Meld. St. 12 (2011–2012)

Stat og kommune – styring og samspel

Til innhaldsliste

2 Kommunalt sjølvstyre og mål for statleg styring

2.1 Innleiing

Det kommunale sjølvstyret har tradisjonelt hatt ein sterk posisjon i Noreg, sjølv om dette ikkje er nedfelt i overordna lovverk. I dette kapitlet blir det gjort greie for verdiane som grunngjev det lokale sjølvstyret, fridom, demokrati og effektivitet. Utgangspunktet for forholdet mellom stat og kommune er at Noreg er ein einskapsstat, og følgjeleg må det lokale sjølvstyret fungere innanfor rammene av nasjonale mål. Det blir òg gjort greie for mål for den statlege styringa som set rammer for det lokale sjølvstyret. Den tette koplinga mellom stat og kommune legg grunnlaget for ein stadig tilbakevendande debatt om kva som er og kva som bør vere den rette balansen mellom statleg styring og kommunal fridom. Kapitlet har ei drøfting av kva som kan vere drivkrefter bak stram statleg styring. Til slutt i kapitlet kjem det ein nærare omtale av fridoms- og likskapsomgrepa og ei drøfting av kva ulike grupper konkret legg i desse to omgrepa, som i utgangspunktet strir mot kvarandre.

2.2 Dei kommunale sjølvstyreverdiane

Det klassiske verdigrunnlaget for det lokale sjølvstyret er tredelt: fridom (autonomi), demokrati og effektivitet. Fridom blir sett på som ein føresetnad for å kunne realisere dei to andre verdiane. To sider ved fridomsidealet blir vurdert som vesentlege: 1) at lokalpolitikarane kan gjere eigne prioriteringar, og at dei i iverksetjinga statleg politikk kan tilpasse denne til lokale forhold, og 2) at kommunane sin kompetanse er negativt avgrensa.

Fridom

Verdien fridom er knytt til både fridom frå og fridom til. På mange måtar kan ein knyte tydinga til ein historisk utviklingsprosess der fridom frå var ei viktig drivkraft bak opprettinga av lokale institusjonar og vedtaket om formannskapslovene i 1837. Dette blei sett på som ei frigjering frå statsmakt og embetsmannsvelde. Seinare blei verdien meir knytt til fridom til å ta initiativ til å byggje ut tenester lokalt og til å verkeleggjere interessene til det lokale fellesskapet. Eit reelt sjølvstyre føreset at dei lokale folkevalde skal kunne ha fridom til å gjere eigne prioriteringar og drive lokal tilpassing av den nasjonale politikken. Men det har likevel aldri vore slik at fridomen har vore uinnskrenka, verken ideologisk eller i praksis. Kommunane har alltid vore underlagde statleg styring og kontroll, og dette kjem òg til uttrykk i at kommunane har negativt avgrensa kompetanse. Det inneber at kommunane berre kan ta på seg oppgåver som ikkje er lagde til andre forvaltningsnivå eller til private aktørar.

Framveksten av velferdsstaten har etter kvart avgrensa fridomen i det lokale sjølvstyret. Etterkrigstida er prega av at staten i aukande grad har pålagt kommunane nye oppgåver og krav. Over tid har det difor verka som den kommunale fridomen til å ta initiativ til nye oppgåver er blitt innsnevra, og fridom frå statlege inngrep og statleg detaljstyring er igjen blitt ein større realitet. Fridomsverdien reflekterer slik den tosidige rolla som kommunane har. Kommunar og fylkeskommunar er politiske institusjonar med legitimitet i representative folkevalde organ, samstundes som dei er iverksetjingsorgan for nasjonal politikk.

Demokrati og deltaking

Kommunalt sjølvstyre inneber nærleik mellom innbyggjarane og folkevalde. Det er ein grunnleggande verdi at innbyggjarane kan påverke og delta i løysinga av felles oppgåver i lokalsamfunnet. Dette styrkar den einskilde sin innverknad på eigen kvardag. Nærleiken mellom innbyggjarane og dei folkevalde gjev politikarane innsikt i kva innbyggjarane ønskjer når politikken skal utformast og setjast i verk. Politisk deltaking, både i og mellom val, gjev òg systemet legitimitet.

Eit anna perspektiv på deltaking er at det kan vere ein verdi i seg sjølv å delta. Det har òg vore vanleg å sjå på lokaldemokratiet som ein skule i demokrati og ein viktig rekrutteringskanal til rikspolitikken. Vidare gjev det lokale demokratiet rom for demokratisk variasjon ved at det her kan vere fleire politiske konstellasjonar.

Effektivitet

Effektivitetsverdien, som er ei hovudgrunngjeving for å leggje oppgåver til kommunesektoren, blir vanlegvis delt inn i to former: prioriteringseffektivitet, eller tilpassingseffektivitet, og kostnadseffektivitet. Den første forma for effektivitet er knytt til responsivitet. Kommunen som lokal politisk organisasjon kan best svare på krav som kjem frå innbyggjarane. På grunn av nærleik og kunnskap om lokale tilhøve kan kommunane tilpasse tenestene og samfunnsutviklinga til behov, ønske og lokale tilhøve i lokalsamfunnet. Nærleik og kunnskap gjev òg føresetnader for skreddarsaum for den einskilde. Tilpassinga handlar om å kunne samordne tiltak mellom sektorar og gjere heilskapelege avvegingar innanfor sin kommune. Dette lèt seg gjere fordi kommunane har eit breitt oppgåveansvar underlagt politisk ansvar. Vedtaka blir forankra i kommunestyre og fylkesting, og dette sikrar legitimitet blant innbyggjarane.

Den andre forma for effektivitet gjeld kostnadseffektivitet. Når det er teke avgjerd om kva som skal produserast av tenester, må det leggjast vekt på å få mest muleg ut av kvar krone på alle tenesteområda. Kostnadseffektivitet dreier seg om at det er eit legitimt krav å hindre unødig sløsing med offentlege ressursar og å halde veksten i offentlege utgifter nede (NOU 2005:6). I eit rammefinansiert system har kommunane ansvar for eigen ressursbruk og eit insentiv til å halde kostnadene nede. Ein kommune som greier å effektivisere verksemda, vil sjølv kunne ta den økonomiske gevinsten av dette.

2.3 Mål for statleg styring

Staten vil ha eit breitt spekter av mål, og nokre av dei statlege måla vil gje behov for statleg styring som avgrensar fridomen til kommunar og fylkeskommunar.

Likskap og likeverd

Utjamning og likeverdige tenester mellom innbyggjarar og geografiske område har vore eit sentralt mål i oppbygginga av velferdsstaten. Sidan velferdstenestene i stor grad blir leverte av kommunar og fylkeskommunar, har likskapsverdien vore viktig i argumentasjonen for at staten skal styre kommunar gjennom bruk av verkemiddel av ulik styrke.

Omgrepet likskap har fleire tydingar, og i velferdssamanheng har likskapsidealet i stor grad vorte knytt til likeverd. I omgrepet likeverd ligg det at det ikkje treng å dreie seg om like tenester med same form, innhald og omfang i alle kommunar, men om mulegheiter til å kunne gje helsetenester, undervisningstenester og anna som best muleg kan tilpassast behova til den einskilde. I omgrepet likeverd ligg det òg at alle skal få det innhaldet i tenestene dei som eit minimum har krav på, same kvar dei bur i landet. For å kunne nå eit mål om likeverdige tenester, må kommunesektoren setjast i stand til dette gjennom tilstrekkeleg med økonomiske ressursar. Også ulikskap i kostnadsforhold, og til ein viss grad inntektsskilnader, mellom kommunar og fylkeskommunar må jamnast ut.

Rettstryggleik

Rettstryggleik er ein viktig verdi i offentleg forvaltning. Rettstryggleik skal sikre at den einskilde innbyggjaren ikkje blir vilkårleg handsama av forvaltninga, og at ein får det ein har krav på i følgje lovverket. Den einskilde skal kunne gjere seg kjend med rettsstillinga si og kunne forsvare dei rettslege interessene sine. Avgjerder skal vere føreseielege, det skal vere klagerett på einskildvedtak, og alle samanliknbare saker skal handsamast likt.

Det blir ofte skilt mellom ei prosessuell og ei materiell side når det gjeld rettstryggleik. Den prosessuelle sida rettar seg mot sakshandsaminga, der det blir stilt krav om korleis vedtak blir til, og korleis saka skal handsamast. Den materielle rettstryggleiken rettar seg mot innhaldet i den offentlege utøvinga av myndigheit. Det kan dels dreie seg om avgrensingar i offentleg utøving av myndigheit, til dømes ytringsfridom, men det kan òg omfatte krav som sikrar innbyggjarane rettar til visse velferdsgode.

Sidan kommunane har ansvaret for ein stor del av velferdstenestene til innbyggjarane, vil det kome svært mange rettskrav til kommunane. For den einskilde innbyggjaren vil reglane om klage vere viktige. Dei vil gje den einskilde høve til å få etterprøvd einskildvedtak i eit anna organ enn det som fatta avgjerda i første instans. Stortinget har eit overordna ansvar for at statlege organ, kommunar og fylkeskommunar utformar verksemda si og gjer vedtak på ein slik måte at rettstryggleiken til innbyggjarane blir vareteken. Statleg tilsyn er eit viktig verkemiddel for å ta vare på dette ansvaret.

Omsynet til nasjonaløkonomien

Den nasjonaløkonomiske styringa tek mellom anna sikte på full sysselsetjing, stabil økonomisk vekst og berekraftige offentlege velferdsordningar. Som viktigaste velferdsleverandør disponerer kommunesektoren ein stor del av dei offentlege ressursane, og kommuneøkonomien vil slik vere ein viktig del av den statlege økonomiske politikken.

Omsynet til liv og helse

Det å vareta liv og helse er eit grunnleggjande omsyn som kan gje grunn til nasjonal styring av kommunesektoren, både som eit nasjonalt omsyn, men òg i høve til retten den einskilde har til helse og tryggleik. Det omfattar m.a. smittevern, epidemiar, miljøtilhøve med helsekonsekvensar. For å sikre folks liv og helse er det m.a. i smittevernsituasjonar naudsynt med nasjonal samordning av oppgåver, krav til iverksetting av konkrete førebyggjande og avgrensande tiltak.

Effektiv og samordna bruk av ressursar

Staten har eit overordna ansvar for at ressursane i samfunnet blir brukte på ein mest muleg effektiv og rasjonell måte, slik at oppgåveløysinga kjem fellesskapet til gode. Dette inneber òg å organisere offentleg forvaltning på ein måte som totalt sett fremjar heilskaplege og effektive løysingar. Administrative eller politiske organ som er sette til å styre eit saksområde, må ha føresetnader for å utøve effektiv styring. Staten vil slik ha eit ansvar for å leggje til rette for at kommunane har tilstrekkeleg handlefridom til å gjere naudsynte tilpassingar av offentleg tenesteproduksjon til lokale tilhøve og behov, slik at desentraliseringsgevinsten kan bli realisert.

Omsynet til urfolk og nasjonale minoritetar

Det er eit ansvar for statlege myndigheiter å sikre omsynet til samar som urfolk og nasjonale minoritetar. Staten skal verne om eksistensen og identiteten til ulike etniske, religiøse og språklege grupper med langvarig tilknyting til Noreg og leggje tiløva til rette for at deira kultur, identitet og eigenart kan vidareutviklast. Det særlege statlege ansvaret for å vareta omsynet til samar og nasjonale minoritetar er ein konsekvens av internasjonale avtalar og nasjonale rettsreglar.

Samstundes legg staten til grunn at kommunane og fylkeskommunane på eige initiativ også vil følgje opp nasjonale rettsreglar og dei internasjonale menneskerettskonvensjonane som Noreg har forplikta seg til å følgje opp overfor samane som urfolk og overfor dei nasjonale minoritetane.

Sametinget er det fremste organet til å vurdere verknaden offentleg politikk har overfor samane, og det har gjennom konsultasjonsretten sin også eit ansvar for å vurdere desse saksfelta. Av økonomiske verkemidlar, forvaltar Sametinget tilskotet til tospråklegheit til kommunar og fylkeskommunar innan forvaltningsområdet for samiske språk.

Omsynet til miljøet og ei berekraftig utvikling

Som del av det internasjonale samfunnet og i solidaritet med komande generasjonar har Noreg som nasjon ansvar for å medverke til ei berekraftig utvikling der produksjon og forbruk skjer innanfor naturens tolegrense. Dette omsynet er grunnlovfesta i Grunnlova § 110 b og nedfelt i formålsparagrafane i kommunelova og plan- og bygningslova. Staten må ha eit overordna ansvar for vern og forvaltning av naturressursar og for klima- og forureiningsspørsmål, og det er staten som må fastsetje rammer og mål på desse områda, sjølv om kommunar og fylkeskommunar kan spele ei sentral rolle når måla skal realiserast i miljøpolitikken.

Ei hovudutfordring når det gjeld berekraftig utvikling, er å motverke klimaendringar. Styrken i og omfanget av klimaendringane er avhengig av kor mykje Noreg og det internasjonale samfunnet klarer å avgrense klimagassutsleppa. Det viktigaste i klimaarbeidet er difor utsleppsreduksjonar. Varetaking av naturmangfaldet og motverking av og tilpassing til klimaendringar er to sider av same sak. Tilstanden for naturmangfaldet og utviklinga på dette området har synt at det i tida som kjem, er behov for klåre rammer for og prioriteringar ved bruk og vern av naturmangfaldet. Den nye naturmangfaldlova er saman med plan- og bygningslova sentrale verkemiddel for å kunne gjere dei prioriteringane som er naudsynte.

Samfunnstryggleik

Samfunnstryggleik omfattar evna samfunnet har til å halde oppe viktige samfunnsfunksjonar og vareta liv, helse og grunnleggjande behov for innbyggjarane under ulike former for påkjenningar. Omgrepet samfunnstryggleik blir breitt brukt og dekkjer tryggleik mot heile spekteret av utfordringar, frå avgrensa, naturskapte hendingar, via større krisesituasjonar som representerer omfattande fare for liv, helse, miljø og materielle verdiar, til tryggleiksutfordringar som truar nasjonens sjølvstende eller eksistens.

Arbeidet med samfunnstryggleik har eit førebyggjande element ved å redusere faren for uønskte hendingar. Vidare skal arbeidet med samfunnstryggleik sikre at konsekvensane blir så små som muleg dersom det skjer ei uønskt hending.

Kommunane har eit grunnleggjande ansvar for å vareta tryggleiken til befolkninga. Dei utgjer det lokale fundamentet i den nasjonale beredskapen og er såleis viktige berebjelkar i det norske beredskapsarbeidet. Kommunane har ei særleg rolle innan førebygging, beredskapsplanlegging og krisehandtering.

2.4 Spenningar og utfordringar i samspelet mellom det lokale og det sentrale

Ettersom kommunane skal leve opp til eit mandat frå innbyggjarane lokalt og samstundes vere eit iverksetjingsorgan for nasjonal velferdspolitikk, vil dei alltid vere i eit spenningsfelt mellom det lokale og det nasjonale demokratiet. Slik har kommunane sin status i styringsverket vore sidan formannskapslovene blei vedtekne i 1837. Kommunane skal ta hand om både ein sjølvstyrefunksjon og ein iverksetjingsfunksjon for staten.

Spenningar og drivkrefter

Med ein velferdsstat der hovuddelen av velferda blir realisert gjennom kommunane, kan ein ikkje lenger snakke om kommunal autonomi i klassisk forstand. Stat og kommune er tett vovne saman, og stat-kommune-forholdet blir karakterisert som ein integrert modell. Integrasjonsmodellen gjev likevel berre meining når begge partane har eit sjølvstendig maktgrunnlag, og når dei går saman om å løyse felles oppgåver (Offerdal 2005).

Sjølve grunngjevinga for sjølvstyret ligg i å ha ein viss fridom til lokal variasjon. Den tette integrasjonen mellom stat og kommune på det velferdspolitiske området har medført at rommet for variasjon mellom kommunane på ulike velferdsområde over tid er blitt mindre, jf. kapittel 3. Statens ambisjonar i etterkrigstida har vore nasjonal likskap på stadig fleire velferdsområde, og det kan verke som toleransen for ulikskap mellom innbyggjarar og geografiske område på mange måtar er blitt mindre. I det nasjonale ordskiftet blir gjerne individuelle rettar og øyremerking av statlege overføringar framstilt som betre løysingar enn dei som følgjer av lokale prioriteringar, fordi det isolert sett gjev ei betring av akkurat den konkrete tenesta. I debattar, mellom anna i media, om problem knytte til tenestetilbodet i einskildkommunar blir ofte nasjonale myndigheiter stilte til ansvar. Frå statleg side kan det lett oppfattast slik at ein blir stilt til ansvar for resultat som ein berre i avgrensa grad kan påverke. Det er eit grunnleggjande prinsipp for statens arbeid med kommuneretta saker at fagdepartementa er ansvarlege for sine sektorspesifikke faglege og politiske mål og verkemiddel. Men samstundes er kommunane sjølvstendige rettssubjekt, og instruksjonsretten og det konstitusjonelle ansvaret til kvar einskild statsråd blir såleis avskore når ei oppgåve ved lov er lagd til kommunen. Statsrådens konstitusjonelle ansvar er då avgrensa til å følgje med, gripe inn med lovmessige verkemidlar når noko går gale (tilsyn, lovlegkontroll m.m.), eller foreslå reformer i tråd med sektoransvaret. Ein kan likevel sjå døme på at når fagstatsrådane viser til at kommunane har ansvaret for den praktiske gjennomføringa av ei teneste, blir det karakterisert som «ansvarsfråskriving» i media.

Den viktigaste forklaringa på skilnader i tenestetilbodet mellom kommunar, er skilnader i inntekter. Kommunane har ulike økonomiske føresetnader for å kunne gje eit likeverdig tenestetilbod. Gjennom inntektssystemet blir kostnadsskilnader mellom kommunar i prinsippet utjamna fullt ut. Inntektene frå skatt utgjer ein stor del av kommunane si samla inntekt og meir enn halvparten av dei frie inntektene. Variasjon i skatteinngang forklarer difor ein stor del av inntektsskilnadane mellom kommunar. Skatteinntektene blir berre delvis utjamna, og dette var også bakgrunnen for at regjeringa reduserte skattens del av dei samla inntektene frå 45 til 40 pst. og auka graden av skatteutjamning, gjeldande frå 2011 noko som gjev ei jamnare fordeling av inntektene mellom kommunane. Dette vil gje større grad av inntektsutjamning og dermed også leggje til rette for eit meir likeverdig tenestetilbod. Sterkare statleg styring med meir øyremerking og regelstyring vil ikkje vere svaret på denne utfordringa.

Statens sektororganisering kan òg vere ei drivkraft for stram statleg styring og vere ei utfordring i møte med kommunane, som har som si viktigaste rolle å samordne oppgåver og tiltak slik at det blir ein heilskap for innbyggjarane i kommunen. Forskarar har peika på at den organisasjonsfridomen som kommunane fekk med kommunelova i 1992, har staten kompensert med andre styringsverkemiddel. Tidlegare var også kommunane organiserte etter sektorprinsippet, dei hadde sektorsjefar og lovpålagde sektororgan, og organiseringa kunne på mange område sjåast på som eit spegelbilete av den statlege organiseringa (Fimreite 2002). Etter at kommunane fekk fridom til å organisere seg som dei ønskte, blei sektorsambandet mellom stat og kommune svekt.

I tillegg til at krav om sterke statlege verkemiddel kan kome frå tenestemottakarar og brukarorganisasjonar, kan krava òg kome innanfrå kommunane sjølve, i første rekkje frå tilsette og deira organisasjonar (Terje Hagen 2000, Yngve Carlsson 2010). Tilsette og profesjonane lokalt kan ønskje sterkare bindingar på bruken av kommunale midlar, ofte også ut frå eit ønske om å skjerme tenesteområdet sitt frå dei lokale politiske prioriteringane. Her vil ofte lokale og statlege sektorinteresser finne saman i eit interessefellesskap. Fleire har peika på at det lett kan bli ein eigendynamikk i sterk statleg styring. Når stadig fleire når fram og får individuelle rettar eller øyremerking som gjev prioritet til deira interesser, vil det medføre at også andre sektorar ønskjer å ta i bruk sterke styringsverkemiddel for å sikre seg prioritet i dei kommunale budsjetta. Den einskilde sektoren har ikkje ansvar for å sjå heilskapen og eventuelt ta stilling til den fortrengingseffekten ei slik prioritering kan ha for andre tenestetilbod. For kommunane vil denne detaljstyringa leggje bindingar på ressursbruken og føre til mangel på fleksibilitet til å sjå ulike tenester i samanheng, og dessutan vil det fortrengje andre behov som kan vere like store i lokalsamfunnet. Summen av einskildinteresser vil ikkje alltid gje det beste resultatet for samfunnet som heilskap. Innan gjevne ressursrammer vil kommunane på grunn av nærleik til lokale behov og føresetnader kunne gjere dei beste avvegingane mellom sektorinteressene.

Fridoms- og likskapsverdiane – ein motsetnad?

Verken omgrepet fridom eller omgrepet likskap er eintydige storleikar. Telemarksforsking har (på oppdrag frå KS) gjort ein nærare studie av desse omgrepa og kva dei konkret inneber for innbyggjarar med ulike ståstader (TF-rapport nr. 281, 2010). Gjennom intervju (fokusgrupper sette saman av representantar frå frivillige organisasjonar, næringslivet, lokale folkevalde og leiarar og tilsette i kommunar) har ein prøvd å fange opp korleis innbyggjarar bruker verdiane fridom og likskap i ulike samanhengar.

Studien viser at likeverd blir opplevd som ein meir grunnleggjande verdi enn likskap, og inneber ei større vektlegging av resultatlikskap framfor formallikskap. Det er resultata av tenestene, at dei oppfyller dei konkrete og individuelle behova, som er det sentrale, ikkje at alle treng å bli handsama likt. Likeverd blir slik knytt til bruk av lokal kunnskap og det å kunne gjere lokale tilpassingar. Forståinga av likskap knyter seg òg til at dette er kompensasjon for ulikskap og/eller manglande ressursar, slik at det blir gjeve like mulegheiter eller like sjansar. Dette gjeld både når det er snakk om einskildindivid, og når det er snakk om kommunar. Likskap som kompensasjon for ulikskap blant barn i skulealderen kan sjå ut til å vere den verdien som blir sterkast understreka og delt av flest av intervjuobjekta.

Likskap som rettferd og rettferdig fordeling ser òg ut til å vere ei sentral side ved likskapsverdien. Utfordringa med å sørgje for rettferd mellom ulike grupper i kommunen handlar ifølgje studien om at ressursane ikkje er store nok til å tilfredsstille alle som har legitime behov. Særleg dei folkevalde som blei intervjua, såg det som ei oppgåve å verne om dei som ikkje har ei tydeleg røyst i det offentlege ordskiftet, og å stå imot sterke pressgrupper.

Rapporten konkluderer ut frå intervjua i fokusgruppene med at den viktigaste tydinga av omgrepet likskap i kommunal velferdssamanheng ser ut til å vere likeverd. Og ein vesentleg føresetnad for å kunne gje likeverdige tenester er at det skjer ei tilpassing lokalt, og at det er tilstrekkeleg statleg finansiering.

Studien viser at fokusgruppene ikkje knyter så mange tydingar til fridomsomgrepet. Men fridom frå (statleg overstyring) ser ut til å vere det som rører ved den djupaste forståinga for kva lokaldemokrati inneber. Fridom til-verdien meiner forskarane er mest knytt til fridomen til å kunne prioritere i tråd med lokalpolitiske ønske og gjere lokale tilpassingar av tenestene. Den verdien som ligg i å kunne prioritere og tilpasse lokalt, ser heller ikkje ut til å bli svekt av opplevinga av å mangle ressursar. Forskarane meiner dette understrekar den viktige funksjonen kommunane har med å avklåre sentralt skapte forventningar og prioritere bruken av ressursane til lokale behov. Dette vitnar ifølgje forskarane om kommunane si evne til å tilføre politisk meirverdi.

Forskarane konkluderer med at intervjuobjekta sjeldan opplever fridom og likskap som motsetnader. Årsaka til dette er ein sterk politisk optimisme, meiner forskarane. Det rådande synet er ein harmonimodell der ein føreset at alle gode krefter dreg saman. Dei fleste intervjuobjekta ser ut til å forvente at ubalansen mellom statlege lovnader og den kommunale kapasiteten til å handtere dette kan og vil bli retta opp. Folk har med andre ord tru på at det er muleg å finne ein god balanse mellom statleg styring og det lokale sjølvstyret.

Til forsida av dokumentet