder hvordan midlene til opprusting og fornying av fylkesveiene skal fordeles framover. Midlene er i dag gitt en særskilt fordeling innenfor innbyggertilskuddet.

Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel er oppsummert i kap. 2.3.1, mens øvrige forslag er oppsummert i kap. 2.3.2.

2.3.1 Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel

Utvalgets forslag til nye kostnadsnøkler er presentert i kapittel 4. I kapittelet drøftes først metodiske problemstillinger og det vurderes hvordan kapitalkostnader bør behandles i utgiftsutjevningen. Deretter presenteres analyser og vurderinger for de ulike delkostnadsnøklene.

Metodebruk

Kostnadsnøklene i inntektssystemet er basert på faglige analyser. Målet med analysene er todelt: For det første brukes de til å identifisere hvilke kriterier som kan være egnet til å forklare variasjoner i utgiftsbehovet mellom fylkeskommunene innen en gitt sektor. For det andre brukes analysene til å tallfeste hvor stor vekt hvert enkelt kriterium skal ha i kostnadsnøkkelen, altså hvor stor del av variasjonen mellom fylkeskommunene som kan forklares med det enkelte kriteriet.

De fleste analysene er gjort på data for perioden 2017–2019, på fylkesinndelingen som gjaldt da. Det er som hovedregel ikke benyttet data for 2020 og 2021 i analysene. Koronapandemien og smitteverntiltak hadde store konsekvenser for fylkeskommunenes utgifter og tjenesteproduksjon, særlig innen kollektivtransporten. Det betyr at utgiftstallene for 2020 og 2021 ikke er representative for utgiftsbehovet i årene framover.

Utvalget har brukt de samme metodene som tidligere offentlige utvalg for å finne kriterier og bestemme vekter i kostnadsnøkkelen:

• Normative modeller: En normativ modell tar utgangspunkt i fastsatte normer og standarder og beregner deretter kostnaden ved å tilby samme nivå på tjenestene i alle fylkeskommuner.
• Statistiske metoder: Statistiske modeller tar utgangspunkt i fylkeskommunenes faktiske utgifter til ulike tjenester, og forsøker å finne kriterier som kan forklare variasjonen mellom fylkeskommunene. Dette er den vanligste metoden i inntektssystemet for kommunene, og er også brukt i flere av kostnadsnøklene i inntektssystemet for fylkeskommunene. De statistiske analysene gjøres vanligvis som regresjonsanalyser.
• Ressurskartlegginger: I noen tilfeller blir kriteriene i kostnadsnøkkelen beregnet ut fra gjennomsnittlig ressursbruk eller kostnader til ulike brukergrupper eller tjenester. I dagens inntektssystem gjelder dette tannhelsenøkkelen og noen av kriteriene i delkostnadsnøkkelen for videregående opplæring.

Det er krevende å utvikle et godt og robust analyseopplegg for kostnadsnøklene i inntektssystemet. Dette gjelder særlig i systemet for fylkeskommunene, der få enheter (fylker) gir ekstra metodiske utfordringer og mer usikre resultater. Det er derfor viktig å vurdere analyseresultatene nøye. Der det er mulig, har utvalget forsøkt å teste hvor pålitelige analysene er ved å bruke flere ulike metoder og ved å analysere data over flere år.

Utvalget anerkjenner at det er usikkerhet i analysene som er brukt til å utforme nye kostnadsnøkler. Men vi mener likevel at analysene gir et godt utgangspunkt for våre vurderinger og forslag til nye nøkler. Utvalget har brukt etablerte metoder, og har lagt vekt på å velge analysemodeller som gir stabile resultater over tid og for ulike måter å spesifisere modellene på. Utvalget mener at det er bedre å basere kostnadsnøklene på de metodene og dataene vi har tilgjengelig, enn å fastsette kriterier og vekter ut fra rene skjønnsmessige vurderinger.

Utvalget mener samtidig at usikkerheten i analysene tilsier at kostnadsnøklene bør vurderes på nytt om noen år, når det foreligger data for fylkeskommunenes utgifter mv. basert på den nye fylkesinndelingen.

Behandling av kapitalkostnader

De frie inntektene skal finansiere både drifts- og kapitalkostnader i tjenesteproduksjonen. I dagens inntektssystem inngår ikke kapitalkostnader i utgiftsutjevningen. Det betyr at tilskudd til kapitalformål fordeles gjennom rammetilskuddet og skatteinntektene. Det eneste unntaket er fylkesveinøkkelen, som inkluderer investeringskostnader.

Kapitalkostnader består av to elementer: kapitalslit og rentekostnad som følge av at midler bindes opp i realkapital. Kapitalslit er et uttrykk for at fast realkapital som bygninger, transportmidler, utstyr og veier får redusert verdi som følge av normal slitasje, skade og foreldelse. De to elementene måles normalt gjennom henholdsvis avskrivninger og en kalkulatorisk rentekostnad.

Tidligere offentlige utvalg har ment at utgiftsutjevningen i prinsippet bør omfatte både driftsutgifter og kapitalkostnader. Men av ulike grunner – særlig at regnskapstallene for avskrivninger i KOSTRA ikke har vært vurdert som gode nok – er kapitalkostnadene i hovedsak holdt utenom utgiftsutjevningen i dagens system, både for kommuner og fylkeskommuner. Haraldsvikutvalget anbefalte nylig at avskrivningene fortsatt bør holdes utenom utgiftsutjevningen for kommunene.

Utvalgets flertall – bestående av utvalgsleder Lunder og medlemmene Moum, Nyhus, Salater, Seime og Søyseth – er enige i at det fortsatt er noen problemer med regnskapstallene for avskrivninger i KOSTRA. Flertallet mener likevel at det er gode grunner for å behandle kapitalkostnadene på en annen måte i inntektssystemet for fylkeskommunene enn i systemet for kommunene. Det er særlig to forhold som trekker i retning av å inkludere kapitalkostnader mer direkte i inntektssystemet for fylkeskommunene. For det første er det sannsynlig at kapitalkostnader utgjør en større andel av samlede kostnader for fylkeskommunene enn for kommunene. Flertallet mener at dette bør reflekteres i inntektssystemet.

For det andre mener flertallet at kapitalkostnader bør behandles på samme måte på tvers av de ulike fylkeskommunale tjenestene. Dette er ikke tilfellet i dagens system, siden fylkesveiinvesteringer inngår som en del av delkostnadsnøkkelen for fylkesvei. I tillegg er deler av kapitalkostnadene innen kollektivtransport indirekte inkludert i kostnadsnøklene, siden fylkeskommunene må dekke operatørselskapenes kapitalkostnader gjennom driftstilskuddet.

Flertallet foreslår tre endringer i måten kapitalkostnader behandles på i inntektssystemet for fylkeskommunene:

1. Avskrivningene bør inngå i den avhengige variabelen i de statistiske analysene av tannhelsesektoren og videregående opplæring. De avskrivningene som inngår i fylkeskommunenes regnskaper for kollektivtransporten bør også inkluderes, for å sikre likebehandling mellom fylkeskommunene.
2. Avskrivninger for videregående opplæring, tannhelse og kollektivtransport bør inngå i beregningen av sektorvektene i inntektssystemet.
3. Avskrivninger for videregående opplæring, tannhelse og kollektivtransport bør inngå i beregningen av det samlede utgiftsbehovet som omfordeles gjennom kostnadsnøkkelen.

Siden tallene for avskrivninger for fylkesveier ikke er egnet til å fange opp kapitalslitet knyttet til veiene som ble overført fra staten i 2010, mener flertallet at kapitalkostnadene for fylkesvei fortsatt bør beregnes ut fra investeringene, som i dagens system.

Utvalgets mindretall, medlemmene Hjelle og Olsen, mener på prinsipielt grunnlag at inntektssystemet for fylkeskommuner bør omfatte kompensasjon for ufrivillige kostnadsforskjeller for drifts- og kapitalutgifter. Mindretallet mener imidlertid at utvalgets analyser av kapitalkostnader ikke gir et tilstrekkelig grunnlag for å foreslå at kapitalkostnader skal inngå i utgiftsutjevningen for flere sektorer i inntektssystemet.

Fylkeskommunenes investeringsnivå kan, i større grad enn driftsnivået, være et resultat av lokale prioriteringer. Tall for avskrivninger samvarierer sterkt med fylkeskommunenes inntektsnivå. Mindretallet mener at det er bør sees nærmere på om fylkeskommunenes investeringsnivå og kapitalutgifter er «inntektsdrevet» og i større grad følger av lokale prioriteringer, framfor at variasjoner i investeringsutgifter og avskrivninger gjenspeiler merutgifter som følge av ufrivillige kostnadsforskjeller mellom fylkeskommuner.

Det har vært metodiske utfordringer i utvalgets statistiske analyser, og dette gjelder også for analysene av kapitalutgifter. Utfordringene er blant annet knyttet til en sterk samvariasjon mellom flere av variablene i analysene, noe som gjør det vanskelig å isolere de ufrivillige kostnadsulemper knyttet til reiseavstand og spredtbygdhet fra effekten av inntektsnivået.

Medlemmene Hjelle og Olsen foreslår derfor at dagens praksis videreføres, slik at avskrivningene fortsatt holdes utenom analysene og beregningen av sektorvekter og samlet utgiftsbehov. På samme måte som i dagens system, bør imidlertid fylkesveiinvesteringer fortsatt omfattes av utgiftsutjevningen i fylkesveinøkkelen.

Delkostnadsnøkkelen for videregående opplæring

Videregående opplæring er den største fylkeskommunale sektoren og utgjør 53 prosent av den samlede kostnadsnøkkelen i inntektssystemet for 2022. Dagens delkostnadsnøkkel består av fire kriterier:

• Antall innbyggere 16–18 år, som skal fange opp variasjoner i antall innbyggere i den primære målgruppen for videregående opplæring.
• Antall søkere til høykostnads utdanningsprogrammer, som skal fange opp at noen utdanningsprogrammer er dyrere enn andre.
• Antall søkere til læreplass, som skal fange opp merkostnader knyttet til lærlinger.
• Gjennomsnittlig reiseavstand, som skal fange opp kostnadsulemper knyttet til bosettingsmønster og lange reiseavstander. Lange avstander kan for eksempel gjøre det nødvendig med en mer desentralisert skolestruktur, noe som igjen kan gi smådriftsulemper i tjenesteproduksjonen.

Utvalget har gjort nye analyser og kostnadsberegninger og foreslår at kriteriene i dagens delkostnadsnøkkel videreføres. Men utvalget foreslår noen endringer i vektene til de ulike kriteriene, basert på de oppdaterte analysene. Kriteriene for søkere til læreplass og gjennomsnittlig reiseavstand får høyere vekt, mens kriteriene innbyggere 16–18 år og søkere til høykostnadsprogrammer får lavere vekt.

Utvalget har vurdert om det bør tas med kriterier som fanger opp eventuelle kostnadsulemper knyttet til sosioøkonomiske forhold. Analysene gir ikke grunnlag for å ta med slike kriterier. Det er grunn til å tro at variasjoner i levekår og utdanningsnivå kan gi kostnadsforskjeller på skolenivå (mellom ulike skoler), men utvalgets analyser tyder ikke på at det er systematiske kostnadsulemper knyttet til sosioøkonomiske forhold på fylkesnivå.

Delkostnadsnøkkelen for tannhelse

Delkostnadsnøkkelen for tannhelse utgjør 4 prosent av den samlede kostnadsnøkkelen. Tannhelsenøkkelen består av kriterier for antall innbyggere i brukergruppene som fylkeskommunene skal gi et regelmessig og oppsøkende tilbud til, i henhold til tannhelsetjenesteloven eller Stortingets budsjettvedtak.8 De fem kriteriene i nøkkelen fra 2023 er:

• Innbyggere 1–18 år
• Innbyggere 19–20 år
• Innbyggere 21–22 år
• Psykisk utviklingshemmede 18 år og over
• Innbyggere 67 år og over, som skal fange opp grupper av eldre, langtidssyke og uføre i institusjon og hjemmesykepleie

Dagens delkostnadsnøkkel inneholder ikke kriterier for eventuelle kostnadsulemper knyttet til bosettingsmønster eller sosioøkonomiske forhold.

Utvalget har samlet inn opplysninger fra fylkeskommunene om ressursbruken på de ulike prioriterte brukergruppene, for å oppdatere vektingen av kriteriene i dagens nøkkel. Utvalget har også gjort statistiske analyser for å undersøke om kriteriet for bosettingsmønster og/eller sosioøkonomiske forhold bør inkluderes i nøkkelen.

Utvalgets analyser viser ingen effekt av sosioøkonomiske forhold på fylkesnivå. Derimot tyder de på at fylkeskommuner med lange reiseavstander har høyere utgifter til tannhelse, selv når det kontrolleres for variasjoner i aktivitet og fylkeskommunenes inntektsnivå. Utvalget foreslår derfor at gjennomsnittlig reiseavstand inkluderes i tannhelsenøkkelen, i tillegg til dagens kriterier.

Delkostnadsnøkkelen for kollektivtransport

I dagens inntektssystem er det to delkostnadsnøkler for kollektivtransport, én for buss og bane, og én for båt og ferje. De to nøklene utgjør til sammen 23 prosent av dagens nøkkel. Utvalget har analysert de to delene av kollektivtransporten både med en videreføring av dagens todeling, og et alternativ der utgifter til persontransport med buss, bane og båt ses i sammenheng (bilferjene er holdt utenom disse analysene).

Dagens buss- og banenøkkel består av to kriterier: antall innbyggere bosatt spredt og antall sysselsatte etter arbeidssted. Kriteriene skal fange opp at det er flere kostnadsdrivere innen kollektivtransporten som trekker i ulike retninger. På den ene siden er det vesentlig høyere etterspørsel etter kollektivtransport i storbyområder, noe som trekker opp kostnadene i fylkeskommuner med storbyer. På den andre siden er det dyrt å opprettholde et tilstrekkelig kollektivtilbud i distriktene, blant annet for å sørge for den lovpålagte skoleskyssen. De to kriteriene i dagens delkostnadsnøkkel forsøker å fange opp begge disse forholdene.

Kriteriene for båter i dagens båt- og ferjenøkkel er lengde kystlinje i alt og de normerte båtkostnadene. De normerte båtkostnadene er beregnet i en kostnadsmodell basert på opplysninger om de fylkeskommunale båtrutene som er i drift. Kriteriet er dermed ikke objektivt, siden endringer i rutestruktur vil få konsekvenser for beregningen av rammetilskuddet.

Utvalget har analysert flere modeller og mener at analysene der all kollektivtransport (buss, bane og båt, men ikke bilferjer) ses i sammenheng gir et godt utgangspunkt for en ny delkostnadsnøkkel. Analysene er gjort som regresjonsanalyser, og har god forklaringskraft når hele kollektivsektoren ses samlet. De viser at en samlet nøkkel for kollektivtransport har flere fordeler, både sammenlignet med dagens nøkler og med oppdaterte analyser av buss og bane og båtruter som to ulike sektorer:

• En felles delkostnadsnøkkel kan bestå av kriterier som er helt objektive. Dermed unngår vi problemene med manglende objektivitet som kriteriet normerte båtkostnader fører med seg.
• Kriteriene kan beregnes ut fra offisiell statistikk, slik at den årlige oppdateringen blir enklere.
• En felles delkostnadsnøkkel vil være basert på analyser med bedre forklaringskraft enn både dagens nøkler og oppdaterte analyser av buss og bane og båt hver for seg. Nøkkelen vil dermed være bedre egnet til å fange opp variasjonen i utgifter mellom fylkeskommunene.

Utvalget foreslår derfor at det innføres en ny delkostnadsnøkkel for kollektivtransport, som omfatter buss, bane og passasjerbåter. Båt- og ferjenøkkelen blir dermed omgjort til en ren ferjenøkkel, og omfatter dermed bare bilferjene.

Utvalget presenterer to ulike modeller som kan danne grunnlaget for en felles delkostnadsnøkkel for kollektivtransport. Alternativ 1 består av kriteriene innbyggere 19–34 år, gjennomsnittlig reiseavstand og en «trengselsfaktor». Kriteriet innbyggere 19-34 år skal fange opp at de yngre aldersgruppene benytter kollektivtransport i større grad enn de eldre. Kriteriet gjennomsnittlig reiseavstand skal fange opp de høye kostnadene til kollektivtransport i distriktene, blant annet knyttet til båtruter. Trengselsfaktoren skal fange opp merkostnader i storbyområder.

Alternativ 2 består av kriteriene gjennomsnittlig reiseavstand og antall sysselsatte og har som dagens buss- og banenøkkel bare to forklaringsvariabler. Sammenlignet med dagens nøkkel erstatter gjennomsnittlig reiseavstand kriteriet innbyggere bosatt spredt. Kriteriet for sysselsatte beregnes som et gjennomsnitt av sysselsatte etter bo- og arbeidssted (og ikke bare etter arbeidssted, som i dagens nøkkel).

Utvalget mener at begge alternativene kan være aktuelle som utgangspunkt for en ny delkostnadsnøkkel for kollektivtransport. Det er liten forskjell i modellenes samlede forklaringskraft i de statistiske analysene. Men selv om modellene er relativt like i samlet forklaringskraft, er fordelingsprofilen til de to alternativene ulik.

Alternativ 1 fanger opp kostnadsdrivere knyttet til trengsel og storbyforhold, mens alternativ 2 generelt anslår et høyere utgiftsbehov for fylkeskommuner der utgifter til båter utgjør en forholdsvis stor del av de samlede utgiftene til kollektivtransport.

Et forhold som kan tale for alternativ 1, er at kriteriet for antall sysselsatte, som inngår i alternativ 2, er sårbart for konjunktursvingninger. Hvis antall sysselsatte brukes som kriterium, kan en midlertidig konjunkturnedgang i deler av landet gi fordelingsvirkninger mellom fylkeskommunene, uten at behovet for kollektivtransport nødvendigvis endrer seg.

Også alternativ 2 fanger opp sentrale kostnadsdrivere innen kollektivtransporten knyttet til spredt bosetting og variasjoner i etterspørselen, særlig når det gjelder arbeidsreiser. Et moment som kan tale for dette alternativet, er at analysen består av færre variabler. Med få enheter i analysene, bør antall variabler begrenses.

Utvalget mener at delkostnadsnøkkelen for kollektivtransport bør reflektere at en stor andel av kollektivreisene skjer i og rundt de store byene. Utvalget mener videre at kriteriene bør være stabile over tid, og ikke variere med konjunktursvingningene. Utvalget anbefaler derfor at alternativ 1 brukes som grunnlag for en ny delkostnadsnøkkel for kollektivtransport. Men siden det er liten forskjell i samlet forklaringskraft mellom alternativ 1 og 2, og siden det er en tydelig forskjell på fordelingsprofilen til de to modellene, bør begge alternativene vurderes i høringen og oppfølgingen av utvalgets arbeid

Delkostnadsnøkkelen for fylkesveiferjer

Kriteriet for ferjer i dagens kostnadsnøkkel er de normerte ferjekostnadene, og utgjør 4,5 prosent av nøkkelen. Kriteriet beregnes med en kostnadsmodell utviklet av Møreforsking Molde på oppdrag fra det daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Kriteriet er beregnet ut fra opplysninger om hvert enkelt samband, og forsøker å anslå hva det bør koste å drifte sambandene hvis det legges til grunn en felles norm for rutetilbudet.

Kommunal- og distriktsdepartementet satte våren 2022 ut et oppdrag til Transportøkonomisk institutt (TØI) for å få utviklet en ny eller oppdatert modell for å beregne ferjekriteriet i kostnadsnøkkelen. Formålet med oppdraget var å ta hensyn til to vesentlige endringer i ferjesektoren de siste årene.

For det første har bruk av lav- og nullutslippsteknologi blitt mer og mer vanlig i nye ferjeanbud, og en rekke ferjesamband har allerede tatt i bruk el-ferjer. Departementet ønsket derfor å få utviklet en kostnadsmodell som legger til grunn bruk av nullutslippsteknologi på alle ferjesamband, i stedet for dieselferjer slik som i dagens kostnadsmodell. For det andre har de fleste ferjesamband nå gått over til automatisk billettering, med takster fra AutoPASS-regulativet for ferjetakster.

TØIs kostnadsmodell for beregning av ferjekriteriet bygger på de samme grunnprinsippene som Møreforsking Moldes modell, men skiller seg fra dagens system på særlig to områder: For det første legger TØIs modell til grunn at det benyttes el-ferjer på alle samband, mens dagens modell beregner kostnadene ved å bruke dieselferjer.

For det andre foreslår TØI en forenkling i modellen for å estimere billettinntekter per samband. I dagens inntektsmodell er inntektene beregnet med utgangspunkt i antall kjøretøy i ulike takstgrupper. Det må derfor hentes inn detaljerte opplysninger om trafikken på hvert enkelt samband for å kunne estimere billettinntektene. TØI foreslår at inntektene i stedet estimeres ut fra noen få variabler, primært samlet trafikkmengde målt i personbilenheter (PBE) og lengden på sambandet. Faktorene som brukes i beregningene er bestemt ut fra regresjonsanalyser av faktiske inntekter. TØIs beregninger viser at en slik modell gir omtrent samme resultat, samtidig som datainnsamlingen blir langt enklere.

TØIs rapport konkluderer med at det er mulig å beregne de normerte kostnadene ved å drifte alle ferjesamband i en modell som legger til grunn bruk av nullutslippsteknologi. TØI viser samtidig til at det fortsatt er betydelig usikkerhet knyttet til flere av parameterne i den nye kostnadsmodellen, blant annet når det gjelder teknologiutvikling og prisen på energi. TØI mener derfor det kan være hensiktsmessig å vente med innføringen av den nye kostnadsmodellen i påvente av mer kunnskap om kostnadsnivået som bør legges til grunn framover. TØI anbefaler videre at modellen for å estimere billettinntekter endres, siden dette vil være en langt enklere beregning som gir omtrent det samme resultatet.

Utvalget støtter TØIs vurderinger, og anbefaler at dagens kostnadsmodell videreføres inntil videre. Utvalget anbefaler også at modellen for å estimere billettinntekter endres i tråd med TØIs forslag. Utvalget mener imidlertid at beregningen av ferjekriteriet på sikt bør legge til grunn bruk av nullutslippsteknologi. Stadig flere ferjesamband har tatt i bruk el-ferjer, og om noen år vil dette trolig være standarden på de fleste samband. Da bør de normerte kostnadene ved å drifte sambandene også ta utgangspunkt i kostnadene ved å drifte el-ferjer. Men siden det fortsatt er stor usikkerhet om flere av parameterne i modellen TØI har utviklet, bør en slik omlegging av kostnadsmodellen utsettes.

Delkostnadsnøkkelen for fylkesvei

Dagens delkostnadsnøkkel består av kriteriene vedlikeholdsbehov fylkesvei og antall innbyggere i alt, og utgjør 20 prosent av samlet kostnadsnøkkel i 2022. Utvalget har ikke gjort egne analyser og beregninger av selve fylkesveikriteriet, men vurderer om et nytt forslag fra Senter for økonomisk forskning (SØF) ved NTNU Samfunnsforskning bør tas i bruk for å beregne kriteriet. Utvalget har også oppdatert beregningen av investeringsmidlene som inngår i delkostnadsnøkkelen for fylkesvei.

Kriteriet vedlikeholdsbehov fylkesvei i dagens nøkkel bygde opprinnelig på Statens vegvesens Motiv-modell. Motiv var en normativ modell for å beregne hva det koster å opprettholde en gitt vedlikeholdsstandard på veinettet. Siden modellen ikke lenger oppdateres av Statens vegvesen, beregnes kriteriet i dag med en forenklet modell utviklet av ViaNova. ViaNovas forenklede modell inneholder noen faste faktorer per fylkeskommune, beregnet på dagens fylkesinndeling. Modellen kan derfor ikke videreføres når tre av dagens fylkeskommuner deles i 2024. Kommunal- og distriktsdepartementet satte derfor våren 2022 ut et prosjekt til SØF for å få utviklet en ny modell for å beregne kriteriet.

SØFs forslag til ny modell følger i grove trekk analyseopplegget som ligger til grunn for ViaNovas modell. Forslaget tar utgangspunkt i Motiv-beregningene fra 2019, og forsøker å finne en modell som kan gjenskape Motiv-tallene med et mindre sett av kriterier. SØFs forslag består av ti kriterier som kan beskrive drifts- og vedlikeholdsbehovet til fylkesveiene. Dette er en forenkling sammenlignet med dagens modell, som består av 20 kriterier.

Siden dagens modell ikke kan videreføres når flere fylkeskommuner deles fra 2024, er det nødvendig med en ny modell for å kunne oppdatere fylkesveikriteriet når den nye fylkesinndelingen trer i kraft. SØF har gjort grundige analyser av ulike forhold som kan forklare variasjoner i utgiftsbehovet til fylkesvei. Utvalget mener at SØFs rapport er et godt utgangspunkt for en ny modell for å beregne fylkesveikriteriet.

Utvalget foreslår videre en endring i vektingen av kriteriene som brukes til å fordele investeringsmidlene i dagens fylkesveinøkkel. I dagens nøkkel er driftsmidlene fordelt etter kriteriet vedlikeholdsbehov fylkesvei, mens investeringsmidlene er fordelt med 70 prosent vekt på dette kriteriet og 30 prosent vekt på innbyggertall. Da forslaget til dagens inntektssystem var på høring i 2019, skrev departementet at vektingen mellom de to kriteriene måtte baseres på en skjønnsmessig vurdering.

Utvalget er enig i at det kan være vanskelig å avgjøre hvilke kriterier som bør brukes til å fange opp variasjoner i kapitalkostnader mellom fylkeskommunene, og hvordan de skal vektes. Utvalget vil likevel peke på at fylkesveikriteriet i utgangspunktet skal fange opp alle kostnader ved å drifte og vedlikeholde fylkesveinettet. I utgangspunktet skal det beregnede vedlikeholdsbehovet i Motiv være tilstrekkelig til å opprettholde veistanderen, uten at det oppstår et vedlikeholdsetterslep. SØFs modell er basert på Motiv, og i prinsippet skal også SØFs modell være egnet til å fange opp kapitalkostnader til fylkesvei.

Ut fra utvalgets analyser av fylkeskommunenes faktiske investeringer, er det ikke grunnlag for å videreføre antall innbyggere som kriterium i fylkesveinøkkelen. Utvalget mener imidlertid at det også er forhold som taler for at innbyggertall fortsatt bør inngå i nøkkelen, sammen med kriteriet for vedlikeholdsbehov. For det første er regresjonsanalysene usikre. For det andre kan det være grunn til å tro at investeringsnivået i større grad enn driftsnivået er et resultat av lokale prioriteringer. Fylkeskommunene må drifte og vedlikeholde de veiene de har, men om det skal bygges en ny vei er i større grad et politisk valg. Det kan tale for at innbyggertall fortsatt skal inngå i fylkesveinøkkelen, siden hoveddelen av rammetilskuddet i utgangspunktet fordeles med et likt beløp per innbygger.

Utvalget foreslår derfor at investeringsmidlene fordeles med 90 prosent vekt på kriteriet vedlikeholdsbehov fylkesvei og 10 prosent vekt på antall innbyggere. Vektene er beregnet ut fra regresjonsanalyser utført av utvalget.

Samlet kostnadsnøkkel

På samme måte som i dagens inntektssystem, vektes de ulike delkostnadsnøklene sammen til en samlet kostnadsnøkkel på bakgrunn av sektorenes størrelse, målt ved netto driftsutgifter hentet fra KOSTRA. Men flertallets forslag om å inkludere kapitalkostnader i utgiftsutjevningen innebærer noen endringer i sektorvektene.

Tabell 1 viser dagens og utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel. Som nevnt er utvalget delt i synet på om kapitalkostnader bør inkluderes i utgiftsutjevningen, og dette fører til noe ulik vekting i flertallets og mindretallets forslag.

Fire av dagens kriterier er ikke med videre i utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel: innbyggere bosatt spredt, kystlinje i alt, normerte båtkostnader og sysselsatte etter arbeidssted. I tillegg foreslår utvalget en ny modell for å beregne kriteriet for vedlikeholdsbehov på fylkesvei. Utvalget foreslår også to nye kriterier som ikke er med i dagens nøkkel: innbyggere 19–34 år og trengselsfaktoren.

For de øvrige kriteriene er det vektingen i nøkkelen som er endret. Endringen i vektene i flertallets forslag skyldes både endringer i vektene i den enkelte delkostnadsnøkkel som følge av oppdaterte analyser, og endringer i sektorvektene. Endringene i mindretallets forslag sammenlignet med dagens nøkkel skyldes bare endringer i den enkelte delkostnadsnøkkel, siden mindretallet ikke foreslår endringer som påvirker sektorvektene.

Tabell 1 Dagens og utvalgets forslag til ny samlet kostnadsnøkkel

Samlet utgiftsbehov

Den samlede kostnadsnøkkelen brukes til å omfordele det samlede utgiftsbehovet mellom fylkeskommunene. Utgiftsbehovet beregnes først på landsnivå med utgangspunkt i netto driftsutgifter til tjenestene som inngår i utgiftsutjevningen, pluss «netto» investeringsutgifter til fylkesvei.9

Flertallet i utvalget foreslår to endringer i beregningen av det samlede utgiftsbehovet. I dagens inntektssystem trekkes avskrivningene fra i beregningen av samlet utgiftsbehov, på samme måte som i beregningen av sektorvektene. Flertallets forslag om å inkludere kapitalkostnader i kostnadsnøkkelen, innebærer at avskrivningene ikke bør trekkes fra i beregningen av samlet utgiftsbehov. Dette innebærer isolert sett en økning i det samlede utgiftsbehovet.

For det andre mener et samlet utvalg at det bør brukes utgiftstall for fylkeskommunekonsern i beregningen, i stedet for tall for fylkeskommunekassen. Utgiftene i fylkeskommunekassen inkluderer ikke fylkeskommunale foretak og interfylkeskommunale selskaper. Kassetall alene gir dermed ikke et fullstendig bilde av de samlede utgiftene til fylkeskommunene.

I dagens inntektssystem brukes konserntall til å beregne sektorvektene i inntektssystemet, mens kassetallene brukes til å beregne det samlede utgiftsbehovet. Utvalget mener at det bør benyttes samme grunnlagstall i de ulike delene av inntektssystemet, og at konserntallene gir det beste uttrykket for fylkeskommunenes utgifter. Dette er i tråd med anbefalingene til Haraldsvikutvalget.

Bruk av konserntall vil isolert sett gi et noe lavere samlet utgiftsbehov. Dette skyldes at overføringer fra fylkeskommunekassen til fylkeskommunale foretak og interfylkeskommunale selskaper samlet sett er større enn driftsutgiftene som blir rapportert fra fylkeskommunale foretak og interkommunale selskaper.

Flertallets to forslag til endringer trekker dermed i ulik retning. Effekten av å inkludere avskrivninger i utgiftsbehovet er noe større enn effekten av å bruke konserntall, og til sammen vil endringene gi en økning i det samlede utgiftsbehovet.

Mindretallets forslag om å bruke konserntall i stedet for kassetall, men ikke å inkludere avskrivninger, innebærer en nedgang i det samlede utgiftsbehovet sammenlignet med dagens system.

2.3.2 Utvalgets øvrige forslag til endringer

Inntektsutjevningen

Utvalgets vurdering av inntektsutjevningen er presentert i kapittel 5. Størrelsen på fylkeskommunenes skatteinntekter og fordelingen mellom fylkeskommunene er en avveining mellom hensynet til lokal forankring av inntektene og utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud. Hensynet til lokal forankring tilsier at skatteinntektene bør utgjøre en høyere andel av inntektene, og i mindre grad utjevnes. Hensynet til et likeverdig tjenestetilbud trekker i motsatt retning, og tilsier at skatteinntektene bør utgjøre en lavere andel av inntektene og i større grad utjevnes.

I dagens inntektssystem er det en symmetrisk inntektsutjevning med en utjevningsgrad på 87,5 prosent. Fylkeskommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet (målt i kroner per innbygger), kompenseres for 87,5 prosent av differansen mellom eget skattenivå og landsgjennomsnittet. Kompensasjonen finansieres av fylkeskommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet, som trekkes for 87,5 prosent av differansen mellom eget skattenivå og dette gjennomsnittet.

Utvalget mener at hensynet til et likeverdig tjenestetilbud bør veie tungt, samtidig som fylkeskommunene bør beholde noe av verdiskapningen som skapes lokalt. Dette tilsier at utjevningsgraden fortsatt bør være høy, men ikke 100 prosent. Utvalget foreslår at dagens symmetriske system med en utjevningsgrad på 87,5 prosent videreføres.

Bruk av særskilt fordeling

I kapittel 6 vurderer utvalget bruken av særskilt fordeling innenfor innbyggertilskuddet, ofte kalt tabell C-saker. Særskilt fordeling er et unntak fra hovedregelen om at rammetilskuddet skal fordeles etter ordinære kriterier. Midlene som fordeles gjennom tabell C er frie midler som fylkeskommunene kan disponere som de vil, på lik linje med rammetilskuddet ellers.

Utvalget er i mandatet bedt om å «vurdere omfanget av og behovet for bruken av særskilt fordeling innanfor innbyggartilskotet, med utgangspunkt i føringane som er lagt i rettleiinga Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner (2020)». Ifølge veilederen kan særskilt fordeling benyttes når:

• Det dreier seg om en engangsbevilgning,
• midlene kun skal bevilges kommunene i få år,
• man avventer endringer i kostnadsnøkkelen, eller
• det dreier seg om forsøk etter forsøksloven.

I veilederen er det presisert at særskilt fordeling bare skal benyttes i en kortere periode, og ikke er ment som en varig løsning. Perioden med særskilt fordeling bør fastsettes på forhånd og vanligvis avgrenses til maksimalt to år.

Utvalgets gjennomgang viser at hovedregelen om to år med særskilt fordeling sjelden blir fulgt. Flere tabell C-saker har mer preg av å være faste ordninger. Utvalget ser at det i noen tilfeller kan være behov for en varig ordning der midler gis med en egen fordeling. Men omfanget av slike langvarige ordninger bør begrenses, siden en utstrakt bruk kan bli oppfattet som statlige bindinger på fylkeskommunenes frie inntekter.

Det er stor variasjon mellom de ulike tabell C-sakene i 2022, både når det gjelder formål, beløp og fordeling mellom fylkeskommunene. Utvalget mener at noen få av sakene bør videreføres med særskilt fordeling som langsiktige eller varige ordninger. Men de fleste sakene kan eller bør vurderes omfordelt etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet. Hvis dette ikke gir en god nok fordeling av midlene, bør det vurderes å trekke midlene ut av rammetilskuddet og heller opprette øremerkede ordninger utenfor inntektssystemet.

Det er tre saker som er faste eller langsiktige ordninger, der staten har gitt signaler eller lovnader om en egen fordeling så lenge saken er aktuell:

• Kompensasjon for tunnelsikkerhetsforskriften (559 mill. kroner), der staten i Nasjonal transportplan 2022–2033 har lagt til grunn at kompensasjonen skal fordeles særskilt i hele planperioden (eller til fylkeskommunene har fått kompensert merkostnaden).
• Ferjeavløsningsordningen (113 mill. kroner), der retningslinjene for ordningen spesifiserer at midlene skal gis med en egen fordeling i inntil 45 år.
• Tilskudd til barnevern i Oslo (725 mill. kroner), som gis siden Oslo har et større ansvar for barnevern enn det kommunene i andre fylker har. Utvalget mener imidlertid at det bør vurderes å overføre midlene til rammetilskuddet til kommunene, siden det kommunale barnevernet ellers finansieres gjennom inntektssystemet for kommunene.

Utvalget mener at følgende fem saker bør videreføres innenfor inntektssystemet, og fordeles etter de ordinære kriteriene:

• Midlene til lav- og nullutslippsløsninger for ferjer og hurtigbåter (103 mill. kroner): Her finnes det en delkostnadsnøkkel som kan brukes, og regjeringen har varslet at det vil komme felles krav som kan gi økte kostnader for alle fylkeskommunale ferjesamband. Dagens fordeling er basert på antall ferjesamband med el-ferje i 2020, og siden den gang har enda flere samband gått over til batteridrift. Dagens fordeling er dermed utdatert.
• Kompensasjon for ordningen med gratis ferjer (181 mill. kroner): Dagens fordeling er basert på faktiske billettinntekter på de ulike ferjesambandene i 2019. Utvalget mener at en særskilt fordeling er fornuftig mens ordningen innføres. Men når ordningen er ferdig implementert med helårseffekt, bør midlene fordeles gjennom ferjekriteriet i kostnadsnøkkelen. Dette kan gjøres ved å sette de estimerte billettinntektene til 0 i beregningen av de normerte nettokostnadene for samband som er omfattet av ordningen.
• Forvaltning av tilskudd på landbruksområdet (8 mill. kroner): Dette er en oppgave som gjelder for alle fylkeskommuner, og som ikke skiller seg vesentlig fra andre administrative oppgaver. Utvalget mener derfor at midlene bør fordeles gjennom de ordinære kriteriene. Siden det ikke er en egen delkostnadsnøkkel for administrasjon for fylkeskommunene, vil det i praksis si at midlene fordeles med et likt beløp per innbygger.
• Tilskuddsordningen Jobbsjansen del B (100 mill. kroner): Alle fylkeskommuner har et ansvar for å bidra til at ungdom som ikke har et godt nok faglig grunnlag kan fullføre videregående opplæring. Utvalget mener at dette er en ordinær oppgave som bør finansieres gjennom de ordinære kriteriene, enten som et likt beløp per innbygger eller gjennom delkostnadsnøkkelen for videregående opplæring.
• Distrikts- og regionalpolitiske tilskudd (105 mill. kroner): Alle fylkeskommuner har et ansvar for lokal og regional utvikling, og finansierer dette arbeidet med både øremerkede tilskudd, midlene som er gitt med særskilt fordeling og øvrige frie inntekter. Utvalget mener at midlene som i dag er bevilget i tabell C, bør kunne fordeles gjennom de ordinære kriteriene i inntektssystemet. Det vil i dette tilfellet si et likt beløp per innbygger.

Utvalget mener videre at det er to saker som bør vurderes tilbakeført til øremerkede tilskudd, hvis intensjonen med bevilgningene skal oppfylles:

• Midler tilras- og skredsikring på fylkesveiene (871 mill. kroner): Tilskuddet utgjør et relativt stort beløp og behovet er svært skjevfordelt mellom fylkeskommunene. Dagens kriterium for fylkesvei kan ikke fange opp disse forskjellene.
• Dette er et område der det er sterke politiske signaler om en egen satsing. Stortinget har bedt regjeringen om å sette fortgang i arbeidet med å utarbeide helhetlige nasjonale ras- og skredsikringsplaner, både for riksvei- og fylkesveinettet. Ifølge vedtaket skal planene være ferdige innen utgangen av 2023.
• Utvalget mener at dette er et område der øremerking er et egnet virkemiddel. Ifølge veilederen for statlig styring av kommunesektoren kan øremerking være aktuelt blant annet når det er et sterkt nasjonalt ønske om å bygge ut en tjeneste, eller der et tiltak bare gjelder noen fylkeskommuner. Utvalget mener at begge disse vilkårene gjelder for midlene til ras- og skredsikring av fylkesveier.
• Tilskudd til ikke-statlige lufthavner (48 mill. kroner): Daoppgaven med å betale dette tilskuddet ble overført til fylkeskommunene i 2020, var intensjonen at fylkeskommunene også skulle få ansvaret for kjøp av regionale flyruter. I mai 2021 vedtok imidlertid Stortinget at ansvaret for kjøp av regionale flyruter skulle tilbakeføres til staten. Bakgrunnen for de to ordningene er den samme: et ønske om å sikre et tilfredsstillende transporttilbud i hele landet. Utvalget mener derfor at det er rimelig å se de to ordningene i sammenheng, og at begge bør legges til samme forvaltningsnivå.

Utvalget er delt i synet på om midlene som gis til opprusting og fornying av fylkesveiene bør videreføres med særskilt fordeling, eller om de bør omfordeles etter fylkesveinøkkelen. I 2014 ble rammetilskuddet styrket med 780 mill. kroner med særskilt fordeling, begrunnet med behovet for å ruste opp og fornye fylkesveiene. Bevilgningen har blitt økt flere ganger siden, og utgjør over 1,6 mrd. kroner i 2022. Midlene er fordelt mellom fylkeskommunene etter en kartlegging Statens vegvesen gjorde av vedlikeholdsetterslepet på fylkesveinettet i 2010–2012, og har ikke blitt endret siden.

Utvalgets flertall – utvalgsleder Lunder og medlemmene Hjelle, Moum, Nyhus, Olsen, Salater og Søyseth – mener det bør legges vekt på at fylkeskommunene har et selvstendig ansvar for vedlikehold av egne veier, og at den største delen av fylkesveinettet har vært fylkeskommunenes ansvar lenge. Midlene til opprusting og fornying av fylkesveiene har blitt gitt med en særskilt fordeling i snart ti år, basert på en kartlegging med betydelig usikkerhet. Flertallet mener derfor at hele bevilgningen bør omfordeles etter fylkesveikriteriet fra og med 2024.

Utvalgets mindretall, medlemmet Seime, mener at fylkeskommunene bør ha like muligheter til å redusere etterslepet på fylkesveiene, uavhengig av om etterslepet gjelder «gamle» eller «nye» fylkesveier. Dette taler for at hele bevilgningen bør gis med en egen fordeling inntil videre, basert på en kartlegging av det samlede vedlikeholdsetterslepet.

Nord-Norgetilskuddet

Utvalget vurderer Nord-Norgetilskuddet i kapittel 7.1. Det har vært egne ordninger for å sikre kommunene og fylkeskommunene i Nord-Norge et høyere inntektsnivå helt siden inntektssystemet ble innført i 1986. Hevingen av inntektsnivået i Nord-Norge var en videreføring av skatteutjevningsordningen som eksisterte før inntektssystemet ble innført. I perioden 1986–1993 ble Nord-Norge tilgodesett ekstra gjennom inntektsutjevningen. I forbindelse med forenklingen av inntektssystemet i 1994, ble særordningen for Nord-Norge gjennom inntektsutjevningen erstattet med et eget Nord-Norgetilskudd.

Nord-Norgetilskuddet gis med en sats per innbygger. Fram til fylkessammenslåingene i 2020, var satsene lavest i Nordland og høyest i Finnmark. Da Troms og Finnmark ble slått sammen i 2020 ble satsene justert slik at Troms og Finnmark får like mye i Nord-Norgetilskudd til sammen som de ellers ville fått hver for seg.

Utvalget mener at omfanget av regionalpolitiske tilskudd bør begrenses. Samtidig kan det være behov for egne tilskudd til deler av landet som har særlige utfordringer. Utvalget viser til at vanskelige klimatiske forhold og lange avstander kan gi økte kostnader for fylkeskommunene i nord, også til tjenester som ikke er omfattet av utgiftsutjevningen.

Utvalget foreslår derfor at dagens Nord-Norgetilskudd videreføres. Utvalget mener imidlertid satsene for tilskuddet bør justeres. Forrige gang det ble gjort en ny vurdering av satsene, ble det tatt hensyn til fordelingsvirkningene av endringer i inntektssystemet på starten av 2000-tallet. Den høye satsen Finnmark hadde fram til 2019, inkluderer dermed delvis en kompensasjon for endringer i inntektssystemet som ligger langt tilbake i tid.

Utvalget mener også at det bør tas hensyn til at forslaget til ny kostnadsnøkkel fanger opp Finnmarks avstandsulemper i større grad enn det som er tilfellet i dagens system. Utvalget foreslår derfor at satsen for Finnmark reduseres til samme nivå som for Troms.

Utvalget anbefaler videre at det gjøres en faglig vurdering av behovet for og effekten av regionalpolitiske tilskudd i inntektssystemet for fylkeskommunene. Regionalpolitiske tilskudd bidrar til inntektsforskjeller mellom fylkeskommunene, som i prinsippet bør kunne begrunnes ut fra faglige vurderinger. Utvalget har ikke hatt mulighet til å gjøre en helhetlig vurdering av behovet for og effekten av regionalpolitiske tilskudd innenfor den tiden vi har hatt til rådighet.

Skjønnstilskuddet

Skjønnstilskuddet behandles i kapittel 7.2. Tilskuddet skal kompensere fylkeskommunene for spesielle lokale forhold som ikke blir fanget opp i den faste delen av inntektssystemet. Hoveddelen av skjønnstilskuddet, basisrammen, fordeles av Kommunal- og distriktsdepartementet i forslaget til statsbudsjett og vises i Grønt hefte. Det gis vanligvis ikke noen nærmere begrunnelse for den konkrete tildeling til hver enkelt fylkeskommune i budsjettdokumentene. Basisrammen har vært på 332 mill. kroner siden 2019.

Fordelingen av skjønnstilskudd mellom fylkeskommunene har variert noe over tid. Hovedtrekkene i fordelingen mellom fylkeskommunene har likevel vært relativt stabil, og har hele tiden hatt en tydelig distriktsprofil: Det er en klar samvariasjon mellom størrelsen på skjønnstilskuddet målt i kroner per innbygger, og mål på distriktsutfordringer som svak befolkningsvekst, lange avstander og spredt bosetting.

Utvalget mener at rammetilskuddet i størst mulig grad bør fordeles etter faste kriterier, og ikke etter skjønnsmessige vurderinger. Utvalget mener videre at skjønnstilskuddet ikke bør brukes til å ivareta distriktspolitiske hensyn, slik det ser ut til at dagens fordeling til en viss grad gjør. Hvis fordelingen skal begrunnes ut fra regionalpolitiske hensyn, bør dette gjøres eksplisitt gjennom et eget regionalpolitisk tilskudd med tydelige kriterier, og ikke gjennom skjønnstilskuddet.

Utvalget viser videre til at det i stor grad er de samme fylkeskommunene som har et høyt skjønnstilskudd i kroner per innbygger og et høyt beregnet utgiftsbehov med kostnadsnøkkelen. Ufrivillige kostnadsulemper skal i prinsippet kompenseres fullt ut gjennom kostnadsnøkkelen. Utvalget mener derfor at det ikke er behov for å kompensere for slike forhold gjennom skjønnstilskuddet.

Utvalget foreslår derfor at basisrammen til fylkeskommunene innenfor skjønnstilskuddet bør avvikles, og at midlene i stedet fordeles gjennom innbyggertilskuddet med et likt beløp per innbygger.

Overgangs- og kompensasjonsordninger

Utvalget behandler behovet for overgangs- og kompensasjonsordninger i kapittel 8. Utvalget mener at inntektene til fylkeskommunene bør være stabile og forutsigbare, siden de blir brukt til å finansiere viktige velferdstjenester som ikke bør variere mye fra år til år. Dette tilsier at det bør være en fast og forutsigbar overgangsordning i inntektssystemet.

Utvalget har vurdert to modeller for en ny og fast overgangsordning. Det ene alternativet er en fast symmetrisk overgangsordning, der effekten av alle systemendringer som hovedregel blir faset inn gjennom en fast overgangsordning på fire år. I noen tilfeller kan det være nødvendig med en skjønnsmessig vurdering av hvilke endringer som skal omfattes av ordningen, men hovedregelen bør være at alle systemendringer omfattes av ordningen.

Det andre alternativet er å gjeninnføre en inntektsgarantiordning (INGAR) etter modell av ordningen som ble brukt for fylkeskommunene i perioden 2010–2014. Alle fylkeskommuner med en vekst i rammetilskuddet målt i kroner per innbygger under en gitt grenseverdi, får full kompensasjon for differansen mellom beregnet vekst og grenseverdien, før finansieringen av ordningen. Ordningen finansieres av alle fylkeskommuner med et likt beløp per innbygger, og er dermed ikke symmetrisk: Alle fylkeskommuner bidrar til finansieringen, både de som har en økning i rammetilskuddet over landsgjennomsnittet, og de som har en vekst i tilskuddet under snittet.

Utvalget mener at overgangsordningen bør være enkel og forutsigbar, og at hovedformålet bør være å gi en gradvis innfasing av systemendringer. Utvalget mener videre at det bør legges særlig stor vekt på stabile og forutsigbare inntekter i 2024, siden flere fylkeskommuner må bruke tid og ressurser på etablere nye organisasjoner. Det taler for å ta i bruk den overgangsordningen som i størst grad demper fordelingsvirkningene det første året. Utvalget foreslår derfor at det innføres en fast symmetrisk overgangsordning på fire år, der fordelingsvirkningene av systemendringer fases gradvis inn med en lik andel hvert år.

Utvalget mener videre at varige kompensasjonsordninger bør unngås. Når endringer i inntektssystemet gir fordelingsvirkninger mellom fylkeskommunene, er det nettopp fordi oppdaterte analyser og nye vurderinger tilsier at inntektsfordelingen bør endres. En varig kompensasjonsordning vil dermed motvirke tilsiktede og ønskede endringer i inntektssystemet. Utvalget foreslår derfor at dagens kompensasjonsordning avvikles, og at de 335 mill. kronene som inngår i ordningen omfordeles mellom alle fylkeskommuner med et likt beløp per innbygger.

2.3.3 Anslag på fordelingsvirkninger

Endringer i inntektssystemet vil gi endringer i inntektsfordelingen mellom fylkeskommunene. Tabell 2 viser et anslag på de samlede fordelingsvirkningene av flertallets forslag til nytt inntektssystem, før overgangsordningen.

Utvalget vil presisere at det er flere forhold som gjør anslagene på fordelingsvirkninger usikre. Tabellen gir dermed kun en indikasjon for hvordan endringene vil påvirke inntektene til den enkelte fylkeskommune. De endelige fordelingsvirkningene i 2024 vil avvike fra anslagene. Anslaget på fordelingsvirkninger for fylkeskommuner som deles er spesielt usikre.

Tabell 2 Anslag på fordelingsvirkning av flertallets forslag til nytt inntektssystem

De samlede fordelingsvirkningene inkluderer effekten av følgende forslag:

• Nye delkostnadsnøkler og modeller for beregning av fylkesveikriteriet og estimerte billettinntekter i ferjekriteriet.
• Bruk av konserntall i stedet for kassetall i beregning av samlet utgiftsbehov. Dette gir isolert sett et lavere beløp som fordeles gjennom utgiftsutjevningen, og tilsvarende mer fordeles med et likt beløp per innbygger.
• Inkludering av kapitalkostnader i beregningen av sektorvekter og samlet utgiftsbehov. Dette gir isolert sett et høyere beløp som omfordeles gjennom utgiftsutjevningen, og tilsvarende mindre som fordeles med et likt beløp per innbygger.
• Omfordeling av flere tabell C-saker etter ordinære kriterier: Opprusting og fornying av fylkesveier, forvaltning av tilskudd på landbruksområdet, distrikts- og regionalpolitiske tilskudd, lav- og nullutslippsløsninger på ferjer og hurtigbåter og Jobbsjansen del B.
• Avvikling av kompensasjonsordningen for endringer i inntektssystemet i 2020, og omfordeling av midlene med et likt beløp per innbygger gjennom innbyggertilskuddet.
• Avvikling av basisrammen innenfor skjønnstilskuddet, og omfordeling av midlene med et likt beløp per innbygger gjennom innbyggertilskuddet.
• Reduserte satser for Nord-Norgetilskuddet til Finnmark, og omfordeling av midlene som frigjøres med et likt beløp per innbygger gjennom innbyggertilskuddet.

Utvalget står samlet bak de fleste av disse forslagene, men er delt i et flertall og et mindretall på to punkter:

• Om avskrivninger skal tas med i analysegrunnlaget til nye delkostnadsnøkler, og i beregningen av sektorvekter og samlet utgiftsbehov.
• Om midlene til opprusting og fornying av fylkesveiene skal fordeles etter delkostnadsnøkkelen for fylkesvei eller om den særskilte fordelingen skal videreføres inntil videre.

Fordelingsvirkningene av de to mindretallsforslagene er vist i kapittel 10. I kapittel 10 vises også fordelingsvirkningene dersom andre modellen for kollektivtransport omtalt i avsnitt 2.3.1 og i kapittel 4.6 tas i bruk, i stedet for utvalgets forslag.