Meld. St. 12 (2011–2012)

Stat og kommune – styring og samspel

Til innhaldsliste

6 Om verkemiddel for styring og dialog med kommunesektoren

6.1 Innleiing

I dette kapitlet gjev departementet ei samla oversikt over ulike verkemiddel som staten nyttar for styring av kommunar og fylkeskommunar. Omtalen tek utgangspunkt i den vanlege inndelinga i juridiske, økonomiske og pedagogiske verkemiddel. Kapitlet inneheld både ein kortfatta omtale av kvart einskilt styringsverkemiddel og vurderingar knytte til utvikling og bruk av nokre av verkemidla.

Kapittel 6.2 inneheld ein omtale av ulike typar juridiske verkemiddel retta mot kommunar og fylkeskommunar. Kapitlet omtalar også nyare utviklingstrekk innan regelstyring på områda grunnskule, kommunehelse/pleie/omsorg og miljøvern i kommunane. Det ligg føre ei kartlegging som viser ein auke i omfanget av rettsleg regulering innan både skule og helse/omsorg dei seinare åra. Departementet gjev til slutt i kapittel 6.2 ei vurdering av utviklinga når det gjeld regelstyring av kommunesektoren, og peikar mellom anna på at eventuell innføring av nye individuelle rettar bør vere basert på nasjonale omsyn til likskap og rettstryggleik. Når individuelle rettar ikkje er knytte til objektive faktorar, som til dømes alder, skal det vere eit siktemål at lovgjevinga gjev rom for lokal tilpassing ved oppfylling av rettane. Departementet varslar også ei samla evaluering av lovkrava om individuell plan. Resultatet av evalueringa skal leggjast fram for Stortinget. Før dette blir gjort, vil regjeringa ikkje gjere framlegg om å innføre nye lovpålegg om individuell plan.

Kapittel 6.3 omtalar dei økonomiske verkemidla som staten nyttar i styringa av kommunane. Regjeringa legg til grunn at rammefinansiering framleis skal vere hovudmodellen for finansiering av kommunesektoren. Øyremerkte ordningar skal nyttast med varsemd og ut frå etablerte retningslinjer.

Ulike pedagogiske verkemiddel er omtala i kapittel 6.4. Det siste tiåret har det vore ein relativt sterk auke i omfanget av skriftlege rettleiarar frå sentrale statsorgan. Skriftlege rettleiarar kan gje viktige bidrag til gjennomføring av ulike oppgåver i kommunane, men ein rettleiar inneber i seg sjølv ikkje eit pålegg til kommunane. Ein rettleiar skal rettleie innanfor ramma av regelverket på området.

I dette kapitlet er det også gjeve fleire døme på utviklingstiltak der kommunar, fylkeskommunar og staten samarbeider for å oppnå betre kompetanse og oppgåveløysing i kommunesektoren. Departementet meiner at slike tiltak i mange høve er meir føremålstenlege og målretta enn andre og sterkare styringsverkemiddel, som detaljert regelstyring, øyremerking eller styring gjennom faglege normer og liknande.

Kapittel 6.5 inneheld ein omtale av arenaer for dialog og samhandling mellom stat og kommune. Den viktigaste og mest formaliserte dialogarenaen er konsultasjonsordninga mellom regjeringa og kommunesektoren v/KS (Kommunesektorens arbeidsgjevar- og interesseorganisasjon). Innanfor denne ordninga er det inngått fleire bilaterale avtalar mellom einskilde departement og KS. Avtalane kan nyttast på prioriterte kommunale politikkområde som alternativ til sterkare styringsverkemiddel som lovfesting og øyremerking.

I kapittel 6.6 gjev departementet ein kort omtale av forsøkslova og av forsøk som utviklingsverktøy i offentleg forvaltning.

Kapitlet blir avslutta med ei samanfattande drøfting og vurdering av utviklinga og bruken av dei ulike statlege verkemidla og arenaene for dialog mellom staten og kommunesektoren. Utviklinga og bruken av statlege krav om rapportering frå kommunane og statleg tilsyn er omtala i kapittel 7.

Departementet peikar i kapittel 6.7 på at juridisk og økonomisk rammestyring skal vere hovudmodellen for statleg styring av kommunar og fylkeskommunar. Nasjonale omsyn må liggje til grunn for bruk av statlege styringsgrep. I lovgjevingsprosessar skal det synleggjerast at det er gjort ei avveging mellom dei nasjonale omsyna som tilseier regulering og omsynet til kommunal handlefridom.

6.2 Styring gjennom lov og forskrift

6.2.1 Ulike former for regelstyring

Kommunane og fylkeskommunane er ikkje ein del av den hierarkisk oppbygde statsforvaltninga, men oppretta ved lov som sjølvstendige einingar. Staten treng difor lovheimel for å gripe inn i sjølvråderetten deira (legalitetsprinsippet). Korkje regjeringa eller departementa har såleis generelt høve til å styre, instruere eller overprøve kommunar eller fylkeskommunar. Heimel til å styre og overprøve må kome som lovføresegn eller gjennom fullmakter i formell lov fastsett av Stortinget. Som regel blir slike fullmakter utforma som føresegner som gjev Kongen eller det ansvarlege departementet heimel til å fastsetje forskrifter.

I kommunalretten er det vanleg å skilje mellom generell lovgjeving og særlovgjeving. Kommunelova, forvaltningslova, offentleglova, arbeidsmiljølova og plandelen av plan- og bygningslova er dei mest sentrale lovene av generell karakter. I tillegg er det mange ulike særlover som styrer verksemda i kommunesektoren. Det er særlovgjevinga som fastset kva for oppgåver kommunar og fylkeskommunar skal ha. Dei ulike særlovene inneheld føresegner om til dømes innhaldet i tenester, om statleg tilsyn, om retten til å klage over eit kommunalt vedtak, om individuelle rettar og om særskilde kriterium for- og krav til handsaming av saker på særlovområdet (sektoren).

Kommunelova

Kommunelova gjeld for all verksemd i både kommunar og fylkeskommunar og inneheld den rettslege reguleringa for politisk og administrativ organisering i den einskilde kommunen/fylkeskommunen og i interkommunale samarbeidsordningar.

Kommunelova § 6 slår fast det overordna prinsippet om at kommunestyret og fylkestinget er øvste organ i kommunen og fylkeskommunen. Det er opp til det einskilde kommunestyret eller fylkestinget å velje mellom dei to hovudformene for organisering, formannskapsmodellen eller parlamentarisk styreform.

Kommunestyret/fylkestinget gjer vedtak på vegner av kommunen eller fylkeskommunen med mindre noko anna går fram av lov eller interne delegasjonsvedtak. Det inneber at avgjerdsmakt og ansvar som etter særlov blir gjevne til kommunar, ligg hjå kommunestyret, som står fritt til å delegere til eit anna politisk organ eller administrasjonen v/administrasjonssjefen (rådmannen), med mindre særlova legg kompetansen til «kommunestyret sjølv». Det er døme på denne typen sperrer mot delegering frå kommunestyret både i kommunelova og i nokre særlover. Kommunestyret og fylkestinget kan til dømes ikkje delegere avgjerdsmynde for kommuneplanen, årsbudsjettet eller økonomiplanen. Kompetansen til å fastsetje den politiske strukturen i ein kommune, med faste utval, kommunedelsutval, kommunestyrekomitear og så bortetter, ligg også til kommunestyret sjølv. Faste utval kan i utgangspunktet delegere mynde vidare til administrasjonen v/administrasjonssjefen med mindre kommunestyret har vedteke det motsette. Det er likevel ei generell sperre i kommunelova mot å delegere saker av prinsipiell interesse til administrasjonen v/administrasjonssjefen. Saker som kommunen sjølv meiner er av prinsipiell interesse, må altså handsamast i eit folkevalt organ. Ved parlamentarisk styreform gjeld særskilde reglar for delegering av mynde til kommunerådet/fylkesrådet.

Kommunelova slår fast fleire viktige prinsipp, til dømes at møte i folkevalde organ som hovudregel skal vere opne, om valbarheit til kommunestyret og andre folkevalde organ, om innbyggjarinitiativ, om kva rettar og plikter dei folkevalde har, og om ansvaret for både saksførebuing og gjennomføring av politiske vedtak. Kommunelova inneheld fleire føresegner om budsjettering, økonomiplanlegging og økonomistyring internt i kommunar og fylkeskommunar. Lova inneheld to føresegner om statleg lovlegkontroll av kommunale og fylkeskommunale avgjerder. Den eine av desse gjeld statleg kontroll av dei økonomiske forpliktingane som kommunane og fylkeskommunane har, og gjev mellom anna kriteria for når ein kommune eller fylkeskommune skal meldast inn til det såkalla ROBEK-registeret (Register for betinget godkjenning og kontroll). Kommunelova har eit eige kapittel med føresegner om korleis statleg tilsyn skal gjennomførast. Lova inneheld også krava om særskilde organ og ordningar for å sikre eigenkontrollen i kommunar og fylkeskommunar (kontrollutval, revisjonsordning og administrativ internkontroll). Desse ordningane er meir utførleg omtala i kapittel 9 og 10 i denne meldinga.

Kommunelova inneheld dei generelle føresegnene om interkommunalt samarbeid. Driftsprega oppgåver kan løysast i samarbeid mellom kommunar ved bruk av sams styre etter § 27 i lova. Gjennom vertskommunemodellen (med eller utan politisk nemnd) kan kommunar og fylkeskommunar samarbeide om oppgåveløysing etter særlover. Det inneber at også myndigheitsoppgåver kan løysast gjennom slikt interkommunalt samarbeid. Departementet har i desember 2011 lagt fram ein lovproposisjon med framlegg om ein ny modell for interkommunalt samarbeid gjennom samkommune, jf. Prop. 49 L (2011-2012). Dersom kommunar vel å opprette interkommunale selskap, er det eit eige lovverk som regulerer verksemda i selskapet og forholdet til eigarkommunane (lov om interkommunale selskap av 29. januar 1999 nr. 6). Kommunelova har ikkje heimel til å gje statlege pålegg om interkommunalt samarbeid om forvaltningsoppgåver (vertskommunesamarbeid). Plan- og bygningslova og hamne- og farvasslova er døme på dei få særlovene som inneheld heimlar for staten til å påleggje interkommunalt samarbeid.

Kommunar og fylkeskommunar kan, med heimel i kommunelova kapittel 11, opprette kommunale og fylkeskommunale føretak med eigne styre. Føretaka er ein del av kommunen eller fylkeskommunen som juridisk person. Kommunale aksjeselskap følgjer føresegnene i aksjelova. Frå 1. januar 2010 gjeld det likevel særskilde reglar om balansen mellom kvinner og menn i styra i aksjeselskap der kommunar eller fylkeskommunar eig minst to tredelar av selskapet. Desse føresegnene er tekne inn i kommunelova kapittel 12 A.

Generelt om særlovgjevinga for kommunar og fylkeskommunar

Særlovene styrer fordelinga av oppgåver mellom forvaltningsnivåa. Særlovgjevinga inneheld også dei materielle føresegnene på dei einskilde områda, så som reglar om individuelle rettar, om innhaldet i kommunale plikter og andre føringar på oppgåveløysinga, eventuelle prosedyrekrav og så bortetter. Lovgjevinga som pålegg kommunane oppgåver, dreier seg både om velferdstenester og om forvaltning. Døme på lovområde som gjev kommunane forvaltningsansvar, er plan- og bygningslova, naturmangfaldlova og landbrukslovgjevinga. Også velferdslovene inneheld føresegner om forvaltningsvedtak og sakshandsaming.

Svært mange velferdsoppgåver blir løyste i kommunane, og lovverket gjev anten individuell rett for einskildpersonar og/eller plikt for kommunen til å tilby ei teneste. Kommunale plikter til å «sørgje for» eit tilbod inneber ikkje at alle innbyggjarar som meiner dei treng eller ønskjer ei teneste, har rettskrav på å få denne. Lovføresegner som pålegg kommunane ei plikt til å tilby ei teneste vil i utgangspunktet gje den einskilde kommunen fridom til å vurdere korleis tenesta skal prioriterast og organiserast. Reglar om individuell rett til ei teneste inneber eit sterkare pålegg og gjev individuelle rettskrav som kommunen må prioritere framfor andre oppgåver og der innbyggjarane kan få dom for om eit vedtak oppfyller krava etter lova, når spørsmålet er ferdig handsama i kommunen og av (statleg) klageinstans.

Stadig fleire lovføresegner er utforma som individuelle rettar som kommunane pliktar å oppfylle. Denne typen rettsreglar har som oftast grunnlag i omsyna til likskap/likeverd og rettstryggleik. Lovføresegner med individuelle rettskrav inneber såleis ein «garanti» frå Stortinget til einskildpersonar, og den einskilde kommunen er pliktsubjekt og ansvarleg for å oppfylle retten. Slik lovgjeving inneber ei handlingsplikt for kommunen og oppfylling av lovfastsette rettar må prioriterast framfor andre oppgåver. Lovføresegner om individuelle rettar snevrar inn den kommunale handlefridomen, slik at kommunen får mindre rom for lokalpolitisk prioritering og mindre høve til å samordne tenester ut frå totalbehova til einskildmennesket og lokale føresetnader. Dess meir detaljert og konkret lovføresegnene er utforma, dess mindre blir den lokale handlefridomen i gjennomføringa av rettane.

Det er to hovudtypar av lovføresegner om individuelle rettar. Nokre individuelle rettskrav der kommunane er pliktsubjekt, er konkrete og fullt ut knytte til objektive forhold, til dømes retten til offentleg grunnskuleopplæring frå det året ein fyller seks år. Oppfyllinga av slike rettar er det ikkje mogleg for kommunane å nedprioritere eller påverke ut frå lokale føresetnader.

Den andre hovudtypen lovføresegner om individuelle rettar er utforma meir skjønsprega, slik at det trengst ei nærmare vurdering i kommunen før innhaldet i retten kan fastsetjast for den einskilde. Føresegner om helse- og omsorgstenester er døme på denne siste typen rettsreglar. Alle som treng det, har etter Lov om pasient og brukerrettigheter «rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen». Dette inneber ikkje fritt val mellom ulike tilbod for den einskilde personen. Kommunen fastset korleis ein skal gje hjelpa ut frå ei helse- og sosialfagleg vurdering. Innan omsorgstenester kan kommunen til dømes velje mellom innlegging i institusjon, tilby omsorgsbustad eller tenester i eigen heim. Kommunane har dermed ein viss handlefridom til sjølv å avgjere korleis denne typen rettar skal oppfyllast. Dei kan også ta omsyn til ressurstilhøva i forvaltninga av slike rettsreglar, så lenge dei ikkje går under ein definert minstestandard. Høgsterett slo i den såkalla «Fusa-dommen» (Norsk Retstidende 1990, s. 874) fast at den økonomiske situasjonen i den einskilde kommunen ikkje kan tilleggjast vekt når minstestandarden i lovgjevinga skal fastsetjast. Innbyggjarane er garanterte å få «helt livsviktige behov» dekte. Det er sjeldan at lovteksten sjølv fastset ein konkret minstestandard. I praksis vil det vere forvaltningspraksis og rettspraksis – (innanfor dei få områda der ein har avgjerder om dette frå domstolane) – som meislar ut kva som er minstestandarden for ulike sosiale tenester eller naudsynt helsehjelp etter helse- og omsorgslovgjevinga.

Dei fleste særlovene som gjeld for kommunesektoren, inneheld konkrete føresegner om kva for oppgåver kommunesektoren skal ha. Dette gjeld anten lova gjev kommunen eller fylkeskommunen mynde til å gjere forvaltningsvedtak, pålegg dei ei plikt til å tilby ei teneste eller gjev einskilde grupper av innbyggjarar individuelle rettskrav på visse tenester. Når oppgåvefordelinga blir fastsett gjennom lov, sikrar ein at Stortinget får høve til å vurdere den konkrete oppgåvetildelinga innanfor særlovområdet i høve til dei generelle prinsippa for oppgåvefordelinga mellom forvaltningsnivåa. På nokre lovområde er det gjeve heimel for Kongen eller departementet til å vedta den konkrete tildelinga eller fordelinga av oppgåver mellom ulike statlege organ og kommunar/fylkeskommunar. Det inneber rettsleg sett at Stortinget gjev Kongen i statsråd eller departementet fullmakt til å fastsetje forskrifter om den endelege oppgåvefordelinga. Fleire lover på miljøvern- og landbruksområda er døme på slik fullmaktslovgjeving når det gjeld fordelinga av oppgåver mellom departement, andre statlege organ, fylkeskommune og kommune. Departementet gjev i kapittel 6.7 ei vurdering av bruken av forskrifter til fastsetjing av oppgåver og plikter for kommunar og fylkeskommunar.

Samhandling og dialog mellom stat og kommune er drøfta i kapittel 6.5. Det er svært få døme på at lovverket inneheld reglar om felles forvaltning eller pålagt samarbeid mellom statlege etatar og kommunesektoren. Veglova pålegg ein sams vegadministrasjon for staten og fylkeskommunane. NAV-lova har i § 13 flg. føresegner med påbod om felles lokalisering av lokale kontor mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunane. Slike kontor skal opprettast ved avtale mellom NAV og kommunen. Det er også muleg for kommunar å gjennomføre oppgåvene sine innan dette området ved interkommunalt samarbeid, i praksis gjennom vertskommunesamarbeid. Ein hovudtanke bak samhandlingsreforma på helseområdet er å styrkje samhandlinga mellom spesialisthelsetenesta og kommunehelsetenesta. I ny helse- og omsorgslov er det i kapittel 6 teke inn føresegner om plikt for kommunestyret og regionale helseføretak til å inngå avtale om samarbeid. Samarbeidet skal ha som mål å medverke til at pasientar og tenestemottakarar får eit heilskapleg og over tid samanhengande helsetilbod, jf. Prop. 91 L (2010–2011) Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven).

Generelt om forskrifter

Både generelle lover og særlover blir utdjupa gjennom forskrifter som er fastsette av Kongen i statsråd eller av det departementet som forvaltar den aktuelle lova. I nokre høve har også direktorat mynde til å fastsetje forskrifter. Det er i så fall naudsynt med eit delegeringsvedtak anten frå Kongen i statsråd eller frå fagdepartementet. Nokre heimlar til å gje forskrifter er generelle og uspesifiserte, slik at det er muleg å gje utfyllande forskrifter til alle føresegnene i lova. I samband med handsaminga av kommunelova i 1992 blei det nedfelt som ei retningsline at ein skulle unngå generelle og uspesifiserte heimlar, og at forskriftsheimlane i staden skulle knytast til konkrete lovparagrafar, slik at fullmakta til å gje forskrifter får ei klårare ramme. I rettleiaren Lovteknikk og lovforberedelse frå Justisdepartementets lovavdeling er det også peika på at det ved utforming av lovføresegner som gjev heimel til å gje forskrifter, må leggjast vekt på å få klårt fram kva heimelen skal omfatte. Kommunelova, forvaltningslova og offentleglova er døme på generelle lover som inneheld spesifiserte forskriftsheimlar. Dette gjeld også særlover som plan- og bygningslova, jordlova, helse- og omsorgstenestelova, smittevernlova, opplæringslova og barnevernslova. Forvaltningslova kapittel VII har føresegner om førebuing av forskrifter, mellom anna er det ein hovudregel om generell høyring av både framlegg til nye forskrifter og framlegg til endringar i forskrifter. Desse føresegnene gjeld også på særlovområda, med mindre det er særskilde føresegner om handsaming av forskrifter i den einskilde særlova.

Det er også døme på at lover gjev kommunane sjølve heimel til å fastsetje lokale forskrifter. Kommunar og fylkeskommunar kan ikkje gje innbyggjarane plikter, forbod eller påbod med mindre ei lov eller ei statleg forskrift med heimel i lov legg slik mynde til kommunen eller fylkeskommunen. Dersom det dreier seg om ei lokal forskrift som gjev innbyggjarar rettar (til dømes forskrift om kommunale tilskot), kan eit vedtak i kommunestyret vere tilstrekkeleg heimel. Kommunelova § 6 er tolka som eit generelt heimelsgrunnlag for lokale forskrifter, under føresetnad av at kommunale forskrifter ikkje er i strid med føresegner i lov eller statleg forskrift.

6.2.2 Klagesystemet og statleg kontroll og tilsyn med kommunar og fylkeskommunar

Systemet for forvaltningsklage

Forvaltningslova inneheld dei generelle lovføresegnene om klage over kommunale og fylkeskommunale einskildvedtak. Desse blei endra då kommunelova tok til å gjelde frå 1. januar 1993. Forvaltningslova § 28 andre ledd legg til grunn at det i utgangspunktet er kommunestyret og fylkestinget som skal handsame klager over kommunale og fylkeskommunale einskildvedtak. Klage kan setjast fram av partar og andre med rettsleg klageinteresse. Kommunestyret/fylkestinget kan delegere mynde til å avgjere klager til formannskapet/fylkesutvalet eller til ei eller fleire klagenemnder. Når det gjeld kommunal avgjerdskompetanse som er delegert frå eit statleg forvaltningsorgan, er det «vedkommende statlige organ» som er klageinstans.

Kommunelova inneheld særskilde føresegner om klagehandsaming ved interkommunalt samarbeid gjennom vertskommunemodellen (§§ 28 f og 28 g). Dessutan inneheld lova i § 40 nr. 3 ei særskild føresegn om ugildskap. Denne inneber at korkje tilsette eller folkevalde som deltok i handsaminga av det vedtaket som blir påklaga, kan vere med ved førebuing eller avgjerd av klagesaka, når klaga skal avgjerast internt i kommunen.

Særlov går føre generell lov. I praksis er føresegna i forvaltningslova om intern klagehandsaming i kommunar/fylkeskommunar ein unntaksregel. Dette fordi så godt som alle særlover som blir forvalta av kommunane, inneheld særreglar om forvaltningsklage. Som hovudregel er desse generelt utforma og gjer det tydeleg at det er høve til å klage over vedtak som er gjort med heimel i vedkomande lov. Med få unntak er det reglane i forvaltningslova som gjeld på særlovområda med omsyn til klagefrist, prinsippet om handsaming av klaga først i kommunen (som underinstans) og så bortetter. Særlovene peikar i all hovudsak ut eit statleg organ som klageinstans. På dei fleste særlovområda er det fylkesmannen som har mynde til å avgjere klager over kommunale einskildvedtak. Mynde som klageinstans er som regel delegert frå det ansvarlege departementet, som sjølve lovteksten som oftast peikar ut som klageinstans. Det finst også døme på at lovteksten direkte legg avgjerdsmynde i klagesaker til fylkesmannen. Dette gjeld til dømes klager over dokumentinnsyn både etter forvaltningslova (partsinnsyn) og etter offentleglova.

Forvaltningslova § 34 andre ledd siste setning gjev statlege klageinstansar påbod om å leggje vekt på omsynet til det kommunale sjølvstyret ved prøving av det frie skjønet. Rommet for fritt skjøn er avhengig av ei tolking av den einskilde lova. Ein klageinstans kan etter forvaltningslova § 34 andre ledd prøve alle sider av saka «og herunder ta hensyn til nye omstendigheter». Det er no berre to døme på at særlover har føresegner om avgrensa kompetanse for statleg klageinstans. NAV-lova § 48 slår fast at fylkesmannen berre har høve til å overprøve det frie skjønet i kommunale vedtak, og endre vedtaket, når skjønsutøvinga er «åpenbart urimelig». Alkohollova § 1-16 inneber at den kompetansen fylkesmannen har i klagesaker, er avgrensa til ein lovlegkontroll. I samband med vedtak av ny helse- og omsorgstenestelov (jf. Prop.91 L (2010-2011)) er det gjort endringar i pasient- og brukarrettslova § 7-6. Etter denne føresegna skal klageinstansen ved handsaming av klager over kommunale vedtak etter helse- og omsorgstenestelova som ikkje gjeld helsetenester, leggje stor vekt på omsynet til det kommunale sjølvstyret ved prøving av det frie skjønet.

Klageinstansen skal etter forvaltningslova vurdere dei synspunkta som klagaren kjem med, og kan også ta opp forhold som klagaren ikkje har peika på. Klageinstansen kan sjølv gjere nytt vedtak i saka eller oppheve det og sende saka attende til underinstansen (kommunen eller fylkeskommunen) til heilt eller delvis ny handsaming. Når klageinstansen gjer nytt realitetsvedtak i konkrete saker på velferdsområda, vil dette som oftast ha direkte økonomiske konsekvensar for kommunen/fylkeskommunen. Det er ikkje gjort noka samla kartlegging av om statlege klageinstansar vanlegvis opphevar kommunale vedtak og sender dei attende til ny handsaming i kommunen, eller om klageinstansen sjølv gjer nytt realitetsvedtak i klagesaka med bindande verknad for den kommunen saka vedkjem.

Hovudstyret i KS vedtok 27. januar 2011 innspel til arbeidet med denne meldinga. Eitt av punkta dei tek opp, er ønske om endringar i klagesystemet. KS har sett opp tre alternative modellar til dagens klagesystem, der eitt alternativ gjeld avgrensa mynde for statlege klageinstansar til å overprøve kommunalt skjøn, og to alternativ er utforma for intern klageavgjerd i kommunen eller som ei interkommunal ordning.

Departementet vil peike på at det vil føre for langt å gjere konkrete vurderingar av alternative modellar for forvaltningsklage innanfor ramma av denne meldinga.

Statlege kontrollordningar og rapporteringskrav

Dei grunnleggjande reglane om statleg kontroll og tilsyn med kommunesektoren finst i kommunelova. Føresegnene om lovlegkontroll og statleg tilsyn gjeld også for den delen av kommunal verksemd som elles er styrt etter ulike særlover, til dømes opplæringslova. Heimelsgrunnlaget for å føre tilsyn, det vil seie kva for lovområde/lovføresegner det kan førast tilsyn med, finst likevel i den einskilde særlova.

Kommunelova har ulike typar reglar om statleg kontroll og godkjenning. Utanom heimlane som gjev høve til å føre statleg tilsyn med kommunane, er det få døme på attverande reglar i særlovgjevinga om statleg godkjenning og kontroll. Det meste av slike reglar blei oppheva i den gjennomgangen av særlovgjevinga som følgde etter vedtaket om kommunelova i 1992.

Det at staten skal godkjenne eit kommunalt vedtak, inneber at vedtaket ikkje er endeleg før staten har teke si avgjerd. I utgangspunktet er det berre vedtak om å stille garanti for andre sine økonomiske forpliktingar, som alltid skal godkjennast av staten. Det er fylkesmennene som har fått delegert mynde til å godkjenne kommunale garantiar, og godkjenningsordninga trer først inn når garantien gjeld beløp på over 500 000 kroner. Kommunar som er i ROBEK-registeret ut frå ulike kriterium i kommunelova § 60 om økonomisk ubalanse, får strengare statleg kontroll av staten v/fylkesmannen. I slike høve skal det vere statleg godkjenning også av kommunale låneopptak eller vedtak om langsiktig leige av bygningar, anlegg og varige driftsmidlar som kan påføre kommunen utgifter ut over dei fire neste budsjettåra. Dessutan skal fylkesmannen føre automatisk lovlegkontroll med budsjettvedtak i kommunestyra når kommunen er meld inn i ROBEK-registeret. Fylkeskommunar som er i dette registeret, blir kontrollerte av Kommunal- og regionaldepartementet ut frå dei same materielle reglane.

Kommunelova § 59 inneheld føresegnene om statleg lovlegkontroll. Kommunal- og regionaldepartementet har i all hovudsak delegert til fylkesmannen å føre slik kontroll, også når avgjerdene gjeld den delen av den kommunale verksemda som er styrt av særlover (Kommunal- og regionaldepartementet har generelt mynde til å delegere etter denne lovføresegna). Fylkeskommunale avgjerder skal kontrollerast av det departementet som har ansvar for det einskilde lovområdet.

Lovlegkontroll kan gjerast anten på eige initiativ frå fylkesmannen/departementa eller ved at tre eller fleire medlemer av kommunestyret eller fylkestinget sender ei kommunal/fylkeskommunal avgjerd inn til kontroll. Ved lovlegkontroll skal det takast stilling til om innhaldet i avgjerda er lovleg, at avgjerda er teken av eit organ som har mynde til det, og at avgjerda er teken på rett måte. Departementa/fylkesmannen kan ikkje sjølv gjere nytt vedtak i saka, men dei kan oppheve avgjerda dersom det er gjort slike feil at avgjerda er ugyldig. Det kan ikkje gjerast lovlegkontroll av avgjerder i personalsaker. Frå 1. juli 2009 er det kome ei klårgjering i kommunelova om at det kan gjerast lovlegkontroll også av såkalla prosessleiande avgjerder, til dømes om møte i folkevalde organ skal vere opne eller lukka, og om habilitet.

Med verknad frå 1. januar 2006 blei det innført ein heimel i kommunelova § 49 a om kommunalt rapporteringsregister, jf. Ot.prp. nr. 85 (2004–2005). Alle departement og andre statlege etatar skal etter denne føresegna registrere pålegga sine om rapportering frå kommunar og fylkeskommunar. Eitt av føremåla med det elektroniske registeret som blei oppretta, var å kunne gje ei samla oversikt over kommunesektoren sine rapporteringsplikter overfor staten, og dermed også ha eit grunnlag for å vurdere den samla kommunale ressursbruken knytt til rapportering. Kommunane har ikkje plikt til å rapportere dersom ikkje rapporteringskravet er meldt inn til registeret. Kapittel 7 inneheld ein nærare omtale og vurdering av statlege krav om rapportering frå kommunar og fylkeskommunar.

Statleg tilsyn med kommunar og fylkeskommunar

Kommunelova kapittel 10 A inneheld det generelle regelverket for statleg tilsyn med kommunar og fylkeskommunar. Kapitlet tok til å gjelde frå 1. mars 2007 og baserer seg på framlegget frå departementet i Ot.prp. nr. 97 (2005–2006). Desse lovføresegnene dreier seg om sams reglar for rammer, prosedyrar og verkemiddel for statleg tilsyn med kommunesektoren. Reglane har som mål å gjere det statlege tilsynet med kommunane meir oversiktleg, einsarta og føreseieleg.

Reglane om tilsyn i kommunelova gjeld for plikter/oppgåver som det berre er kommunane/fylkeskommunane som har fått gjennom lov, dei såkalla «kommunepliktene». Kommunelova kapittel 10 A gjeld ikkje for tilsyn med korleis kommunane eller fylkeskommunane etterlever reglar som omfattar alle som driv ein aktivitet eller tilbyr ei teneste, dei såkalla «aktørpliktene». Denne avgrensinga gjeld likevel ikkje den lovfesta samordningsrolla som fylkesmennene har når det gjeld statleg tilsyn. Slik samordning skal skje både ved tilsyn med kommuneplikter og ved tilsyn med aktørplikter. Kommunelova slår fast at det berre er høve til å føre tilsyn med om kommunar og fylkeskommunar etterlever fastsette lover og forskrifter, såkalla lovlegtilsyn («lovlighetstilsyn»). Det inneber at statlege tilsynsorgan ikkje skal føre tilsyn med det frie skjønet i kommunale og fylkeskommunale vedtak.

Sjølve heimelsgrunnlaget for at statleg organ skal kunne føre tilsyn, finn ein ikkje i kommunelova, men i dei ulike særlovene. Slike heimlar finst i alle lover som styrer velferdstenestene i kommunar og fylkeskommunar, og i tillegg i andre typar lovverk som forureiningslova, hamne- og farvasslova og brann- og eksplosjonsvernlova.

Då kommunelova kapittel 10 A blei vedteken, slutta Stortinget seg til departementets framlegg i Ot.prp. nr. 97 (2005–2006) om at det skulle gjerast ein gjennomgang av dei særlovene som inneheld reglar om statleg tilsyn med kommunesektoren. Denne gjennomgangen hadde som mål å gjere det statlege tilsynet meir målretta og effektivt, mellom anna ved at heimelsgrunnlaget skal identifisere kva for kommuneplikter det kan førast tilsyn med. Kommunal- og regionaldepartementet la i desember 2009 fram Meld. St. 7 (2009–2010) med resultata frå denne særlovgjennomgangen. I den nemnde meldinga er det mellom anna utforma standardføresegner som skal nyttast ved utforming av tilsynsheimlar i særlovgjevinga. Meldinga inneheld ei vurdering av alle særlover som inneheld føresegner om kommuneretta tilsyn. Behovet for tilsynsheimlar skal vere basert på ein risiko- og sårbarheitsanalyse. Det blei også gjort ein analyse av nytten av det statlege tilsynet på det einskilde området, sett i relasjon til kostnadene. Meldinga la ikkje opp til å fjerne nokon av heimlane for statleg tilsyn. Kapittel 7 inneheld ein nærmare omtale og drøfting av statleg tilsyn retta mot kommunesektoren.

6.2.3 Nasjonale verkemiddel i plansystemet

Plandelen av plan- og bygningslova (pbl) inneheld dei generelle reglane for samfunns- og arealplanlegginga i landet. Lova er revidert relativt nyleg og ny plandel tok til å gjelde frå 1. juli 2009, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007–2008). Plansystemet skal sikre heilskaplege løysingar, langsiktige omsyn og samfunnsøkonomisk effektivitet. Samstundes skal det oppfylle behovet for raske og føreseielege avgjerder for både private og offentlege interesser. Det er eit viktig prinsipp at planlegginga skal vere mest muleg desentralisert og såleis så nær som muleg til dei som avgjerdene vedkjem. Planvedtak som bind arealdisponeringa er i utgangspunktet lagde til kommunane, som også skal sikre nasjonale og regionale interesser gjennom planane sine. Det er dei direkte folkevalde i kommunar og fylkeskommunar (kommunestyret og fylkestinget) som har mynde til å vedta planar.

Lova inneheld føresegner om planoppgåver og planmynde for både kommunar, fylkeskommunar og staten. Statlege styresmakter (på alle nivå) har plikt til å medverke i kommunal og regional planlegging og har fleire verkemiddel for å sikre nasjonale omsyn og interesser. Verkemidla er i hovudsak retta inn mot arealplanlegginga lokalt og regionalt.

Dei statlege planoppgåvene og verkemidla er

  • nasjonale forventingar til regional og kommunal planlegging (nytt frå juli 2009)

  • statlege planretningslinjer (for heile landet eller for eit geografisk avgrensa område)

  • statlege planføresegner for arealbruk (som kan gjelde inntil ti år)

  • statleg arealplan

  • motsegn til kommuneplanens arealdel og reguleringsplan

  • godkjenning av regional planstrategi

  • klagerett for statlege organ over kommunale vedtak om arealdisponering som direkte vedkjem dei

Miljøverndepartementet skriv i Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) kapittel 5.3 at reglane om nasjonale planoppgåver er utforma «i lys av å sikre en riktig balanse mellom lokalt selvstyre og behovet for å ivareta nasjonale og regionale hensyn. Det er derfor lagt til grunn at kommunenes stilling i planleggingen ikke skal svekkes».

Nasjonale forventingar til regional og kommunal planlegging er eit nytt grep i den nye plandelen av plan- og bygningslova. Kongen i statsråd skal kvart fjerde år gje samordna signal om nasjonale forventingar til kommunal og regional planlegging. Dei første forventingane blei fastsette i statsråd 24. juni 2011. Desse nasjonale forventingane peikar på oppgåver og interesser som regjeringa meiner det er viktig at fylkeskommunane og kommunane fokuserer på i planlegginga i den komande valperioden for å medverke til gjennomføring av nasjonal politikk. Forventingane vil vere retningsgjevande for avvegingar ved utarbeiding av regionale og kommunale planar. Ei klargjering av regjeringa sine forventingar er samstundes meint å bidra til at planlegginga blir målretta og ikkje meir omfattande enn naudsynt.

Systemet med statlege planretningslinjer og statlege planføresegner («statlige planbestemmelser») er begge ei vidareføring av verkemiddel frå plan- og bygningslova frå 1985. Då var det omgrepa «rikspolitiske retningslinjer» og «rikspolitiske bestemmelser» som var nytta i lova. Dei statlege planretningslinjene vil vere meir avgrensa og konkrete enn dei nasjonale forventingane. Statlege planretningslinjer skal klargjere mål som skal leggjast til grunn for lokal og regional planlegging, og kan vere både tematisk og geografisk avgrensa.

Statlege sektorstyresmakter skal kunne ta initiativ til at det blir utarbeidd slike planretningslinjer, som blir fastsette av Kongen i statsråd. Hittil er det fastsett fem rikspolitiske retningslinjer / statlege planretningslinjer. Statlege planføresegner gjeld for ein periode på inntil 10 år og dreier seg om forbod mot visse byggje- og anleggstiltak ut frå nasjonale eller regionale omsyn. Slike føresegner er juridisk bindande også overfor ein tredjepart.

Plan- og bygningslova inneheld ein heimel for utarbeiding av statleg arealplan. Dette er også ei vidareføring frå tidlegare lov. Planar for statlege tiltak blir til vanleg utarbeidde som kommunale arealplanar. Dette vil framleis vere hovudregelen, men lova gjev altså høve for staten til sjølv å utarbeide arealplanar for sine føremål.

Systemet med at statlege organ kan reise motsegn mot kommunale arealplanar er også ei vidareføring frå den tidlegare lova. Fylkeskommunen og nabokommunar kan også reise motsegn. Denne ordninga var langt på veg ein føresetnad for at kommunane i plan- og bygningslova frå 1985 sjølve fekk avgjerdsmynde i arealplansaker. Det er eit viktig prinsipp at statlege sektororgan medverkar gjennom heile planprosessen, slik at ein kan oppnå semje om løysingar utan bruk av motsegn. Rett og plikt for alle offentlege organ til å delta i kommunal og regional planlegging går fram av plan- og bygningslova § 3-2.

Konsekvensen av at det er reist motsegn, er at kommunestyret ikkje kan vedta planen med endeleg verknad. Denne må då sendast til Miljøverndepartementet for avgjerd dersom ikkje mellomliggjande mekling fører fram, eller kommunestyret vedtek planen i samsvar med motsegna. Den nye lova legg likevel i § 5-5 inn avgrensingar på når motsegn kan nyttast. Avgrensingane gjeld både i høve til spørsmål som har vore avgjort etter bruk av motsegn i løpet av dei ti føregåande åra, eller som det kunne ha vore reist motsegn mot i ein tidlegare planprosess. Retten til å reise motsegn fell også bort dersom kravet til deltaking i planprosessen ikkje har vore oppfylt. Føremålet med desse avgrensingane er å få meir effektive og føreseielege planprosessar. Kommunar kan oppleve å få motsegner frå ulike statlege sektorstyresmakter som ikkje er koordinerte. Dette er ei utfordring for kommunane og kan forseinke dei kommunale avgjerdene, noko som vil vere ei ulempe både for næringslivet, bustadbyggjarar og andre. For å motverke dette så langt som muleg, bør fylkesmannsembeta sørgje for god samordning mellom ulike statsetatar undervegs i kommunane sine planprosessar. Det er berre eit fåtal kommunale planar som kjem til avgjerd i Miljøverndepartementet. Dei fleste spørsmåla det er usemje om, blir løyste undervegs i dialog med kommunen eller gjennom mekling i regi av fylkesmannen.

Lova legg til grunn at den regionale planlegginga skal gjerast meir effektiv og styrkjast som sams arena for den einskilde fylkeskommunen, kommunane og regionale statsetatar. Den plikta til å planleggje som ligg på fylkeskommunane, er etter den nye lova avgrensa til regionale planstrategiar. Desse skal gjere greie for viktige regionale utviklingstrekk og utfordringar og mellom anna klargjere kva for spørsmål som skal følgjast opp gjennom vidare regional planlegging. Planstrategiane skal ta opp dei nasjonale forventingane til regional og kommunal planlegging, og vise korleis regionale planar kan konkretisere nasjonal politikk overfor ulike delar av fylket. Dette vil mellom anna gjere det lettare å vite kva for synspunkt regionale etatar vil fremje i planprosessane i kommunane. Regionale planar, som blir utarbeidde på grunnlag av planstrategien, kan omfatte heile eller delar av fylket, den samla samfunnsutviklinga eller einskilde tema eller verksemdområde. Fylkestinget kan også gje bindande regionale planføresegner for eit tidsrom på inntil 10 år. Dette er eit nytt verktøy for fylkeskommunane. Slike føresegner vil innebere mellombelse forbod mot visse byggje- eller anleggstiltak for å sikre nasjonale eller regionale omsyn og interesser.

Kongen kan gje pålegg om å utarbeide regional plan. Det er fylkestinget som vedtek regional plan. Ei statleg styresmakt eller ein kommune som planen vedkjem, kan krevje at den regionale planen blir send inn til Miljøverndepartementet for avgjerd, dersom dei har vesentlege innvendingar mot mål eller retningslinjer i planen.

Når Miljøverndepartementet ser det som naudsynt for å sikre nasjonale og viktige regionale omsyn, kan det gje pålegg til kommunar om å ta del i eit interkommunalt plansamarbeid. Dette har hittil berre skjedd i hovudstadsregionen, der Oslo kommune og Akershus fylkeskommune har fått pålegg om regionalt plansamarbeid. Pålegg om plansamarbeid mellom kommunar eller mellom fylkeskommunar og kommunar skal betre samhandlinga mellom forvaltningsnivåa og skape meir føreseielege rammer for både kommunal og regional planlegging og forvaltninga av relevante særlover. Interkommunalt plansamarbeid kan vere ein viktig reiskap for mellom anna samla areal- og transportplanlegging.

Det siste verkemiddelet for statlege organ når det gjeld plan- og bygningslova, er den retten dei har til å klage over kommunale einskildvedtak etter lova (detaljplan, byggjesak og dispensasjon). Etter dei nye reglane gjeld klageretten likevel ikkje i plansaker der vedkomande styresmakt har høve til å fremje motsegn.

Ifølgje Difi-rapport 2010:11 Fylkesmannen 2010 – En undersøkelse av kommunenes erfaring med og oppfatning av fylkesmannen skil plansaker etter plan- og bygningslova seg ut som det området der kommunane er mest kritiske til fylkesmannen. Det er også på dette området kommunane har størst behov for rettleiing og kompetanseutvikling, og der dei opplever å ha dei største utfordringane i framtida. Rapporten strekar under behovet for å styrkje regional rettleiing og oppfølging av kommunane på planområdet.

6.2.4 Retningslinjer for utarbeiding av statleg regelverk retta mot kommunesektoren

Ved handsaminga av kommunelova i september 1992 (jf. Innst. O. nr. 95 (1991–1992)) slutta Stortinget seg til regjeringa sitt framlegg i Ot.prp. nr. 42 (1991–1992) om ein etterfølgjande gjennomgang av særlovgjevinga. Siktemålet var å harmonisere særlovene til prinsippa i kommunelova om at all kommunal kompetanse i utgangspunktet skal leggjast til dei øvste folkevalde organa, altså kommunestyret og fylkestinget, og om fridom for den einskilde kommunen og fylkeskommunen til å finne høveleg politisk og administrativ organisering.

Dåverande Kommunal- og arbeidsdepartementet la i april 1993 fram Ot.prp. nr. 59 (1992–1993) Om tilpasning av særlovgivningen til ny kommunelov. Proposisjonen inneheldt framlegg til endringar i 38 særlover, mellom anna ved å oppheve føresegner som påla kommunar og fylkeskommunar å opprette visse folkevalde organ og leiarstillingar, om statlege godkjenningsordningar og særreglar om delegering internt i kommunar. Dei generelle reglane i kommunelova skulle dermed gjelde for alle dei ulike teneste- og forvaltningsområda i kommunane og fylkeskommunane. Stortinget slutta seg til framlegga, jf. Innst. O. nr. 135 (1992–1993), og lovendringane blei sette i verk frå 1. januar 1994.

På grunnlag av dei prinsippa som blei slått fast ved handsaminga av særlovgjevinga tidleg på 1990-talet, har skiftande regjeringar sidan slutten av 1990-talet vedteke retningslinjer som skal leggjast til grunn ved utarbeiding av statleg regelverk retta mot kommunesektoren. Dei gjeldande retningslinjene er tekne inn i Kommunal- og regionaldepartementet sin rettleiar for arbeidet med tiltak og reformer som vedkjem kommunar og fylkeskommunar, Statlig styring av kommunesektoren H-2186 (frå 2007). Retningslinjene tek utgangspunkt i prinsippa i kommunelova om nasjonal rammestyring og størst muleg lokal fridom i organiseringa. Det einskilde departementet/direktoratet skal i kvart høve gjere ei avveging mellom omsyn som tilseier statleg styring gjennom lovregulering og omsyn som tilseier lokal handlefridom. I retningslinjene er det vist til følgjande nasjonale omsyn, som må liggje føre og grunngje behovet for at staten skal styre kommunesektoren gjennom lov og/eller forskrift:

  • rettstryggleik, m.a. sikring av rettane til minoritetar

  • likskap og likeverd

  • økonomiske disposisjonar som får verknader ut over kommunen sjølv

  • nasjonale miljøverdiar

  • samordna og omstillingsorientert forvaltning

  • liv, helse og samfunnstryggleik

Retningslinjene for utarbeiding av statleg regelverk retta mot kommunesektoren har som målsetjing å få eit mest muleg rammeprega regelverk, det vil seie at rammestyring skal vere hovudregelen også når det gjeld regelverksutviklinga. Retningslinjene er utforma slik at nokre typar reglar skal unngåast, og andre typar reglar skal utformast slik at dei sikrar fleksibilitet og rom for lokal tilpassing i den einskilde kommunen/fylkeskommunen.

Innhaldet i retningslinjene er i korte trekk:

  1. Det skal ikkje innførast lovpålegg om særskilde organ i kommunar eller fylkeskommunar, eller reglar om samansetjing, sekretariatsløysingar eller liknande. Kommunestyret og fylkestinget skal sjølve fastsetje den politiske organiseringa.

  2. Det bør ikkje innførast pålegg om særskilde måtar å løyse ei oppgåve på. Kvar einskild kommune skal sjølv kunne finne verkemiddel og utforme tenestetilbodet ut frå omsyn til lokal samordning mm.

  3. Det skal ikkje lagast reglar i særlovgjevinga om intern delegering eller andre administrative tilhøve som innstillingsrett til folkevalde organ. Delegeringssystemet i kommunelova skal leggjast til grunn på alle områda i kommunen/fylkeskommunen si verksemd.

  4. Det bør ikkje innførast særskilde reglar om tekniske tilhøve i kommunale og fylkeskommunale lokale og institusjonar. Det bør heller ikkje stillast særskilde vilkår om tekniske løysingar for utbetaling av statlege tilskot til oppføring av kommunale institusjonar osb.

  5. Det bør ikkje innførast føresegner om faglege kompetansekrav, krav til visse leiarfunksjonar, bemanningsnormer og liknande.

  6. Statlege godkjenningsordningar skal berre innførast når rettstryggleik eller andre særskilde nasjonale omsyn tilseier ei slik form for statleg overprøving.

  7. Det skal ikkje gjevast reglar om kommunale/fylkeskommunale (handlings)planar på einskildområde. Plan- og bygningslova skal vere det einaste heimelsgrunnlaget for planlegging i kommunesektoren.

  8. Særlovgjevinga bør ikkje innehalde særskilde sakshandsamingsreglar med mindre det ligg føre særlege omsyn. Forvaltningslova er grunnlaget for all sakshandsaming i kommunar og fylkeskommunar.

  9. Individuelle rettar der kommunar eller fylkeskommunar er pliktsubjekt, skal utformast slik at det er fridom for den einskilde kommunen/fylkeskommunen til å finne løysingar på korleis tenesteproduksjonen skal gå føre seg, og korleis rettane skal oppfyllast.

Departementet tek sikte på å gå gjennom desse retningslinjene på nytt på grunnlag av handsaming av denne meldinga i Stortinget.

6.2.5 Utviklingstrekk i statleg regelstyring

Kommunal- og regionaldepartementet gav våren 2009 Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) i oppdrag å kartleggje utviklingstrekk i statleg regelstyring av kommunane. Prosjektet blei avgrensa til å gjelde dei siste 10 åra (dvs. frå 1999 til 2009) og innanfor tre sektorar: grunnskule, kommunehelse/pleie/omsorg og miljøvern (unnateke planlegging etter plan- og bygningslova). Ein stor del av ressursane i kommunane går til skule- og helseoppgåver. Difor blei desse sektorane valde med tanke på kartlegging. Utviklinga innanfor dei kommunale miljøvernoppgåvene blei tekne med fordi desse er døme på andre typar drifts- og forvaltningsoppgåver i kommunane.

I Rapport 2010:4 Statlig styring av kommunene gjev Difi ei relativt omfattande framstilling av utviklinga i statens bruk av juridiske verkemiddel (lov og forskrift) innanfor dei tre nemnde samfunnsområda dette tiåret. I tillegg til å kartleggje omfanget av endringar i lover og forskrifter har Difi også sett på utviklingstrekk knytte til nokre andre verkemiddel, som statlege rettleiarar og nasjonale handlingsplanar. Slike verkemiddel er nærare omtala i kapittel 6.5.

Difi påviser i denne rapporten eit stort omfang i lov- og forskriftsendringar innanfor både skule- og helseområda. For miljøvernoppgåvene i kommunane er det derimot status quo eller ein svak nedgang i dei kommunale oppgåvene i den kartlagde perioden. Dette biletet er no endra ved at lov om naturmangfald er sett i verk (frå 1. juli 2009).

Opplæringslova er endra éin til to gonger i året i den aktuelle perioden. Til saman er det kartlagt 17 lovendringar gjennom desse 10 åra. I tillegg kjem til saman 25 endringar i forskrifta til opplæringslova. Lovendringane har til dels hatt som siktemål å gje kommunane større handlefridom i organiseringa av undervisninga. Mange av regelendringane viser at det samstundes blir lagt sterkare vekt på vurdering, kvalitetsoppfølging og krav til rapportering og kontroll både internt i kommunen og overfor staten. Endringane på opplæringsfeltet inneber både mange nye plikter for kommunane og fleire individuelle rettar for elevar.

Opplæringslova klargjer i den einskilde føresegna kven som er pliktsubjekt (kommunen eller fylkeskommunen), både når det gjeld «sørgje for»-ansvar, og når plikta korresponderer med ein individuell rett for elevane. Døme på nyare føresegner som berre gjev kommunen oppgåver (utan at nokon har fått tilsvarande individuell rett), er at kommunen skal tilby skulefritidsordning for 1.–4. klassesteg og for funksjonshemma frå 1.–7. klassesteg, ha eit forsvarleg kvalitetsvurderingssystem, sørgje for skulemiljøutval, gjere eit systematisk arbeid for å fremje helse, miljøet og tryggleiken til elevane (intern kontroll), utarbeide halvårlege oversikter over opplæringa innan spesialundervisning, plikt for kommunen og fylkeskommunen til å sørgje for ulukkesforsikring for elevane, sørgje for ordning med gratis frukt og grønt i ungdomsskulen og sørgje for særleg høg lærartettleik på 1.–4. steg. Døme på særlege føresegner om nye individuelle rettar for elevane er knytte til individuell opplæringsplan for elevar som får spesialundervisning, språkopplæring for elevar frå språklege minoritetar, eit godt fysisk og psykososialt skulemiljø og grunnskuleopplæring/vidaregåande opplæring med tilhøyrande spesialundervisning og rett til skyss for vaksne.

Helse- og omsorgslovgjevinga som er retta mot kommunale tenester, er fordelt på fleire lover. Rundt tusenårsskiftet blei det gjort omfattande endringar i lovstrukturen, mellom anna ved innføring av pasientrettslova og ei samla helsepersonellov. Som følgje av dette blei det gjort endringar også i dåverande kommunehelsetenestelov, som fram til årsskiftet 2011/2012 var den mest grunnleggjande lova for kommunale plikter på helseområdet. Då Difi gjennomførde si kartlegging var det til saman 14 lover som regulerte dei kommunale helse- og omsorgsoppgåvene. Innanfor desse lovområda har det vore til saman 58 lovendringar (inkludert nye lover) i den aktuelle tiårsperioden. I tillegg kjem 44 endringar i forskriftsverket. I 1999 var det til saman 16 forskrifter til dei aktuelle lovene, mot 56 i 2009. Sjølv om fleire av endringane har kome som følgje av endra lovstruktur, er det likevel mange endringar også i det materielle innhaldet i regelverket.

Fleire lover gjev nye individuelle rettskrav, til dømes dei grunnleggjande rettane ein får som pasient, og retten til å velje fastlege. I tillegg har det vakse fram fleire føresegner om såkalla prosessuelle rettar, slik som retten til å få utarbeidd individuell plan når ein treng langvarige og koordinerte tenester. Retten til individuell plan var på kartleggingstidspunktet forankra i alle lovene om helse- og sosialtenester som var retta mot kommunane. Mange av forskriftene på helse- og omsorgsområdet inneber meir detaljering av kommunale plikter, så som forskrift om habilitering/rehabilitering, forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstenester, forskrift om helsestasjons- og skulehelsetenesta og forskrift om internkontroll i sosial- og helsetenesta.

Helse- og omsorgslovgjevinga gjev kommunane stor handlefridom når det gjeld å prioritere, organisere og leggje tenestene til rette ut frå lokale føresetnader. Likevel inneheld fleire forskrifter direkte eller indirekte krav til korleis tenesta skal organiserast og utformast, til dømes forskrifta om helsestasjons- og skulehelsetenesta. Også innanfor helse- og omsorgsdelen av den kommunale verksemda er det stilt fleire krav til rapportering og sett eit sterkare søkjelys på kontroll og statleg tilsyn.

Innanfor miljøvernområdet er det kartlagt 8 lover og 19 forskrifter som regulerer kommunane sine oppgåver (plan- og bygningslova inngår ikkje i denne kartlegginga). Lovene inneheld både forvaltningsoppgåver, kommuneplikter («sørgje for»-oppgåver) og aktørplikter, det vil seie at kommunen har dei same pliktene som andre aktørar som til dømes forureinar miljøet. Det har ikkje vore nokon auke i dei kommunale oppgåvene i den aktuelle tiårsperioden, når ein ser bort frå den nye naturmangfaldlova og miljøinformasjonslova.

Dei fleste lovene på miljøvernområdet er utforma som fullmaktslover, det vil seie at den konkrete oppgåvetildelinga til kommunane i stor grad blir fastsett gjennom forskrifter.

Det har vore 17 lovendringar på miljøvernområdet i perioden 1999–2009. Mange av desse kom som følgje av innføringa av naturmangfaldlova i 2009. Forskriftsverket har vore endra til saman 19 gonger.

Naturforvaltningsområdet har til dels vore prega av målkonfliktar mellom stat og kommune. Miljøvernoppgåvene blir i større grad enn andre sektorområde løyste av statleg forvaltning gjennom fleire direktorat og fylkesmannsembeta. Kommunane har dermed ansvar for ein relativt mindre del av dei totale miljøoppgåvene enn til dømes innan omsorg og oppvekst. Forvaltninga av større verneområde (nasjonalparkar og andre store verneområde) er no basert på ein modell med eit nasjonalparkstyre med representantar for dei kommunane og fylkeskommunane som har areal i slike verneområde. Generelt legg naturmangfaldlova opp til auka kommunal medverknad og lokal forankring, mellom anna ved at lova langt på veg skal forvaltast gjennom bruk av kommunale arealplanar.

6.2.6 Departementets vurdering av utviklinga innan regelstyring

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har kartlagt tre sektorområde der kommunane har lovpålagde oppgåver. I Rapport 2010:4 Statlig styring av kommunene påviser Difi auke i styringa gjennom lover og forskrifter på dei mest ressurskrevjande velferdsområda; grunnskule og helse/pleie/omsorg. Både omfanget av regelstyringa og detaljeringsgraden er blitt større. Auken i omfanget heng delvis saman med at kommunane har fått fleire oppgåver og plikter. Nye oppgåver som alle kommunar skal løyse må nedfellast i statleg regelverk, og dermed fører nye oppgåver automatisk til eit auka omfang i lover og/eller forskrifter. I tillegg har det kome fleire nye reglar om korleis oppgåvene, også eldre lovpålagde oppgåver, skal løysast eller følgjast opp i kommunen. Nye krav om internkontroll på mange særlovområde er døme på slik regelstyring. På utdanningsområdet kom det i 2009 eit tilleggskrav om at kommunen skal utarbeide ein årleg rapport til kommunestyret om tilstanden i grunnskuleopplæringa. Andre døme på meir detaljert styring av tidlegare definerte oppgåver er nye prosessuelle krav om utarbeiding av individuelle planar på til saman åtte lovområde (helse og sosialstell, opplæring og barnevern). Detaljeringsgraden i statlege regelverk heng i nokon grad saman med mykje bruk av forskrifter, fordi forskrifter som oftast blir utforma meir detaljert enn lover.

Departementet har som nemnt innhenta kunnskap om utviklinga av dei regelverka som styrer dei to største velferdsområda (skule og helse/pleie/omsorg). Det har kome til fleire lovføresegner som bind kommunane både på desse og andre velferdsområde. Innanfor nokre av dei reine forvaltningsområda har det også kome fleire oppgåver og plikter til kommunane gjennom lov eller forskrift. På miljøvernområdet, som også er kartlagt, har det ikkje kome til monaleg fleire oppgåver til kommunane i perioden 1999-2009. Departementet legg til grunn at regelstyringa av kommunane samla sett har auka dei siste 10–15 åra både i omfang og i detaljeringsgrad. Resultatet er at regelverket som er retta mot kommunane, no er meir finmaska enn det var på 1990-talet, sjølv om prinsippet om at den einskilde kommunen har fridom til å velje modellar for intern organisering, ligg fast.

Veksten i bruk av individuelle rettar har mellom anna samanheng med nedbygging av institusjonar og utvikling av ein samfunnsmodell basert på likeverd og inkludering. For dei som treng kommunale velferdstenester kan individuelle rettar vere viktige. Ein individuell rett gjer det føreseieleg for tenestemottakarane å vite kva for tilbod dei kan forvente å få frå kommunen, sidan slike lovføresegner inneber rettskrav som kommunen må prioritere å oppfylle. Tenestemottakarane er samstundes sikra eit likeverdig tilbod uavhengig av kvar dei bur. Individuelle rettar gjev eit konkret grunnlag for den einskilde til å samanlikne innhaldet i den lovfastsette retten med det tilbodet som kommunen gjev, og gjev dermed den einskilde høve til å følgje opp med direkte kontakt med kommunen.

Dei mest sentrale og grunnleggjande rettane for innbyggjarane er nedfelt i nasjonalt regelverk som gjeld i heile landet. Døme på grunnleggjande rettar innanfor kommunale ansvarsområde er retten til 10-årig grunnskule, retten til vidaregåande opplæring og rettane etter pasient- og brukarrettslova. Slik lovgjeving kan også vere naudsynt for å sikre tenestetilbodet og rettstryggleiken for særleg utsette grupper. Det bør likevel ikkje vere slik at lovverket som gjev sentrale og grunnleggjande rettar, blir utbygd med mange tilleggsføresegner om korleis retten skal oppfyllast i den einskilde kommunen.

Så langt som muleg bør kommunane ha reell handlefridom ved oppfylling av individuelle rettar som ikkje er knytte til hendingsbaserte, objektive forhold, som til dømes alder. Kommunane er ansvarlege for mange ulike fagområde, og kan difor sjå det einskilde mennesket som heilskap og skreddarsy eit tilbod ut frå dei behova vedkomande har, på tvers av tradisjonelle sektorar og ulike lovområde. Det trengst då ein viss fleksibilitet for kommunane til å finne gode lokale løysingar også ved gjennomføring av lovfastsette rettar. Ved innføring av ny lovgjeving om individuelle rettar som ikkje blir utløyste av objektive forhold, er det eit siktemål for regjeringa at reglane blir utforma slik at det er rom for å ta omsyn til variasjonane i lokale tilhøve og til individuelle behov. Ved utgreiing om framtidig lovgjeving om individuelle rettar bør det dessutan gjevast ein omtale og avveging av eit alternativ med å lovfeste (berre) ei plikt for kommunen til å sørgje for tilbod om den aktuelle tenesta. Ei lovgjeving med «sørgje for»-ansvar gjev den største fleksibiliteten for kommunane og det beste grunnlaget for lokale prioriteringar og samordning på tvers av ulike tenesteområde.

Lovføresegner som inneber nye prosessuelle rettar har vakse fram det siste tiåret. Dette gjeld særleg lovpålegga om individuell plan for visse grupper innbyggjarar. Ofte er både ansvaret for utarbeiding av slike planar og koordineringa av oppfølginga lagde til kommunane. Slike planar krev samtykke frå den det gjeld (eller pårørande eller foreldra til vedkomande), og skal utarbeidast i samråd med vedkomande. Plankrava skal sikre koordinering av tenestene til den einskilde og er retta både mot tenester som berre ein einskild kommune/fylkeskommune skal gje, og tenester frå fleire forvaltningsnivå (til dømes ein kommune og eit helseføretak). Utarbeiding og koordinering av individuelle planar på mange lovområde kan vere administrativt krevjande for mange kommunar. Ut frå omsynet til dei som treng fleire og ulike tenester kan det vere behov for slik samordning. Planen i seg sjølv gjev ikkje rett til spesifikke tenester. Desse må fastsetjast gjennom særskilde vedtak av det ansvarlege forvaltningsorganet med heimel i det aktuelle lovgrunnlaget.

Departementet ser det som føremålstenleg å få gjennomført ei samla evaluering av bruken av individuell plan på tvers av dei ulike lovområda som inneheld slike føresegner. Kommunal- og regionaldepartementet vil samarbeide med dei aktuelle fagdepartementa om ei slik evaluering. Resultatet av evalueringa vil bli lagt fram for Stortinget på eigna måte. Inntil det er gjort, vil regjeringa ikkje gjere framlegg om nye lovpålegg om individuelle planar. I ny helse- og omsorgstenestelov, er det lagt til grunn ei vidareføring av dei tidlegare føresegnene om individuell plan innan helse- og sosialtenestene.

Stram regelstyring stiller store krav til kapasiteten og kompetansen i kommunane. Denne utfordringa er ein realitet på mange ulike område i kommunane og blir forsterka av nye påbod i lov eller forskrift om korleis konkrete oppgåver skal løysast. I tillegg føreset regelendringar ofte at kommunane har evne til rask omstilling i organisasjonen, noko som kan vere naudsynt for å kunne implementere dei nye lovkrava.

6.3 Økonomiske verkemiddel

6.3.1 Finansiering av kommunesektoren

Hovudprinsippet for finansiering av kommunesektoren har sidan midten av 1980-åra vore rammefinansiering. Frå 1986 blei eit system med om lag 50 større og mindre øyremerkte tilskotsordningar erstatta med rammeoverføringar til kommunar og fylkeskommunar. Det nye inntektssystemet for kommunane og fylkeskommunane innebar ei stor endring i den statlege styringa av kommunesektoren. Målet med omlegginga var ei meir rettferdig inntektsfordeling mellom kommunane og fylkeskommunane, meir effektiv ressursbruk og betre makroøkonomisk kontroll med kommuneøkonomien. Det var òg eit mål å gje kommunesektoren større handlefridom og betre oversikt over eigne inntektsforhold.

Hovudkjeldene for finansiering av kommunesektoren er skatteinntekter, overføringar frå staten og gebyrinntekter. Skatteinntekter er den største inntektskjelda. I hovudsak er dette inntektsskatt frå personlege skattytarar i kommunen. I tillegg kjem eigedomsskatt, som kommunane kan vedta på frivillig basis, og skatteinntekter frå kraftproduksjon. Stortinget vedtek skattereglane som definerer skattegrunnlaget for kommunesektoren. Skatt på alminneleg inntekt frå personlege skattytarar blir fordelt mellom staten, kommunane og fylkeskommunane. Fordelinga mellom dei tre forvaltningsnivåa blir bestemt av den kommunale og fylkeskommunale skattøyren, ein fordelingsnøkkel som årleg blir fastsett av Stortinget i samband med handsaminga av statsbudsjettet.

Overføringane frå staten kan delast inn i to hovudkategoriar: rammetilskot og øyremerkte tilskot. Rammetilskot skal tildelast kommunesektoren utan andre vilkår enn det som følgjer av krav til oppgåveløysinga i lov og forskrift. Det inneber at kommunane kan gjere eigne prioriteringar for bruken av rammetilskot. Rammetilskota blir løyvde over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett. Saman med skatteinntektene utgjer rammetilskot frie inntekter for kommunesektoren.

Til øyremerkte tilskot er det knytt vilkår om at midlane skal brukast til nærare bestemte føremål. Øyremerkte tilskot blir løyvde over budsjettet til dei ulike fagdepartementa, avhengig av kva for saksområde tilskotet gjeld.

Gebyrinntekter er betaling frå innbyggjarane i kommunen knytte til kommunale tenester, som til dømes barnehagar, pleie- og omsorgstenester og tekniske tenester. Hovudregelen er at kommunen ikkje kan ta meir betalt enn kostnaden ved å tilby tenesta (sjølvkost).

Om lag ¾ av dei samla inntektene er skatteinntekter og rammetilskot, medan om lag 15 prosent er gebyrinntekter og liknande. Dei øyremerkte tilskota utgjorde i 2011 fem prosent av inntektene, mot om lag 12 prosent i 2010. Årsaka til reduksjonen frå 2010 til 2011 er innlemming av øyremerkte tilskot til barnehagar i rammetilskotet.

Figur 6.1 Inntekter i kommunesektoren. Prosent av samla inntekter 2011

Figur 6.1 Inntekter i kommunesektoren. Prosent av samla inntekter 2011

Figur 6.1 viser at 4 prosent av inntektene var momskompensasjon til kommunesektoren. Kommunar, fylkeskommunar, interkommunale selskap og andre som utfører lovpålagde helse-, sosial- og undervisningstenester for kommunesektoren kan søkje om å få tilbakebetalt meirverdiavgift ved kjøp av varer og tenester. Føremålet med ordninga er å gje kommunane like føresetnader i valet mellom å utføre oppgåvene sjølve (eigenregi) eller å kjøpe tenestene frå andre. Momskompensasjonsordninga er finansiert av kommunesektoren sjølv gjennom eit trekk i rammetilskotet. Difor kan ein rekne momskompensasjon som ein del av dei frie inntektene til kommunesektoren. Dei frie inntektene inkludert momskompensasjon utgjer då 80 prosent av dei samla inntektene.

Kommunane har relativt lite rom for å påverke storleiken på inntektene. Eit viktig unntak er eigedomsskatten. Gjennom skattereglar og skattøyre, rammeløyvingar og øyremerkte løyvingar fastset staten langt på veg nivået på inntektene til kommunane. Difor er det særs viktig at det er samsvar mellom dei oppgåvene kommunane har ansvaret for, og dei ressursane som blir stilte til disposisjon. Det gjeldande finansieringsprinsippet er at kommunane skal kompenserast fullt ut for meirutgiftene når dei blir tillagde nye oppgåver, og ved endringar i regelverk eller andre endringar som inneber meirutgifter. Tilsvarande skal inntektsrammene til kommunane reduserast dersom dei blir avlasta for oppgåver.

6.3.2 Rammefinansiering og frie inntekter

Det har vore brei politisk semje om hovudprinsippet om rammefinansiering av kommunesektoren dei siste 25 åra. Dette er slått fast mellom anna i dei årlege kommuneproposisjonane. Det er dei frie inntektene som utgjer det finansielle fundamentet i rammefinansieringssystemet for kommunane. Dei frie inntektene kan nyttast fritt etter kommunen sine eigne prioriteringar innanfor gjevne lover og reglar. I ein del høve uttrykkjer staten likevel forventingar om at kommunesektoren skal bruke veksten i frie inntekter til konkrete oppgåver eller område.

Inntektssystemet for kommunesektoren

Eit viktig føremål med rammetilskot er å tilføre kommunar og fylkeskommunar inntekter. Rammetilskot er òg eit viktig verkemiddel for å utjamne dei økonomiske vilkåra i kommunesektoren. Rammetilskotet blir omfordelt mellom kommunar og mellom fylkeskommunar gjennom inntektssystemet til kommunesektoren. Ved fordelinga av rammetilskotet tek ein omsyn til strukturelle skilnader i kostnader som kommunane og fylkeskommunane har (utgiftsutjamning), og skilnader i skatteinntektene (skatteutjamning).

Utgiftsutjamninga er grunngjeven med at demografiske, geografiske og sosiale tilhøve gjev strukturelle kostnadsskilnader som kommunane og fylkeskommunane i liten grad kan påverke. Døme på slike kostnadsskilnader er ulik aldersfordeling eller reiseavstand innanfor kommunen. For at kommunesektoren skal kunne gje eit likeverdig tenestetilbod til innbyggjarane sine, må ein ta omsyn til slike strukturelle kostnadsskilnader når ein fastset dei økonomiske rammene for den einskilde kommunen og fylkeskommunen.

For å oppnå ei rimeleg utjamning av dei økonomiske føresetnadene blir også skatteinntektene til ein viss grad utjamna. Skatteutjamninga omfattar inntekts- og formueskatt frå personlege skattytarar og naturressursskatt frå kraftføretak, men ikkje eigedomsskatt. Den viktigaste forklaringa på skilnader i tenestetilbodet mellom kommunar, er skilnader i inntekter. Inntektene frå skatt utgjer meir enn 50 prosent av kommunane sine frie inntekter, og variasjon i skatteinngang forklarer difor ein stor del av inntektsskilnadane mellom kommunar. Skatteinntektene blir berre delvis utjamna, og dette var også bakgrunnen for at regjeringa reduserte skattens del av dei samla inntektene frå 45 til 40 pst. og auka graden av skatteutjamning for kommunane, gjeldande frå 2011. Dette vil gje større grad av inntektsutjamning og dermed også legge til rette for eit meir likeverdig tenestetilbod. I tillegg vil inntekta svinge mindre over konjunkturane. I 2010 varierte skatteinntektene til kommunane frå 58 til 270 pst. av landsgjennomsnittet før utjamning. Etter utjamning blir forskjellane mellom kommunane reduserte, og skatteinntektene inkludert skatteutjamning varierer mellom 93 og 169 pst. av landsgjennomsnittet. For fylkeskommunane varierte skatteinntektene frå 78 til 126 pst. av landsgjennomsnittet før utjamning i 2010, medan dei etter utjamning varierte mellom 97 og 102 pst. av landsgjennomsnittet.

Inntektssystemet inneheld òg tilskot som utelukkande er grunngjevne ut frå regionalpolitiske målsetjingar. Regionalpolitiske tilskot til kommunane er Nord-Noreg- og Namdals-tilskot, småkommunetilskot, distriktstilskot Sør-Noreg og storbytilskot. Kommunar med særleg høg folketalsvekst får eit eige veksttilskot. I tillegg blir det gjeve skjønstilskot for å kompensere kommunar og fylkeskommunar for spesielle, lokale tilhøve som ikkje blir fanga opp elles i inntektssystemet.

Utvikling i frie inntekter og øyremerkte tilskot

Graden av rammefinansiering, altså kor stor del av inntektene som er frie inntekter, har variert mykje gjennom dei siste 25 åra. Figur 6.2 viser utviklinga i dei frie inntektene (inkludert momskompensasjon) og øyremerkte tilskot som del av dei samla inntektene for kommunesektoren frå 1995 til 2011.

Stortinget har ved fleire høve understreka at bruken av øyremerkte tilskot må vurderast med jamne mellomrom. Det blei i budsjettet for 2001 vedteke ein plan for innlemming av øyremerkte tilskot i rammetilskotet til kommunane for perioden frå 2000 til og med 2007. Framlegga er vurderte og i hovudsak følgde opp i samband med dei årlege statsbudsjetta.

Figur 6.2 Frie inntekter (venstre akse) og øyremerkte tilskot (høgre akse). Prosentdel av dei samla inntektene for kommunesektoren. 1995–2011

Figur 6.2 Frie inntekter (venstre akse) og øyremerkte tilskot (høgre akse). Prosentdel av dei samla inntektene for kommunesektoren. 1995–2011

Figur 6.2 viser utviklinga i høvesvis frie inntekter medrekna momskompensasjon (venstre akse) og øyremerkte tilskot (høgre akse). Utviklinga må sjåast i samanheng med utforminga av det økonomiske opplegget for kommunesektoren i dei årlege statsbudsjetta. Dei siste 15 åra er det gjennomført ei rekkje satsingar og handlingsplanar for utbygging av kommunale tenester, mellom anna innan helse- og omsorgstenesta, psykiatrien, skule og barnehagar. Desse satsingane har i stor grad vore finansierte av øyremerkte tilskot. Det har gjeve mindre rom for vekst i frie inntekter, og følgjeleg har den prosentdelen som er frie inntekter, blitt gradvis redusert over fleire år.

I perioden 1995–2001 gjekk prosentdelen frie inntekter ned frå om lag 75 til knapt 70 prosent av dei samla inntektene. Samstundes auka dei øyremerkte tilskota frå knapt 12 til 16 prosent. Denne utviklinga må mellom anna sjåast i samanheng med handlingsplanen innan eldreomsorga (frå 1998) og handlingsplanen for utbygging av psykisk helsevern (frå 1999). Desse handlingsplanane blei finansierte av øyremerkte tilskot. Samstundes var det i denne perioden ein monaleg auke i øyremerkte tilskot til spesialisthelsetenesta, som fylkeskommunane då hadde ansvaret for. Då ansvaret for spesialisthelsetenesta blei overført frå fylkeskommunane til staten i 2002, fekk det følgjeleg konsekvensar for samansetjinga av inntektene til kommunesektoren. Prosentdelen av øyremerkte tilskot gjekk ned frå 16 til 8 prosent av dei samla inntektene i 2002, medan dei frie inntektene auka frå 70 til 75 prosent.

I perioden frå 2002 til 2010 var det igjen ein klar tendens til lågare prosentdel frie inntekter og høgare prosentdel øyremerkte tilskot. Ei vesentleg årsak til denne utviklinga var satsinga på utbygging av barnehagar. Denne satsinga har vore finansiert av øyremerkte tilskot. Det har òg vore ein monaleg auke i tilskotsordninga for ressurskrevjande tenester.

I 2011 er øyremerkte tilskot til barnehagar innlemma i dei frie inntektene i samband med at målet om full barnehagedekning er nådd. Om lag 28 milliardar kroner blei flytta frå øyremerkte budsjettpostar for barnehagar til rammetilskot til kommunane. Etter dette utgjer dei frie inntektene om lag 80 prosent av dei samla inntektene, medan dei øyremerkte tilskota utgjer om lag 5 prosent.

6.3.3 Øyremerkte tilskot

Øyremerkte tilskot blir i hovudsak nytta ved oppbygging av eit tenesteområde i kommunane i samband med nasjonale satsingar. Det finst òg øyremerkte tilskot med andre føremål.

Grunngjeving for øyremerkte tilskot

Øyremerkte tilskot er løyvingar over statsbudsjettet som skal nyttast til særskilde føremål. Øyremerkte tilskot kan i nokre tilfelle vere effektive finansielle verkemiddel for å oppnå mål på særskilde område. Grunngjevinga for å gje øyremerkte tilskot til kommunesektoren kan delast i tre hovudkategoriar:

  • Når det er eit nasjonalt mål å byggje opp ei teneste som har låg dekningsgrad på landsbasis, kan det vere føremålstenleg å etablere øyremerkte tilskot til kommunane for å stimulere utbygginga.

  • Når einskilde tenester berre gjeld særskilde geografiske område eller grupper av innbyggjarar, eller behovet for ei teneste varierer mykje mellom kommunane, kan dette løysast gjennom øyremerkte tilskot.

  • Når staten set i gang tidsavgrensa forsøk og prosjekt i nokre kommunar, kan øyremerkt finansiering vere føremålstenleg.

Låg nasjonal dekningsgrad

Øyremerkte tilskot blir ofte nytta når dekningsgraden er låg og det er eit nasjonalt mål å byggje opp ei teneste som kommunane har ansvaret for. Det kan gjelde omfanget av tenesta, kvaliteten på tenesta eller begge delar. Gjennom øyremerkte tilskot subsidierer staten ei bestemt teneste. Det blir relativt sett billigare for kommunen å tilby tenesta. Utbygginga av den aktuelle tenesta går raskare med øyremerkt finansiering enn med rammefinansiering. Forsking har vist at effekten er sterkast når øyremerking er nytta på få sektorar over ein avgrensa tidsperiode. Effekten blir redusert når dekningsgraden når eit høgare nivå. Difor er det eit mål å avvikle denne type øyremerkte tilskot når tenesta har nådd eit tilfredsstillande nivå, og innlemme tilskota i dei frie inntektene. Eit aktuelt døme er øyremerkte tilskot til barnehagar. Full barnehagedekning er eit nasjonalt mål. Grunngjevinga for å bruke øyremerkte tilskot var låg dekningsgrad i mange kommunar. No er målet nådd, og tilskota blei innlemma i dei frie inntektene til kommunane frå 2011.

Finansiering av tenester i avgrensa geografiske område eller for grupper av innbyggjarar

Nokre tenester er berre aktuelle i bestemte geografiske område eller gjeld berre for visse grupper av innbyggjarar. Det kan òg vere tenester der behova ikkje varierer systematisk mellom kommunane. Følgjeleg er det vanskeleg å utforme kriterium for fordeling av rammetilskot mellom kommunar knytte til denne typen tenester, og finansiering gjennom inntektssystemet er difor lite tenleg. Døme på slike tenester, der staten medverkar til finansieringa med øyremerkte tilskot, er tilskot til ressurskrevjande tenester, tilskot til opplæring i samisk og finsk, tilskot til tiltak for rom (sigøynarar) og tilskot til kommunar som har ansvar for helsetenesta i fengsel. I denne kategorien kjem òg refusjonar til kommunar som utfører særskilde oppgåver på vegner av staten, til dømes busetjing av mindreårige flyktningar.

Tidsavgrensa forsøk og prosjekt

På nokre område i kommunesektoren blir det gjennomført forsøk og prøveprosjekt med nye modellar og metodar i tenesteytinga. I somme tilfelle medverkar staten til finansieringa av denne aktiviteten. Sidan det er tale om prosjekt som er avgrensa i tid og rom, kan det vere føremålstenleg at statlege bidrag til finansiering skjer i form av øyremerkte tilskot. Døme på finansiering av slike prosjekt er særskilde tilskot innanfor kollektivtransporten.

Utforming av øyremerkte tilskot

Dette avsnittet handlar om utforminga av øyremerkte tilskot der føremålet er å påverke prioriteringar i kommunane innanfor ein sektor, eller på avgrensa aktivitetar innanfor ein sektor. Ein ser her bort frå tilskot som gjeld avgrensa geografiske område eller grupper av innbyggjarar, reine statlege refusjonar og tilskot til forsøk og prosjekt.

Øyremerkte tilskot er statlege bidrag til finansiering av kommunale driftsoppgåver. Det er vanleg å dele inn øyremerkte tilskot i prisvridande og ikkje – prisvridande tilskot. Prisvridande tilskot er prosenttilskot, der staten heilt eller delvis dekkjer kommunen sine utgifter til eit føremål, og stykkpristilskot der kommunen mottek eit bestemt beløp per eining som blir produsert. Den direkte prioriteringseffekten er at tenester som blir omfatta av slike ordningar blir produserte i større omfang enn i ein situasjon der tilskotet blir gjeve som rammeoverføring. Ikkje-prisvridande tilskot er ordningar der staten overfører eit bestemt beløp ut frå objektive kriterium eller skjøn. Slike tilskot endrar ikkje lokale kostnadstilhøve og vil normalt ikkje ha nokon prioriteringseffekt. Ikkje-prisvridande tilskot påverkar dermed budsjettramma til ein kommune, men ikkje kostnaden kommunen har ved å produsere ei teneste. Det er ofte ein føresetnad at kommunen medverkar med eigne frie midlar for å finansiere tenesta. Kommunane må søkje om å få tildelt tilskot. Ein del tilskot krev at kommunane utarbeider planar for bruken av midlane og/eller meir vidtgåande handlingsplanar på tenesteområdet. Kommunane må òg rapportere om bruken av midlane til staten.

Stykkpristilskot er basert på aktivitet på eit bestemt tenesteområde. Til dømes fekk kommunane fram til 2010 eit øyremerkt driftstilskot per barnehageplass. Dermed blei tenesta relativt sett billigare å drive for kommunen, samanlikna med tenester som skulle finansierast innanfor dei frie inntektene.

Når tilskot blir fordelte etter objektive kriterium, kan det karakteriserast som «øyremerkte rammetilskot». Føremålet er høgare aktivitet på det aktuelle tenesteområdet, til dømes innanfor pleie- og omsorgstenesta.

Vi har også fleire døme på statlege øyremerkte tilskot til investeringar i kommunesektoren. Handlingsplan for eldreomsorg 1998–2002 inneheldt øyremerkte oppstartstilskot (eingongstilskot) og eit årleg kompensasjonstilskot (for renter og avdrag på lån) knytt til oppføring, kjøp og utbetring/ombygging av sjukeheimsplassar og omsorgsbustader. Eit verkemiddel innanfor Omsorgsplan 2015 er investeringstilskot til nye sjukeheimsplassar og heildøgns omsorgsplassar. Tilskotet blir gjeve med eit kronebeløp per nyoppretta plass. Beløpet utgjer i gjennomsnitt 35 prosent av investeringskostnaden.

Ein eigen type øyremerkte tilskot er ordningar der kommunesektoren får dekt renteutgifter knytte til særskilde investeringar. Føremålet er å stimulere kommunesektoren til å ta vare på kommunale bygg og annan infrastruktur. Staten dekkjer renteutgifter knytte til investeringar i kommunal infrastruktur, både nybygg og rehabilitering. Det finst rentekompensasjonsordningar for skuleanlegg og symjeanlegg, kyrkjebygg og transporttiltak i fylka.

6.3.4 Departementets vurdering av rammefinansiering og øyremerkte tilskot

I avvegingar mellom rammefinansiering og øyremerkt finansiering er det ei rekkje forhold som må vurderast: omsynet til lokaldemokratiet, mulegheita for lokale politiske prioriteringar i tråd med behova til innbyggjarane og deira preferansar, nasjonale mål for nivå og kvalitet på tenestetilbodet innanfor dei einskilde sektorane, behovet for utjamning i tenestetilbod mellom kommunar, effektiv utnytting av ressursar og makroøkonomisk kontroll.

Kommunesektoren har ansvaret for eit breitt spekter av velferdstenester til innbyggjarane innan til dømes oppvekst, utdanning, helse, pleie og omsorg. Prinsippet om rammefinansiering botnar i det heilskaplege ansvaret som kommunane har for sentrale velferdstenester. Kommunane har nærleik og kjennskap til behova til innbyggjarane. Dei kan sjå utfordringane på ulike område i samanheng. Dette gjev kommunen eit godt grunnlag for å prioritere mellom ulike tenester og utarbeide tenestetilbod som er tilpassa behova til innbyggjarane. Gjennom rammefinansiering kan kommunen fordele tilgjengelege ressursar til dei områda der dei gjer størst nytte.

Rammefinansiering gjev rom for lokalt tilpassa løysingar og medverkar samla sett til den mest treffsikre ressursbruken. Finansiering av oppgåver gjennom rammetilskotet inneber at kommunane innanfor gjeldande lovverk og krav til tenestene kan utforme det lokale tenestetilbodet på bakgrunn av lokalpolitiske prioriteringar. Nærleik til avgjerdsprosessen gjev også innbyggjarane mulegheit til å påverke tenestetilbodet og prioriteringane lokalt. Rammefinansiering av kommunesektoren er slik eit viktig bidrag til å byggje opp under det lokale sjølvstyret. I tillegg gjev rammefinansiering kommunane insentiv til å halde kostnadene nede. Dersom ein kommune effektiviserer tenesteytinga, vil kommunen sjølv behalde den økonomiske vinsten.

Finansiering gjennom rammetilskot gjev kommunane føreseielege økonomiske rammer for den verksemda dei skal drive, noko som gjer det lettare å planleggje og budsjettere. Rammefinansiering er også mindre administrativt krevjande både for staten og for det lokale nivået, og det gjev betre makroøkonomisk styring med utgiftene i kommunesektoren enn øyremerkte tilskot.

Øyremerking av midlar er eit sterkt statleg verkemiddel som isolert sett kan vere effektivt for å nå nasjonalt prioriterte mål innanfor avgrensa sektorar. Øyremerkte tilskot inneber ei statleg subsidiering av tenester som verkar vridande på den kommunale ressursbruken. Øyremerking kan vere føremålstenleg når ein skal byggje opp ei teneste som har låg dekningsgrad på landsbasis, når behovet for ei teneste varierer mykje mellom kommunane, eller ved tidsavgrensa forsøk og prosjekt i nokre kommunar. Utbygging av barnehageplassar gjennom barnehagereforma var eit døme på bruk av øyremerkte tilskot til ei teneste med låg dekningsgrad. Det er dokumentert gjennom ei rekkje studiar og analysar at øyremerkte tilskot påverkar åtferda til kommunane (Econ 2007). Aktiviteten blir trappa opp på sektorar der tilskot blir innført eller auka. Sektorar utan øyremerkte tilskot kan dermed bli nedprioriterte når andre område får øyremerkte midlar.

Det er påvist i fleire studiar at øyremerkte tilskot forsterkar inntektsskilnader og med det skilnader i tenestetilbodet mellom kommunane (Econ 2007). Som regel er det knytt krav om kommunale eigendelar til dei øyremerkte tilskota. Dei rikaste kommunane har dermed betre føresetnader for å dra nytte av øyremerkte ordningar enn kommunar i ein vanskelegare økonomisk situasjon.

Øyremerkte tilskot gjev vesentleg større administrative kostnader enn rammefinansiering, både for staten og for kommunar. Staten må utarbeide føremålstenlege kriterium for løyvinga og administrere ordninga gjennom oppfølging og kontroll. Kommunesektoren må bruke ressursar på søknader og rapportering. Rapportering og kontroll kan verke positivt ved å medverke til betre styring og kvalitet i kommunane, men det er vanskeleg å seie noko om kor stort omfanget av rapporteringa ideelt sett bør vere for å ha nytteverdi (Håkonsen 2011).

Innrettinga eller utforminga av øyremerkte tilskot gjev ulike insentiv til effektiv ressursbruk. Eit tilskot løyvd per eining eller eit stykkpristilskot gjev kommunane større insitament til kostnadseffektivitet, sidan kvar sparte krone i redusert bruttokostnad vil tilfalle kommunen. Ei eventuell innsparing innanfor ei teneste som er finansiert av prosenttilskot vil bli delt mellom staten og kommunane. Ved studiar av prioriteringseffektar som gjeld fordeling av midlar mellom ulike offentlege tenester innanfor ei gjeven ressursramme, er det ikkje relevant å gjere eit slikt skilje.

Hovudmålet med å gje øyremerkte midlar er å få eit anna resultat enn dersom løyvinga kjem som rammetilskot, og å bidra til at nasjonale mål om omfang og kvalitet innan ein einskild sektor blir nådd. Håkonsen (2011) meiner det er grunn til å tru at effekten av øyremerking kan vere klart større på kort enn på lang sikt. Håkonsen viser til at ei undersøking utført av Borge og Rattsø i 1995, underbyggjer at tenestetilbodet på lang sikt vil bli om lag det same anten visse tenester har fått øyremerkte tilskot eller ikkje, med unntak av pleie og omsorg, som har størst respons på relative prisendringar.

Øyremerkte tilskot kan gje dårleg prioriteringseffektivitet. Grunnen til det er at ein reduserer effekten av at lokalnivået er best i stand til å prioritere ressursar lokalt og dimensjonere tenestetilbodet i tråd med dei lokale behova. Utan eit velfungerande lokaldemokrati vil effektiviteten gjennom lokale avgjerder kunne bli svekt, og slik sett kan stor grad av statleg styring over tid gje dårlegare prioriteringseffektivitet.

Kommunar som har bygd opp eit godt tenestetilbod på ein sektor gjennom eigne prioriteringar, vil ikkje ha nytte av at staten etablerer øyremerkte tilskot på denne sektoren. Innanfor ei gjeven samla inntektsramme vil dei oppleve at eit nytt øyremerkt tilskot inneber lågare frie inntekter og dermed mindre ressursar til andre tenesteområde som dei prioriterer høgare. Om dei likevel blir tildelt det nye tilskotet, kan det føre til overforbruk av den aktuelle tenesta. Kommunar med godt utbygd tenestetilbod vil kunne oppleve at andre kommunar som ikkje har bygd opp tenesta i same grad, blir premiert av staten gjennom ei øyremerkt løyving.

Ein kan òg få ei målforskyving ved at kommunane blir svært opptekne av å sikre seg mest muleg tilskot, og at dette blir overordna det reelle behovet til innbyggjarane. I praksis vil det vere store utfordringar knytte til å måle og klart definere det samla behovet til innbyggjarane. Kommunane er ulike når det gjeld kompleksitet, inntektsnivå, kompetanse og storleik og vil dermed ha ulike føresetnader for å gjere slike vurderingar. Det er likevel slik at kommunane har betre føresetnader enn staten til å gjere heilskaplege avvegingar som er best muleg tilpassa behovet i den einskilde kommunen.

Dersom ressursbruken på nokre område blir skjerma frå kommunale prioriteringar gjennom øyremerking, kan kommunane bli passive og avvente nye tilskot eller handlingsplanar framfor å prioritere ut frå lokale behov. Dei øyremerkte tilskota tek heller ikkje omsyn til allereie gjeldande skilnader i tenestetilbodet kommunane imellom. Omfattande bruk av øyremerking inneber at staten overtek prioriteringsansvar frå dei lokale styresmaktene, og det kan dermed bidra til å svekke lokaldemokratiet. Statlege prioriteringar på nasjonalt nivå er ikkje nødvendigvis avleidde av eller tilpassa lokale behov, og kan også gje innbyggjarane mindre mulegheit til å påverke viktige avgjerder. Innføring av øyremerkte tilskot på eitt sentralt tenesteområde kan føre til ønske om øyremerkte ordningar også på andre fagområde. Resultatet kan vere at ordningane motverkar kvarandre, og at effekten av å prioritere gjennom øyremerking blir redusert.

Omfattande bruk av øyremerkte tilskot kan undergrave den makroøkonomiske kontrollen som ligg i eit rammefinansieringssystem, og gjev kommunane eit meir uklårt og mindre føreseieleg oversyn over samla økonomiske rammer i samband med planlegging og budsjettering.

Øyremerking i samband med handlingsplanar

Det har vore ein auke i talet på nasjonale handlingsplanar retta mot kommunale tenesteområde. Ofte blir handlingsplanar finansierte med øyremerkte tilskot.

Ei undersøking innanfor helse- og sosialområdet viser ein auke i talet på større statlege handlingsplanar retta mot kommunale tenesteområde frå 8 i 2004 til 16 i 2008 (Difi 2010).

Senter for økonomisk forsking (SØF) ved Universitetet i Trondheim utførte i 2005 eit forskingsprosjekt om kommunaløkonomiske verknader av tidsavgrensa statlege satsingar, med særskild merksemd på handlingsplanen for eldreomsorg (Borge og Rattsø 2005). Analysane viser at handlingsplanar kan vere eit effektivt verkemiddel for å stimulere det kommunale tenestetilbodet innanfor dei områda som blir prioriterte. Samstundes viste studien at slike planar også har utilsikta verknader. Handlingsplanar gjev ei forskyving av det kommunale tilbodet over tid, og den langsiktige effekten av handlingsplanar synest difor å vere liten. SØF finn det vanskeleg på generelt grunnlag å konkludere med at denne endringa i samansetjinga av tilbodet over tid gjev ein netto samfunnsøkonomisk gevinst.

Ei spørjeundersøking i ein del kommunar støttar SØFs vurderingar. Kommuneerfaringane syner at handlingsplanen for eldreomsorg verka etter føremålet i den forstand at han gav raskare utbygging av eldreomsorga. Utbygginga går delvis på kostnad av andre tenestetilbod i kommunen, og kommunane seier at dei først klarer å gjenopprette balansen i tenestetilbodet over tid, og nokre år etter handlingsplanen. Samstundes meiner alle kommunane at bruk av handlingsplanar representerer samfunnsøkonomiske kostnader i form av kostnadskontroll, administrative kostnader og styringskostnader. I rapporten blir det vidare peika på at handlingsplanar kan gje negative konsekvensar knytte til

  • at kostnadsnivået per eining aukar på grunn av konsentrert innsats og korte fristar, som har ein tendens til å drive kostnadsnivået opp

  • at samansetjinga av tilskot vrir fokus over mot dei områda som blir omfatta av tilskotet

  • at dei administrative kostnadene stig på grunn av auka rapportering og kontroll

Ein tilleggsverknad av øyremerking i samband med handlingsplanar vil òg kunne vere at kommunane aukar tenestene i større grad enn den økonomiske bereevna deira på sikt tillèt. Kommunane trappar opp aktiviteten raskt for å få mest muleg ut av satsingane, men tek ikkje omsyn til at handlingsplanane er tidsavgrensa (Econ 2007).

6.4 Pedagogiske verkemiddel

6.4.1 Statleg rettleiing av kommunane

Departement, direktorat og regionale statsetatar skal rettleie kommunane både skriftleg og munnleg. Fylkesmannsembeta er den statlege etaten som står for det meste av den direkte dialogen med kommunane. Dette er nærare omtala i kapittel 8.

Difi har i sin rapport om statleg styring (Rapport 2010:4) mellom anna kartlagt utviklingstrekk i bruken av nokre pedagogiske verkemiddel, særleg når det gjeld rundskriv og skriftlege rettleiarar frå departement og direktorat (innan opplæring, helse/pleie/omsorg og miljøvern). Difi konstaterer at rundskriv i hovudsak blir nytta for å informere om endringar i det formelle regelverket. Det er ikkje nokon vesentleg auke i bruken av dette verkemiddelet gjennom det tiåret som er kartlagt (1999-2009).

Når det gjeld utarbeiding av skriftlege rettleiarar, er det ein ganske sterk auke på velferdsområda om ein samanliknar produksjonstala frå 2009 med tala tidlegare i tiåret. På utdanningsområdet blei det i perioden frå 1999 til 2003 gjeve ut 12 rettleiarar, medan det i tidsperioden frå 2004 til sommaren 2009 blei utarbeidd 50 skriftlege rettleiarar. På kommunehelseområdet blei det gjeve ut sju rettleiarar i 2004 og 15 i 2008. Innan miljøvernområdet blir det også nytta skriftleg rettleiing i form av rettleiarar og faglege handbøker, men omfanget er ikkje like stort som på velferdsområda. Difi peikar på at auken i bruk av statlege rettleiarar må sjåast i samanheng med større kapasitet i staten, mellom anna som følgje av etableringa av Utdanningsdirektoratet og Helsedirektoratet.

Innhaldet i dei statlege rettleiarane er ikkje kartlagt, men departementet har kjennskap til at det finst rettleiarar som nyttar ord og omgrep som kan gå ut over rammene i det formelle regelverket på vedkomande område. Det er særleg bruken av verba «skal» og «bør» som peikar mot ein forventa praksis i kommunane, og som av og til går lenger enn det lover og forskrifter på fagområdet legg til grunn. Faglege retningslinjer er ikkje rettsleg bindande, men kan likevel bli omtala frå statleg avgjevar på ein måte som synleggjer forventingar om at dei skal vere styrande for val som kommunane må gjere. Rettleiarar blir ofte nytta til å halde fram område som statlege etatar meiner at kommunane må «bli betre på», eller dei set søkjelys på nye dimensjonar innan eit saksfelt.

Det er grunn til å tru at kommunane som mottakarar av statlege rettleiarar av og til kan ha vanskar med å skilje mellom det som er rettsleg bindande for dei, det som er fastlagde faglege normer og det som (berre) er meint som faglege råd og rettleiing. Eit stort omfang av rettleiarar fører i tillegg til at det er utfordrande å implementere desse i verksemda i mange kommunar.

Departementet meiner det er viktig at dei som utarbeider rettleiarar retta mot kommunane, er særleg merksame på ordbruken, slik at pedagogiske og «mjukare» verkemiddel ikkje fører til sterkare styring av kommunane enn dei rammene som er lagde til grunn gjennom ein omfattande prosess og politisk kontroll frå Stortinget ved lovvedtak. Det må vere eit mål at nye rettleiarar i stor grad gjeld område der kommunane etterspør dette verkemiddelet. For å sikre at rettleiing dekkjer kommunale behov best muleg, bør representantar frå kommunane i større grad takast med i utarbeidinga av statlege rettleiarar. Departementa bør følgje opp dette i sin styringsdialog med direktorata.

Formidling av gode døme og god praksis er ei tilnærming som statlege etatar på ulike nivå bør satse meir på og utvikle vidare på ein målbevisst måte. Dette bør også gjerast i samarbeid med kommunesektoren. Gode døme på praktiske grep vil ofte verke motiverande for kommunane og er eit godt pedagogisk verktøy.

Omsorgsportalen formidlar forsking og utviklingstiltak, synleggjer gode døme og gjev betre mulegheiter for å utveksle kommunale erfaringar og styrkje forvaltningskompetansen i omsorgstenesta. Målgruppa er den lokale helse- og sosialforvaltninga, personell, tenestemottakarar og pårørande i helse- og omsorgstenesta. Omsorgsportalen blir drifta av Helsedirektoratet.

For å medverke til kartlegging og formidling av gode døme på lokal berekraftig praksis har Miljøverndepartementet gjeve eit årleg drifts- og prosjekttilskot til Stiftelsen Idébanken.

Fylkesmennene står for mykje konkret rettleiing basert på etterspurnad frå kommunale medarbeidarar. Dette gjeld særleg juridiske spørsmål og fylkesmannen sine ansvarsområde innan landbruk, miljøvern og beredskap. Kommunane vil ha ulikt behov for slik rettleiing ut frå kva dei sjølve har av kompetanse mellom anna på det juridiske fagfeltet. Den rolla fylkesmannen har som rettleiar av kommunane, er nærare omtala i kapittel 8.

6.4.2 Kompetanseutvikling og etterutdanning

Statlege og private universitet og høgskular tilbyr høgare utdanning og skal tilby etter- og vidareutdanning. Fleksible studietilbod skal vere dynamiske og ein integrert del av universitets- og høgskulesystemet, der den einskilde institusjonen i samarbeid med lokale aktørar som næringsliv, kommunar og fylkeskommunar skal vurdere studietilbod i tråd med dei skiftande behova regionen står overfor. I tillegg kjem fagskuleutdanning, som er yrkesretta utdanningar som byggjer på vidaregåande opplæring eller tilsvarande realkompetanse. Fylkeskommunane skal sørgje for at fagskuletilbodet tek omsyn til lokalt, regionalt og nasjonalt kompetansebehov. Fylkeskommunane vil ha god mulegheit til å prioritere og tilpasse yrkesretta utdanning til regionalt arbeidsliv og sjå dette i samanheng med studieprogramma i vidaregåande opplæring.

Vi ser døme på at ulike delar av statsforvaltninga tek ansvar for kompetanseutvikling, som går ut over reine informasjonsopplegg knytte til endringar i dei statlege rammevilkåra innan juss og økonomi. Eit døme her er den omfattande opplæringa som blei gjennomført i samband med endringar i eigedomslovgjevinga i landbruket, der Statens landbruksforvaltning stod for opplæringa av kommunane i samarbeid med fylkesmannsembeta. Eit anna døme er eit etterspurt tilbod om etterutdanning innanfor landbruksforvaltninga i kommunane. Dette opplegget er utvikla og blir gjennomført i regi av Universitetet i Agder og gjev 10 studiepoeng. Kola-Viken er eit godt etablert samarbeidsprosjekt i regi av fylkesmennene i fylka rundt Oslofjorden om kompetanseheving på landbruksområdet.

Det er ofte fylkesmennene som får i oppdrag å stå for formidling av innhaldet i nye lover og lovendringar. Det er også døme på at departement eller direktorat står for opplæringstilbod retta mot kommunane når det er omfattande regelverk som skal innførast. Opplæring og informasjonsopplegg knytt til ny plandel av plan- og bygningslova, ny naturmangfaldlov og samhandlingsreforma er døme på dette.

Rettleiarkorps og Skole- og kommuneutviklingsprosjektet (SKUP) er tiltak som er sette i gang for å styrkje arbeidet retta mot kommunar med svake elevresultat. Tiltaka rettar seg særleg mot skoleeigar sitt arbeid med skoleutvikling i kommunen. I januar 2010 inngjekk 29 kommunar avtale om rettleiing frå rettleiarkorps i halvanna år. Frå januar 2011 fekk 26 nye kommunar tilbod om rettleiing. Tilbodet vil dekkje alle fylka i løpet av ein treårsperiode. Hausten 2010 fekk eit utval kommunar frå heile landet tilbod om å delta i SKUP. 20 kommunar skal no mellom anna gjennom eit organisasjonsutviklingsprogram for å bli betre i stand til å drive skoleutvikling i kommunen.

Når det gjeld planlegging, er det ein tradisjon for tilbod om vidareutdanning og administrative nettverk mellom forvaltningsnivåa. Miljøverndepartementet samarbeider mellom anna med fleire andre departement om etter- og vidareutdanning innan samfunnsplanlegging, (SAMPLAN). Sekretariatet for dette utdanningsopplegget (SEVS) er lagt til KS. I fleire fylke er det sett i gang etter- og vidareutdanning innanfor plan- og miljø retta særskilt mot kommunane. Det er dessutan etablert landsomfattande nettverk for regional og kommunal planlegging der særleg regionale fagfolk er målgruppe.

For å styrkje kapasiteten og kompetansen innan kommunal og regional planlegging er det på Helse- og omsorgsdepartementets budsjett for både 2011 og 2012 løyvd 10 millionar kroner til eit opplæringsprogram, Samhandling i plan.

6.4.3 Samhandling mellom staten og kommunesektoren om utviklingstiltak

Dei siste 10–15 åra har det vore teke ei rekkje initiativ til samarbeid og samhandling mellom staten og kommunesektoren om utviklingstiltak. Desse kan anten ha tverrfaglege perspektiv eller vere retta mot berre eitt sektorområde. I nokre høve har staten teke initiativet, i andre er det KS som tek initiativ og inviterer staten med. Nokre utviklingstiltak har grunnlag i ein bilateral avtale, jf. kapittel 6.5.

Ofte blir slike utviklingstiltak eller nettverk finansierte av staten i ein oppstartsfase. Det er fleire døme på at kommunesektoren sjølv tek over ansvaret etter ein periode når tiltaket blir vurdert som nyttig. Eit slikt døme er effektiviseringsnettverka som blei initierte av Kommunal- og regionaldepartementet, og som no blir drivne og finansierte av kommunane sjølve.

Regjeringa har nyleg inngått ein samarbeidsavtale med KS og hovudsamanslutningane på arbeidstakarsida; «Saman om ein betre kommune». Hovudtema for samarbeidet vil vere sjukefråver, kompetanse og rekruttering, heiltid/deltid og kommunalt omdømme. Departementet inviterte våren 2011 kommunane til å søkje om å ta del i programmet. Deltakarkommunane vel sjølve innretninga og organiseringa av arbeidet i dei lokale prosjekta. Ved årsskiftet 2011/2012 er om lag 50 kommunar deltakarar i programmet.

Helse i plan-prosjektet i regi av Helse- og omsorgsdepartementet og Miljøverndepartementet har i perioden 2005–2010 involvert meir enn 30 kommunar i åtte fylke i utviklingsarbeid om bruk av plan- og bygningslova og samfunnsplanlegging som verkemiddel i folkehelsearbeidet. Eitt av måla for prosjektet har vore å styrkje folkehelsa ved å forankre ulike folkehelsetiltak i ordinære plan- og styringssystem lokalt og regionalt ved å nytte plan- og bygningslova som verktøy. Vidare var det eit mål å leggje til rette for oppbygging av plan- og prosesskompetanse i helsesektoren. Samarbeidet med høgskular og universitet om kompetanseoppbygging innan plan- og prosess har så langt resultert i fire nye studietilbod. Det blir arbeidd med å trekkje fleire høgskular med i kompetanseoppbygginga.

Landbruks- og matdepartementet samarbeider med fleire departement og KS om å utvikle gode tilbod på både skulesektoren og helse- og omsorgssektoren med utgangspunkt i «Inn på tunet»-satsinga. Økoløftprosjektet i kommunane er eit anna døme på utviklingstiltak der staten har gått inn med midlar.

Avtalen om kvalitetsutvikling i dei kommunale helse- og omsorgstenestene blei inngått i september 2006 og er forankra i konsultasjonsordninga mellom regjeringa og KS. Prosjektet «Samarbeid om etisk kompetanseheving» er forankra i avtalen og skal medverke til å styrkje den etiske kompetansen i dei kommunale helse- og omsorgstenestene. Erfaringane viser at kommunane har etablert ulike møteplassar for systematisk etisk refleksjon og har forankra satsinga på etikk i den administrative leiinga i kommunen. Leiarsatsinga «Flink med folk i første rekkje» er også eit prosjekt med forankring i avtalen.

Norsk institutt for by- og regionforsking (NIBR) har evaluert regjeringa sin handlingsplan for auka tilgjenge (universell utforming). I NIBR-rapport 2010:11 blir det under omtalen av forsøks- og utviklingsarbeid peika på eit tiltak med nettverkssamlingar for pilotkommunar, kordinert av Miljøverndepartementet. Prosjektet har ført saman kommunar med mange sams interesser som utvekslar erfaringar og gjer seg kjende med verkemiddelbruken i dei ulike kommunane.

Som ledd i regjeringa si satsing for å auke fullføringsprosenten i vidaregåande opplæring, «Ny GIV», har Kunnskapsdepartementet invitert alle fylkeskommunane og Oslo kommune til å delta i eit omfattande treårig prosjekt der kommunar og fylkeskommunar skal etablere eit varig samarbeid for å gje elevane betre føresetnader for å fullføre vidaregåande opplæring. Målet er å skape permanente samarbeidsrelasjonar mellom kommunane og fylkeskommunane for alle elevane i målgruppa.

Forskjellige utviklingsprosjekt der staten og kommunesektoren samarbeider, vil gjennomgåande vere nyttige for kommunane, men det er likevel mange kommunar som av ulike grunnar ikkje deltek. Nokre gonger er det berre rom for ei avgrensa mengd pilotar. Då er det viktig at initiativtakarane og dei kommunane som deltek, har formidling til andre kommunar som eitt av tiltaka i prosjektet.

Departementet legg til grunn at deltaking i utviklingsprosjekt og opne nettverk må vere basert på frivillig innsats frå den einskilde kommunen/fylkeskommunen, men nettverka sjølve bør vere merksame på at brei deltaking frå kommunane gjev størst læringsutbyte og nytte for kommunesektoren samla.

6.5 Dialog mellom staten og kommunesektoren

6.5.1 Styringsdialog og samhandling mellom forvaltningsnivåa

Gjennomføring av Stortinget og regjeringa sin politikk og kommunal oppgåveløysing er kopla tett saman. Lokal politikk er alltid blitt utforma i eit samspel med nasjonale interesser. Interessefellesskapet mellom stat og kommune inneber såleis eit behov for dialog og konstruktiv samhandling mellom nivåa om korleis mål skal nåast. Dette er vesentleg både for funksjonsevna i lokaldemokratiet og for statens evne til å realisere nasjonale mål. Lokaldemokratikommisjonen legg i si utgreiing vekt på at samhandlinga mellom det nasjonale og det lokale demokratiet er blitt stadig viktigare (NOU 2006:7).

6.5.2 Samhandling og dialog i eit system med fleirnivåstyring

Frå «government» til «governance»?

I ein demokratisk idealprosess er politisk styring hierarkisk oppbygd, og folkevalde styrer på vegner av veljarane. «Government» er eit innarbeidd omgrep for denne forma for styring. I nyare forsking står «governance» meir sentralt når ein drøftar offentleg styring og politikk. Regimepolitikk, nettverkspolitikk eller partnarskap er andre omgrep som blir nytta i litteraturen for å framstille offentleg styring og politikk i nyare tid. Samstyring blir òg brukt om slike prosessar (Aars, Fimreite og Homme 2004). Dette perspektivet inneber at politikarane får mindre høve til å føre ein heilskapleg politikk, fordi andre aktørar tek del i styringa. Det er utvikla eit omfattande og komplekst forvaltningssystem som tek i bruk mange ulike verkemiddel, og som gjer styringa meir sektororientert og fragmentert.

Vabo og Røiseland (2005) legg til grunn at samstyringa har auka i omfang, og at politikarar gjennom ulike rettslege rammer for offentleg verksemd har lagt til rette for slik styring. Det er mellom anna innført rettsreglar om interkommunalt samarbeid og gjeve pålegg om partnarskap mellom staten og kommunar i NAV, som ein kan sjå på som ein prototype på fleirnivåstyring. Dette samarbeidet inneber mellom anna at ein lokalt kan inngå avtale om oppgåveløysing på fagområda til kvarandre.

Behovet for samordning

I eit fleirnivåsystem oppstår behovet for samordning mellom departement, direktorat eller andre statlege instansar på same forvaltningsnivå, eller mellom sentral og lokal forvaltning. Det vil vere eit behov for samordning mellom både sektorar og politikkområde. Samordning gjennom dialog og samhandling skal mellom anna sikre heilskapen, ettersom staten er sektororganisert og kommunane har ei mindre sektorbasert organisering.

Det er òg rimeleg å tru at dialogbasert samhandling vil gje ein meirverdi i form av betre utnytting av lokale og regionale fortrinn og ressursar. Ulike plansamarbeid er eit døme på dette. Ei meir felles oppfatning av korleis «verda» ser ut, vil truleg også sikre betre forankring av nasjonale mål og verkemiddel.

Konsultasjonsordninga er ein nyare arena for politisk kontakt, jf. nærare omtale nedanfor.

6.5.3 Konsultasjonar mellom staten og kommunesektoren

Om ordninga

Sidan 2001 har konsultasjonsordninga mellom regjeringa og kommunesektoren (ved KS) vore sentral i den formaliserte dialogen om statlege rammer og måloppnåing innan kommunal verksemd. Hovudtemaet for ordninga er kommuneopplegget i statsbudsjettet, men andre problemstillingar og tema blir òg drøfta. Hovudføremålet er å bli samde om kva ein kan oppnå innanfor rammene til kommunesektoren. Eit anna mål for ordninga er å redusere bruken av sterke statlege styringsverkemiddel gjennom å bli samde om prioriteringar knytte til ressursane i kommunesektoren.

Konsultasjonsordninga representerer ein formell arena for samordna og open dialog, samarbeid og informasjonsutveksling.

Det er fire faste politiske møte i året. I tillegg er det bilateral kontakt mellom einskilddepartement og KS utanom desse møta, både på administrativt og på politisk nivå. Nokre av dei bilaterale prosessane blir initierte i konsultasjonsmøta, og det er ikkje uvanleg at vurderingar som er gjorde i slike prosessar, blir tekne med attende til konsultasjonsmøtet. Tidspunkta for dei fire faste konsultasjonsmøta er i forkant av viktige milesteinar i den årlege budsjettprosessen i regjeringa. Møta er i februar/mars, april, august og oktober.

Boks 6.1 Faste møte i konsultasjonsordninga

Det første konsultasjonsmøtet (mars): Rammene for kommuneopplegget i komande års statsbudsjett. Dette blir teke opp gjennom ei drøfting av den økonomiske situasjonen i kommunesektoren, demografi, inntektsmulegheiter, effektivisering (makroperspektiv), samansetjinga av inntektene i kommunesektoren og generelle innspel til elementa i kommuneopplegget.

Det andre konsultasjonsmøtet (april): Reformer og utbygging av det kommunale tenestetilbodet, primært saker som blir lagde fram i revidert nasjonalbudsjett og i kommuneproposisjonen i mai kvart år.

Det tredje konsultasjonsmøtet (august): Måloppnåing basert på rapporteringa i KOSTRA, og bilaterale samarbeidsavtalar mellom staten og KS på einskildsektorar. I 2011 blei det tredje møtet erstatta av ei rekkje bilaterale møte som ei prøveordning. Rapportering på måloppnåing og bilaterale samarbeidsavtalar i 2011 inngår difor i dokumentet til konsultasjonsmøtet som blei halde i oktober 2011.

Det fjerde konsultasjonsmøtet (oktober): Framlegget til statsbudsjett frå regjeringa. Dokumentet til dette møtet (Fellesdokumentet) gjev ei heilskapleg framstilling av framlegget til kommuneopplegg i statsbudsjettet og merknader frå KS til regjeringa sitt budsjettframlegg.

Frå og med 2006 har konsultasjonsordninga blitt styrkt, dels gjennom ei styrking av arbeidet med bilaterale samarbeidsavtalar mellom staten og KS innanfor einskildsektorar, dels ved innføring av rutinar for å involvere KS ved berekning av kostnader for statleg initierte reformer i kommunesektoren. Dette er nærare omtala i St.prp. nr. 1 (2006–2007) og i seinare kommuneproposisjonar.

Regjeringa og KS er opptekne av korleis ein best kan leggje til rette for ei velfungerande konsultasjonsording. Det blei våren 2011 gjort ei vurdering av innretninga på konsultasjonsmøta etter innspel frå KS, som mellom anna har bede om meir politisk diskusjon om enkeltsaker, gjennom fleire bilaterale møte med departementa på statsrådsnivå. Det tredje plenumsmøtet i 2011 blei erstatta av ei rekkje bilaterale møte i august som ei prøveordning. Ordninga skal evaluerast og ei eventuell vidareføring vil bli drøfta i det 2. konsultasjonsmøtet i 2012.

Bilaterale samarbeidsavtalar

Bilaterale samarbeidsavtalar er blitt eit vanleg verkemiddel i styringa og styringsdialogen mellom staten og kommunesektoren. Bilaterale avtalar i konsultasjonsordninga er inngått politisk mellom KS og eitt eller fleire departement. Bilaterale samarbeidsavtalar skal gje eit bidrag til tenesteutvikling og måloppnåing på sentrale område som kommunesektoren har ansvaret for. Kvalitetsutvikling er eit viktig element i mange av avtalane. I tillegg er samhandlingsutfordringar mellom ulike delar av forvaltninga, eller mellom ulike forvaltningsnivå, eit område der avtalar kan vere eit godt verkemiddel. Eitt anna føremål med avtalane er å fremje samordning mellom ulike fagområde og sektorar, og avtalane bør innrettast slik at dei fremjar dette føremålet. Avtalar tek meir omsyn til behovet for kommunalt handlingsrom enn sterkare styringsverkemiddel som lovfesting og øyremerking. Avtalane kan nyttast på prioriterte kommunale politikkområde som alternativ til sterkare styringsverkemiddel som lovfesting og øyremerking.

Avtalane skal gjelde innanfor den politikken og dei økonomiske rammene som Stortinget har vedteke. Både staten og KS kan føreslå nye avtalar. Ein avtale tek utgangspunkt i at staten og kommunesektoren har samanfallande interesser på eit område, og definerer felles mål for samarbeidet. Regjeringa og KS gjorde hausten 2010 ei heilskapleg vurdering av kva for avtalar ein skal ha i konsultasjonsordninga frå 2011. Per oktober 2011 var det sju avtalar innanfor konsultasjonsordninga.

Involvering av KS i kostnadsberekning av statleg initierte reformer

Føremålet med å involvere KS i arbeidet med å berekne kostnader knytte til statleg initierte reformer i kommunesektoren er todelt. For det første betrar dette avgjerdsgrunnlaget for regjeringa og Stortinget. Dessutan legg ein til rette for ei breiast muleg oppslutning om reformer i kommunesektoren ved å sikre at ein tek systematisk omsyn til innspela frå KS i arbeidet med utrekning av kostnader. Denne involveringa av KS medfører elles ingen endringar korkje i utgreiingsinstruksen eller i reglementet for budsjettarbeid i staten.

Involvering av KS i kostnadsberekning er eit fast tema på konsultasjonsmøta, og både departementa og KS kan melde på aktuelle saker. Det vil alltid vere naudsynt å gjere ei skjønsvurdering av kva for saker KS skal involverast i. Sentralt i ei slik vurdering er mellom anna om arbeidet med reforma er kjent, omfanget av reforma og økonomiske verknader, om det ligg føre eit godt grunnlag for å berekne økonomiske og administrative kostnader, og om involveringa vil innebere at interne prioriteringar i regjeringa blir kjende. Involvering av KS skal ikkje redusere mulegheita til å gjere heilskaplege vurderingar og prioriteringar i regjeringa. Departementet som er ansvarleg for å greie ut saka, er òg ansvarleg for korleis KS skal involverast.

Ein nærare omtale av konsultasjonsordninga, dokument og samarbeidsavtalar ligg på Kommunal- og regionaldepartementets nettsider på www.regjeringa.no. Departementet har utarbeidd ein rettleiar om konsultasjonsordninga (H-2228).

Effektar av ordninga

Slik partane vurderer det, har ordninga gjeve betre semje om faktagrunnlaget og omtalen av verkelegheita i sektoren. Ordninga kan ha medverka til at fagdepartementa blir meir medvitne om økonomiske og administrative konsekvensar for kommunesektoren som følgje av statlege tiltak og reformer, sidan det er større merksemd omkring å involvere KS i aktuelle saker på eit tidleg tidspunkt.

Departementa og KS er samde om at bilaterale avtalar medverkar til tettare og meir systematisk og omfattande dialog og samarbeid mellom staten og kommunesektoren. Dei fleste departementa har etablert eitt eller fleire faste kontaktmøte med KS kvart år i samband med oppfølging av avtalane, og på desse møta kan også andre problemstillingar kome opp. KS medverkar til gjennomføringa av avtalar med nettverk, arenaer og spreiing og gjensidig utveksling av informasjon og erfaringar (rapport frå partssamansett arbeidsgruppe 2006: Retningslinjer for bilaterale samarbeidsavtaler mellom regjeringen og KS).

Det er likevel semje mellom partane om at det er utfordringar knytte til avtalar som eit reelt alternativ til sterkare styringsgrep. Mange avtalar kan medverke til å avgrense handlingsrommet for kommunesektoren og redusere høvet til å prioritere eigne satsingsområde lokalt. Talet på avtalar auka gradvis frå 2003 fram til 2008, men det samla talet på avtalar har no stabilisert seg, og nokre avtalar er fasa ut.

Senter for økonomisk forsking AS har drøfta om konsultasjonsordninga gjev gevinst for både staten og kommunesektoren (SØF 2009). SØF meiner at kommunesektoren nok opplever at dei har større fordelar enn staten. SØF legg til grunn at ordninga har styrkt samordningsinteressene på statleg nivå, noko som for kommunesektoren mellom anna medverkar til betre samsvar mellom økonomiske rammer og oppgåver og mindre øyremerking og lovregulering. SØF meiner vidare at kommunesektoren framover vil kunne kome med konstruktive innspel til korleis reformer kan gjennomførast på ein enkel og kostnadseffektiv måte. SØF meiner elles at bilaterale avtalar kan gje positive effektar innanfor ulike tenesteområde, men at dei også kan svekkje samordninga mellom ulike fagfelt dersom ein ikkje tek omsyn til heilskapen. Ein måte å vege opp for dette på er å gjere prioritering mellom avtalar på ulike tenesteområde til tema for konsultasjonsmøta. NIBR (2009) viser til at avtalar som omfattar fleire fagområde, vil kunne medverke til ei styrkt samordning.

NIBR viser i tillegg til at ein sentral føresetnad for dialog er eit gjensidig partsforhold, men eit likeverdig partsforhold er ikkje muleg i og med at kommunesektoren formelt og reelt er underordna staten. Samstundes peikar NIBR på at regjeringa og kommunesektoren har eit felles iverksetjingsforhold, noko som medfører at staten og kommunane er gjensidig avhengige av kvarandre. Ordninga må sjåast i denne samanhengen, og dermed er tradisjonelt harde styringsverkemiddel ikkje tilstrekkelege.

Det er behov for meir forsking om effektane av avtalar som styringsverkemiddel overfor kommunesektoren generelt, og bruk av avtalar i konsultasjonsordninga spesielt. Departementet har difor gjeve Deloitte i oppdrag å utgreie og analysere bruken av avtalar mellom staten og kommunesektoren. Oppdraget gjeld avtalar både i og utanfor konsultasjonsordninga, og skal ferdigstillast innan 1. desember 2012.

6.5.4 Andre dialog- og samhandlingsarenaer mellom staten og kommunane

Det er mange arenaer for dialog og samhandling mellom staten og kommunesektoren i tillegg til konsultasjonsordninga. Nokre døme er kort omtala nedanfor.

Utvikling og dialog gjennom bruk av nettverka i kommunesektoren

KS har gjennom fleire år utvikla ein metode for læring i nettverk. I desse nettverka, mellom anna ulike effektivitetsnettverk, blir det utarbeidd analysar basert på statistikk og annan informasjon, slik at kommunane kan samanlikne seg med andre kommunar i og utanom nettverket (benchmarking og benchlearning i nettverk).

I tillegg til samlingar i nettverka blir det òg arrangert dialogmøte eller -konferansar om ulike tema der mellom anna departement og ulike fagmiljø blir inviterte til fagleg utvikling og dialog. Nettverka gjev vidare tilgang til informasjon på nasjonalt plan om kommunale tenester. I mange høve blir ulike program følgde opp gjennom nettverka.

Flink med folk i første rekkje er eit pågåande samarbeid mellom KS og Helse- og omsorgsdepartementet i regi av Helsedirektoratet. Programmet handlar om å betre kvaliteten innan helse- og omsorg, også rus og psykiatri, gjennom leiing, strategisk kompetanseplanlegging og -utvikling og tverrfagleg samarbeid.

Kommunal- og regionaldepartementet, Olje- og energidepartementet, Miljøverndepartementet og KS har i perioden 2007–2010 samarbeidd om programmet Grøne energikommunar, der 21 kommunar og ein fylkeskommune deltok. Føremålet var å få kommunane til å satse på energieffektivisering og fornybar energi og å få ned klimagassutslepp.

Kontaktkonferansen med fylkeskommunane

Regjeringa møter fylkeskommunane til ein fast dialogkonferanse i mars/april kvart år. På denne arenaen deltek den politiske leiinga i fleire departement og den politiske leiinga i fylkeskommunane. Målet med konferansen er å styrkje den politiske dialogen mellom forvaltningsnivåa for å medverke til at nasjonal og regional politikk byggjer opp under kvarandre. Miljøverndepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet vekslar på å ha hovudansvaret og førebur konferansen i samarbeid med andre departement og representantar frå fylkeskommunane og KS.

Arbeidet med Nasjonal transportplan

Samferdselsdepartementet legg fram Nasjonal transportplan kvart fjerde år. I samband med dette arbeidet blir det gjennomført ein omfattande planprosess leidd av Statens vegvesen. Involverte aktørar i tillegg til fylkeskommunane er Jernbaneverket, Kystverket og Avinor. Samferdselsdepartementet legg normalt opp til politiske dialogmøte undervegs mellom Samferdselsdepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet og fylkeskommunane/storbyane for å diskutere utviklinga av transportpolitikken og arbeidet med meldinga. I arbeidet med Nasjonal transportplan 2014–2023 har fylkeskommunane ein representant i etatane si styringsgruppe for planprosessen.

Kommunale og fylkeskommunale arenaer og kollegium

I tillegg til dei møtestadene staten legg til rette for, blir departement og statlege etatar eller verkemiddelaktørar i nokon grad inviterte til etablerte møtearenaer i kommunesektoren. Døme på dette er KS sitt storbynettverk, som er samansett av dei åtte største byane i landet representert på rådmanns-/rådsleiarnivå, og fylkeskommunale kollegium både på politisk og administrativt nivå. Fylkesråds-/ordførarkollegiet, fylkesrådmannskollegiet, samferdselssjefkollegiet, regionalsjefkollegiet og næringssjefkollegiet er døme på fylkeskommunale møtestader.

Regionale partnarskapar og arbeidet med regionale planstrategiar

I arbeidet med regional utvikling samarbeider fylkeskommunane i regionale partnarskapar med representantar for næringslivet, forskings- og utgreiingsmiljø, universitets- og høgskulemiljø, ulike statlege verkemiddelaktørar, kommunane og frivillige organisasjonar. Desse partnarskapane er også sentrale i arbeidet med regionale planstrategiar etter ny plandel av plan- og bygningslova.

6.6 Forsøk som utviklingsverktøy

6.6.1 Forsøkslova og andre heimlar for å gjennomføre forsøk

Det generelle heimelsgrunnlaget for å gjennomføre forsøk i offentleg forvaltning er forsøkslova av 26. juni 1992 nr. 87. Denne lova gjer det muleg å drive forsøksverksemd i alle delar av forvaltninga ved å få mellombelse unntak frå gjeldande lover og forskrifter. Kommunar, fylkeskommunar og statlege organ kan gjennom forsøkslova prøve ut løysingar med ei anna fordeling av oppgåvene mellom forvaltningsnivåa. Det kan også gjerast forsøk med det ein meiner vil føre til meir effektiv organisering, raskare sakshandsaming eller betre tenester for innbyggjarane.

Lova inneheld nokre grenser for kva det kan gjennomførast forsøk med. Det kan ikkje gjerast unntak frå dei grunnleggjande føresegnene i kommunelova om organisering, sakshandsamingsreglane i forvaltningslova eller sakshandsamingsreglar i særlovgjevinga når desse er gjevne av omsyn til rettstryggleiken for einskildpersonar. Kongen/departementet kan likevel godkjenne forsøk dersom ein finn at den framgangsmåten som skal nyttast i forsøket, sikrar desse omsyna minst like godt som dei særlege sakshandsamingsreglane det er søkt om unntak frå. Det kan heller ikkje godkjennast forsøk som inneber innskrenking av rettar eller utviding av plikter som einskildpersonar har etter gjeldande lovgjeving.

Det er eit klart siktemål at forsøkslova skal vere eit verktøy til å drive forvaltningsutvikling, og at lova såleis ikkje kan nyttast berre til å få unntak/dispensasjon frå lovverk som ein finn lite føremålstenleg.

Kongen har etter lova mynde til å godkjenne forsøk. Når desse skal gjennomførast i kommunar eller fylkeskommunar, blir det fastsett lokale/regionale forskrifter som skal erstatte spesifiserte delar av det nasjonale regelverket i forsøksperioden. Kompetansen til å godkjenne forsøksforskrifter er delegert til Kommunal- og regionaldepartementet når forsøka skal gjennomførast av kommunar eller fylkeskommunar. For forsøk i den lokale eller regionale statsforvaltninga har Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet fått delegert fullmakt til godkjenning.

I tillegg til det generelle heimelsgrunnlaget i forsøkslova er det eigne forsøksheimlar i desse tre lovene:

  • Barnevernslova opnar for å gjere unntak frå lovfastsett teieplikt for å gje høve til tverretatleg samarbeid mellom barnevernstenesta og andre relevante tenester.

  • Opplæringslova gjev heimel til å gjennomføre pedagogiske forsøk.

  • Vallova gjev heimel til å gjennomføre forsøk knytte til gjennomføring av val.

I tillegg til desse lovbaserte forsøksgrunnlaga blir det gjort utviklingsarbeid i forvaltninga som ofte blir kalla forsøk. Dette er ikkje forsøk i formell forstand, som altså føreset godkjenning til å fråvike statleg regelverk i ein avgrensa tidsperiode og drive verksemd etter lokale/regionale forskrifter som erstattar det nasjonale regelverket.

6.6.2 Forvaltningsutvikling gjennom forsøk

Sidan forsøkslova blei sett i verk 1. januar 1993 har det vore gjennomført ei lang rekkje forsøk i kommunar og fylkeskommunar. I utgangspunktet kan det gjevast godkjenning til å drive forsøk i inntil fire år. Forsøksperioden kan forlengjast med inntil to år. Dersom det er planlagt eller vedteke å gjennomføre reformer i samsvar med det forsøket gjeld, kan forsøksperioden forlengjast fram til reforma blir sett i verk. Ved godkjenning av forsøk set departementet til vanleg krav om at forsøket skal evaluerast.

Nokre av forsøka er det eitt eller fleire departement som har teke initiativ til. Dette blir då gjort for å prøve ut nye løysingar i ein del kommunar som grunnlag for å vurdere ei ny oppgåvefordeling eller innhaldet i eit nytt statleg regelverk. Døme på slike statleg initierte forsøk er fylkeskommunal og kommunal oppgåvedifferensiering og einskapsfylke, utvida mynde for ordføraren og direkte val av ordførar. Ved kommunestyre og fylkestingsvalet 2011 tok Kommunal- og regionaldepartementet initiativ til to forsøk etter vallova, det eine galdt forsøk i 20 kommunar og Longyearbyen lokalstyre med røysterett for 16- og 17-åringar, og det andre galdt forsøk med elektronisk røysting i 10 kommunar.

Mange forsøk er blitt gjennomførte på grunnlag av søknader frå ein eller fleire kommunar eller fylkeskommunar. Døme på forsøk som har vore initierte av kommunar eller fylkeskommunar, er utvida lokalt ansvar etter motorferdslelova, to forsøk med samkommunemodell, direkte val til kommunedelsutval og kommunal handheving av politivedtekter om forsøpling. Før innføringa av vertskommunemodellen i kommunelova i 2007 blei det gjennomført fleire forsøk med interkommunale myndigheitsoppgåver innanfor mellom anna barnevern og landbruksforvaltning.

Departementet har som mål å halde Stortinget informert om forsøksverksemda i kommunar og fylkeskommunar etter forsøkslova og vallova. Den årlege kommuneproposisjonen blir nytta til slik informasjon. Det er i utgangspunktet opp til det ansvarlege fagdepartementet å vurdere om forsøka skal føre til endringar i nasjonalt regelverk eller oppgåvefordelinga mellom forvaltningsnivåa eller tene som grunnlag for ny politikkutvikling. Det varierer i kva grad dei gjennomførte forsøka har ført til endringar i nasjonalt regelverk eller oppgåvefordelinga mellom nivåa.

6.7 Samla vurdering av bruken av statlege styringsverkemiddel og dialog mellom staten og kommunane

6.7.1 Om verkemiddelbruk

Juridisk og økonomisk rammestyring skal vere hovudmodellen for statleg styring av kommunesektoren. Rammestyring vil gje rom for lokale prioriteringar og lokal tilpassing av tenestetilbodet. Stram og detaljert styring kan føre til mangel på fleksibilitet til å sjå ulike tenester i samanheng, og gjere det vanskeleg med individuell tilpassing og effektiv bruk av ressursane. Mange velferdstenester er komplekse tenester der tilbodet må tilpassast individuelt. Stram statleg styring av slike tenester vil samla sett kunne føre til eit velferdstap, anten fordi tenestene blir for dårleg tilpassa, eller fordi summen av styringa gjev for store kostnader.

Regjeringa vil understreke prinsippet om rammestyring. Ved lovgjevingsprosessar som gjeld nye plikter for fylkeskommunane eller kommunane, og som rører ved føresetnadene for det lokale sjølvstyret, skal det gjerast ei avveging mellom nasjonale omsyn og omsynet til lokaldemokratiet. Effektane og kostnadene knytt til val av ulike styringsgrep må i kvart høve utgreiast og vurderast.

Nasjonale omsyn må liggje til grunn for at staten kan ta i bruk verkemiddel for styring av kommunar og fylkeskommunar. Departementet meiner det er muleg å finne ein god balanse mellom statleg styring og lokalt folkestyre. Ein slik balanse er naudsynt for at staten og kommunesektoren på kort og lang sikt skal nå det sams målet om gode velferdstenester og ei tillitsskapande lokalforvaltning som sikrar rettstryggleik og openheit.

Utviklinga og ulike kunnskapskjelder viser at det over tid er blitt meir omfattande bruk av alle typar verkemiddel for styring av kommunane, sjølv om biletet er noko meir nyansert når det gjeld øyremerkte tilskot.

Departementet meiner det er grunnlag for å konstatere at det no er både større omfang og meir detaljering i utforminga av statlege styringsverkemiddel enn det var for 10–15 år sidan. Dette gjeld særleg regelstyring på velferdsområda. Også bruk av pedagogiske verkemiddel som statlege rettleiarar retta mot kommunane, har auka vesentleg.

Departementet har i kapittel 6.2 gjort nokre vurderingar knytte til utviklinga innanfor regelstyring. Innføring av individuelle rettar for einskild- personar og/eller grupper av innbyggjarar gjer det mogleg for desse å få innhaldet i rettane for sitt vedkomande fastlagt ved domstolane. For kommunane vil slike rettskrav innebere at dei må prioritere å oppfylle rettane, at dei får avgrensa fridom til å ta avgjerder ut frå lokale tilhøve og mindre mulegheit til å sjå ulike behov i samanheng. Det kan dermed oppstå eit effektivitetstap for kommunane når mange ulike individuelle rettskrav skal forvaltast. Innføring av individuelle rettar for visse grupper fører lett til at behova til andre grupper blir fortrengde. Når ein innfører fleire individuelle rettar, vil det føre til gradvis mindre rom for lokal prioritering og lokalt tilpassa løysingar innanfor rammestyringsprinsippet. Departementet meiner difor at eit så stramt statleg styringsverkemiddel som individuelle rettar knytt til objektive forhold, berre bør nyttast der det ligg føre nasjonale omsyn til likskap/likeverd og/eller rettstryggleik. Ved gjennomføring av rettar som er knytt til objektive forhold, som til dømes alder, vil det ikkje vere særleg rom for kommunen til å finne lokalt tilpassa løysingar, bortsett frå organisering og lokalisering av skolebygg, barnehagar og liknande

Lovføresegner om individuelle rettar som ikkje er knytt til objektive forhold er også eit sterkt styringsverkemiddel, og må difor vere grunngjevne i nasjonale omsyn. Fastsetjing av innhaldet i slike rettar for den einskilde vil måtte gjerast etter ei vurdering i kommunen, og praksis kan difor variere mellom kommunane. Det er likevel ein føresetnad at eventuelle minstenormer innan det einskilde lovverket skal oppfyllast i alle kommunar. Grunnlaget for innføring av denne typen individuelle rettar kan vere knytt til fleire omsyn enn likskap/likeverd og rettstryggleik. Til dømes kan omsynet til liv og helse og omsynet til nasjonale minoritetar eller særleg utsette grupper vere det som grunngjev innføring av denne typen rettar. Dei konkrete lovføresegnene om individuelle rettar som ikkje blir utløyste av objektive, hendingsbaserte forhold, bør utformast slik at dei gjev rom for lokal tilpassing og lokalt skjøn i sjølve oppfyllinga av rettane.

Lovføresegner om individuelle planar er eit gode for dei gruppene som har slik rett, og som ønskjer å nytte den. Systemet kan også føre til sterkare vektlegging av samanhengen i tenestene som ein person får frå ulike delar av kommunen eller frå ulike forvaltningsnivå. Det er likevel slik at arbeidet med å oppfylle retten til individuell plan kan vere administrativt og fagleg krevjande for kommunane. Ut frå dette meiner departementet det er viktig å innhente meir samla kunnskap om korleis dette verkemiddelet fungerar. Ein eventuell bruk av lovpålegg om individuelle planar på nye lovområde skal såleis avvente ei samla evaluering av dei gjeldande føresegnene, og at resultatet av denne er lagt fram for Stortinget, jf. omtale i kapittel 6.2.

Kommunane har relativt lite rom for å påverke storleiken på inntektene. Gjennom skattereglar og skattøyre, rammeløyvingar og øyremerkte løyvingar, fastset staten langt på veg nivået på inntektene til kommunane. KS har ved ulike høve, seinast i innspel frå hovudstyret til denne meldinga, bedt regjeringa vurdere ulike former for friare inntektsdanning.

Spørsmålet om friare inntektsdanning er vanlegvis motivert av eit ønske om vitalisering av lokaldemokratiet. Dersom kommunane fekk høve til å auke skatteinntektene i ein avgrensa periode for å realisere konkrete prosjekt, kunne det medverke til ein lokalpolitisk debatt om prioriteringar mellom offentleg og privat velferd.

Departementet viser til at kommunane har fridom til å skrive ut eigedomsskatt, og at mange kommunar nyttar den mulegheita. Vidare har kommunane fridom til å fastsetje skattøyren for skatt på alminneleg inntekt innanfor ei øvre grense. Alle kommunane nyttar maksimalsatsen for skattøyren, slik at spørsmålet om friare skattøyre i realiteten er eit spørsmål om auka skattlegging.

Inntektssystemet for kommunane er utforma slik at ein svekkjer koplinga mellom inntekts- og formuesskatten frå innbyggjarane i kommunen og utgiftene til velferdstenester og anna for dei same innbyggjarane. Grunngjevinga for dette er det breie ansvaret kommunane har for nasjonale velferdstenester, og sterke likskapsideal knytte til desse tenestene over heile landet. Friare skattøyre vil kunne føre til meir ulikskap i velferdstenester mellom kommunane.

Departementet viser til at kommunane dei seinare åra har fått auka fridom til å utforme eigedomsskatten. Erfaringar frå mange kommunar viser at spørsmålet om eigedomsskatt har stort potensial for å stimulere til lokalpolitisk debatt. På denne bakgrunnen vil ikkje departementet leggje opp til endringar i inntektsdanninga for kommunane.

Regjeringa legg til grunn at rammefinansiering framleis skal vere hovudmodellen for finansiering av kommunesektoren. Dette gjev rom for lokalt tilpassa løysingar og slik sett den mest treffsikre ressursbruken. Øyremerkte ordningar må nyttast med varsemd. Etablerte retningslinjer for bruk av øyremerkte tilskot blir vidareførte. Dette inneber at øyremerkte tilskot som hovudregel skal vere avgrensa til viktige nasjonale prioriteringsområde i ein oppstartsfase. I tillegg kan øyremerking nyttast til finansiering av oppgåver som få kommunar har ansvaret for, og der variasjonar vanskeleg kan fangast opp av objektive kriterium i inntektssystemet. Det bør alltid vurderast om det er andre verkemiddel som kan nyttast i staden for den typen statleg detaljstyring som øyremerking inneber. Allereie ved etableringa av nye øyremerkte tilskot bør det vurderast når tilskotet skal avviklast eller inngå som ein del av inntektssystemet. Vurderingar og framlegg om avvikling eller innlemming av tilskot blir handsama i dei årlege statsbudsjetta.

Kommunal- og regionaldepartementet vil gjere eit arbeid med å sjå nærare på korleis ulike ordningar med øyremerking er utforma. Siktemålet med eit slikt arbeid er å leggje eit grunnlag for forenkling og effektivisering ved at øyremerkte tilskot får ei føremålstenleg utforming som krev minst muleg bruk av administrative ressursar både i kommunane og i staten.

Styring frå staten gjennom ulike verkemiddel kan stille store krav til kommunal iverksetjing og implementering, både i den organisatoriske tilrettelegginga og når det gjeld å ha tilstrekkeleg kapasitet og kompetanse i administrasjonen. Det er som regel sektoromsyn som står i fokus for departementa og direktorata, og som er grunnlaget for endringar i regelverk og statlege satsingar gjennom handlingsplanar og liknande. Kommunane har mange ulike oppgåver og må sjå meir på samanheng og heilskap for å kunne tilpasse ulike delar av forvaltninga og tenesteytinga til lokale behov, og dermed få ei effektiv drift. Ofte vil det vere relativt kort tid mellom nasjonale vedtak og iverksetjing av lover, forskrifter eller tilskotsordningar. Kort tid mellom vedtak og gjennomføring kan gjere det vanskelegare for kommunane å nytte fortrinna sine ved å sjå ting i samanheng og sikre god utnytting av tilgjengelege ressursar i oppgåveløysinga – både økonomisk og personellmessig.

Det er behov for statleg rettleiing av kommunane for at dei skal kunne løyse kompliserte oppgåver på rett måte og til beste for innbyggjarane. Skriftlege rettleiarar er likevel ikkje pålegg. Ein rettleiar skal rettleie innanfor ramma av regelverket på området. Ved utforminga av rettleiingar er det viktig at avsendarane sentralt tenkjer over kva som er mest nyttig for mottakarane i kommunane, som er dei formelt ansvarlege for tenestene og forvaltningsoppgåvene. Dermed er det naturleg å prioritere område der rettleiing blir etterspurd. Representantar for kommunesektoren bør også i større grad få medverke ved utarbeiding av rettleiarar og andre informasjonstiltak som skal rettast mot kommunane.

Departementet legg til grunn at ulike former for samarbeidstiltak mellom kommunesektoren og staten kan vere eit godt verkemiddel for å oppnå konkrete og føremålstenlege resultat. Å lage eit utviklingsprogram eller tilby målretta statleg rettleiing i samråd med kommunane, til dømes for å heve kompetansen innan eit særskilt felt, kan vere eit godt alternativ til styring gjennom detaljert regelverk eller øyremerking av midlar. Utviklingstiltak kan utformast meir fleksibelt og målretta enn generelle styringsverkemiddel. Vi ser fleire døme på utviklingsprogram, målretta rettleiing og tiltak for kompetanseutvikling der eitt eller fleire departement/direktorat samarbeider med kommunesektoren v/KS eller einskildkommunar/fylkeskommunar om gjennomføringa. Slike tiltak bør vidareutviklast og nyttast i større omfang enn hittil. På sikt kan denne typen rettleiing og samhandling avløyse ein del av dei formelle verkemidla, særleg bruken av detaljerte forskrifter.

Det vil vere gråsoner i spørsmålet om kommunesektoren opplever styringsdialogen med ulike instansar som inngrep eller rimelege handlingar, sett frå eit regionalt eller lokalt perspektiv. Til dømes kan dialogen med fylkesmannen vere tillitsskapande dersom kommunane opplever støtte for verksemda og at kvaliteten på tenesteytinga blir betra. Behovet for rettleiing og støtte vil vidare kunne vere forskjellig og bli oppfatta forskjellig i ulike kommunar. Tilgjengeleg kompetanse og høve til å byggje opp den kommunale organisasjonen vil sjølvsagt vere vesentleg for korleis kommunane følgjer opp ulike statlege forventingar og krav. Difi (2010) har dokumentert at mindre kommunar ønskjer og har behov for meir rettleiing og støtte enn større kommunar.

6.7.2 Fullmaktslovgjeving for fastsetjing av kommunale oppgåver

Bruk av fullmaktslover for å fastsetje kommunale oppgåver har vore vanleg på nokre fagområde som gjeld reine forvaltningsoppgåver i kommunane. Dette gjeld særleg innan landbruks- og miljøvernområda. På velferdsområda har slike forskriftsheimlar vore mindre vanlege. I ny helse- og omsorgstenestelov, jf. Prop. 91 L (2010-2011), er det i § 3-1 teke inn ein heimel for Kongen til å gje nærare føresegner om innhaldet i kommunane sine plikter til å yte helse- og omsorgstenester.

Ein modell med fullmaktslover inneber at Stortinget i lovvedtak overlèt til Kongen eller det ansvarlege departementet/direktoratet å fastsetje den konkrete fordelinga av oppgåver til kommunar/fylkeskommunar gjennom forskrifter. Dette inneber at lova sjølv ikkje tek stilling til om – og i tilfelle i kva omfang – kommunar og fylkeskommunar skal ha ansvar for oppgåver etter lova. Kommunar og fylkeskommunar står då gjerne i lovteksten i ei opprekning saman med ulike statlege organ som mulege forvaltarar av oppgåver etter lova. Dette kan vere ein fleksibel modell for departementa, som gjennom ein mindre omfattande prosess enn ei lovendring kan tilpasse oppgåvefordelinga til konkrete utfordringar og utviklinga innan sektoren. Det gjer det også muleg å gje oppgåver til einskildkommunar når det oppstår utfordringar eller særskilde omstende som er nemnde i førearbeida til lova. Eit døme på det er forureiningslova § 24 (drift og vedlikehold av avløpsanlegg).

Bruk av fullmaktslovgjeving for å tildele oppgåver til kommunar og fylkeskommunar reiser likevel visse prinsipielle spørsmål. Ved å overlate fordelinga av oppgåver til forskrifter vil ikkje Stortinget få høve til å vurdere den konkrete oppgåvefordelinga mellom forvaltningsnivåa i samanheng med finansieringa av sektoren. Det er berre Stortinget som kan treffe ulike typar budsjettvedtak, mellom anna om bruk av øyremerking.

Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité har i Innst. S. nr. 296 (1995–96) gjeve ei relativt brei drøfting av bruken av forskrifter i forvaltninga. Komiteen framhevar at omfattande bruk av delegering av mynde til å gje forskrifter er naudsynt i dagens samfunn, men strekar samstundes under at det i mange høve er grunn til å vise varsemd med bruken av forskriftsheimlar. Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttalar at det generelt er særleg grunn til å vise varsemd med bruken av forskriftsheimlar når det gjeld reglar som gjev rettar og plikter for innbyggjarane. Rettar og plikter bør i størst muleg grad gå fram av lova (Justisdepartementets lovavdeling: Lovteknikk og lovforberedelse).

Nokre av dei omsyna som komiteen peika på, kan også gjerast gjeldande ved regulering av kva for oppgåver kommunar og fylkeskommunar skal ha. Desse er sjølvstendige forvaltningsnivå med direkte folkevalde som ansvarlege, og er ikkje underlagde alminneleg instruksjon frå statsforvaltninga. Dette bør det takast omsyn til ved utforming av pålegg om å utføre visse oppgåver på vegner av det offentlege.

Regjeringa legg ut frå dette til grunn at det for framtida skal vere eit overordna prinsipp at Stortinget gjennom lovvedtak bør fastsetje den konkrete tildelinga av oppgåver til kommunar og fylkeskommunar. Forskrifter kan likevel nyttast til å definere kommunale oppgåver og plikter når det blir vurdert som naudsynt. Forskriftene må ha heimel i lov fastsett av Stortinget. Eit overordna prinsipp om at oppgåvetildeling til kommunesektoren skal gå fram av lov, skal ikkje innebere ein gjennomgang av gjeldande lovverk med sikte på justeringar i tråd med det nemnde prinsippet.

6.7.3 Om utgreiing av statlege tiltak retta mot kommunesektoren

Utgreiingsinstruksen med rettleiar (FAD-publikasjon P-0885) gjev alle statlege etatar og utgreiingsutval påbod om å greie ut økonomiske, administrative og andre vesentlege konsekvensar ved bruk av ulike verkemiddel. Både effektane og kostnadene knytte til val av ulike styringsgrep – både for kommunane og for staten – skal i kvart tilfelle greiast ut og vurderast. Mellom anna er det ei plikt for den som er ansvarleg for utgreiinga, å avvege konsekvensane av å setje i verk eit nytt tiltak mot konsekvensane av å avstå frå tiltaket. Vidare skal det gjerast ein analyse av alternative verkemiddel, mellom anna bruk av andre verkemiddel enn regulering ved lov eller forskrift, til dømes økonomiske verkemiddel, jf. utgreiingsinstruksen kapittel 2.

Departementet vil streke under at det er særs viktig at det ligg føre grundige utgreiingar når kommunar eller fylkeskommunar skal påleggjast nye oppgåver eller plikter eller det skal innførast særlege økonomiske styringsverkemiddel som vedkjem føresetnadene for det lokale sjølvstyret. Regjeringa legg til grunn at det i lovgjevingsprosessar som inneheld framlegg om nye oppgåver/plikter for kommunesektoren, skal gjerast ei avveging mellom dei nasjonale omsyna som ligg til grunn for framlegget, og omsynet til kommunal handlefridom. Denne avveginga skal gå fram både av høyringsdokument og lovproposisjonar.

I nokre høve vil overordna prinsipp som legalitetsprinsippet styre bruken av statlege verkemiddel. Kommunane kan ikkje få påbod om å gjennomføre ei oppgåve utan heimel i lov. Internasjonale tilhøve og forpliktingar, til dømes EØS-avtalen og menneskerettskonvensjonane, kan også styre val av verkemiddel i statlege organ. Når ein tek omsyn til slike bindingar/føringar, vil det likevel ofte vere eit rom for departementa og direktorata til å vurdere alternative verkemiddel overfor kommunesektoren.

Hovudstyret i KS har 27. januar 2011 vedteke innspel til arbeidet med denne meldinga. Eitt av punkta frå KS er at dei overordna prinsippa for forholdet mellom stat og kommune bør takast inn i føremålsparagrafen i kommunelova. KS peikar på at slik lovfesting i første rekkje bør gjelde proporsjonalitetsprinsippet, legalitetsprinsippet, det lokalpolitiske prinsippet og fullfinansieringsprinsippet. KS meiner at det ikkje er tilfredsstillande at statsforvaltninga aleine vurderer dei nemnde prinsippa ved innføring av ny lovgjeving og gjer framlegg om at det bør innførast eit uavhengig lovutval – knytt til konsultasjonsordninga – som skal vurdere all lovgjeving opp mot prinsippa for forholdet mellom staten og kommunesektoren. KS gjer også framlegg om å innføre eit forvaltningsutval, med fleirtal frå kommunesektoren, som i etterkant av vedtekne lover og forskrifter skal vurdere dei statlege verkemidla som statsforvaltninga vil ta i bruk opp mot prinsippa for forholdet mellom stat og kommune.

Ved ein framtidig generell revisjon av kommunelova vil departementet vurdere framlegget frå KS om ein utvida føremålsparagraf. Departementet vil peike på at fleire av prinsippa som KS trekkjer fram, alt er lagde til grunn i forholdet mellom staten og kommunane, sjølv om dei ikkje er lovfesta. Det er såleis vist til fleire av desse prinsippa både i dette kapitlet og andre stader i denne meldinga. Departementet viser også til det som er sagt ovanfor om at det i lovgjevingsprosessar skal gjerast ei avveging mellom nasjonale omsyn og omsynet til kommunal handlefridom. Departementet vil arbeide vidare med korleis medverknad frå kommunesektoren kan ivaretakast på ein god måte i arbeid med statlege lovutgreiingar.

Til forsida av dokumentet