Meld. St. 12 (2011–2012)

Stat og kommune – styring og samspel

Til innhaldsliste

1 Demokratisk forankra velferd

Utgangspunktet for forholdet mellom staten og kommunane er at Noreg er ein einskapsstat, og følgjeleg må det lokale sjølvstyret fungere innanfor rammene av nasjonale mål. Regjering og Storting slo i St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane og i Innst. S. nr. 156 (1992-93) fast at den statlege styringa av kommunane og fylkeskommunane skal baserast på rammestyring, rettleiing og dialog. Regjeringa legg til grunn at rammestyring framleis skal vere hovudprinsippet for styringa av kommunesektoren. Rammestyring som hovudprinsipp for statleg styring er ein føresetnad for at kommunar og fylkeskommunar har eit handlingsrom, slik at dei kan fungere som lokale demokrati som kan gjere lokale og individuelle tilpassingar av tenestene og foreta eigne vegval.

Regjeringa meiner at det over tid må vere samsvar mellom prinsipp og praksis i den statlege styringa av kommunane. Ulike kunnskapskjelder viser at det over tid har skjedd ein auke både i omfanget og i detaljeringsgraden i den statlege styringa av kommunesektoren. Dette gjeld særleg regelstyring. Når det gjeld bruken av øyremerkte tilskot, er biletet meir nyansert. For stram og detaljert styring vil gje ei gradvis innsnevring av det kommunale handlingsrommet og dermed svekkje dei føremonene eit kommunalt handlingsrom gjev.

Regjeringa vil med denne meldinga leggje grunnlaget for vidareføring av eit sterkt lokalt folkestyre. Regjeringa sin politikk for styring og samhandling med kommunane skal baserast på gjensidig tillit. Dette vil vere med å skape eit godt omdøme for ein samla kommunesektor. Dei overordna prinsippa for statleg styring av kommunane skal vidareførast og liggje fast. Meldinga skal tydeleggjere korleis prinsippet om rammestyring kan etterlevast frå staten si side, og legg fram forslag som skal leggje føringar for den framtidige bruken av styringsverkemiddel.

Regjeringa vil understreke prinsippet om rammestyring. Ved lovgjevingsprosessar som gjeld nye plikter for fylkeskommunane og kommunane, og som rører ved føresetnader for det lokale sjølvstyret, skal det gjerast ei avveging mellom nasjonale omsyn og omsynet til lokaldemokratiet. Effektane og kostnadene knytte til val av ulike styringsgrep må i kvart tilfelle utgreiast og vurderast. Det er viktig at det blir større medvit og fokus på kva effektar val av styringsverkemiddel har, både for den sektorvise og samla måloppnåinga og for det lokale sjølvstyret. Meldinga varslar innhenting av meir kunnskap på fleire område. Bakgrunnen for det er å skaffe eit betre grunnlag for utforminga av ein politikk som vil sikre lokal handlefridom og eit styrka folkestyre i kommunar og fylkeskommunar.

Staten har eit legitimt behov for å styre også på ein måte som avgrensar handlefridomen til kommunar og fylkeskommunar. Det er akseptert at når kommunane løyser viktige velferdsoppgåver på vegner av staten, må staten setje premissar for den kommunale verksemda. Nasjonale mål om rettstryggleik, likskap og likeverd, liv og helse, makroøkonomisk styring, effektiv og samordna bruk av offentlege ressursar, samfunnstryggleik, ei berekraftig utvikling og omsynet til urfolk og nasjonale minoritetar kan gje grunnlag for sterkare statleg styring etter ei særskilt vurdering. Særleg har målet om likeverdige tenester og rettstryggleik gjeve argument for at staten kan ta i bruk sterkare styringsverkemiddel. I vurderingar om bruk av statlege styringsverkemiddel må det balanserast mot omsynet til kommunal handlefridom.

Det er tre grunnar til at regjeringa meiner at rammestyring skal liggje til grunn for den statlege styringa. Den første grunnen er at det kommunale sjølvstyret og det lokale demokratiet har ein eigenverdi. Den andre er at det å bruke kommunane som velferdsprodusentar har mange fortrinn framfor å bruke andre iverksetjingsorgan. Vidare treng vi kommunane til å utvikle gode og trygge lokalsamfunn for innbyggjarane.

Den klassiske grunngjevinga for kommunen som institusjon og for desentralisert ansvar er verdiane demokrati, fridom og effektivitet. Eit overordna argument for lokalt folkestyre, kviler på ideen om at lokale løysingar bør forankrast i eit lokalt politisk engasjement. I tillegg er det instrumentelle og økonomiske grunnar for å gje kommunane som politiske institusjonar eit stor ansvar i velferdspolitikken og velferdsutviklinga.

Vi har i dag eit kommunesystem, det såkalla generalistkommunesystemet, som inneber at alle kommunar, med svært få unntak, har dei same oppgåvene. Kommunane er generalistkommunar og skal vareta demokratiske funksjonar, produsere tenester til innbyggjarane og ta på seg planleggings- og utviklingsoppgåver i lokalsamfunnet. På mange saksområde er kommunane òg myndigheitsutøvarar. Sjølv om generalistrolla er mest typisk for kommunane, er også fylkeskommunens rolle og dei verdiane som knyter seg til det regionale forvaltningsnivået, forankra i desse grunnprinsippa med likearta oppgåver og ansvar.

Dette einskaplege kommunesystemet har gjeve gode vilkår for desentralisering og desentralisert velferd. At det er i kommunane den statlege velferdspolitikken i stor grad er blitt tilpassa og sett i verk, har gjeve innbyggjarane i alle delar av landet godt tilgjenge til eit offentleg tenestetilbod. Det har også gjeve innbyggjarane høve til å påverke avgjerder som er viktige i kvardagen deira.

Regjeringa meiner generalistkommunesystemet framleis skal leggjast til grunn for organiseringa av kommunesektoren. Samstundes reiser generalistkommuneprinsippet òg utfordringar. Større kommunar vil gjennom å ha fleire tilsette kunne ha ein større breidde i kva for fagkompetanse som er representert i organisasjonen enn det små kommunar vil kunne ha. Samstundes vil større kommunar ha større og meir komplekse organisasjonar som vil kunne gjere det vanskelegare å få til samarbeid på tvers av organisatoriske skiljelinjer og fagområde. I kommunar med få innbyggjarar har nærleik mange fordelar, m.a. ved at det ofte vil vere lettare å ha oversyn. Men nærleik og personkjennskap kan òg gje habilitetsutfordringar. Departementet meiner det er viktig å vere medviten om desse utfordringane.

Gjennom kommunane har staten nådd mål om utjamning av velferda både geografisk og mellom grupper. Det einskaplege kommunesystemet har vore ein berebjelke i oppbygginga av velferdsstaten. Dei lokale politiske prosessane har gjeve god tilpassing av statleg velferdspolitikk til lokale føresetnader. Eit alternativ til at kommunane har eit så stort ansvar for velferda, er at staten overtek dette ansvaret. Ein vil då miste dei fortrinna kommunane som politiske institusjonar har ved at dei er tettare på innbyggjarane enn det staten er. Kommunalt ansvar legg til rette for effektive og fleksible tenester som kan tilpassast behova til innbyggjarane. Å skreddarsy tenester krev nærleik og kunnskap om lokale variasjonar og individuelle behov. Ein viktig føremon ved å ha kommunar som gjennomførarar av statleg velferdspolitikk, er at lokale politikarar kan gje legitimitet til vanskelege prioriteringar innanfor ressursrammer som aldri vil kunne gje plass til alle ønske og behov. Lokale politikarar har òg ein viktig funksjon i det å avklåre og justere stadig aukande forventningar til kva det offentlege skal ta seg av. Lokale løysingar og lokale prioriteringar kan slik sett vere grunnleggjande for å ha berekraftige velferdsordningar også i framtida. Regjeringa meiner at lokalt ansvar i velferdspolitikken gjev effektivitets- eller velferdsgevinstar samanlikna med om staten skulle gjennomført desse oppgåvene.

Rammestyring inneber at det må vere aksept for ein viss variasjon i tenestetilbodet mellom kommunar. Det er store variasjonar i lokale forhold og behov, og difor vil rammestyring og lokal handlefridom vere ein føresetnad for å kunne gjere tilpassingar til desse lokale variasjonane.

Regjeringa vil byggje vidare på dagens kommunesystem der kommunane har eit breitt ansvar for sentrale velferdstenester og ansvar for ei heilskapleg utvikling av lokalsamfunnet sitt.

Regjeringa vil at endringar i kommunestrukturen skal vere frivillig. Interkommunalt samarbeid kan vere eit bidrag til å løyse oppgåver i fellesskap mellom fleire kommunar, der det bidrar til å sikre tilgang til kompetanse eller er føremålstenleg for å få ein rasjonell organisering av tenestene. Kommunane har i dag samarbeidsmodellar å velje mellom på alle fagområde, og kan slik velje kva for oppgåver dei vil løyse i eigen regi, og kva for nokre dei ser som tenleg å samarbeide med andre om. Dei demokratiske innvendingane mot interkommunalt samarbeid, framfor at avgjerder blir tekne av kommunestyra direkte, vil kunne ha noko større vekt jo fleire område kommunane vel å overlate til interkommunale einingar.

Regjeringa meiner at den samla statlege styringa må byggje opp under dagens kommunesystem, og ikkje svekkje kommunane sine fortrinn som arenaer for demokrati, prioriteringar og tilpassing og som drivkraft i fornyinga av offentleg verksemd. For stram og detaljert styring kan føre til mangel på fleksibilitet til å sjå ulike tenester i samanheng, og gjere det vanskeleg med individuell tilpassing og effektiv bruk av ressursar. Økonomisk og juridisk rammestyring skal difor vere hovudprinsippet for den statlege styringa av kommunesektoren. Rammestyring vil gje rom for lokale prioriteringar og lokal tilpassing av tenestetilbodet. Med rammefinansiering har kommunane eit sjølvstendig ansvar for eigen ressursbruk og for å tilpasse aktiviteten til inntektene. Dette legg grunnlag for god nasjonaløkonomisk styring. Når nye oppgåver blir lagt til kommunane skal desse som prinsipp fullfinansierast. Tilsvarande skal inntektsrammene til kommunane reduserast dersom dei blir avlasta for oppgåver.

Eit system basert på rammestyring og dialog legg òg eit stort ansvar på kommunane. Kommunane og fylkeskommunane må synleggjere både for innbyggjarane og offentlegheita generelt at dei gjev ein meirverdi til løysinga av offentlege oppgåver, både i effektivitet og i kvalitet, samstundes som dei tek vare på rettstryggleiken for den einskilde.

Spørsmålet om statleg styring vil ikkje dreie seg om staten skal styre, men om korleis han skal styre. Dersom den statlege styringa blir for sterk og/eller for omfattande, slik at handlefridomen til kommunane blir sterkt innskrenka, blir fortrinna ved dagens kommunesystem svekte. Sterk statleg detaljstyring fører i slike tilfelle ikkje til meir likeverdige tenester, men kan heller vere med å skape større skilnader.

Regjeringa legg til grunn at regelstyringa av kommunar og fylkeskommunar skal vere rammeprega, slik at ein oppnår reell handlefridom ved gjennomføringa av lovpålagde oppgåver. Nasjonale omsyn til likeverdige tenester og rettstryggleik kan gje behov for særskild styring av kommunesektoren, men må balanserast mot omsynet til kommunal handlefridom. Dei mest sentrale og grunnleggjande rettane for innbyggjarane er nedfelt i nasjonalt regelverk som gjeld i heile landet. Dette er naudsynt for å sikre eit likeverdig tilbod uavhengig av kvar ein bur, og av omsyn til rettstryggleiken for alle innbyggjarar. Regjeringa sine retningslinjer for utarbeiding av statleg regelverk retta mot kommunane legg til rette for dette. Desse retningslinjene krev mellom anna særskild grunngjeving ved innføring av sterk lovstyring av kommunesektoren. Departementet vil revidere desse retningslinjene mellom anna slik at det blir krav om prosessar i departementa som sikrar dette.

Det er påvist ein auke i statleg regelverk på dei største sektorane i kommunal verksemd i tiåret 1999–2009. Dette gjeld både føresegner om individuelle rettar til tenester, om rett til individuelle planar på ei rekkje lovområde og om ulike typar prosedyrekrav med meir. Individuelle rettar som er knytte til objektive tilhøve, til dømes alder, gjev lite rom for lokal tilpassing. Det må difor liggje føre nasjonale omsyn til rettstryggleik eller likskap når denne typen rettar blir innførte. Ved innføring av andre typar individuelle rettar bør det vere rom for lokal tilpassing ved oppfylling av rettane i den einskilde kommunen. Departementa skal også i slike samanhengar ha ein omtale og vurdering av om det kan vere like målretta at kommunane får ei plikt til å sørgje for å tilby den aktuelle tenesta som å innføre ein individuell rett.

Det er viktig at det ligg føre grundige utgreiingar ved innføring av statlege reformer som skal setjast i verk av kommunane. Regjeringa understrekar at det i lovgjevingsprosessar er viktig å sikre og synleggjere gode avvegingar mellom omsyn som tilseier nasjonal regulering og omsynet til lokaldemokratiet. Det skal i slike samanhengar leggjast opp til reell medverknad frå kommunesektoren gjennom høyring og konsultasjonar. Effektane og kostnadene knytte til ulike styringsgrep som staten vel å ta, skal i kvart tilfelle utgreiast og vurderast.

Det skal vere eit overordna prinsipp at Stortinget gjennom lovvedtak bør fastsetje den konkrete tildelinga av oppgåver til kommunar og fylkeskommunar. Forskrifter kan likevel nyttast til å definere kommunale oppgåver og plikter når det blir vurdert som naudsynt.

Lovføresegner om individuell plan skal leggje til rette for samordna tenester for den einskilde, men bind mykje administrative ressursar i kommunane. Ut frå omsynet til dei som treng fleire og ulike tenester kan det vere behov for slik samordning. Det er viktig å få fram meir kunnskap om følgjene av slike plankrav. Det skal difor gjennomførast ei samla evaluering av dei ulike lovføresegnene om individuell plan. Fram til Stortinget har fått lagt fram for seg resultatet av ei slik evaluering, vil regjeringa ikkje gjere framlegg om nye lovføresegner om individuell plan.

Regjeringa legg til grunn at rammefinansiering framleis skal vere hovudmodellen for finansiering av kommunesektoren. Dette gjev rom for lokalt tilpassa løysingar og slik sett den mest treffsikre ressursbruken

Det er godt kjent at øyremerkte tilskot forsterkar inntektsskilnader og med det også skilnader i tenestetilbodet mellom kommunane. Dersom staten likevel vel å nytte øyremerke tilskot, skal det skje ut frå klåre retningslinjer og med ei vurdering av når tilskotet skal avviklast eller inngå som ein del av inntektssystemet. Retningslinjene seier mellom anna at øyremerkte tilskot som hovudregel skal avgrensast til viktige nasjonale prioriteringsområde i ein oppstartsfase. I tillegg kan øyremerking nyttast til finansiering av oppgåver som få kommunar har ansvaret for, og der variasjonar vanskeleg kan fangast opp av objektive kriterium i inntektssystemet.

Departementet vil setje i gang eit arbeid for å sjå nærare på korleis ulike øyremerkte ordningar er utforma. Siktemålet med arbeidet er å leggje eit grunnlag for forenkling og effektivisering ved at øyremerkte tilskot får ei føremålstenleg utforming som krev minst muleg bruk av administrative ressursar både i kommunane og i staten. Det må sikrast samsvar mellom nytta ved tilskota og kostnaden ved å søkje og rapportere på dei.

Det er mange døme på samhandling mellom staten og kommunesektoren gjennom ulike utviklingstiltak. Målet er mellom anna å få betre kompetanse og oppgåveløysing i kommunane. Regjeringa meiner at slike tiltak i mange høve er meir føremålstenlege og målretta enn andre og sterkare styringsverkemiddel, som detaljert regelstyring, øyremerking og sterk fagstyring. Skal ein sikre likeverdige levekår og syte for at ressursane i heile landet blir tekne i bruk, må ein i større grad byggje opp under lokale initiativ. Den statlege innsatsen skaper ikkje vekstkrafta, den må kome nedanfrå. Det er difor særs viktig at kommunane har handlingsrom til å prioritere arbeidet med å utvikle kommunen til eit godt og trygt lokalsamfunn å bu i. Staten støttar difor opp om kommunane og fylkeskommunane sitt arbeid med samfunnsutviklinga. Dette kan gjerast gjennom ulike verkemiddel og på basis av samhandling mellom forvaltningsnivåa. Det lokale handlingsrommet må vere stort i aktivitetar knytt til samfunns- og næringsutvikling.

Direktorata og fylkesmannsembeta står for det meste av den direkte dialogen med kommunane og har ei viktig rolle i rettleiinga av kommunane for at dei skal kunne løyse kompliserte oppgåver på ein god måte og til det beste for innbyggjarane. For at rettleiinga skal bli meir målretta, meiner regjeringa at staten ved utforminga av rettleiinga bør prioritere område som er etterspurde av kommunane. Representantar for kommunesektoren bør også i større grad få medverke ved utarbeiding av rettleiarar og andre informasjonstiltak som skal rettast mot kommunane. Skriftlege rettleiarar kan gje viktige bidrag til kommunanes gjennomføring av ulike oppgåver. Regjeringa vil samstundes understreke at ein rettleiar i seg sjølv ikkje er eit pålegg. Ein rettleiar skal rettleie innanfor ramma av regelverket på området. Departementa bør følgje opp dette i sin styringsdialog med direktorata.

Regjeringa meiner det er behov for meir kunnskap om korleis endringar i direktorata sitt ansvar og arbeidsoppgåver verker inn på den kommunale handlefridomen og på måloppnåinga for den statlege styringa. Det vil difor bli sett i gang tiltak for å skaffe forskingsbasert kunnskap om dette.

I denne gjennomgangen vil det vere viktig å sjå nærmare på utviklinga i direktorata sine ulike roller og vurdere korleis utviklinga i retning meir delegering og utvida handlingsfridom for direktorata påverkar kommunane og dei bindingane staten legg på kommunal verksemd. Kunnskapsinnhentinga skal vere grunnlaget for ei vurdering av korleis samhandlinga mellom statleg og kommunalt nivå kan bli betre.

Ulike arenaer for dialog mellom staten og kommunesektoren har vakse fram gjennom dei siste tiåra. Den viktigaste og mest formaliserte dialogarenaen er konsultasjonsordninga mellom regjeringa og kommunesektoren v/KS (arbeidsgjevar- og interesseorganisasjonen for kommunesektoren) om mellom anna statlege rammer og måloppnåing. Innanfor denne ordninga er det inngått fleire bilaterale avtalar mellom einskilde departement og KS. Avtalane kan nyttast på prioriterte kommunale politikkområde som alternativ til sterkare styringsverkemiddel som lovfesting og øyremerking. Departementet vil skaffe fram kunnskap om effektane av avtalar som del av statens styring av og samhandling med kommunesektoren for mellom anna å kunne vurdere om bruken er i tråd med målet.

Staten har behov for informasjon om utviklinga i tenestene og kva resultat som blir oppnådde. Staten har òg eit legitimt behov for å kontrollere at kommunane oppfyller dei lovpålagde pliktene sine overfor innbyggjarane.

Det er likevel eit klårt mål at staten ikkje skal påleggje kommunesektoren rapporteringar som ikkje blir brukte. Rapporteringa skal gje naudsynt styringsinformasjon som kan vere viktig for politikkutforminga, eller som er naudsynt for kontrollføremål. Innrapporterte data skal som hovudprinsipp ha nytteverdi både for staten og for kommunesektoren, og for å sikre dette bør rapporteringskrava utformast i eit samarbeid mellom dei to partane. Dette er også med på å sikre kvaliteten på dei data som blir innrapporterte. Kommunalt rapporteringsregister, KOSTRA, og andre informasjonssystem og databasar har gode verktøy for å følgje med på utviklinga og sikre effektiv rapportering frå kommune til stat. I internasjonal målestokk ligg Noreg langt framme på dette feltet. For å sikre at KOSTRA også i framtida skal vere eit godt hovudsystem for rapporteringa mellom stat og kommune, skal departementet vurdere nærmare effektiviteten i informasjonsinnhentinga og kva nytte innrapporterte data har for både kommunane og staten.

Ei statleg styring som byggjer på at kommunane har ansvar for å kontrollere si eiga verksemd, gjev god effektivitet og det beste grunnlaget for eit levande lokaldemokrati og lokalt tilpassa oppgåveløysing. Kommunelova markerte ei sterkare vektlegging av eigenkontrollen då ho tok til å gjelde i 1993. Det er framleis eit mål å styrke kommunanes eigenkontroll og å ha ein god balanse mellom eigenkontrollen og den statlege kontrollen.

Statleg tilsyn bør innrettast slik at det i tillegg til å kontrollere og korrigere avvik frå lovkrav også medverkar til meir langsiktig læring og kvalitetsforbetring i den kommunale tenesteproduksjonen. Departementet har innhenta meir kunnskap om tilsyn, mellom anna om tilsikta og utilsikta konsekvensar av ulike tilsynsformer og -metodar. I denne kunnskapsinnhentinga inngår også ei evaluering av fylkesmannens samordning med all statleg tilsyn med kommunesektoren. Det bør arbeidast for å betre samanhengen mellom den kommunale eigenkontrollen og statens tilsyn, mellom anna ved at statlege tilsynsmyndigheiter i større grad gjenbrukar dokumentasjon som kommunane sjølve har fått fram i samband med eiga kontrollverksemd.

Staten har eit ansvar for at reglane som dei ulike departementa pålegg kommunane å følgje, legg til rette for ein heilskapleg internkontroll lokalt. Den administrative internkontrollen er avgjerande for den samla eigenkontrollen. I tillegg har han mykje å seie for mulegheitene for folkevald styring, og påverkar i kva grad nasjonale mål blir nådde på sektorområda. Departementet vil innhente meir kunnskap som grunnlag for å vurdere i kva grad regelverket er tenleg. Eit eventuelt vidare arbeid etter kunnskapsinnhentinga vil ha som siktemål å få eit meir samordna og forenkla regelverk om internkontroll i kommunar og fylkeskommunar. Målet må vere at regelverket blir enkelt og fleksibelt for bruken i den einskilde kommune.

Regjeringa legg til grunn at ein aktiv bruk av folkevald eigenkontroll og administrativ internkontroll i kommunane på sikt bør kunne redusere behovet for statleg tilsyn og kontroll. Departementet har ei klår forventning til kommunane om at dei blir meir aktive både for å setje i gang, bruke og følgje opp forvaltningsrevisjon og selskapskontroll.

I meldinga vil fellesnemninga kommune eller kommunesektor bli brukt om både kommunar og fylkeskommunar.

1.1 Om innhaldet i dei einskilde kapitla

Nedanfor følgjer ein kort omtale av innhaldet i dei einskilde kapitla i meldinga.

I kapittel 2 blir det gjort greie for dei klassiske verdiane som grunngjev det lokale sjølvstyret, fridom, demokrati og effektivitet. Det blir òg gjort greie for mål for den statlege styringa som avgrensar det lokale sjølvstyret. Nasjonale mål om rettstryggleik, likskap og likeverd, makroøkonomisk styring, effektiv og samordna bruk av offentlege ressursar, samfunnstryggleik, ei berekraftig utvikling og urfolk og nasjonale minoritetar kan gje grunnlag for sterkare statleg styring etter ein særskild vurdering. I kapitlet er det ei drøfting av kva drivkrefter som kan liggje bak stram statleg styring. Særleg har målet om likeverdige tenester og rettstryggleik gjeve argument for at staten kan ta i bruk sterkare styringsverkemiddel, og det vil bli gått nærmare inn på kva som kan liggje i omgrepa fridom og likskap.

I kapittel 3 gjev departementet eit kort riss av historiske utviklingslinjer i kommunane sin rolle og posisjon i det nasjonale styringsverket, frå formannskapslovene blei vedtekne i 1837 og fram til i dag. Deretter kjem det ein omtale av oppgåver og ressursar i dag og ei vurdering av forholdet mellom desse.

I kapitlet blir det også gjeve ein omtale av dagens kommunesystem, det såkalla generalistkommunesystemet, og dette systemet blir stilt opp mot alternative måtar å organisere velferdstenestene på. Ein generalistkommune skal, uavhengig av folketal, geografisk plassering og andre forhold, vareta det same breie spekteret av funksjonar knytte til tenesteproduksjon, demokrati, myndigheitsutøving og samfunnsutvikling.

Vidare går kapitlet nærmare inn på kommunane si evne til å fylle dei fire rollene som generalistkommune, og interkommunalt samarbeid som svar på kapasitets- og kompetanseutfordringar blir drøfta. I kapitlet blir det òg gjort ei vurdering av kva effekt inntektssystemet har for små kommunar og om dette kan ha konsekvensar for frivillige kommunesamanslåingar.

Som kapittel 4 viser, har både kommunar og fylkeskommunar viktige roller når det gjeld å leggje til rette for samfunnsutvikling. Denne rolla skil seg frå dei andre oppgåvene, som er knytte til tenesteyting og forvaltning. Det er viktig at statens styringsinstrument innan lokal og regional samfunnsutvikling gjev stort rom for ulike prioriteringar og tiltak. Utanom dei grunnleggjande føresegnene i plan- og bygningslova om medverknad og openheit i planprosessar, er det lite tenleg med statleg regulering på dette området. Kapittel 4 inneheld omtale av ulike sider ved arbeidet med samfunnsutvikling og viser at dette arbeidet spenner vidt.

I kapittel 5 gjer departementet greie for kva som er det rettslege grunnlaget for kommunar og fylkeskommunar i Noreg. Kommunane er organ med makt i styringssystemet vårt. Denne posisjonen har dei i kraft av at vi har tradisjon for eit visst kommunalt sjølvstyre, og fordi dei faktisk fungerer som lokale forvaltningsorgan med ansvar for å setje i verk heilt sentrale politikkområde.

Kapitlet inneheld også ein omtale av grensene for det konstitusjonelle ansvaret ein statsråd har for ei oppgåve som er lagd til kommunen. Departementet legg til grunn at når ansvaret for ei oppgåve ved lov er lagd til kommunen eller fylkeskommunen, er ikkje fagstatsråden ansvarleg for korleis kommunen konkret løyser oppgåva. Statsrådens ansvar vil då vere avgrensa til å følgje med og føreslå reformer og lovendringar, jf. sektoransvaret.

I kapittel 6 gjev departementet ei samla oversikt over ulike verkemiddel som staten nyttar for styring av kommunar og fylkeskommunar. Omtalen tek utgangspunkt i den vanlege inndelinga i juridiske, økonomiske og pedagogiske verkemiddel. Kapitlet inneheld både ein kortfatta omtale av det einskilde styringsverkemidlet og vurderingar knytte til utvikling og bruk av nokre av verkemidla.

Kapitlet inneheld eit oversyn over juridiske verkemiddel som regulerer kommunar og fylkeskommunar. Departementet gjer mellom anna greie for innhaldet i dei særskilde retningslinjene som gjeld for utarbeiding av statleg regelverk retta mot kommunesektoren, og for utviklingstrekk i statleg regelstyring gjennom dei siste 10–12 åra.

Kapittel 6 omtalar også finansieringa av kommunesektoren og dei ulike økonomiske verkemidla staten nyttar i styringa av kommunesektoren.

Ulike typar pedagogiske verkemiddel, som rettleiing og utviklingstiltak, blir gjennomgått. Kapitlet inneheld også ein omtale av konsultasjonsordninga mellom regjeringa og kommunesektoren v/KS og andre arenaer for dialog og samhandling mellom stat og kommune.

Kapittel 7 handlar om rapportering, dokumentasjon og tilsyn, som er sentrale verkemiddel for den statlege kontrollen med kommunal verksemd.

Kapitlet tek for seg det samla omfanget av dei kommunale rapporteringspliktene, dei ulike systema som er utvikla for å få til ei effektiv rapportering frå sektoren til staten, og kostnader og nytte ved den pålagde rapporteringa.

Kapitlet handlar også om statleg tilsyn med kommunane. Kommunelova inneheld dei generelle føresegnene om gjennomføring av statleg tilsyn og slår mellom anna fast at statleg tilsyn dreier seg om i kva grad kommunane etterlever dei nasjonale lovføresegnene på det einskilde lovområdet. Det er ulike særlover som inneheld heimelsgrunnlaget for at staten eventuelt kan føre tilsyn.

Kapittel 8 handlar om direktorat og regionale statsetatar. Kapitlet tek for seg nokre sentrale utviklingstrekk knytte til direktorata som forvaltningsorgan, og ser på direktorata si rolle i den statlege styringa av kommunesektoren.

Regional statsforvaltning er sentral i gjennomføringa av nasjonal politikk regionalt og lokalt, og er eit viktig ledd i statens styring av kommunane. Kapitlet gjer greie for kva oppgåver og roller fylkesmannen har, og ser mellom anna nærare på ei undersøking om samhandlinga mellom kommunane og fylkesmannen.

Kapittel 9 gjer greie for kontrollen som kommunane driv med eiga verksemd, og ser denne eigenkontrollen i samanheng med lokaldemokratiet, statleg styring og tilsyn.

Kontrollutvalet, revisoren og administrasjonssjefen driv ulike former for kontrollverksemd for å sikre effektiv og riktig bruk av ressursane og at tenestene følgjer lover og lokale krav. Kapittelet gjer greie for kunnskapen vi i dag har om rekneskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og selskapskontroll i kommunane.

I kapittel 10 peikar departementet på at den administrative internkontrollen er avgjerande for den samla eigenkontrollen. Internkontrollen har mykje å seie for mulegheitene for folkevald styring og påverkar i kva grad nasjonale mål blir nådde på sektorområda. For å nå eit mål om styrkt internkontroll er det først og fremst naudsynt med innsats lokalt. Kva for verkemiddel staten vel for å styrkje internkontrollen i kommunane, må sjåast i samanheng med prinsippa for statleg styring og tilsyn med kommunane. Det blir peika på at staten har eit ansvar som regelgjevar for å leggje til rette for ein heilskapleg internkontroll i kommunane.

Til forsida av dokumentet