8 Overgangsordning

Det er vanlig praksis at fordelingsvirkninger av større endringer i inntektssystemet blir faset gradvis inn gjennom overgangsordninger. Noen ganger har det også blitt innført egne kompensasjonsordninger for fylkeskommuner som får særlig stor reduksjon i inntektene ved systemendringer. Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere behovet for slike ordninger av forslaget til nytt inntektssystem.

I mandatet til ekspertutvalget er det presisert at «inntektene [til fylkeskommunane] bør vere stabile og føreseielege, sidan inntektene blir brukte til å finansiere viktige velferdstenester som ikkje bør variere mykje frå år til år». Samtidig blir det påpekt at kompensasjons- og overgangsordninger kan bidra til å videreføre forskjeller i inntektsfordelingen som ikke er basert på objektive variasjoner i utgiftsbehovet. Mandatet ber derfor utvalget om å vurdere behovet for overgangs- og kompensasjonsordninger i lys av dette.

I tillegg til å vurdere behovet for overgangsordning for forslaget til nytt inntektssystem, skal utvalget også vurdere behovet for en fast overgangsordning for den årlige beregningen av rammetilskuddet, f.eks. etter modellen til inntektsgarantiordningen i inntektssystemet for kommunene.

Utvalget går i dette kapittelet først gjennom tidligere overgangsordninger i inntektssystemet, og vurderingene til tidligere utvalg (kap. 8.1). Deretter presenteres kompensasjons- og overgangsordningen i dagens system (kap. 8.2). Til slutt presenteres utvalgets vurderinger og forslag til ny overgangsordning (kap. 8.3)

8.1 Tidligere overgangsordninger og vurderinger

8.1.1 Innføringen av inntektssystemet og senere endringer (1986–1996)

Da inntektssystemet ble innført i 1986, ble det lagt stor vekt på at kommunene og fylkeskommunene ikke skulle få en vesentlig reduksjon i de samlede tilskuddene sammenlignet med året før.121 Det ble derfor innført en overgangsordning der rammetilskuddet ble fordelt etter to fordelingsnøkler som ble vektet sammen: (1) en fordelingsnøkkel bestemt ut fra inntektsfordelingen i 1985, og (2) en fordelingsnøkkel basert på de nye, faste kriteriene.

I overgangsåret 1986 fikk inntektsfordelingen i 1985 100 prosent vekt, slik at det nye systemet i praksis ikke ga vesentlige endringer i inntektsfordelingen det første året. Det ble samtidig varslet at vekten til fordelingsnøkkelen etter faste kriterier gradvis skulle økes, men at tempoet i økningen måtte ses i sammenheng med erfaringene med det nye systemet. I 1987 ble vektingen endret til 90 prosent vekt på inntektsfordelingen i 1985 og 10 prosent vekt på fordeling etter de nye kriteriene.

I 1988 ble overgangsordningen endret til det som ble kalt «løpende basis».122 Litt forenklet innebar dette at overgangsordningen tok utgangspunkt i tilskuddsfordelingen det foregående året (korrigert for endringer i oppgavefordelingen), i stedet for å ta utgangspunkt i tilskuddet i 1985. Dette skulle sikre at fordelingen av rammetilskuddet gradvis ble tilpasset nye endringer. Det ble lagt 80 prosent vekt på tilskuddet den enkelte fylkeskommune mottok gjennom inntektssystemet foregående år, og 20 prosent vekt på tilskuddet etter oppdaterte kriterier.

Det ble gjort noen endringer og forenklinger i overgangsordningen de neste årene, men hovedtrekkene ble videreført fram til 1996. Den høye vekten på forrige års tilskudd innebar at det tok lang tid før endringer i beregnet utgiftsbehov fikk konsekvenser for rammetilskuddet.

8.1.2 Oppfølging av Rattsøutvalget (1997–2009)

Rattsøutvalget mente det var uheldig at det tok så lang tid før endringer i kriteriedata fikk fullt gjennomslag i utgiftsutjevningen. Utvalget viste til at en kommune som for eksempel fikk en økning i antall grunnskoleelever, ville få en kompensasjon for beregnede merkostnader på 20 prosent første år. Siden det «gamle» nivået ble tatt delvis med videre i det nye beregningsgrunnlaget for overgangsordningen, ville kompensasjonen etter fem år fortsatt bare være på 67 prosent.

Rattsøutvalget foreslo derfor at endringer i kriteriedata burde få fullt gjennomslag i beregningen av rammetilskuddet allerede første år. Utvalget mente at dette var nødvendig for å sikre at vekstkommuner raskt skal kunne tilpasse tjenesteproduksjonen til økningen i befolkningen. Overgangsordningen burde ifølge utvalget begrenses til oppgaveendringer, innlemming av øremerkede tilskudd og omfattende endringer i inntektssystemet. Utvalget foreslo at dette skulle innføres som en permanent ordning, for å sikre en gradvis tilpasning til fordelingsvirkningene ved slike reformer og endringer.

Den nye overgangsordningen ble innført fra 1997, og regjeringen foreslo at den skulle være forbeholdt tre ulike forhold:123

• Endringer i inntektssystemet som medfører betydelig endring i tilskudd for den enkelte kommune eller fylkeskommune.
• Hvis det er behov for å ivareta særskilte forhold ved store reformer eller oppgaveendringer, der det kan være ønskelig at fordelingen mellom fylkeskommunene er forskjellig på kort og lang sikt.
• Ved endringer i finansieringsform som har betydelige fordelingsvirkninger, f.eks. ved innlemming av øremerkede tilskudd.

Endringer i tilskudd som følge av kriterieendringer ble altså tatt ut av overgangsordningen.

Overgangsordningen ble innrettet som en symmetrisk omfordelingsordning fra fylkeskommuner som fikk mer i tilskudd etter inntektssystemets kriterier enn etter den opprinnelige fordelingen, til fylkeskommuner som fikk mindre i tilskudd. Differansen mellom opprinnelig fordeling og fordeling etter inntektssystemets kriterier ble trappet ned over fem år med like stor andel hvert år. Fordelingsvirkninger av oppgaveendringer og innlemminger fikk dermed 20 prosent gjennomslag første år, 80 prosent fjerde år og full effekt femte år.

Denne overgangsordningen var i bruk fram til og med 2009. I noen tilfeller kunne det være en skjønnsmessig vurdering om en oppgaveendring eller innlemming skulle tas med i overgangsordningen eller ikke. I vurderingen ble det blant annet lagt vekt på hvor store fordelingsvirkninger det var snakk om, om det var praktisk mulig å beregne den «inngående» fordelingen av oppgaveendringer og øremerkede tilskudd, og om det var spesielle forhold som tilsa at endringene i inntektsfordelingen burde få full effekt med én gang.124

8.1.3 Inntektsgarantiordningen (2010–2014): Oppfølging av Borgeutvalget

Borgeutvalget viste til at kommunene og fylkeskommunene har ansvaret for viktige velferdstjenester, og at det er ønskelig for innbyggerne at tjenestetilbudet er mest mulig stabilt over tid. Det tilsier at kommunesektoren bør ha stabile og forutsigbare inntektsrammer. Innlemming av øremerkede tilskudd, oppgaveendringer og systemendringer medfører ofte betydelige fordelingsvirkninger. Utvalget mente derfor at det fortsatt var behov for en overgangsordning for slike saker i inntektssystemet.

Utvalget mente videre at det overordnede formålet med overgangsordningen burde være å skjerme de kommunene og fylkeskommunene som får en vesentlig reduksjon i inntektene fra et år til et annet som følge av endringer i inntektssystemet.

Utvalget pekte på flere svakheter ved daværende overgangsordning:

• Utvalget mente at det kunne være et problem at det tok så lang tid før endringer i kostnadsnøklene fikk fullt gjennomslag i inntektssystemet. Overgangsordningen innebar at fylkeskommuner som ut fra en oppdatert kostnadsnøkkel hadde et objektivt behov for økt tilskudd, måtte vente i fem år før de fikk full kompensasjon gjennom utgiftsutjevningen. Overgangsordningen kunne dermed bidra til å forsinke en utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud.
• Utvalget mente at datidens ordning i hovedsak var godt egnet til å skjerme mot brå inntektsreduksjon som følge av endringer i oppgavefordeling, innlemming av øremerkede tilskudd og endringer i inntektssystemet. Men ordningen fungerte ikke like godt for de som kom dårligst ut. Dette førte igjen til at kommuner og fylkeskommuner som tapte mye på systemendringer, i tillegg måtte få kompensasjon gjennom andre ordninger (f.eks. skjønnstilskudd).
• Overgangsordningen fanget ikke opp kommuner og fylkeskommuner som fikk en vesentlig inntektsreduksjon som følge av endring i kriteriedata. Utvalget viste til at kommuner som fikk en vesentlig reduksjon i inntektene som følge av endringer i kriteriedata, ofte hadde et like stort behov for tid til å omstille seg som kommuner som tapte som følge av systemendringer.
• Overgangsordningen ble oppfattet som kompleks, og utvalget mente det burde vurderes om det var mulig med en enklere innretning.

Utvalget mente derfor at det burde innføres en ny overgangsordning som i større grad skjermet de kommuner og fylkeskommuner som kom særlig dårlig ut ved systemendringer og endringer i kriteriedata. Samtidig burde ordningen innrettes slik at kommuner og fylkeskommuner som tjente på systemendringer og endringer i kriteriedata, fikk raskere uttelling gjennom økt tilskudd.

Utvalget foreslo derfor et nytt inntektsgarantitilskudd som garanterer at ingen kommuner eller fylkeskommuner får en endring i rammetilskuddet som er henholdsvis 400 og 100 kroner lavere enn endringen på landsbasis, målt i kroner per innbygger. Inntektsgarantitilskuddet (kalt INGAR) ble innført for kommunene i 2009 (med en grense som da var på 300 kroner per innbygger), og er fortsatt i bruk i inntektssystemet for kommunene.

Inntektsgarantitilskuddet for fylkeskommunene ble innført i 2010.125 Tilskuddet skulle sikre at ingen fylkeskommuner fikk en vekst i rammetilskuddet fra et år til det neste som var mer enn 100 kroner lavere enn landsgjennomsnittet. Hvis for eksempel veksten i rammetilskuddet på landsbasis (etter korrigeringer) var på 300 kroner per innbygger et gitt år, var grensen for å motta inntektsgarantitilskudd 200 kroner per innbygger. Alle fylkeskommuner med en vekst i rammetilskuddet på under 200 kroner per innbygger, ville da få full kompensasjon for differansen mellom egen vekst i rammetilskudd og en vekst på 200 kroner per innbygger.

Den nye ordningen skulle sikre en helhetlig skjerming mot en brå svikt i rammetilskuddet, uavhengig av hva den svake utviklingen skyldtes. Beregningen av ordningen inkluderte endringer i kriteriedata, inn- og utlemming av øremerkede tilskudd, oppgaveendringer og endringer i inntektssystemet. Endringer i skjønnstilskudd og endringer i saker med særskilt fordeling var ikke en del av ordningen, siden dette er tilskudd som er gitt til særskilte formål eller er avgrenset i tid. Skatteinntektene inngikk heller ikke i INGAR.

Med den nye ordningen fikk positive endringer i rammetilskuddet og små negative endringer fullt gjennomslag første år, mens større reduksjoner ble faset inn over en noe lengre periode. Ordningen ble finansiert med et likt trekk per innbygger for alle landets fylkeskommuner.

I praksis var det nesten bare Oslo som fikk tilskudd gjennom INGAR i den perioden ordningen var i bruk for fylkeskommunene (jf. tabell 58).

Tabell 58 INGAR for fylkeskommunene 2010–2014: Tilskudd og trekk i kroner per innbygger

Det kan ha sammenheng med at store deler av rammetilskuddet ble gitt med en særskilt fordeling i denne perioden, og tabell C ble holdt utenom beregningen av INGAR. I tillegg skjedde det bare marginale endringer i kostnadsnøkkelen i perioden, og deler av kriteriedata ble heller ikke oppdatert. Den delen av rammetilskuddet som var omfattet av INGAR, var dermed relativt liten og forholdsvis stabil.

Grunnen til at Oslo (og Buskerud og Vestfold i 2013) mottok INGAR var at disse fylkeskommunene hadde lavest beregnet utgiftsbehov i denne perioden: En generell vekst i de frie inntektene ga et høyere samlet utgiftsbehov, og dermed en større omfordeling gjennom utgiftsutjevningen, noe som betød at fylkeskommuner med høyt beregnet utgiftsbehov fikk relativt mer tilskudd gjennom utgiftsutjevningen. Fylkeskommuner med lavt utgiftsbehov fikk relativt mindre gjennom utgiftsutjevningen, dvs. en lavere vekst per innbygger i den delen av rammetilskuddet som ble regnet med i INGAR.

8.1.4 Nytt inntektssystem i 2015: Overgangs- og kompensasjonsordning

Da inntektssystemet ble lagt om i 2015, ble inntektsgarantiordningen avviklet og erstattet med en femårig overgangsordning.126

Innbyggertilskuddet ble i utgangspunktet beregnet med fullt utslag av fordelingsvirkningene av nye kostnadsnøkler og innlemming av saker som tidligere ble fordelt i tabell C. Men fordelingsvirkningene ble faset gradvis inn gjennom en overgangsordning, der fylkeskommuner som fikk en nedgang i rammetilskuddet som følge av systemendringene, fikk kompensert 80 prosent av nedgangen første året. Ordningen ble finansiert ved at fylkeskommuner som fikk en økning i rammetilskudd som følge av systemendringene, fikk et trekk på 80 prosent av økningen.

Ordningen fulgte altså samme modell som i perioden 1997–2009, men uten at det ble etablert som en permanent ordning. I stedet ble det vurdert fra sak til sak om en systemendring skulle fases inn gradvis eller få fullt utslag første år. Et eksempel er innføringen av en ny båt- og ferjenøkkel i 2018, som fikk full effekt første år.

Det var ingen fast ordning for å fange opp nedgang i rammetilskuddet som følge av endringer i kriteriedata med det nye systemet.

I tillegg til overgangsordningen, ble det også innført en egen kompensasjon for de fylkeskommunene som fikk en reduksjon i rammetilskuddet på mer enn 200 kroner per innbygger med det nye systemet. Kompensasjonen ble gitt med særskilt fordeling innenfor innbyggertilskuddet (se kap. 6). Endringene i 2015 førte til store fordelingsvirkninger for enkelte fylkeskommuner. Det var derfor behov for å lette overgangen til det nye systemet for fylkeskommuner som fikk en særlig stor nedgang i rammetilskuddet, ut over overgangsordningen.

Opprinnelig foreslo departementet en kompensasjon på 95 mill. kroner, som skulle fordeles slik at fylkeskommuner som tapte mer enn 200 kroner per innbygger, skulle få kompensert halvparten av beregnet reduksjon i tilskudd første år. Departementet foreslo også at kompensasjonen skulle ligge fast nominelt på samme nivå fram til neste revisjon av inntektssystemet. Etter vedtak i Stortinget ble størrelsen på kompensasjonen økt i flere omganger, og den relative fordelingen mellom fylkeskommunene ble også noe justert. I saldert budsjett for 2018 var samlet kompensasjon økt til 335 mill. kroner.

8.2 Dagens kompensasjons- og overgangsordning

8.2.1 Nytt inntektssystem i 2020

Den forrige helhetlige revisjonen av inntektssystemet trådte i kraft fra 2020, samtidig med regionreformen. Som en del av regionreformen ble antallet fylkeskommuner redusert fra 19 i 2017 til 11 i 2020. Fylkeskommunene fikk også flere nye oppgaver.

Departementet mente at det på grunn av regionreformen burde være små endringer i inntektene i 2020. Flere fylkeskommuner skulle etablere nye organisasjoner, og alle fikk nye oppgaver, samtidig som de skulle sørge for kontinuerlig drift av de oppgavene de allerede hadde. Departementet foreslo derfor å se kompensasjons- og overgangsordningene i sammenheng, slik at de kortsiktige endringene i rammetilskuddet var minimale, mens de langsiktige konsekvensene ble kraftig dempet.

Fordelingen av kompensasjonen er vist i tabell 59. Kompensasjonen ble fordelt slik at alle fylkeskommuner ble hevet til det samme minimumsnivået. Størrelsen på den samlede kompensasjonen lå fast på 335 mill. kroner, og med den summen var det mulig å sikre at ingen fylkeskommuner tapte mer enn 70 kroner per innbygger på innføringen av det nye systemet og avviklingen av den gamle tapskompensasjonen. Den nye kompensasjonen skal ligge fast «så lenge fylkeskommunene står i en omstilling som følge av regionreformen».127

Tabell 59 Fordeling av dagens kompensasjonsordning for endringer i inntektssystemet i 2020

I tillegg til kompensasjonsordningen, ble det innført en ny overgangsordning som faset fordelingsvirkningene (etter omfordelingen av tapskompensasjonen) gradvis inn over en periode på fire år. Fylkeskommunene som tapte på endringene fikk et tillegg i rammetilskuddet som tilsvarte 75 prosent av nedgangen, og dette tillegget ble finansiert av de som tjente på endringene (som bare fikk beholde 25 prosent av økningen det første året). Førsteårsvirkningen var dermed marginale for fylkeskommunene som fikk en nedgang i inntektene, og de mer langsiktige konsekvensene var også beskjedne.

8.2.2 Overgangsordning for endringer i 2022

Det ble ikke etablert en ny, permanent overgangsordning med det nye inntektssystemet i 2020. I stedet har behovet for og innretningen av overgangsordningene blitt vurdert fra sak til sak. Da det ble gjort flere endringer i inntektssystemet for 2022, ble det bestemt at endringene skulle fases inn gjennom en overgangsordning på to år. Den samlede overgangsordningen for 2022 bestod dermed av flere saker:

• 25 prosent av de samlede fordelingsvirkningene av nytt inntektssystem i 2020 ble faset inn, slik at det nye systemet har ¾ effekt i 2022.
• Halvparten av fordelingsvirkningene av ny båt- og ferjenøkkel, som ble innført fra 2022.
• Halvparten av fordelingsvirkningene av å fordele midlene til fylkesveiadministrasjon etter fylkesveikriteriet fra 2022, i stedet for med en særskilt fordeling (tabell C).
• Halvparten av fordelingsvirkningene av ny modell for beregning av kriteriet for fylkesvei, som ble tatt i bruk fra 2022.

Alle endringene er faset inn med full effekt fra 2023, slik at det ikke er noen overgangsordning i forslaget til statsbudsjett for 2023.

8.3 Utvalgets vurdering og forslag

8.3.1 Alternativer til ny overgangsordning

Utvalget viser til mandatet, som slår fast at inntektene til fylkeskommunene bør være stabile og forutsigbare, siden inntektene blir brukt til å finansiere viktige velferdstjenester som ikke bør variere mye fra år til år. Utvalget er enig i dette prinsippet.

For kommunesektoren samlet sett må stabiliteten i inntektene sikres gjennom de årlige budsjettprosessene og innretningen på finanseringen av sektoren på overordnet nivå. For den enkelte fylkeskommune kan en fast og forutsigbar overgangsordning i inntektssystemet bidra til stabile inntekter. Dette er særlig viktig når større endringer i inntektssystemet skjer samtidig med at flere fylkeskommuner deles og skal bygge nye organisasjoner.

Utvalget har vurdert to modeller for en ny og fast overgangsordning. De to ordningene skiller seg prinsipielt fra hverandre på to punkter:

1. Om den først og fremst skal skjerme fylkeskommunene med særlig svak inntektsutvikling, eller om alle systemendringer skal fases inn med en lik andel hvert år, uavhengig av hvor store fordelingsvirkninger det er snakk om.
2. Om overgangsordningen bare skal gjelde for systemendringer, eller om endringer i kriteriedata også skal omfattes.

En symmetrisk overgangsordning på fire år

Det ene alternativet er å gjeninnføre en fast symmetrisk overgangsordning der effekten av alle systemendringer som hovedregel blir faset inn gjennom en fast overgangsordning på fire år. I noen tilfeller kan det være nødvendig med en skjønnsmessig vurdering av hvilke endringer som skal omfattes av ordningen, men hovedregelen bør være at alle systemendringer omfattes av ordningen.

Med systemendringer menes i hovedsak endringer i kostnadsnøklene, endringer i modeller som brukes for å beregne kriteriedata (f.eks. den nye modellen for å beregne fylkesveikriteriet, jf. kap. 4.8) og innlemming av øremerkede tilskudd. Årlig oppdatering av kriteriedata, sektorvekter og utgiftsbehov omfattes ikke av ordningen.

Med denne ordningen vil altså endringer i kriteriedata få fullt gjennomslag første år. Fordelen med det er at fylkeskommuner som får økt utgiftsbehov som følge av befolkningsvekst, får full kompensasjon første år. Men det kan være krevende for fylkeskommuner som opplever befolkningsnedgang, og som kan ha vansker med å ta ned kostnadene på kort sikt.

En fordel med denne ordningen er at den er forutsigbar og relativt enkel å beregne.

En ulempe med denne ordningen er at det tar tid før systemendringer får full effekt. Det kan oppfattes som uheldig for fylkeskommuner som etter de objektive kriteriene burde hatt et høyere tilskuddsnivå, men som får et trekk i rammetilskuddet gjennom overgangsordningen.

En annen ulempe med denne ordningen, er at beregningen av fordelingsvirkninger, som er grunnlaget for tillegg og trekk i rammetilskuddet, bare gir et presist uttrykk for effekten av endringene det første året. Etter hvert som tiden går, kan endringer i kriteriedata (eller nye systemendringer) føre til vesentlige endringer i de faktiske fordelingsvirkningene. Men hvilke fylkeskommuner som får et tillegg eller trekk vil ligge fast gjennom hele overgangsperioden.

Utvalget mener derfor at overgangsperioden bør være relativt kort hvis det skal innføres en fast symmetrisk overgangsordning, og ikke lenger enn fire år.

En ny inntektsgarantiordning (INGAR)

Det andre alternativet er å gjeninnføre en inntektsgarantiordning (INGAR) etter modell av ordningen som brukes i inntektssystemet for kommunene i dag, og som ble brukt for fylkeskommunene i perioden 2010–2014. Alle fylkeskommuner med en vekst i rammetilskuddet målt i kroner per innbygger under en gitt grenseverdi, får full kompensasjon for differansen mellom beregnet vekst og grenseverdien, før finansieringen av ordningen. Ordningen finansieres av alle fylkeskommuner med et likt beløp per innbygger, og er dermed ikke symmetrisk: Alle fylkeskommuner bidrar til finansieringen, både de som har en økning i rammetilskuddet over landsgjennomsnittet, og de som har en vekst i tilskuddet under snittet.

INGAR skal i prinsippet ivareta fylkeskommuner som ellers ville fått en brå nedgang i rammetilskuddet fra det ene året til det neste, enten det skyldes systemendringer eller endringer i kriteriedata. Samtidig får fylkeskommuner som har en økning i beregnet utgiftsbehov, full kompensasjon allerede første år (før trekket for å finansiere INGAR).

En fordel med INGAR er at en rekke endringer som påvirker rammetilskuddet – inkludert endringer i kriteriedata – ses i sammenheng. Dermed kan ordningen innrettes slik at det bare er de som samlet sett har en særlig svak inntektsutvikling, som får kompensasjon.

En ulempe med INGAR er at den er noe mer komplisert å beregne enn den enkle symmetriske overgangsordningen, og det kan være vanskeligere for fylkeskommunene å sette seg inn i grunnlaget for beregningen.

Det kan også være en ulempe at ordningen fanger opp mer enn større endringer. Det kan argumenteres for at fylkeskommunene er store, robuste enheter som bør kunne håndtere visse svingninger i rammetilskuddet fra år til år. Dette kan eventuelt påvirkes av hvor grenseverdien for å motta INGAR settes.

INGAR har vist seg å fungere godt i inntektssystemet for kommunene, og skjermer kommuner som opplever brå endringer i rammetilskuddet. Hvis ordningen skal innføres for fylkeskommunene, bør den i utgangspunktet følge de samme prinsippene som i systemet for kommunene. Dette betyr at følgende forhold holdes utenom beregningsgrunnlaget og blir ikke kompensert gjennom INGAR:

• endringer i skatteinngang og/eller inntektsutjevning,
• endringer i skjønnstilskuddet, og
• endringer i saker med særskilt fordeling.

Grenseverdien for å motta INGAR må fastsettes ut fra en skjønnsmessig vurdering. Forrige gang ordningen var i bruk i inntektssystemet for fylkeskommunene, var grenseverdien på 100 kroner per innbygger, noe som tilsvarte i underkant av 2 prosent av gjennomsnittlig rammetilskuddet per innbygger. En tilsvarende inntektsgrense i forhold til dagens rammetilskudd vil være på om lag 150 kroner per innbygger.

Anslag på fordelingsvirkninger første år med ulike overgangsordninger

Det er vanskelig å beregne den langsiktige effekten av å gjeninnføre INGAR for fylkeskommunene, siden ordningen også skal ta hensyn til endringer i rammetilskuddet som følge av endringer i kriteriedata. Effekten utover det første året kan derfor ikke anslås nå. For å vurdere hvordan de to ordningene vil slå ut, har utvalget derfor bare sett på hvordan ordningen kan dempe fordelingsvirkningene det første året.

Beregningene viser at den symmetriske overgangsordningen demper fordelingsvirkningene det første året i større grad enn INGAR. Antall fylkeskommuner med en negativ effekt det første året på mer enn -100 kroner per innbygger, er høyere med INGAR enn med den symmetriske ordningen.

Dette skyldes delvis at i tilfeller der variasjonene i veksten i rammetilskuddet er særlig store, for eksempel ved større systemendringer i inntektssystemet, kan finansieringen av INGAR utgjøre et relativt stort beløp per innbygger. I anslagene på INGAR beregnet på flertallets forslag til nytt inntektssystem, vil alle fylkeskommuner få et trekk på 100 kroner per innbygger for å finansiere ordningen. En fylkeskommune som kommer likt ut i dagens og nytt inntektssystem, vil altså få et trekk i rammetilskuddet på 100 kroner per innbygger det første året med INGAR. Med den symmetriske ordningen vil en fylkeskommune som kommer likt ut verken få et tillegg eller et trekk gjennom overgangsordningen.

Finansieringen av INGAR kan dermed i seg selv bidra til en negativ effekt det første året for noen fylkeskommuner. Det kan tale mot å innføre INGAR samtidig med større systemendringer.

8.3.2 Utvalgets forslag til ny overgangsordning

Utvalget mener at overgangsordningen bør være enkel og forutsigbar, og at hovedformålet bør være å gi en gradvis innfasing av systemendringer i inntektssystemet. Utvalget mener videre at det bør legges særlig stor vekt på stabile og forutsigbare inntekter i 2024, siden flere fylkeskommuner må bruke tid og ressurser på etablere nye organisasjoner. Det taler for å ta i bruk den overgangsordningen som i størst grad demper fordelingsvirkningene det første året.

Utvalget foreslår derfor at det i utgangspunktet innføres en fast symmetrisk overgangsordning på fire år, der fordelingsvirkningene av systemendringer fases gradvis inn med en lik andel hvert år. Som hovedregel bør overgangsordningen begrenses til

• Systemendringer i kostnadsnøkkelen
• Endringer i finansieringsform, f.eks. ved innlemming av øremerkede tilskudd

Endringer i skjønnstilskudd og tilskudd med særskilt fordeling bør som hovedregel ikke kompenseres gjennom en overgangsordning, siden målet med slike fordelinger nettopp er å oppnå en endring i inntektsfordelingen mellom fylkeskommunene.

Men siden utvalget foreslår en større omlegging av skjønnstilskuddet og saker med særskilt fordeling, mener utvalget at det bør gjøres et unntak det første året og ta med effekten av disse i beregningen for 2024.

Utvalget mener videre at det på lengre sikt bør vurderes å innføre en inntektsgarantiordning også for fylkeskommunene. En slik ordning kan også ivareta fylkeskommuner som får lav vekst på grunn av lavt utgiftsbehov. Utvalget mener at for fylkeskommunene kan det være krevende å tilpasse seg en brå nedgang i inntektsnivået, uansett hva som er bakgrunnen for nedgangen. Men utvalgets beregninger viser at finansieringen av ordningen kan utgjøre et relativt stort beløp for alle fylkeskommuner hvis den innføres samtidig med større endringer i inntektssystemet. INGAR bør derfor ikke vurderes innført før systemet har stabilisert seg.

8.3.3 Utvalgets vurdering av behovet for kompensasjonsordning

Utvalget mener i utgangspunktet at varige kompensasjonsordninger bør unngås. Når endringer i inntektssystemet gir fordelingsvirkninger mellom fylkeskommunene, er det nettopp fordi oppdaterte analyser og nye vurderinger tilsier at inntektsfordelingen bør endres. En varig kompensasjonsordning vil dermed motvirke tilsiktede og ønskede endringer i inntektssystemet.

Utvalget foreslår derfor at dagens kompensasjonsordning avvikles, og at de 335 mill. kronene som inngår i ordningen omfordeles mellom alle fylkeskommuner med et likt beløp per innbygger.