6 Bruk av særskilt fordeling innenfor innbyggertilskuddet

Innbyggertilskuddet blir i utgangspunktet fordelt med et likt beløp per innbygger, før det omfordeles gjennom ulike utjevningsmekanismer. Men deler av innbyggertilskuddet kan også gis med en særskilt fordeling, og ikke etter de ordinære kriteriene i systemet. Slike saker vises i en egen tabell i Grønt hefte – tabell C – og omtales derfor ofte som tabell C-saker.

Særskilt fordeling er et unntak fra hovedregelen om at rammetilskuddet skal fordeles etter ordinære kriterier. Særskilt fordeling er ment som en midlertidig ordning, og midlene som fordeles gjennom tabell C er frie midler som fylkeskommunene kan disponere som de vil, på lik linje med rammetilskuddet ellers.

Tabell C har over lengre tid utgjort en større del av rammetilskuddet til fylkeskommunene enn til kommunene, og flere av sakene har hatt en egen fordeling over en lang periode. I inntektssystemet for 2022 blir over 4,6 mrd. kroner (eller 11 prosent av samlet rammetilskudd) fordelt i tabell C for fylkeskommunene. Til sammenligning utgjør tabell C for kommunene 4,3 mrd. kroner i 2022, noe som tilsvarer 3 prosent av samlet rammetilskudd for kommunene.

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere omfanget av og behovet for bruken av særskilt fordeling innenfor innbyggertilskuddet, med utgangspunkt i føringene i veilederen Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner. I dette kapittelet går vi først gjennom føringene som gjelder for bruk av særskilt fordeling (kap. 6.1). Deretter gir vi en oversikt over bruken av særskilt fordeling siden 2005 (kap. 6.2), før vi går gjennom sakene som ligger i tabell C i dagens inntektssystem (kap. 6.3). Til slutt presenteres utvalgets vurderinger og anbefalinger (kap. 6.4).

6.1 Føringer for bruk av særskilt fordeling

Veilederen Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner ble sist utgitt av det daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet, og inneholder prinsipper og retningslinjer for styring av kommunesektoren.92 Veilederen har blitt revidert en rekke ganger, og den foreløpig siste utgaven ble publisert i 2020. Den ble da oppdatert i samsvar med den nye kommuneloven av 2018.

Prinsippene for statlig styring er grunnleggende prinsipper som følger av lov eller av stortingsdokumenter, mens retningslinjene er en konkretisering av prinsippene fastsatt av departementet.

Veilederen inneholder åtte prinsipper for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner. Ett av prinsippene slår fast at økonomisk og juridisk rammestyring er hovedprinsippet for den statlige styringen. Detaljert statlig styring skal være særskilt begrunnet i nasjonale mål. Rammestyring er en forutsetning for at fylkeskommunene skal ha et handlingsrom, slik at de kan gjøre lokale og individuelle tilpasninger av tjenestene. Rammefinansiering innebærer at fylkeskommunenes inntekter fra staten, sammen med skatteinntektene, i hovedsak er midler som fylkeskommunene selv kan disponere fritt innenfor rammene av lov og forskrift.

Prinsippet om økonomisk rammestyring er nærmere definert i retningslinjene i veleideren. Det er blant annet retningslinjer som gir nærmere føringer for bruken av øremerking (utenfor inntektssystemet) og særskilt fordeling innenfor inntektssystemet.

6.1.1 Retningslinjer for bruk av øremerking

Når det gjelder øremerking, presiserer retningslinjene at rammefinansiering er hovedregelen, og at øremerking skal forbeholdes følgende tilfeller:

• Der det er et sterkt nasjonalt ønske om å bygge ut en tjeneste som har lav dekningsgrad på landsbasis. Øremerking bør i slike tilfeller kun benyttes på noen få sektorer over en avgrenset tidsperiode.
• For tjenester som bare er aktuelle i avgrensede geografiske områder eller i et avgrenset tidsrom, som kun skal gis til noen kommuner eller fylkeskommuner, eller som kun gjelder visse grupper av innbyggere, kan øremerking vurderes.
• Finansiering av tidsavgrensede forsøk og prosjekter i enkelte kommuner.

Rammefinansiering gjennom objektive kriterier i inntektssystemet skal bidra til effektiv ressursbruk og til at alle kommuner settes i stand til å tilby et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. I veilederen skriver departementet at midler som fordeles gjennom inntektssystemet ikke nødvendigvis vil treffe for den enkelte fylkeskommune i enkeltsaker, men i sum, over tid og på tvers av sektorer vil fordelingen mellom fylkeskommunene jevne seg ut.

Flere regjeringer har hatt som mål å redusere omfanget av øremerkede tilskudd til kommunesektoren. I 2017 gikk en ekspertgruppe gjennom alle øremerkede tilskudd,93 og som en oppfølging av denne gjennomgangen ble flere tilskudd innlemmet i rammetilskuddet i 2020. Noen av disse tilskuddene ble lagt inn i tabell C for fylkeskommunene fra 2020.

6.1.2 Retningslinjer for bruk av særskilt fordeling

Retningslinjene presiser at rammetilskuddet som hovedregel skal fordeles etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet. Veilederen åpner likevel for at midler som fordeles gjennom inntektssystemet unntaksvis kan gis med en særskilt fordeling, altså utenom de ordinære kriteriene. Ifølge veilederen kan særskilt fordeling benyttes når:

• Det dreier seg om en engangsbevilgning,
• midlene kun skal bevilges kommunene i få år,
• man avventer endringer i kostnadsnøkkelen, eller
• det dreier seg om forsøk etter forsøksloven.

I veilederen er det presisert at særskilt fordeling bare skal benyttes i en kortere periode, og ikke er ment som en varig løsning. Perioden med særskilt fordeling bør fastsettes på forhånd og vanligvis avgrenses til maksimalt to år.

Veilederen legger vekt på at særskilt fordeling ikke skal være en erstatning for øremerkede tilskudd, og at særskilt fordeling ikke må oppfattes som en føring fra staten om hvordan kommunesektoren skal prioritere de frie inntektene. Midlene som fordeles i tabell C er fortsatt frie midler, som fylkeskommunen fritt kan bruke til hvilke formål de vil.

Hvis et øremerket tilskudd vurderes innlemmet i rammetilskuddet, bør det ifølge veilederen vurderes om det er hensiktsmessig å fordele midlene etter ordinære kriterier etter en overgangsperiode på to år. Hvis ikke, bør det vurderes om tilskuddet heller bør forbli øremerket.

Ifølge veilederen bør det heller ikke være for mange saker med særskilt fordeling, siden det også kan oppfattes som et signal fra staten om hvordan de frie inntektene skal brukes.

6.2 Bruk av særskilt fordeling i inntektssystemet 2005–2022

Det er stor variasjon mellom de ulike sakene i tabell C når det gjelder hvilket formål midlene er begrunnet utfra, hvor lenge de blir gitt med særskilt fordeling, størrelsen på beløpet som fordeles og hvor mye den særskilte fordelingen skiller seg fra en fordeling etter ordinære kriterier.

Formål med bevilgningene

Siden 2005 har det vært 38 saker som har blitt gitt med særskilt fordeling, og til sammen har nesten 90 mrd. kroner blitt fordelt på denne måten (målt i 2022-kroner). I vedlegg 4 er det en liste over alle sakene, og to tabeller som illustrerer noen hovedtendenser.

En stor del av midlene som har blitt gitt med særskilt fordeling siden 2005, var en kompensasjon for oppgaveendringer i forbindelse med forvaltningsreformen i 2010. Da ble en stor del av det tidligere riksveinettet overført til fylkeskommunene, sammen med nesten 80 ferjesamband. Disse midlene ble gitt med en særskilt fordeling i perioden 2010–2014, og er fordelt etter kostnadsnøkkelen fra 2015.

Over 65 prosent av midlene som er gitt med særskilt fordeling gjelder fylkesvei, både når vi ser på perioden 2005–2022 under ett og perioden fra 2015. De siste årene har mye av dette vært knyttet til en særskilt styrking av de frie inntektene for å sette fylkeskommunene i stand til å ruste opp og fornye fylkesveiene. Noe er også kompensasjon for oppgaveendringer og tidligere øremerkede tilskudd som nå blir gitt med en særskilt fordeling.

Ellers har tabell C blitt brukt for å kompensere Oslo for det særskilte ansvaret kommunen har for barnevernet, og det har også blitt gitt noe midler til videregående opplæring (først og fremst fagskoler), kollektivtransport (kompensasjon for avgiftsendringer), kompensasjon for endringer i inntektssystemet og finansiering av oppgaver det ikke finnes en egen delkostnadsnøkkel for.

Antall år i tabell C

I snitt har hver sak ligget i tabell C i 4,4 år. Ifølge retningslinjene skal saker som hovedregel ligge maksimalt to år i tabell C, men bare 12 av 38 saker har fulgt denne hovedregelen. Enkelte midler blir gitt med en særskilt fordeling over en svært lang tidsperiode, og har mer karakter av å være faste ordninger. For eksempel er finansieringen av Oslos særskilte ansvar for barnevernet en fast ordning, og ifølge retningslinjene for ferjeavløsningsordningen kan ferjeavløsningsmidler gis med særskilt fordeling i inntil 45 år.

De 12 sakene som ligger i tabell C i 2022, har i snitt blitt gitt en særskilt fordeling i 5,3 år. Fem saker har vært i tabell C i sju år eller mer. Seks av sakene kom inn i tabell C i 2020 som oppgaveoverføringer med regionreformen eller som en oppfølging av gjennomgangen av øremerkede tilskudd.

Størrelsen på beløpet som fordeles særskilt

Det er stor variasjon i størrelsen på beløpene som blir fordelt i tabell C, fra 2 mill. kroner i kompensasjon for økt CO2-avgift i 2016 til 2,5 mrd. kroner til drift og vedlikehold av nye fylkesveier i 2010.

I årene før forvaltningsreformen i 2010, utgjorde tabell C en relativt liten del av det samlede rammetilskuddet (jf. figur 15). For å kompensere for merkostnader som følge av forvaltningsreformen, ble rammetilskuddet økt med over 6,6 mrd. kroner i 2010. Midlene ble gitt med særskilt fordeling. Tabell C utgjorde derfor nærmere 30 prosent av rammetilskuddet i perioden 2010–2014.

Forstørr bilde

Figur 15 Tabell C’s andel av samlet rammetilskudd og antall saker med særskilt fordeling 2005–2022. Inkluderer ikke tre saker som gjaldt uttrekk fra rammetilskuddet i perioden 2004–2006.

Da inntektssystemet ble lagt om i 2015, ble disse midlene omfordelt etter kostnadsnøklene. Men tabell C utgjorde fortsatt en betydelig større del av det samlede rammetilskuddet i 2015 enn før forvaltningsreformen. Og som en følge av innlemminger og oppgaveoverføringer i 2020, økte andelen ytterligere. Fra 2022 ble midlene til fylkesveiadministrasjon omfordelt fra tabell C til kostnadsnøkkelen, og andelen av rammetilskuddet med særskilt fordeling gikk litt ned igjen.

6.3 Saker med særskilt fordeling i 2022

Det er 12 saker med særskilt fordeling i inntektssystemet for 2022, som fordeler nesten 4,6 mrd. kroner (jf. tabell 52). Fordelingen mellom fylkeskommunene er vist i vedlegg 4.

Tabell 52 Saker med særskilt fordeling i inntektssystemet for 2022. Beløp etter saldert budsjett

Alle sakene er videreført i tabell C i regjeringens forslag til statsbudsjett for 2023. I tillegg er det to nye tabell C-saker i forslaget for 2023: Kompensasjon for innføring av gratis ferje til øyer uten fastlandsforbindelse og på trafikksvake samband (180,8 mill. kroner),94 og et ettårig trekk i rammetilskuddet knyttet til ekstraordinære konsesjonskraftinntekter (-800 mill. kroner).95

Utvalgets vurderinger tar utgangspunkt i sakene som er gitt med særskilt fordeling i 2022, men vi kommenterer også saken som gjelder gratis ferje. Under følger en kort gjennomgang av bakgrunnen for de ulike tabell C-sakene i 2022 og 2023.

Opprusting og fornying av fylkesveier (1 620 mill. kroner)

I 2014 ble rammetilskuddet styrket med 780 mill. kroner med særskilt fordeling, begrunnet med behovet for å ruste opp og fornye fylkesveiene. Bevilgningen har blitt økt flere ganger siden, og utgjør over 1,6 mrd. kroner i 2022. Midlene er fordelt mellom fylkeskommunene etter en kartlegging Statens vegvesen gjorde av vedlikeholdsetterslepet på fylkesveinettet i 2010–2012, og har ikke blitt endret siden. Ifølge kartleggingen ville det koste om lag 45–75 mrd. kroner å fjerne forfallet på fylkesveinettet.96

Tabell C-saken er en oppfølging av Nasjonal transportplan for 2014–2023(NTP),97 der det ble foreslått en styrking av rammetilskuddet til fornying av fylkesveiene. Den daværende regjeringen begrunnet forslaget med at da fylkeskommunene overtok en stor del av riksveiene i 2010, ble veiene overført med den standarden de hadde på det tidspunktet. Flere av veiene hadde et betydelig vedlikeholdsetterslep. For å sette fylkeskommunene i stand til å prioritere det regionale veinettet, ble rammetilskuddet økt med 1 mrd. kroner, i tillegg til rammeoverføringen av midlene som staten hadde brukt på disse veiene.

Regjeringen skrev i NTP 2014–2023 at fylkeskommunene likevel ikke ville være i stand til å ta igjen vedlikeholdsetterslepet på fylkesveinettet, uten ekstraordinær statlig finansiering. Regjeringen foreslo derfor å styrke rammetilskuddet med 10 mrd. kroner i NTP-perioden, fordelt over rammetilskuddet gjennom tabell C. Så langt (inkludert 2022) har det blitt utbetalt om lag 10,6 mrd. kroner (i 2014-kroner) gjennom denne tabell C-saken.

I forbindelse med forrige gjennomgang av inntektssystemet i 2020, varslet det daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet at veimidlene skulle fordeles særskilt i 2020 og 2021, og at en fordeling etter fylkesveinøkkelen skulle vurderes fra 2022. Denne vurderingen skulle gjøres i forbindelse med neste nasjonale transportplan.98 I Nasjonal transportplan for 2022–2023 foreslo regjeringen at «Midlene til opprustning og fornying av fylkesveinettet og ras- og skredsikring av fylkesvei blir videreført innenfor rammetilskuddet».99 Det ble ikke spesifisert hvordan midlene skal fordeles innenfor rammetilskuddet.

I NTP 2022–2033 er det også foreslått en øremerket tilskuddsordning til vedlikehold, fornying og utbedring av fylkesveiene. I første seksårsperiode er det lagt til grunn en total ramme på 4,7 mrd. kroner, mens i andre seksårsperiode er det lagt til grunn 10,7 mrd. kroner. Tilskuddet skal fordeles med utgangspunkt i vedlikeholdsetterslepet på fylkesveinettet, ved å bruke samme fordeling som er brukt i tabell C-saken til opprusting og fornying av fylkesveiene.

I statsbudsjettet for 2022 er det bevilget 379,6 mill. kroner på denne tilskuddsposten. Deler av dette er bundet opp til andre formål enn det nye tilskuddet, slik at det nye tilskuddet i praksis utgjør 290 mill. kroner i 2022. Den øremerkede tilskuddsordningen er videreført i forslaget til statsbudsjett for 2023. Midlene fordeles til fylkeskommunene uten søknad, med krav om forenklet rapportering i etterkant. Fylkeskommunene er bedt om å prioritere viktige næringsveier og/eller tiltak som kan bidra til forstørring av bo- og arbeidsmarkedsregioner.

Kompensasjon for tunnelsikkerhetsforskriften (559 mill. kroner)

I 2015 trådte en ny tunnelsikkerhetsforskrift for fylkesveier i kraft, og det ble innført en kompensasjonsordning til fylkeskommunene med særskilt fordeling over rammetilskuddet. Rammetilskuddet ble derfor økt med 272 mill. kroner i 2015 for å kompensere for merkostnadene.

Forskriften skulle opprinnelig være oppfylt innen utgangen av 2019, men oppgraderingene av tunnelene har vist seg å være mer tidkrevende og dyrere enn først antatt. Fylkeskommunene har derfor fått lengre tid på seg til å oppfylle forskriften, og i NTP 2022–2033 foreslo regjeringen å øke kompensasjonen slik at fylkeskommunene får kompensert merkostnadene i løpet av planperioden. Regjeringen foreslo også at midlene skulle fordeles særskilt over rammetilskuddet i planperioden, etter en oppdatert beregning av merkostnadene for den enkelte fylkeskommune. I statsbudsjettet for 2022 ble kompensasjonen økt med 231 mill. kroner, og utgjør nå 559 mill. kroner.

Ras- og skredsikring (871 mill. kroner)

Fra 2020 ble det tidligere øremerkede tilskuddet til ras- og skredsikring på fylkesveier innlemmet i rammetilskuddet med særskilt fordeling. Den daværende regjeringen begrunnet innlemmingen med at fylkesveier er et fylkeskommunalt ansvar som i hovedsak finansieres med frie midler. Regjeringen viste også til arbeidet med å redusere statlig detaljstyring som en del av begrunnelsen.

Midlene ble fordelt mellom fylkeskommunene etter et tilskuddsprogram for skredsikring som Statens vegvesen utarbeidet for perioden 2018–2023. I NTP 2022–2033 skrev den daværende regjeringen at midlene skal videreføres innenfor rammetilskuddet, men det er ikke sagt noe nærmere om hvordan midlene skal fordeles.

Ferjeavløsningsordningen (113 mill. kroner)

Et ferjeavløsningsprosjekt innebærer at det blir bygget en bro eller undersjøisk tunnel som erstatter eller korter inn på et ferjesamband. Gjennom ferjeavløsningsordningen kan fylkeskommunene delfinansiere slike veiprosjekter med midlene de ville fått for ferjesambandet gjennom rammetilskuddet. Ordningen er administrert av Samferdselsdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet i fellesskap, og ifølge retningslinjene for ordningen skal ferjeavløsningsmidlene fordeles særskilt i tabell C.100

Den fylkeskommunale ferjeavløsningsordningen innenfor inntektssystemet ble innført fra 2016. Fra før fantes det en lignende statlig ordning for riksveier, innført i 2003.

Ferjeavløsningsmidlene beregnes som nettoeffekten i inntektssystemet når et ferjesamband blir avløst eller kortet inn av en ny vei. Fylkeskommunen vil da få redusert tilskudd gjennom ferjekriteriet i kostnadsnøkkelen, og økt tilskudd gjennom fylkesveikriteriet. Det årlige beløpet med ferjeavløsningsmidler blir altså beregnet som nettoeffekten av disse endringene.

Ferjeavløsningsmidlene blir utbetalt fra og med budsjettåret etter at ferjesambandet er avløst eller kortet inn. Årlig beløp i ferjeavløsningsmidler blir utbetalt til fylkeskommunen har fått dekket de nominelle byggekostnadene og inntil 50 prosent av beregnede rentekostnader, men ikke lenger enn i maksimalt 45 år. Merverdiavgiftskompensasjon og eventuelle finansieringsbidrag fra bompenger blir trukket fra byggekostnadene i beregningen av rentekostnader og utbetalingslengde. Årlig beløp i ferjeavløsningsmidler blir prisjustert med 2,5 prosent årlig fra det året vedtaket blir gjort og i hele utbetalingsperioden.

Ferjeavløsningsmidlene i tabell C er altså knyttet til konkrete veiprosjekter i de ulike fylkeskommunene, som har kommet inn i ordningen på ulike tidspunkt og med ulik varighet. De fleste av prosjektene som finansieres gjennom tabell C i dag, ble opprinnelig vedtatt som en del av den statlige ferjeavløsningsordningen før forvaltningsreformen i 2010. Da de aktuelle veiene eller planlagte veiprosjektene ble overført til fylkeskommunene, ble også ferjeavløsningsmidlene overført.

Per i dag blir det utbetalt ferjeavløsningsmidler for ett prosjekt vedtatt som en del av den fylkeskommunale ordningen (Bjarkøyforbindelsen i Troms). Fra 2023 vil det også bli utbetalt ferjeavløsningsmidler for Nordøyvegen i Møre og Romsdal.

Null- og lavutslippsferjer og -hurtigbåter (103 mill. kroner)

I statsbudsjettet for 2021 ble 100 mill. kroner av veksten i frie inntekter begrunnet med merkostnader ved overgangen til lav- og nullutslippsteknologi for ferjer og hurtigbåter. Økningen skulle gi fylkeskommunene større mulighet til å prioritere lav- og nullutslippsløsninger for ferjer og hurtigbåter.

Departementet foreslo opprinnelig at midlene skulle gis med en særskilt fordeling til båt- og ferjefylkene, og at midlene skulle fordeles etter delkostnadsnøkkelen for båt og ferje. Stortinget vedtok at midlene heller skulle fordeles med 2/3 av beløpet etter antall ferjesamband med el-ferjer i 2020, mens 1/3 skulle fordeles etter ferjekriteriet i kostnadsnøkkelen.101 Denne fordelingen er videreført i 2022 og i forslaget til statsbudsjett for 2023, men det er ikke sagt noe om hvor lenge denne fordelingen skal gjelde.

Ikke-statlige lufthavner (48 mill. kroner)

Som en del av oppgaveoverføringene i forbindelse med regionreformen i 2020, ble ansvaret for to saker på luftfartsområdet vedtatt overført til fylkeskommunene: kjøp av innenlandske flyruter og tilskudd til ikke-statlige lufthavner. Stortinget vedtok senere at staten skulle beholde ansvaret for flyrutekjøp, men tilskuddet til ikke-statlige lufthavner er overført til fylkeskommunene. Midlene er fordelt i tabell C, og i inntektssystemet for 2022 gis det tilskudd til fire ikke-statlige lufthavner: Notodden (Tuven), Arendal (Gullknapp), Stord og Ørland.

Tilskuddsordningen til ikke-statlige lufthavner ble innført fra 2016, og omfattet i utgangspunktet Stord, Ørland og Notodden. Siden kom også Arendal inn i ordningen. Av de fire lufthavnene, er det bare Stord og Ørland som har flyruter i dag, de to andre brukes til andre formål (som skolefly og privatfly). Tilskuddet var opprinnelig innrettet slik at det skulle dekke 2/3 av driftsunderskuddet til lufthavnene.

Da oppgaven ble overført til fylkeskommunene, ble det presisert at det er opp til fylkeskommunene om (og hvor mye) de skal prioritere å gi tilskudd til ikke-statlige lufthavner etter at avtaleperioden med lufthavnene går ut.102

Fiskerihavner (36 mill. kroner)

Som en del av regionreformen, besluttet Stortinget at statens eierskap og ansvar for fiskerihavneanlegg skulle overføres til fylkeskommunene. Overføringen skulle skje etter avtale. Fylkeskommunene fra Vestland og sørover inngikk avtale om å overta statens fiskerihavneanlegg, med virkning fra 1. januar 2020. Fylkeskommunene fra Møre og Romsdal og nordover gikk ikke med på avtalevilkårene, og statens eierskap til fiskerihavneanlegg ble dermed ikke overført i disse områdene.

Overføringen av statlige fiskerihavneanlegg til fylkeskommunene fra Vestland og sørover omfattet statens bruksretter og eiendomsrett til moloer, kaier med videre i det som er kommunale fiskerihavner. Overføringen omfattet også statens leieavtaler og andre kontraktsforhold. Disse fylkeskommunene overtok dermed alle oppgaver knyttet til eierskapsforvaltning av de tidligere statlige fiskerihavneanleggene. Fylkeskommunene ble kompensert for oppgaven gjennom en særskilt fordeling innenfor rammetilskuddet. Kompensasjonen ble fordelt ut fra kriterier knyttet til tidligere tilskudd, rammen i NTP 2018–2029, vedlikeholdsetterslep og antall statlige fiskerihavneanlegg i hvert fylke.

Dagens regjering har vedtatt å gjeninnføre det statlige ansvaret for fiskerihavnene i alle fylker, og er i dialog med de berørte fylkeskommunene om tilbakeføring av fiskerihavneanlegg til staten. Nærings- og fiskeridepartementet arbeider opp mot fylkeskommunene med en ambisjon om at fiskerihavneanleggene kan tilbakeføres fra fylkeskommunene til staten med virkning fra 1. januar 2023.103 Arbeidet var ikke fullført da statsbudsjettet for 2023 ble lagt fram, og midlene ligger derfor foreløpig inne i rammetilskuddet med særskilt fordeling også i Grønt hefte for 2023.

Distrikts- og regionalpolitiske tilskudd (105 mill. kroner)

Målet for distrikts- og regionalpolitikken er å skape grunnlag for gode liv i hele landet.104 Regionalpolitikken dekker alle deler av landet, og skal være med på å skape både regional utvikling og regional fordeling. Distriktspolitikken retter seg mot områder som er særlig preget av store avstander og spredt bosetting.

Det er tiltak og ordninger under flere departementer som skal støtte opp under denne politikken. Blant annet er satsing på samferdsel, helsetjenester, utdanning, forsking og innovasjon viktig for å få til en god regional utvikling og regional balanse. I statsbudsjettet for 2022 er det bevilget om lag 1,1 mrd. kroner i øremerkede tilskudd under programkategori 13.50 Distrikts- og regionalpolitikk over Kommunal- og distriktsdepartementets budsjett.

I 2020 ble deler av to tidligere øremerkede tilskudd under denne programkategorien på til sammen 100,1 mill. kroner innlemmet i rammetilskuddet:

• Tilskudd til inkluderende og vekstkraftige lokalsamfunn (tidligere kap. 550, post 64), som var «særlig knyttet til å inkludere tilflyttere, styrke sårbare næringsmiljøer og styrke kommunenes evne til å planlegge, mobilisere, samarbeide om og gjennomføre utviklingstiltak.»
• Tilskudd til regionale tiltak for utvikling av næringsmiljøer og tilgang til kompetanse (tidligere kap. 553, post 60), som hadde «som mål å mobilisere til samarbeid mellom bedrifter i næringsmiljø, og bedre koblinger mellom bedrifter og relevante utdanningsmiljøer for å møte næringslivets behov for kunnskap og relevant arbeidskraft.»

Innlemmingene ble begrunnet med at hensynene som tilskuddene ivaretar, inngår i fylkeskommunenes helhetlige ansvar som regionale samfunnsutviklere.105 For å sikre en videreføring av den særegne geografiske fordelingen av midlene, ble de to postene innlemmet med særskilt fordeling.

Fordelingen i 2020 var en videreføring av fordelingsprofilen i 2019. I 2021 ble fordelingen oppdatert på grunn av ny distriktsindeks106 (med en overgangsordning som ble avviklet i 2022). Den delen av midlene som tidligere ble gitt som tilskudd til regionale tiltak for utvikling av næringsmiljøer og tilgang til kompetanse, er videreført med samme fordelingsprofil som i 2019. Midlene som ble gitt til inkluderende og vekstkraftige lokalsamfunn blir fordelt med utgangspunkt i de 120 kommunene i landet med størst distriktsutfordringer (målt med distriktsindeksen). Fylkeskommunene med de største distriktsutfordringene får det høyeste beløpet per innbygger. Fordelingen i 2023 er oppdatert med ny distriktsindeks.

Forvaltning av tilskudd på landbruksområdet (8 mill. kroner)

Som en del av regionreformen fikk fylkeskommunene fra 2020 overført ansvaret for å forvalte tre tilskuddsordninger på landbruksområdet. Tilskuddene ble tidligere forvaltet av statsforvalterne, Landbruksdirektoratet og Matmerk (nåværende Stiftelsen Norsk Mat). De tre ordningene gjelder regionale tilretteleggingsmidler, tilskudd til kystskogbruket og kompetansenettverk for lokalmat. Den samlede rammen for tilskuddsordningene fastsettes i jordbruksoppgjøret. Fordelingen av rammen mellom fylkeskommunene avgjøres sentralt ut fra egne fordelingsnøkler. Til sammen utgjør de tre tilskuddsordningene om lag 90 mill. kroner i 2022.

Fylkeskommunenes ansvar for å forvalte ordningene gjør det mulig å se tilskuddene i sammenheng med det øvrige ansvaret fylkeskommunene har innen utdannings- og kompetanseområdet og innen annen regional nærings- og samfunnsutvikling. Fylkeskommunene ble kompensert for oppgavene ved at rammetilskuddet ble økt med 8 mill. kroner med særskilt fordeling. Midlene er fordelt ut fra ressursbruken da oppgavene lå hos statsforvalterne.

Tilskuddsordningen Jobbsjansen del B (100 mill. kroner)

Fylkeskommunene fikk som en del av regionreformen et utvidet ansvar på integreringsfeltet, da flere oppgaver fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) ble overført. Dette gjaldt særlig innen kompetansepolitikken, og fylkeskommunene fikk blant annet overført midlene som de tidligere kunne søke på gjennom tilskuddsordningen Jobbsjansen del B.

Jobbsjansen er et kvalifiseringsprogram og en tilskuddsordning som har som mål å øke deltakelsen i utdanning og arbeid blant ulike grupper av innvandrere. I 2017 ble Jobbsjansen delt i tre deler: del A Kvalifiseringsprosjekter for hjemmeværende innvandrerkvinner, del B Mer grunnskoleopplæring til innvandrerungdom, og del C: Forlenget kvalifiseringsløp for deltakere i introduksjonsprogram. Fra og med 2020 er Jobbsjansen del B overført til fylkeskommunene og Jobbsjansen del C har blitt en del av tilskuddsordningen for utvikling av kommunale integreringstiltak. Jobbsjansen del A retter seg mot kommunene og forvaltes av IMDi.107

Målet med Jobbsjansen del B er å bidra til at ungdom som har rett til videregående opplæring, men som ikke har opparbeidet seg godt nok faglig grunnlag (f.eks. manglende språkferdigheter), kan få bedre forutsetninger for å fullføre videregående opplæring.

Midlene blir fordelt særskilt etter antall innvandrere per 1. januar 2020.

Tilskudd til barnevern i Oslo (725 mill. kroner)

Før 2004 var ansvaret for de lovpålagte barnevernsoppgavene delt mellom tre ulike forvaltningsnivåer: kommunene, fylkeskommunene og staten. I 2004 overtok staten ansvaret for barnevernet og familievernet fra fylkeskommunene, og det innebar blant annet at det såkalte «andrelinjeansvaret» ble flyttet til fem statlige regionale barnevernmyndigheter. Dette ansvaret omfatter drift av plasseringstiltak som fosterhjem og institusjoner.

Oslo var ikke omfattet av denne oppgaveoverføringen, og beholdt ansvaret for oppgavene som ble overført til staten i de andre fylkene. Oslo kompenseres for dette gjennom rammetilskuddet. Fra 2004 til 2010 ble midlene fordelt gjennom et eget hovedstadstilskudd som Oslo fikk som fylkeskommune i den perioden. Fra 2011 ble den delen av hovedstadstilskuddet som kunne knyttes til barnevernet trukket ut og lagt i tabell C (mens hovedstadstilskuddet ble avviklet og slått sammen med storbytilskuddet Oslo får som kommune).

Tilskuddet prisjusteres årlig. Fra og med 2016 har det i tillegg vært en egen ordning der tilskuddet til andrelinjebarnevernet i Oslo også økes tilsvarende anslått vekst i antall barn under 18 år i kommunen.108 I inntektssystemet for 2022 innebærer dette en økning i tilskuddet til barnevern i Oslo på 15,1 mill. kroner, i tillegg til kompensasjonen for pris- og lønnsvekst i kommunesektoren. Dette tillegget finansieres innenfor den generelle veksten i de frie inntektene til fylkeskommunene.

Kompensasjon for endringer i inntektssystemet (335 mill. kroner)

Endringene i inntektssystemet i 2015 ga relativt store fordelingsvirkninger for noen fylkeskommuner. Fordelingsvirkningene ble faset gradvis inn gjennom en overgangsordning, og i tillegg fikk fylkeskommunene med størst reduksjon i rammetilskuddet en egen kompensasjon i tabell C. Kompensasjonen ble finansiert med friske midler, og ikke som en omfordeling fra de andre fylkeskommunene. Kompensasjonen var på 185 mill. kroner i 2015, og ble siden økt flere ganger etter initiativ fra Stortinget. I 2018 var kompensasjonen økt til 335 mill. kroner.

Da inntektssystemet ble lagt om i 2020, ble kompensasjonsordningen fra 2015 avviklet og det ble innført en ny kompensasjonsordning for de som tapte på de nye endringene i systemet. Størrelsen på den nye kompensasjonsordningen var den samme som tidligere. Den nye ordningen er innrettet slik at ingen fylkeskommuner fikk en reduksjon i rammetilskuddet på mer enn 70 kroner per innbygger i 2020 som følge av systemendringene og avviklingen av den forrige kompensasjonsordningen.

I kommuneproposisjonen for 2020 står det at «den nye kompensasjonsordningen blir liggende fast så lenge fylkeskommunene står i en omstilling som følge av regionreformen».

Gratis ferje (181 mill. kroner, inntektssystemet for 2023)

I forslaget til statsbudsjett for 2023 foreslår regjeringen at midler til ordningen med gratis ferje gis med særskilt fordeling i 2023. Til sammen er det foreslått 180,8 mill. kroner til dette formålet i 2023. Dette er dels en videreføring av midler som ble bevilget over skjønnstilskuddet i 2022, og dels en utvidelse av ordningen.

I revidert nasjonalbudsjett for 2022, foreslo regjeringen at alle ferjesamband med færre enn 100 000 passasjerer, skulle være gratis for de reisende fra 1. juli 2022. Fylkeskommunene ble kompensert med en økning i rammetilskuddet på 83 mill. kroner, fordelt gjennom skjønnstilskuddet. Ordningen er videreført i forslaget til statsbudsjett for 2023, og regjeringen foreslår at den utvides til også å omfatte ferjer til øyer og andre samfunn uten fastlandsforbindelse, med virkning fra 16. august 2023.

Midlene er fordelt etter en kartlegging Statens vegvesen gjorde av faktiske billettinntekter på de ulike sambandene i 2019.

Ordningen med gratis ferjer er ikke lovregulert og fylkeskommunene er ikke forpliktet til å gjøre de aktuelle sambandene gratis. Siden kompensasjonen er fordelt gjennom de frie inntektene, står fylkeskommunene i prinsippet fritt til å bruke midlene til andre formål. Fylkeskommunene har likevel fulgt opp intensjonen med bevilgningen i de fleste tilfeller. Men noen samband som det utbetales kompensasjon for, er ikke blitt gratis etter at fylkeskommunene har gjort en vurdering ut fra de lokale forholdene.

6.4 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere bruken av særskilt fordeling med utgangspunkt i føringene i veilederen for statlig styring av kommunesektoren. Utvalget støtter prinsippet i veilederen om at det meste av rammetilskuddet bør fordeles etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet. Dette tilsier at bruken av særskilt fordeling bør begrenses.

Utvalget mener likevel at særskilt fordeling kan være riktig i noen tilfeller, og at tabell C er et nyttig virkemiddel som gir inntektssystemet fleksibilitet. Men tabell C bør som hovedregel være en midlertidig ordning, slik det er presisert i veilederen for statlig styring. I veilederen er bruken av tabell C begrenset til engangsbevilgninger, midler som bare skal bevilges i noen få år, forsøk etter forsøksloven og situasjoner der man avventer endringer i kostnadsnøkkelen. Ifølge veilederen skal perioden med særskilt fordeling vanligvis begrenses til maksimalt to år.

Utvalgets gjennomgang viser at hovedregelen om to år med særskilt fordeling sjelden blir fulgt. Flere tabell C-saker har mer preg av å være faste ordninger. Utvalget ser at det i noen tilfeller kan være behov for en varig ordning der midler gis med en egen fordeling. Men omfanget av slike langvarige ordninger bør begrenses, siden en utstrakt bruk kan bli oppfattet som statlige bindinger på fylkeskommunenes frie inntekter. Hvis staten har behov for å styre fylkeskommunenes økonomiske prioriteringer i enkeltsaker, bør dette heller skje gjennom øremerkede tilskudd.

6.4.1 Vurdering av tabell C-sakene i 2022 og 2023

Det er stor variasjon mellom de ulike tabell C-sakene i 2022 når det gjelder formål, beløp og fordeling mellom fylkeskommunene. Utvalget mener at noen få av sakene bør videreføres med særskilt fordeling som langsiktige eller varige ordninger. Men de fleste sakene kan eller bør vurderes omfordelt etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet. Hvis staten mener at dette ikke gir en god nok fordeling av midlene, bør det vurderes å trekke midlene ut av rammetilskuddet og heller opprette øremerkede ordninger utenfor inntektssystemet.

Under følger en vurdering av de ulike sakene, med unntak av midlene til fiskerihavner og kompensasjonsordningen for endringer i inntektssystemet. Utvalget legger til grunn at midlene til fiskerihavner vil bli tilbakeført til staten før 2024, siden staten vil overta ansvaret for havnene. Kompensasjonsordningen for endringer i inntektssystemet er behandlet i kapittel 8.

Utvalget har lagt særlig vekt på vurderingen av midlene til opprusting og fornying av fylkesveier, siden dette er den største saken og siden det finnes gode argumenter både for og mot en omfordeling av midlene.

Saker som bør videreføres med særskilt fordeling som varige ordninger

Det er tre saker som er faste eller langsiktige ordninger, der staten har gitt signaler eller lovnader om en egen fordeling så lenge saken er aktuell:

• Kompensasjon for tunnelsikkerhetsforskriften (559 mill. kroner), der staten i Nasjonal transportplan 2022–2033 har lagt til grunn at kompensasjonen skal fordeles særskilt i hele planperioden (eller til fylkeskommunene har fått kompensert merkostnaden).
• Ferjeavløsningsordningen (113 mill. kroner), der retningslinjene for ordningen spesifiserer at midlene skal gis med en egen fordeling i inntil 45 år.
• Tilskudd til barnevern i Oslo (725 mill. kroner), som gis siden Oslo har et større ansvar for barnevern enn det kommunene i andre fylker har.

Tunnelsikkerhetsforskriften innebærer betydelige merkostnader, og utgiftene er svært ujevnt fordelt mellom fylkeskommunene. Utvalget mener derfor at det er nødvendig med en særskilt fordeling av kompensasjonen for å unngå at innføringen av forskriften skal gå ut over fylkeskommunenes muligheter til å gi et likeverdig tjenestetilbud.

Bruken av tabell C for ferjeavløsningsordningen følger av egne retningslinjer som er forankret i Stortinget, og utvalget har ikke noe grunnlag for å foreslå endringer i denne ordningen.

Tilskuddet til barnevern i Oslo er en fast ordning for å finansiere en viktig lovpålagt oppgave som bare Oslo har. Siden det kommunale barnevernet ellers i hovedsak finansieres med frie midler, er det en fordel at midlene fordeles gjennom rammetilskuddet. Dette sikrer fleksibilitet og reduserer behovet for egne ordninger med tilhørende rapporteringskrav.

Utvalget mener imidlertid at tilskuddet bør overføres til rammetilskuddet for kommunene og gis med særskilt fordeling der, siden det kommunale barnevernet ellers finansieres innenfor rammetilskuddet til kommunene. En overføring til inntektssystemet for kommunene vil ikke ha noen praktisk betydning for hvordan Oslo kommune kan bruke midlene, siden tilskuddet uansett vil være en del av de frie inntektene. Den eneste praktiske betydningen er at den årlige økningen i tilskuddet til barnevern i Oslo, ut over prisveksten, må finansieres innenfor veksten i kommunenes frie inntekter, og ikke innenfor fylkeskommunenes inntektsvekst.

I tillegg vil overføringen til rammetilskuddet til kommunene gjøre det lettere å se ulike korreksjonssaker for barnevernet i Oslo i sammenheng. I 2022 får Oslo som kommune et trekk i rammetilskuddet på 144 mill. kroner som følge av en endring på barnevernsområdet som ikke berører Oslo, mens Oslo som fylkeskommune altså får et tillegg på 725 mill. kroner. Hvis begge sakene samles på rammetilskuddet for kommunene, kan slike korrigeringer ses i sammenheng. Utvalget vil imidlertid presisere at det ikke har tatt stilling til om de ulike sakene bør ses i sammenheng.

Saker som bør omfordeles etter ordinære kriterier

De øvrige sakene bør kunne fordeles gjennom de ordinære kriteriene i inntektssystemet, eller overføres til øremerkede tilskudd hvis dette ikke gir en hensiktsmessig fordeling av midlene. Dette er saker der midlene kan fordeles etter en delkostnadsnøkkel, eller der det er snakk om så små beløp at en særskilt fordeling har liten praktisk betydning, eller der midlene går til en oppgave som er felles for de fleste fylkeskommuner.

Utvalget mener at følgende fem saker bør videreføres innenfor inntektssystemet, og fordeles etter de ordinære kriteriene:

• Midlene til lav- og nullutslippsløsninger for ferjer og hurtigbåter (103 mill. kroner): Her finnes det en delkostnadsnøkkel som kan brukes, og regjeringen har varslet at det vil komme felles krav som kan gi økte kostnader for alle fylkeskommunale ferjesamband. Dagens fordeling er basert på antall ferjesamband med el-ferje i 2020, og siden den gang har enda flere samband gått over til batteridrift. Dagens fordeling er dermed utdatert.
• Utvalget mener at en oppdatert fordeling av midlene, ut fra antall samband med el-ferje i dag, vil bryte med prinsippet om at inntektssystemet ikke skal være et insentivsystem. Utvalget foreslår derfor at midlene fordeles etter ferjenøkkelen i inntektssystemet fra og med 2024.
• Kompensasjon for ordningen med gratis ferjer (181 mill. kroner): Dagens fordeling er basert på faktiske billettinntekter på de ulike ferjesambandene i 2019. Utvalget mener at en særskilt fordeling er fornuftig mens ordningen innføres. Men når ordningen er ferdig implementert med helårseffekt, bør midlene fordeles gjennom ferjekriteriet i kostnadsnøkkelen. Dette kan gjøres ved å sette de estimerte billettinntektene til 0 i beregningen av de normerte nettokostnadene for samband som er omfattet av ordningen.
• En slik løsning kan gi en bedre sammenheng mellom beregningen av ferjekriteriet og kompensasjonen for gratis ferjer. Hvis ferjekriteriet beregnes som om sambandene har billettinntekter ut fra oppdaterte trafikktall, mens kompensasjonen for inntektsbortfall ligger fast ut fra inntektene i 2019, kan det over tid bli et betydelig avvik mellom de to beregningene.
• Utvalget foreslår derfor at kompensasjonen for ferjesambandene som kom inn i ordningen i 2022, fordeles gjennom ferjekriteriet fra og med 2024 (i praksis ved å justere på beregningen av estimerte billettinntekter). Ferjesamband som ifølge regjeringens forslag til statsbudsjett skal inkluderes i ordningen fra 2023, bør fordeles gjennom ferjekriteriet fra og med 2025.
• Forvaltning av tilskudd på landbruksområdet (8 mill. kroner): Dette er en oppgave som gjelder for alle fylkeskommuner, og som ikke skiller seg vesentlig fra andre administrative oppgaver. Utvalget mener derfor at midlene bør fordeles gjennom de ordinære kriteriene. Siden det ikke er en egen delkostnadsnøkkel for administrasjon for fylkeskommunene, vil det i praksis si at midlene fordeles med et likt beløp per innbygger.
• Tilskuddsordningen Jobbsjansen del B (100 mill. kroner): Alle fylkeskommuner har et ansvar for å bidra til at ungdom som ikke har et godt nok faglig grunnlag kan fullføre videregående opplæring. Utvalget mener at dette er en ordinær oppgave som bør finansieres gjennom de ordinære kriteriene, enten som et likt beløp per innbygger eller gjennom delkostnadsnøkkelen for videregående opplæring.
• Distrikts- og regionalpolitiske tilskudd (105 mill. kroner): Alle fylkeskommuner har et ansvar for lokal og regional utvikling, og finansierer dette arbeidet med både øremerkede tilskudd, midlene som er gitt med særskilt fordeling og øvrige frie inntekter. Utvalget mener at midlene som i dag er bevilget i tabell C, bør kunne fordeles gjennom de ordinære kriteriene i inntektssystemet. Det vil i dette tilfellet si et likt beløp per innbygger.

Saker som bør vurderes tilbakeført som øremerkede tilskudd

Utvalget mener videre at det er to saker som bør vurderes tilbakeført til øremerkede tilskudd, hvis intensjonen med bevilgningene skal oppfylles:

• Midler tilras- og skredsikring på fylkesveiene (871 mill. kroner): Tilskuddet utgjør et relativt stort beløp og behovet er svært skjevfordelt mellom fylkeskommunene. Dagens kriterium for fylkesvei kan ikke fange opp disse forskjellene.
• Dette er et område der det er sterke politiske signaler om en egen satsing. Stortinget har bedt regjeringen om å sette fortgang i arbeidet med å utarbeide helhetlige nasjonale ras- og skredsikringsplaner, både for riksvei- og fylkesveinettet. Ifølge vedtaket skal planene være ferdige innen utgangen av 2023.109
• Utvalget mener at dette er et område der øremerking er et egnet virkemiddel. Ifølge veilederen for statlig styring av kommunesektoren, kan øremerking være aktuelt blant annet når det er et sterkt nasjonalt ønske om å bygge ut en tjeneste, eller der et tiltak bare gjelder noen fylkeskommuner. Utvalget mener at begge disse vilkårene gjelder for midlene til ras- og skredsikring av fylkesveier.
• Tilskudd til ikke-statlige lufthavner (48 mill. kroner): Daoppgaven med å betale dette tilskuddet ble overført til fylkeskommunene i 2020, var intensjonen at fylkeskommunene også skulle få ansvaret for kjøp av regionale flyruter.110 I mai 2021 vedtok imidlertid Stortinget at ansvaret for kjøp av regionale flyruter skulle tilbakeføres til staten.
• Det ble ikke gjort noen direkte kobling mellom ansvaret for flyrutekjøp og tilskuddet til ikke-statlige lufthavner da de to ordningene ble vedtatt overført til fylkeskommunene. Men bakgrunnen for de to ordningene er den samme: et ønske om å sikre et tilfredsstillende transporttilbud i hele landet.111 Utvalget mener derfor at det er rimelig å se de to ordningene i sammenheng, og at begge bør legges til samme forvaltningsnivå.
• Utvalget mener videre at inntektssystemet ikke bør brukes til å fordele mindre beløp til enkeltformål som ligger utenfor de sentrale velferdsoppgavene til kommunesektoren. Utvalget foreslår derfor at ansvaret for å gi tilskudd til ikke-statlige lufthavner tilbakeføres til staten.

6.4.2 Vurdering av midler til opprusting og fornying av fylkesveinettet

Midlene til opprusting og fornying av fylkesveiene utgjør alene om lag 35 prosent av tabell C og 4 prosent av det samlede rammetilskuddet til fylkeskommunene i 2022. Det har blitt gitt midler til dette formålet i tabell C siden 2014, og samlet sett er det bevilget betydelige beløp. Samtidig er det dokumentert et stort vedlikeholdsetterslep på fylkesveiene, som det vil ta mange år å ta igjen.

Midlene til opprusting og fornying er fordelt etter fylkeskommunenes andel av vedlikeholdsetterslepet, slik det ble kartlagt av Statens vegvesen i 2010–2012. Figur 16 viser andelene per fylkeskommune summert til fylkesinndelingen i 2024, sammen med andelene av utvalgets forslag til nytt kriterium for fylkesveier.

Forstørr bilde

Figur 16 Fylkeskommunenes andel av midlene som fordeles til opprusting og fornying av fylkesveier og andelen av samlet fylkesveilengde. Tall fra 2019 summert til ny inndeling.

Selv om det er en klar samvariasjon mellom de to fordelingene, er det store forskjeller for flere av fylkeskommunene. En omfordeling av midlene etter fylkesveikriteriet vil derfor gi betydelige fordelingsvirkninger.

Utvalget mener at det er argumenter både for en omfordeling av midlene etter fylkesveikriteriet, og for en fortsatt særskilt fordeling. Dette er også en sak som flere fylkeskommuner har tatt opp i innspillmøtet med utvalget og i skriftlige innspill. Noen fylkeskommuner argumenterer for en fortsatt særskilt fordeling, mens andre mener at midlene bør fordeles etter fylkesveinøkkelen. Uavhengig av hva fylkeskommunene mener om fordelingen av veimidlene, peker de på utfordringene knyttet til vedlikeholdsetterslepet på fylkesveiene.

Argumenter for fordeling etter fylkesveikriteriet

Utvalget mener at det er særlig fire argumenter som taler for at midlene bør fordeles etter fylkesveikriteriet. For det første er vedlikehold av infrastruktur en permanent oppgave som gjelder på lik linje for alle fylkeskommuner og som også er relevant for andre tjenesteområder, som vedlikehold av skolebygg. Det er derfor rimelig at midlene til fylkesveier i størst mulig grad fordeles etter ordinære kriterier, på samme måte som midlene til de øvrige faste oppgavene.

Bruk av de ordinære kriteriene vil sikre at midlene fordeles etter objektive mål for variasjoner i utgiftsbehovet. Fylkesveikriteriet tar utgangspunkt i de faktiske fylkesveiene og gir et objektivt uttrykk av de relative forskjellene i vedlikeholdsbehov mellom fylkeskommunene. Kriteriet blir oppdatert årlig, basert på offentlig tilgjengelig informasjon om veinettet. En fordeling etter de ordinære kriteriene bidrar dermed til en objektiv og oppdatert fordeling av midlene.

For det andre bør det tas hensyn til at den største delen av fylkesveinettet har vært fylkeskommunenes ansvar lenge. Det er 12 år siden fylkeskommunene fikk overført om lag 17 000 km riksvei fra staten, og de «gamle» fylkesveiene – om lag 27 000 km, eller over 60 prosent av dagens fylkesveier – har vært fylkeskommunale i lang tid.

Kartleggingen som danner grunnlaget for den særskilte fordelingen, omfattet både de gamle fylkesveiene og de tidligere riksveiene. Det er ikke mulig å skille ut hvor stor del av etterslepet som er knyttet til de tidligere riksveiene. Men en kartlegging Statens vegvesen gjorde i perioden 2002–2004, anslo vedlikeholdsetterslepet på det daværende riksveinettet (27 000 km) til 11,3 mrd. kroner, mens etterslepet på de daværende fylkesveiene (27 000 km) ble anslått til 10,8 mrd. kroner.112

Datagrunnlaget og metodikken for kartleggingene i 2002–2004 var forskjellig fra kartleggingen i 2010–2012, og beregningene er derfor ikke direkte sammenlignbare. Men den tidligere kartleggingen gir likevel en klar indikasjon på at minst halvparten av vedlikeholdsetterslepet gjelder veier som fylkeskommunene har hatt ansvaret for i lang tid.

Den særskilte fordelingen kan dermed ha bidratt til at fylkeskommuner som prioriterte veivedlikehold høyt før 2010, over lang tid har mottatt enn lavere andel av midlene enn fylkeskommuner som nedprioriterte vedlikehold av de gamle fylkesveiene.

For det tredje kan det være uheldig å basere fordelingen av en så stor del av rammetilskuddet på en ti år gammel kartlegging som ikke har blitt oppdatert siden. I inntektssystemet ellers er det et mål å oppdatere fordelingsnøklene jevnlig, slik at endringer i utgiftsbehovet fanges opp og slik at eventuelle feil i tidligere grunnlagsdata rettes opp. Rapporten som fordelingen bygger på, understreker at det er relativt stor usikkerhet knyttet til anslaget på vedlikeholdsetterslepet samlet sett, og at det kan være ulik grad av usikkerhet i anslagene mellom regioner og fylker.

Når den relative fordelingen mellom fylkeskommunene ligger fast, blir eventuelle feil videreført over lang tid. Fordelingen fanger heller ikke opp endringer i inntektssystemet ellers, som kunne hatt konsekvenser for fordelingen mellom fylkeskommunene. Et eksempel på det er at det med dagens fordeling til en viss grad gis dobbel kompensasjon for de samme forholdene gjennom to ulike tabell C-saker. Kartleggingen av vedlikeholdsetterslepet omfatter også kostnader ved å oppfylle tunnelsikkerhetsforskriften, som trådte i kraft fra 2015. Men fylkeskommunenes merkostnader til denne forskriften skal i prinsippet fullfinansieres av staten gjennom en egen tabell C-sak. Merkostnader til tunnelsikkerhet inngår dermed i grunnlaget for fordelingen av begge tabell C-sakene i dagens system.

Tabell C-fordelingen er heller ikke justert for omklassifisering av riksvei til fylkesvei eller fra fylkesvei til kommunal vei etter 2010, eller for grensejusteringer mellom fylkeskommuner.

Som en oppfølging av NTP 2022–2033har Statens vegvesen satt i gang et arbeid med å skaffe oppdatert informasjon om tilstanden på fylkesveinettet. Den oppdaterte kartleggingen kunne fungert som et nytt grunnlag for fordeling av midlene, men også dette vil ha uheldige konsekvenser. Hvis opprustings- og fornyingsmidlene fortsatt skal fordeles særskilt etter en oppdatert kartlegging av tilstanden på fylkesveiene, vil dette gi økt tilskudd til fylkeskommuner som har nedprioritert vedlikeholdet, mens fylkeskommuner som allerede har prioritert fylkesvei høyt, vil få en mindre del av midlene.

Og for det fjerde er det nå innført et eget øremerket tilskudd med det samme formålet og med den samme fordelingen som dagens tabell C-sak. Det øremerkede tilskuddet utgjør 383,6 mill. kroner i forslaget til statsbudsjett for 2023, og tildeles fylkeskommunene uten søknad. Utvalget mener at det er unødvendig å ha to ulike ordninger for å bevilge midler til det samme formålet med nøyaktig samme fordeling.

Argumenter for en fortsatt særskilt fordeling

Utvalget mener imidlertid at det også er gode argumenter for en fortsatt særskilt fordeling av midler til opprusting og fornying av fylkesveiene. For det første er det godt dokumentert at det er et betydelig vedlikeholdsetterslep på fylkesveiene, og at etterslepet er skjevt fordelt mellom fylkeskommunene. Selv om det kan være svakheter ved dagens fordeling, er det grunn til å anta at fylkesveikriteriet ikke er egnet til å fange opp de store variasjonene i etterslep mellom fylkene.

For det andre bør det tas hensyn til at en stor del av etterslepet er knyttet til fylkesveier som ble overført fra staten til fylkeskommunene i 2010. Det er ikke mulig å fastslå hvor stor del av etterslepet som er knyttet til disse veiene. Men det er grunn til å tro at etterslepet på disse veiene var betydelig, og at det var skjevt fordelt mellom fylkeskommunene.

For det tredje er det et nasjonalt prioritert mål å redusere vedlikeholdsetterslepet på både riks- og fylkesveier. Dette er slått fast i både gjeldende og tidligere nasjonale transportplaner. Hvis målet skal nås, er det behov for betydelige midler til fylkeskommunene i mange år framover. Og siden vedlikeholdsetterslepet er ujevnt fordelt, kan det være nødvendig med en særskilt fordeling for å sikre at fylkeskommunene både kan redusere etterslepet og samtidig tilby likeverdige tjenester på andre områder.

Utvalgets vurdering

Utvalget mener altså at det er argumenter både for og mot en omfordeling av midlene etter fylkesveikriteriet i kostnadsnøkkelen, og har vurdert flere muligheter: en videreføring med særskilt fordeling innenfor rammetilskuddet, en fordeling etter delkostnadsnøkkelen for fylkesvei, og en mellomløsning der deler av midlene fordeles etter fylkesveinøkkelen og deler av midlene overføres til det øremerkede tilskuddet som er opprettet med samme formål og fordeling. Utvalget er delt når det gjelder hvilke hensyn som bør veie tyngst og hvilket alternativ som bør anbefales.

Utvalgets flertall – utvalgsleder Lunder og medlemmene Hjelle, Moum, Nyhus, Olsen, Salater og Søyseth – mener det bør legges vekt på at fylkeskommunene har et selvstendig ansvar for vedlikehold av egne veier, og at den største delen av fylkesveinettet har vært fylkeskommunenes ansvar lenge. Utvalget mener videre at det er et viktig prinsipp at fylkeskommunene i hovedsak skal finansieres med frie inntekter, og at en størst mulig del av de frie inntektene bør fordeles gjennom de ordinære kriteriene. Dette sikrer fylkeskommunene lokalt handlingsrom, og at inntektene gis med en objektiv og forutsigbar fordeling.

Midlene til opprusting og fornying av fylkesveiene har blitt gitt med en særskilt fordeling i snart ti år, basert på en kartlegging med betydelig usikkerhet. Flertallet mener derfor at hele bevilgningen bør omfordeles etter fylkesveikriteriet fra og med 2024.

Dersom staten mener det er et behov for å styrke veivedlikeholdet i enkelte fylkeskommuner særskilt, kan dette gjøres ved å omfordele midlene innenfor det øremerkede tilskuddet.

Utvalgets mindretall, medlemmet Seime, mener at fylkeskommunene bør ha like muligheter til å redusere etterslepet på fylkesveiene, uavhengig av om etterslepet gjelder «gamle» eller «nye» fylkesveier. Dette taler for at hele bevilgningen bør gis med en egen fordeling inntil videre, basert på en kartlegging av det samlede vedlikeholdsetterslepet. Å fordele denne bevilgningen basert på ny fylkesveinøkkel bygger på premisset om at det nå har gått så lang tid siden kartleggingen av vedlikeholdsetterslepet, at fylkene stiller på lik linje overfor denne utfordringen. Det premisset er ikke Seime enig i. Forfallet på fylkesveinettet har ikke vært likt fordelt mellom fylkene og det omfattende vedlikeholdsetterslepet fylkene overtok i 2010 har ikke vært mulig å redusere vesentlig, gitt de økonomiske rammebetingelsene.

Mindretallet viser også til at utvalget foreslår en ny modell for å beregne kriteriet for fylkesveier i kostnadsnøkkelen. Det bør etter mindretallets syn ikke gjøres endringer i den særskilte fordelingen samtidig med at det innføres en ny delkostnadsnøkkel for fylkesvei.

Mindretallet mener videre at midlene fortsatt bør gis gjennom rammetilskuddet, siden vedlikehold av fylkesveiene ellers i hovedsak er finansiert med frie midler. En overføring til et øremerket tilskudd vil innebære økt rapportering og gir fylkeskommunene mindre fleksibilitet i bruken av midlene.

Mindretallet mener imidlertid at det kan vurderes om det bør gjøres noen justeringer i fordelingen mellom fylkeskommunene, for eksempel for å ta hensyn til grensejusteringer og midler som er bevilget til samme formål gjennom andre ordninger.