Meld. St. 12 (2011–2012)

Stat og kommune – styring og samspel

Til innhaldsliste

7 Rapportering, dokumentasjon og tilsyn

7.1 Innleiing

Dette kapitlet handlar om rapportering, dokumentasjon og tilsyn, som er sentrale verkemiddel for statleg kontroll og styring med kommunal verksemd. Dei siste åra har det vore mykje merksemd omkring kva resultat ein får ut av dei kommunale tenestene. Både staten og kommunane har behov for informasjon om utviklinga av tenestene og kva resultat som blir oppnådde. Det har òg vore auka merksemd rundt statleg tilsyn med kommunane. Staten har eit legitimt behov for å kontrollere at kommunane oppfyller dei lovpålagde pliktene sine overfor innbyggjarane. Ei kartlegging av statens bruk av juridiske verkemiddel kan tyde på auka vektlegging av tilsyn og kontroll (Difi 2010:4). Rapporten peikar på at denne utviklinga dels er ein konsekvens av mål- og resultatstyring, dels eit resultat av eit behov for å følgje kommunane tettare opp etter ein auke i omfanget av individuelle rettar og kommunale plikter. Dette kapitlet bør sjåast i samanheng med kapittel 9 og 10 om kommunal og fylkeskommunal eigenkontroll. Til saman gjev kapitla eit heilskapleg bilete av kontrollen med kommunal verksemd. Departementet legg til grunn av staten ikkje skal kontrollere kommunane i større grad enn det som er naudsynt. Ein aktiv bruk av forvaltningsrevisjon og administrativ internkontroll i kommunane bør på sikt kunne redusere behovet for statleg tilsyn og kontroll.

Mål- og resultatstyring er eit etablert prinsipp i den statlege styringa av kommunesektoren. Generelt inneber det at staten spesifiserer nasjonale mål og forventa resultat, medan kommunane skal finne fram til dei midla lokalt som vil føre til best muleg realisering av måla. Denne resultatorienteringa er i tråd med dei forventingane innbyggjarane og media har til informasjon om korleis dei offentlege ressursane blir nytta. For at staten skal kunne oppfylle det overordna ansvaret sitt for oppgåveløysinga, er det behov for tilbakemelding om utviklinga i tenestene og kva for resultat som er oppnådde. Statlege sektormyndigheiter har ønske om informasjon om korleis nettopp deira område blir prioriterte i kommunane. Styringsinformasjon er ein del av grunnlaget for utforming av statleg politikk for den offentlege forvaltninga, og blir nytta i vurderingar rundt ressursinnsats og val av styringsverkemiddel overfor dei ulike tenesteområda. Det er eit mål at informasjonsflyten skal medverke til læring mellom kommunane og staten og mellom einskildkommunar. Føremålet er forbetring av dei kommunale tenestene, med auka effektivitet og kvalitet i oppgåveløysinga.

Kapittel 7.2 inneheld ein omtale og drøfting av kommunal rapportering til staten. Rapporteringa frå kommunesektoren til statsforvaltinga er omfattande og har stor spennvidd. Krava varierer i både innhald, frekvens og omfang. Det har vore mykje merksemd i kommunesektoren om det som har vore oppfatta som ein auke i rapporteringsbyrda. Tilbakemeldingar frå sektoren er at rapporteringspliktene er for omfattande og tek tid frå tenesteyting og anna oppgåveløysing. Etterspurnaden etter dokumentasjon og informasjon vil auke som følgje av at staten overlèt meir ansvar og myndigheit til kommunane. PwC har på oppdrag frå KS og Kommunal- og regionaldepartementet kartlagt dei administrative kostnadene ved den pliktige rapporteringa og kva nytte rapporteringa har for kommunesektoren og staten. Resultata av denne kartlegginga blir omtala i kapitlet.

Det er eit mål at staten berre skal påleggje kommunesektoren rapportering som gjev naudsynt styringsinformasjon både for staten og for kommunesektoren. For å sikre god nytte av og kvalitet i rapporteringa bør rapporteringskrava utformast i eit samarbeid mellom dei to partane. Kommunalt rapporteringsregister, KOSTRA, og andre informasjonssystem og databasar er gode verktøy for å sikre effektiv rapportering frå kommune til stat. Det er likevel rom for forbetringar. Departementet vil i tida framover følgje tettare opp dei statlege organa som krev rapportering frå kommunesektoren, gjennom faste årlege påminningar om heimelsgrunnlaget som er naudsynt for å kunne krevje rapportering, og om oppdatering av opplysningane i Kommunalt rapporteringsregister.

Statleg tilsyn er kontroll med om kommunane oppfyller krav fastsette i lov. I kapittel 7.3 og 7.4 vil departementet drøfte aktuelle tema av generell interesse som ein framleis bør vere merksame på i arbeidet med å vidareutvikle statleg tilsyn med kommunane. Det blir i meldinga særleg sett søkjelys på samordning og tilsynsmetodikk. Departementet set vidare søkjelys på korleis det statlege tilsynet blir innretta, kva som kan vere konsekvensane av slikt tilsyn, og har innhenta kunnskap, mellom anna om tilsikta og utilsikta konsekvensar av ulike tilsynsformer og -metodar.

Det er departementets mål å innrette statleg tilsyn slik at det i tillegg til å kontrollere og korrigere avvik frå lovkrav også medverkar til meir langsiktig læring og kvalitetsforbetring i den kommunale tenesteproduksjonen og i kommunanes utføring av lovpålagde oppgåver. Ein bør i større grad differensiere statleg tilsyn med omsyn til både når og kvar det er viktig å føre tilsyn. Ein bør også arbeide for å betre samanhengen mellom eigenkontrollen i kommunen og det statlege tilsynet. Vidare bør statlege tilsynsmyndigheiter i større grad gjenbruke dokumentasjon som kommunane sjølve har fått fram i samband med eiga kontrollverksemd, som grunnlag for førebuing, prioritering og gjennomføring av statleg tilsyn.

7.2 Rapportering

Kartlegginga av statlege verkemiddel (Difi 2010:4) viser ei utvikling der staten legg aukande vekt på prosedyrar og rapportering. Når staten i større grad styrer gjennom mål for tenestene, får kommunane større ansvar for å dokumentere kva dei gjer for å nå måla, og for å vurdere om måla faktisk blir nådde. Nye krav til prosedyrar og rapportering inneber at kommunesektoren må bruke ressursar på å byggje opp system og rutinar for dette.

I kommunesektoren er det mykje merksemd rundt rapporteringsbyrda. Tilbakemeldingar frå sektoren tilseier at rapporteringspliktene er for omfattande og stel tid frå tenesteyting og anna oppgåveløysing.

Dei tilsette i kommunesektoren opplever i kvardagen ulike krav til rapportering og dokumentasjon, som kan komme både frå staten og frå anna hald. Dette vil til dømes kunne omfatte pålagd rapportering til staten, rapportering internt i kommunen, dokumentasjon av sakshandsaming og vedtak, dokumentasjon i samband med tilsyn, ad hoc-undersøkingar frå staten, media, interesseorganisasjonar, forskingsinstitutt, konsulentar og så bortetter. For dei tilsette kan alt dette verke som eitt og det same, medan det i realiteten er summen av den kommunale rapporteringa til staten og andre førespurnader og krav til prosedyrar og dokumentasjon.

Kommunane og fylkeskommunane har eit vidt spekter av oppgåver som dei skal løyse. På dei områda der kommunesektoren har eit særskilt ansvar, vil kommunane og fylkeskommunane i kraft av å vere ansvarshavande, utførande eining, eigar eller anna også kunne ha eit ansvar for å rapportere opplysningar om ressursbruk, tenesteyting og anna til nasjonale informasjonssystem som KOSTRA, Individbasert statistikk i pleie- og omsorgssektoren (IPLOS), Grunnskolens informasjonssystem (GSI) og andre.

I samband med øyremerkte tilskot krev staten at mottakarane skal rapportere om bruken av midlane. Dei øyremerkte tilskota har ulik innretting og ulike rapporteringskrav ved seg (jf. kapittel 6). Kommunal- og regionaldepartementet vil setje i gang ei kartlegging for å sjå nærare på korleis ulike øyremerkte ordningar er utforma og innretta. Siktemålet med dette arbeidet er å leggje grunnlag for forenkling og effektivisering ved at øyremerkte tilskot får ei utforming og innretting som, innanfor krava i økonomireglementet for staten, fører med seg minst muleg bruk av administrative ressursar både i kommune og stat, og som gjer at det er samsvar mellom nytta av tilskota og kosten ved å søkje og rapportere om dei.

Kommunane og fylkeskommunane vil ved tilsyn måtte leggje fram dokumentasjon for tilsynsmyndigheitene i forkant av besøket. I tillegg vil kommunar og fylkeskommunar som arbeidsgjevar ha dei same pliktene som andre til å rapportere opplysningar om lønns- og trekkoppgåver, sjukepengeordningar og terminoppgåver for arbeidsgjevaravgift. Det siste er pålagd rapportering til staten, men denne rapporteringa er ikkje unik for kommunesektoren.

Kommunalt rapporteringsregister (KOR)

For å få ei samla oversikt over rapporteringspliktene som kommunesektoren har overfor staten, blei det i 2005 oppretta eit register til dette føremålet. Kommunalt rapporteringsregister (KOR) gjev oversikt over kva for opplysningar som ulike statlege etatar gjennom lov, føresegn eller løyvingsvedtak krev frå kvar einskild kommune og fylkeskommune. Registeret viser oppdatert informasjon om den einskilde rapporteringsplikta, kven som er oppgåveforvaltar, føremålet med rapporteringa, heimelsgrunnlaget og estimert rapporteringsbyrde. Dette siste skal seie noko om kor lang tid som går med til å rapportere på kvart einskild skjema. Registeret viser òg dei einskilde spørsmåla som staten krev at kommunesektoren svarer på. Rapporteringspliktene må vere heimla i lov, føresegn eller vedtak frå Stortinget.

Registeret er heimla i kommunelova § 49a. Brønnøysundregistra fører registeret på oppdrag frå Kommunal- og regionaldepartementet. Departement og underliggjande etatar har plikt til å melde frå til registeret før nye rapporteringsplikter for kommunar og fylkeskommunar blir sette i kraft eller eksisterande rapporteringsplikter blir endra. Rapporteringsplikta kan ikkje setjast i verk før endringa er publisert i rapporteringsregisteret. Kommunane og fylkeskommunane har altså ikkje plikt til å rapportere med mindre dei statlege organa har meldt inn dette til registeret.

Pliktene kan vere både periodiske, som til dømes rekneskapsrapporteringa, eller hendingsutløyste, som til dømes rapporteringa i eigedomsmatrikkelen. Det er viktig for heilskapen og totalbiletet av den samla administrative rapporteringsbyrda til sektoren at begge kategoriane er omfatta. Reint ad hoc-prega rapporteringsplikter og eingongsundersøkingar, som kan vere heimla i vedtak i Stortinget, ligg ikkje inne i registeret. Hovudregelen for øyremerkte tilskot er at dei skal liggje inne. I nokre høve vil grensedraginga likevel måtte baserast på eit visst skjøn.

Omfang og nytte i rapporteringa

I rapporteringsregisteret var det ved utgangen av 2009 registrert 133 skjema med ei arbeidsbyrde som til saman var estimert til 192 årsverk. Etter at KOR blei oppretta, har utviklinga vist ein svak auke i den registrerte rapporteringsbyrda.

PwC har på oppdrag frå KS og Kommunal- og regionaldepartementet kartlagt dei administrative kostnadene ved den pliktige rapporteringa og kva nytte rapporteringa har for kommunesektoren og staten. Kartlegginga har sett på fire kategoriar av rapporteringsbyrder: pålagd kommunal rapportering i lov eller føresegn, arbeidsgjevarrapportering som kommunane og fylkeskommunane har på lik linje med andre organisasjonar og føretak i arbeidslivet, dokumentasjon i samband med tilsyn og til slutt rapportering om øyremerkte tilskot.

Arbeidet vurderte i første rekkje den pålagde rapporteringa. Som del av undersøkinga blei det også gjennomført meir detaljerte studiar enn det som er gjort i samband med KOR-registreringa av den byrda kommunane og fylkeskommunane har ved å rapportere til staten.

Kartlegginga viste for det første at KOR ikkje har vore fullstendig oppdatert. Nokre rapportar og tilskotsordningar er ikkje førte opp i registeret, men i alt omfattar KOR 90 prosent av rapporteringspliktene. Det er først og fremst nyleg innførte plikter som manglar.

Dei årlege administrative kostnadene kommunesektoren har på grunn av rapportering til nasjonale informasjonssystem, er i kartlegginga estimerte til 320 årsverk (180 millionar kroner). Det inkluderer all relevant tidsbruk ved rapportering, frå førebuing og innsamling til tilrettelegging og innsending innan dei faste, etablerte rapporteringssystema for ressursinnsats og tenesteyting. Halvparten av årsverka er konsentrerte i tre system, nemleg eigedomsmatrikkelen, grunnskulesystemet GSI og pleie- og omsorgssystemet IPLOS (KOSTRA er i denne samanhengen ikkje rekna som eitt system, men splitta på dei ulike skjema).

For arbeidsgjevarrapporteringa er kostnadene estimerte til 276 årsverk (156 millionar kroner). Dette er kostnaden ved å finne fram til, dokumentere, lagre, gjere tilgjengeleg eller rapportere informasjon som kommunesektoren på lik linje med næringslivet må levere til det offentlege eller til ein tredjepart, til dømes NAV eller Statistisk sentralbyrå.

For øyremerkte tilskot er det ikkje gjort noko konkret overslag over dei samla rapporteringskostnadene, men det er indikert at dei kan liggje i same storleik som for pålagd rapportering, noko som i så fall vil seie om lag 300 årsverk (knapt 200 millionar kroner). Summen av desse tre gruppene tilseier at overslaget som er gjeve i KOR, undervurderer rapporteringsbyrdene.

For tilsynsarbeid er kostnaden for kommunesektoren rekna til 76 årsverk (43 millionar kroner). Overslaget baserer seg i stor grad på ei tidlegare undersøking av kostnadene ved kvart tilsyn, men er oppdatert med talet på gjennomførte tilsyn, som i 2010 var i overkant av 1000. Utviklinga med meir heilskaplege tilsyn, jf. kapittel 6.4, kan indikere at kvart tilsyn krev meir førebuing frå kommunane før kvart besøk og trekkjer i retning av at dette overslaget undervurderer rapporteringskostnadene ved tilsyn noko.

Samla sett tilseier dette at dei administrative kostnadene ved å rapportere til staten på desse områda i sum ligg på rundt 1000 årsverk (600-700 millionar kroner).

Det er store variasjonar mellom kommunane i kor effektivt dei har organisert dei interne prosessane ved rapporteringa. Det er òg store skilnader i kor effektivt dei statlege ordningane er innretta. Nokre system, slik som rapporteringa på rekneskap og innanfor eigedomsmatrikkelen, gjev svært effektiv informasjonsoverføring. Andre kanalar for innrapportering er meir ad hoc-prega og har store administrative kostnader.

Nytteverdien av informasjonen som blir overført, blei òg vurdert i undersøkinga til PwC. For pålagd rapportering til informasjonssystema er nytteverdien i det store og det heile vurdert som høg både for kommunesektoren og for staten. Den informasjonen kommunane rapporterer til staten, bruker dei i stor grad sjølve også. Dette gjer sitt til at kvaliteten på dei innrapporterte opplysningane blir betre. Når det gjeld tilskotsordningar, er nytteverdien av rapporteringa truleg lågare, ifølgje PwC, og for tilsyn og arbeidsgjevarrapportering er nytteverdien ikkje vurdert.

Effektiviseringsnettverka er eit godt døme på korleis kommunane bruker tala dei rapporterer inn. KS tilbyr kommunane ein arena for analysar av eiga verksemd, samanlikning og læring ved å delta i nettverka. KS har nettverk innan skule, pleie og omsorg, barnehage, barnevern, sosialteneste, psykisk helse, skulefritidsordning, byggjesak og medarbeidartilfredsheit. I kvart nettverk deltek frå fire til åtte kommunar. Alle nettverka har eigne kartleggingsverktøy som supplerer den pålagde rapporteringa, mellom anna med mottakar- og medarbeidarundersøkingar. KS gjev faktagrunnlaget som viser likskap og variasjonar mellom kommunane i dekningsgrad, produktivitet, effektivitet og kvalitet. Kommunane samanliknar seg med kvarandre og med seg sjølve over tid på dei ulike parametrane, utvekslar erfaringar, lærer av dei gode døma og set i gang forbetringstiltak i eigne verksemder. Nettverka har retta mest merksemd mot forholdet mellom ressursinnsats og oppnådde resultat i form av tilfredsheit blant mottakarane og målt kvalitet. Målet er at kommunane med uendra eller lågare ressursinnsats skal yte tenester til minst like mange mottakarar og/eller yte tenester med betre kvalitet. Nettverka fokuserer likevel ikkje først og fremst på målestokkar, standardar og beste praksis. Kommunane er meir opptekne av gjensidig erfaringsutveksling og innovasjon enn av å medverke til å standardisere tenesteytinga (Fürst og Høverstad 2004).

Rapporteringspliktene til staten er omfangsrike og varierer i både innhald, frekvens og omfang. Kommunesektoren skal gje omfattande informasjon, og det krev mykje tid og administrative ressursar. PwC konkluderer med at vurderingane av dei administrative byrdene og den kommunale eigennytta likevel kan tyde på at rapporteringa som staten krev frå kommunesektoren, ikkje utan vidare kan seiast å vere for omfattande. Kartlegginga kan tyde på at den avdekte misnøya med omfanget av rapporteringskrava til staten, eit stykke på veg kan kome av andre tilhøve. På ein del område er det kome fleire krav til prosedyrane i sakshandsaminga i kommunane (Difi 2010). Kommuneleiinga kan etterspørje informasjon til intern bruk. Staten kan be om ad hoc-rapportering, som oftast via fylkesmannen. Det er grunn til å tru at det har vore ein auke i omfanget av ad hoc-rapporteringa frå kommunane til staten. Tilbakemelding frå fleire av fylkesmennene tyder på at departement og statlege etatar i aukande grad ber om rapportering om tilstanden på ulike fagområde utanom dei faste rapporteringstidspunkta. Slike krav kjem ofte som resultat av særskilde hendingar og mediemerksemd på eit politikkområde og kan vere vanskelege å føreseie. Medium, interesseorganisasjonar, forskingsmiljø og andre rettar førespurnader av ulik art til kommunesektoren. Ein gjennomsnittleg kommune får til dømes kvar veke to til fem førespurnader utanfrå om å delta i spørjeundersøkingar eller liknande (PwC 2011). Det kan vere arbeidskrevjande for kommunane å innhente slik informasjon som ikkje inngår i dei ordinære rapporteringskrava. Dei kommunalt tilsette som blir bedne om å svare på dette, vil oppleve det som ei administrative byrde, men det har lite med statlege pålegg å gjere.

Det er viktig at kommunen og fylkeskommunen skil mellom kva som er pliktig rapportering, og kva som er opp til kommunane og fylkeskommunane sjølve å avgjere korleis dei vil handsame. Den einskilde kommunen og fylkeskommunen må sjølv ta stilling til korleis dei skal stille seg til førespurnader som dei ikkje er pålagde å svare på.

KOSTRA og andre informasjonssystem

Korleis rapporteringa til staten er innretta, varierer mellom dei ulike tenestene og dei ulike rapporteringsordningane. Det vanlegaste er at kommunane og fylkeskommunane rapporterer inn data til Statistisk sentralbyrå gjennom å fylle ut og sende skjema eller gjennom filuttrekk frå sine eigne fagsystem. I andre høve held dei ved like register som andre forvaltningsnivå administrerer, og som Statistisk sentralbyrå i neste omgang kan trekkje ut data frå. All den faste rapporteringa som involverer Statistisk sentralbyrå, skjer i dag ved elektronisk datautveksling.

Det mest sentrale systemet for rapportering frå kommunesektoren til staten er KOSTRA (kommune-stat-rapportering). KOSTRA er eit nasjonalt informasjonssystem som samlar inn, registrerer og publiserer styringsinformasjon om kommunal og fylkeskommunal verksemd. Systemet er basert på elektronisk innrapportering frå kommunesektoren til Statistisk sentralbyrå og på fleire andre kjelder i og utanfor Statistisk sentralbyrå. Informasjonen om kommunale og fylkeskommunale tenester, bruk av ressursar på ulike tenesteområde og eigenskapar ved innbyggjarane blir registrerte og samanstilte for å gje relevant informasjon til avgjerdstakarar i kommunane, fylkeskommunane og staten. Dei siste åra har også fleire indikatorar for kvaliteten på dei ulike tenestene blitt publiserte. Desse omfattar objektive mål på innsatsfaktorane (t.d. den formelle kompetansen til dei tilsette), korleis praksis samsvarer med det som er rekna for gode rutinar, metodar og liknande (t.d. ventetider, opningstider), eigenskapar ved utføringa (t.d. mottakarmedverknad) og i kva grad tenestene medverkar til å nå dei måla som er sette for tenestene (t.d. karakterar, eineromsdekning), men ikkje mottakarundersøkingar. Slike undersøkingar blir publiserte i samband med Effektiviseringsnettverka til KS på bedrekommune.no, men sidan det er eit frivillig verktøy, rapporterer ikkje mange nok kommunar til at desse indikatorane kan nyttast på nasjonalt nivå.

Publiseringa av statistikken i KOSTRA legg til rette for at ein kommune eller fylkeskommune kan samanlikne seg med andre og med seg sjølv over tid. Informasjonen skal gje betre grunnlag for analyse, planlegging og styring i kommunar og fylkeskommunar og kunne brukast for å vurdere om nasjonale mål blir nådde. I tillegg vil innbyggjarar, interessegrupper, media og andre interesserte kunne finne informasjonen om tenestene og ressursbruken i kommunane og fylkeskommunane.

Arbeidet i KOSTRA følgjer ein årleg syklus og blir utført av ei rekkje arbeidsgrupper som har ansvar for kvart sitt fagområde. Arbeidsgruppene vurderer kva for informasjon som skal etterspørjast, og korleis data skal samlast inn og publiserast. I arbeidsgruppene deltek både kommunesektoren, statlege etatar og departement og Statistisk sentralbyrå. Arbeidsgruppene legg kvar sommar fram ein rapport med forslag til endringar i rapporteringspliktene. I etterkant av innstillingane frå arbeidsgruppene koordinerer eit samordningsråd alle vedtak og avgjerder med sikte på å bli samde om endringar i rapporteringspliktene. Alle dei involverte instansane er representerte i rådet, som blir leidd av Kommunal- og regionaldepartementet, med Statistisk sentralbyrå som sekretariat.

Nøkkeltala på kommunenivået blir publiserte årleg på nettsidene til Statistisk sentralbyrå. I publiseringa finst sentrale indikatorar for alle dei kommunale og fylkeskommunale tenestene ned på kommunenivå. I publiseringa av styringsinformasjon blir data som er henta direkte frå kommunane og fylkeskommunane, samanstilte med tal henta frå nasjonale register utanfor Statistisk sentralbyrå, slik som Folkeregisteret. For tenester som har eigne registreringssystem for rapporteringa, til dømes pleie- og omsorgstenestene med individbasert pleie- og omsorgsstatistikk (IPLOS), blir data frå desse henta ut og samanstilte med rekneskapsinformasjon og anna rapportering i publiseringa av indikatorar på KOSTRA-nettsidene til Statistisk sentralbyrå. Dei mest sentrale registreringssystema i rapporteringa innanfor dei einskilde tenesteområda er, i tillegg til det nemnde IPLOS, Grunnskolens informasjonssystem (GSI) og Matrikkelen.

KOSTRA har vore obligatorisk for kommunane og fylkeskommunane sidan 2001 og gjeve eit positivt grunnlag for styringa i kommunane og fylkeskommunane. Dei politiske prioriteringane og den offentlege debatten skjer i større grad enn tidlegare på grunnlag av faktabaserte data som det heftar mindre uvisse ved og usemje om. Til ein viss grad vil KOSTRA kunne medverke til at kommunane og fylkeskommunane kan nærme seg eit gjennomsnitt eller ei form for standardisering av tenestenivået. Dette vil til dømes kunne skje ved at kommunar med lågare tenesteyting enn gjennomsnittet vil ha som mål å yte betre tenester for å kome nærare eller høgare enn gjennomsnittet.

Departementets vurderingar

Gjennom KOR, KOSTRA og andre informasjonssystem og databasar finst det gode verktøy for å sikre effektiv rapportering frå kommune til stat. I internasjonal målestokk ligg Noreg langt framme på dette feltet.

KOR gjev oversikt over den samla rapporteringa. Staten må ha kontroll på kor mykje informasjon han krev frå kommunesektoren, og korleis omfanget utviklar seg over tid, og rapporteringsregisteret er den viktigaste reiskapen i så måte. Kartlegginga av rapporteringspliktene har vist at rapporteringsregisteret ikkje er komplett, og at einskilde rapporteringskrav frå staten ikkje er blitt melde inn i registeret (PwC 2011). Kommunal- og regionaldepartementet vil i tida framover følgje tettare opp dei statlege organa som krev rapportering frå kommunesektoren, og sørgje for betre rutinar for å oppdatere registeret. Departementet vil i lys av resultata frå kartlegginga be instansane vurdere sine pårekningar på den administrative tidsbruken og det registrerte føremålet med dei ulike rapporteringspliktene, som kartlegginga har vist at det er naudsynt å gjere betre. Eit klart definert føremål med rapporteringa – kvifor har staten pålagt kommunesektoren å rapportere dette, og kva skal informasjonen brukast til – er viktig for at dei som rapporterer opplysningane, skal forstå nytta og føremålet med innrapporteringa, også i dei tilfella kommunen eller fylkeskommunen ikkje nyttar informasjonen sjølve. Departementet vil framover sende årlege påminningar til dei same organa om å oppdatere opplysningane i Kommunalt rapporteringsregister.

Både statistikk frå KOR og undersøkinga til PwC indikerer at rapporteringsbyrda som staten pålegg kommunesektoren, ikkje isolert sett kan seiast å vere for omfattande. Andre dokumentasjonskrav til prosedyrar og planar, byråkratisk og arbeidskrevjande innretting av nokre øyremerkte tilskot og ein jamn straum av førespurnader kan likevel opplevast som rapportering for kommunane og fylkeskommunane. Mange av førespurnadene vil kan hende òg vere nyttige for innbyggjarane, kommunen sjølv eller andre aktørar, men for somme kommunar vil dei krevje meir enn dei gjev. Det er viktig at kommunane og fylkeskommunane som opplever dette som uønskt og ei unyttig byrde, har ei medveten haldning til korleis dei skal handsame førespurnader som dei ikkje er pålagde å svare på.

Det klare målet er likevel at staten ikkje skal påleggje kommunesektoren krav om rapporteringar som ikkje blir brukte aktivt. Rapporteringa skal gje styringsinformasjon som verkar inn på politikkutforminga eller som er naudsynt for kontrollføremål, og det er viktig å skilje mellom kva som er kjekt å vete, og kva som er naudsynt å vete. Utgangspunktet bør vere at innrapporterte data skal ha nytte både for staten og for kommunesektoren, og at rapporteringskrava blir utforma i eit samarbeid mellom dei to partane. Staten må vere medveten om ansvaret sitt og ikkje å påleggje kommunesektoren unødige rapporteringsbyrder.

Gjennom ein dialog mellom representantar frå staten og kommunesektoren i utgreiinga før krav om nye rapporteringar, sikrar ein på best mogleg måte at innrapporteringa blir effektivt innretta, og at data blir nytta av begge partane, og i siste instans vil dette òg gje betre kvalitet på dei innrapporterte opplysningane. Arbeidsformene og rutinane som er opparbeidde, til dømes gjennom arbeidsgruppene i KOSTRA, legg til rette for gode prosessar. Det er derfor eit mål at den rapporteringa som i dag ligg utanfor KOSTRA, som går att årleg, og som ikkje går gjennom etablerte kanalar, skal bli teken inn i dei prosessane som går i KOSTRA. Det vil sjølvsagt òg kunne skje at statlege organ treng informasjon som ikkje er like nyttig for kommunane eller fylkeskommunane, men i slike tilfelle bør det vere eit klart mål at innhentinga skal skje på ein mest mogleg effektiv måte, til dømes ved at det er kopla opp mot fagsystem i sektoren, slik at dei kommunane og fylkeskommunane det gjeld, enkelt kan skaffe fram informasjonen.

KOSTRA har vore obligatorisk i over ti år, og drifta av systemet har no sett seg. Departementet vil vurdere nærare effektiviteten i informasjonsinnhentinga og om systemet dekkjer behova for styringsinformasjon i kommunesektoren og staten.

7.3 Statleg tilsyn med kommunar – rettslege rammer

7.3.1 Regulering av kommuneretta tilsyn

Kommunelova kapittel 10 A gjev generelle reglar om statleg tilsyn med kommunar og fylkeskommunar. Reglane gjev rammer, prosedyrar og verkemiddel for statleg tilsyn med kommunane og skal medverke til at det statlege tilsynet med kommunane blir meir oversiktleg, einsarta og føremålstenleg. Dei einskilde særlovene gjev reglar om kva for oppgåve eller område innan den kommunale verksemda det kan førast tilsyn med. Som vist i kapittel 6 finst det no slike tilsynsheimlar i alle lover som styrer velferdstenester i kommunar og fylkeskommunar, men også i andre lover, som forureiningslova og brann- og eksplosjonsvernlova. I tråd med prinsippa i Meld. St. 7 (2009–2010) Gjennomgang av særlovhjemler for statlig tilsyn med kommunene skal tilsynsheimlane vere harmoniserte med dei generelle tilsynsreglane i kommunelova.

Lovlegskapstilsyn

Eit sentralt element i kapittel 10 A er føresegna om lovlegskapstilsyn. Det statlege tilsynet med kommunar og fylkeskommunar skal vere ein kontroll av om aktiviteten og avgjerdene til kommunane er i samsvar med lovpålagde plikter. Lovlegskapstilsyn er altså ei avgrensing av tilsynets kompetanse til å kontrollere kommunane. Tilsynsorgana er underlagde dei same avgrensingane som domstolane og kan ikkje overprøve forvaltningsskjønet til kommunane («det frie skjønet»).

Grunngjevinga for å ha ein generell regel som avgrensar statens tilsyn med kommunane til eit lovlegskapstilsyn, er omsynet til den kommunale handlingsfridomen og legalitetsprinsippet. Lovlegskapstilsyn er eit uttrykk for rammestyringsprinsippet.

Rettleiing

Ein konsekvens av føresegna om lovlegskapstilsyn er at tilsynsorgana ikkje skal gje rettleiing som ledd i gjennomføringa av tilsynet. Rettleiing er eit viktig pedagogisk styringsverkemiddel overfor kommunesektoren, ikkje ein kontrollmekanisme. Dersom rettleiinga inngår som ein uavgrensa del av tilsynet, kan det i praksis bli ei meir skjult og indirekte form for statleg styring. Skiljet mellom tilsyn og rettleiing inneber ikkje at fylkesmannen ikkje kan rettleie, men det er vesentleg at rettleiinga blir gjeven på bakgrunn av kommunens eigen etterspurnad. Det sentrale er at det er tydeleg for kommunen når fylkesmannen har den eine eller den andre rolla.

Samordning av kommuneretta tilsyn

Eit anna sentralt element i kommunelova kapittel 10 A er at fylkesmannen gjennom § 60 e har rett og plikt til å samordne alt statleg tilsyn med kommunar og fylkeskommunar. Samordningsplikta i § 60 e har eit utvida verkeområde samanlikna med dei andre reglane i kapittel 10 A. Mens føresegna § 60 a til § 60 d (reglar om lovlegskapstilsyn, innsyn og pålegg) berre gjeld for såkalla kommuneplikter, det vil seie lovpålagde plikter som berre er retta mot kommunar, gjeld samordningsplikta òg for aktørplikter, det vil seie plikter som kommunen utfører, men som er retta mot alle som driv ein aktivitet eller tilbyr ei teneste. Det inneber at samordningsplikta omfattar all tilsynsverksemd retta mot kommunar, både den tilsynsverksemda som fylkesmannen sjølv driv og verksemda til andre statlege tilsynsorgan, til dømes Mattilsynet og Arbeidstilsynet. Desse organa pliktar å delta i fylkesmannens samordning. Det gjer òg kommunar og fylkeskommunar.

I samordninga inngår både praktiske sider ved tilsynsarbeidet og tilsynets bruk av reaksjonar. Når det gjeld den praktiske samordninga, pliktar tilsynsetatane å underrette fylkesmannen om tilsynsplanar som den einskilde etaten har. Kapittel 10 A regulerer ikkje nærmare kva for praktiske tiltak som skal brukast i samordninga. Det ligg med andre ord ein fleksibilitet i ordninga, og det er opp til fylkesmannen å utvikle tenlege rutinar for samordninga. Når det gjeld samordning av bruk av reaksjonar, skal alle tilsynsorgan varsle fylkesmannen på førehand om bruk av pålegg. Slik held fylkesmannen seg informert om den samla tilsynsbyrda for den einskilde kommunen. Før pålegg blir gjeve, pliktar tilsyna òg å føre dialog med kommunen om utforminga av pålegg med vesentlege konsekvensar og oppfølginga av desse i kommunen. Samordninga skal på denne måten medverke til å unngå at tilsyn og pålegg på éin sektor gjev utilsikta konsekvensar for andre sektorar. Til dømes er det uheldig om éin sektor i større grad enn andre nyttar pålegg. Det kan føre til vridingar i prioriteringane i kommunane. Dersom det samla tilsynet ikkje er tilstrekkeleg samordna, kan nokre tilsyn, på ein utilsikta måte, gripe inn i det kommunale sjølvstyret.

7.3.2 Eit inngripande styringsverkemiddel

Sentrale omsyn

Om staten bør ta i bruk tilsyn som styringsverkemiddel overfor kommunane, må vurderast i samanheng med både det generelle forholdet mellom stat og kommune og det at tilsyn er eit inngripande styringsverkemiddel. I kva grad statleg tilsyn med kommunane er eit naudsynt og tenleg verkemiddel, skal vurderast i tilknyting til fire sentrale omsyn og verdiar: rettstryggleik, berekraftig utvikling og samfunnstryggleik, det kommunale folkestyret og ein føremålseffektiv offentleg ressursbruk. Desse fire omsyna er nærare omtala i kapittel 3.

Særskild grunngjeving

I tidlegare dokument til Stortinget om statleg tilsyn, seinast Meld. St. 7 (2009–2010), er det lagt til grunn at tilsyn berre skal kunne innførast på område der omsynet til rettstryggleik, berekraftig utvikling og samfunnssikkerheit ikkje kan sikrast i tilstrekkeleg grad på annan måte. Kva vekt dei ulike omsyna skal ha, må vurderast konkret.

Innføring av heimlar for statleg tilsyn med nye kommuneplikter krev altså ei særskild grunngjeving, der vurderinga skal byggje på omsyna som er nemnde ovanfor. Vurderingane skal ta utgangspunkt i ein analyse av risiko og sårbarheit (ROS-analyse) og nytte- og kostanalysar på det aktuelle området, jf. Innst. O. nr. 19 (2006–2007).

Ein ROS-analyse skal gje svar på kva for område det er grunn til å vie særleg merksemd, og kvar ein bør setje inn tiltak som reduserer risiko og sårbarheit. Metoden er såleis eit middel for å prioritere og for å vurdere kva for verkemiddel som bør setjast inn. Statleg tilsyn er berre eitt av fleire alternative verkemiddel, og det må sjåast i samanheng med andre verkemiddel som er eigna til å påverke, kontrollere og sikre at kommunane oppfyller dei lovpålagde pliktene sine, til dømes klageordningar, lovlegskapskontroll, godkjenningsordningar, rapporteringsordningar, motsegn, kommunal eigenkontroll, statlege ombodsordningar, val og andre kontroll- og påverknadsmulegheiter som innbyggjarane har.

I Meld. St. 7 (2009–2010) kapittel 2.3 er det gjeve eit samla oversyn over eksisterande og planlagde tilsynsheimlar. I den meldinga er den einskilde tilsynsordninga vurdert ut frå ein analyse av risiko- og sårbarheit og ut frå eit nytte- og kostperspektiv. Alle dei aktuelle departementa konkluderte med at det var behov for tilsynsheimlar på eigne lovområde.

Utforming av nye tilsynsheimlar

I Meld. St. 7 (2009–2010) er det gjeve retningslinjer for konkrete tilpassingar og endringar av føresegner om statleg tilsyn med kommunane i særlovgjevinga, for å samordne og tilpasse dei ulike tilsynsheimlane til dei generelle reglane om statleg tilsyn i kommunelova kapittel 10 A. For det første skal heimlar for statleg tilsyn med kommunane skiljast ut i eigne føresegner, for å markere at statleg tilsyn er eit verkemiddel med spesiell status. Av same grunn må heimelen for statleg tilsyn òg skiljast frå eventuelle reglar om rettleiing av kommunane.

For det andre skal heimlane fastsetje kva for plikter staten kan føre tilsyn med, på paragraf- eller kapittelnivå. Ei slik konkretisering vil vere med på å målrette tilsynet og gjere det meir tydeleg og føreseieleg på kva område av lova staten kan føre tilsyn.

For det tredje må tilsynsheimlane innehalde ei tilvising til kommunelova kapittel 10 A, for å vise at desse generelle tilsynsreglane gjeld for alt statleg tilsyn med kommunepliktar. Heimelen bør òg klarleggje kven som skal gjennomføre tilsynet. Kommunelova kapittel 10 A føreset at det er fylkesmannen, men det kan òg vere ei anna tilsynsmyndigheit. Vidare må det gå fram av tilsynsheimelen og merknadene til den at tilsynet er avgrensa til eit lovlegskapstilsyn.

Departementet har merkt seg utsegna i Innst. 180 S (2009–2010), der Kommunal- og forvaltningskomiteen sluttar seg til departementets syn på at ein i særlovene bør vere tilbakehaldne med å utforme tilsynsregelen som ein pliktregel, men at det heller bør vere ein kompetanseregel. Komiteen seier i denne samanhengen:

Komiteen slutter seg til departementets synspunkter på regelutformingen. Fylkesmannen og andre aktuelle statlige tilsynsetater bør i utgangspunktet gis et skjønn med hensyn til når og hvordan tilsynet skal utføres. For dette formål er en kompetanseregel tilstrekkelig, men også praktisk nødvendig for at fylkesmannens samordningsansvar for den samlede tilsynsvirksomheten med en kommune kan bli en realitet i samsvar med kommuneloven § 60 b.

Komiteen uttalar vidare i innstillinga:

I det videre lovtekniske forarbeidet bør det legges vekt på at særlovene gir tilsynsinstansen (for det meste fylkesmannen) en kompetansehjemmel (kan-regel), og at det fremkommer direkte av lovteksten at det dreier seg om lovlighetstilsyn.

Dei departementa som har føresegner om statleg tilsyn i eige lovverk, har no utarbeidd, eller er i gang med å utarbeide, nye tilsynsheimlar om statleg tilsyn.

7.4 Utøving av kommuneretta tilsyn

7.4.1 Tilsynsetatar og styringslinjer

Kommunelova kapittel 10 A føreset at fylkesmannen fører statleg tilsyn med kommunesektoren. Bakgrunnen for å samle mest mogleg av det statlege tilsynet hjå fylkesmannen er at tilsynet bør vere mest mogleg heilskapleg, og at dei ulike delane av den kommunale verksemda skal sjåast i samanheng. Rolla som samordnar av statleg tilsyn etter kommunelova § 60 e legg til rette for det. Det er dessutan meir oversiktleg og enklare for både kommunane og innbyggjarar når tilsyn med kommuneplikter på ulike område er samla hjå eit statleg tilsynsorgan. Fylkesmannen er i dag tilsynsmyndigheit etter ei rekkje lover, som helse- og omsorgstenestelova, lov om sosiale tenester i arbeids- og velferdsforvaltninga, opplæringslova, barnevernslova, forureiningslova, barnehagelova, lov om kommunal beredskapsplikt og krisesenterlova. Med kompetanse på alle desse områda, og i tillegg generell kompetanse om mellom anna kommunejuss og -økonomi, er fylkesmannen den statlege instansen i fylka som kjenner kommunane best, og har såleis dei beste føresetnadene for å føre tilsyn med kommunane og samordne andre tilsynsetatar.

Fylkesmannen er underlagd styring og instruksjon frå sentrale myndigheiter på dei aktuelle sektorområda. Kva for tilsynsoppdrag fylkesmannen har, går fram av ulike oppdragsdokument frå sentrale myndigheiter. Det viktigaste av desse er det sentrale embetsoppdraget og tildelingsbrevet frå Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet. Embetsoppdraget er ei samla oversikt over fylkesmannen si oppgåveportefølje fordelt på dei ulike departementa.

I tillegg sender einskilde departement eller underliggjande organ ut eigne, særskilte styringsdokument til fylkesmennene. Til dømes sender Helsedirektoratet årleg ut fullmaktsbrev til fylkesmennene, der mellom anna dei overordna tilsynsoppdraga deira blir presiserte. Vidare sender Statens helsetilsyn ut konkrete tilsynserettleiarar ved oppstart av eit nytt landsomfattande tilsyn. Eit anna døme er Utdanningsdirektoratets tilsynsinstruks, som er ein instruks om korleis fylkesmennene skal gjennomføre felles nasjonale tilsyn.

Etter helse- og omsorgs- og barnevernslovgjevinga har Statens helsetilsyn rolla som overordna fagleg tilsynsmyndigheit. Det inneber at Statens helsetilsyn på desse fagområda styrer og prioriterer område og tema for landsomfattande tilsyn, metodeutvikling og harmonisering av tilsyn.

Desse ulike styringslinene kan skape utfordringar for den samordningsplikta fylkesmannen har etter kommunelova § 60 e, fordi dei ulike styringslinene trekk tilsyna i ulike retningar. Denne observasjonen kjem fram i NIBRs rapport Samordning av statlig tilsyn og systemrevisjon som tilsynsmetode (NIBR-rapport 2011:28).

Sjølv om fylkesmannen i utgangspunktet er ein sentral aktør, er det òg andre statlege etatar som fører tilsyn med kommunesektoren. Også Arbeidstilsynet, Mattilsynet og Direktoratet for samfunnssikkerheit og beredskap har tilsynsoppgåver overfor kommunane.

7.4.2 Gjennomføring av tilsyn – særleg om landsomfattande tilsyn

Statleg tilsyn kan grovt sorterast i to hovudtypar: tilsyn som blir gjennomført som ein planlagd aktivitet (planlagt tilsyn), og tilsyn som ein reaksjon på einskildhendingar (hendingsbasert tilsyn).

Ved eit hendingsbasert tilsyn har tilsynsorganet til dømes motteke informasjon om hendingar i utføringa av ei teneste, anten frå eiga tilsynsverksemd eller frå eksterne kjelder. På bakgrunn av opplysningane må tilsynsorganet vurdere om saka skal utgreiast nærare. På den andre sida kan gjennomføringa av statleg tilsyn vere planlagd, anten på nasjonalt eller på regionalt nivå.

ROS-analysar som grunnlag for planlegging av statleg tilsynsverksemd

Som vist i kapittel 7.3 er statleg tilsyn eit inngripande styringsverkemiddel. Innføring av nye tilsynsheimlar krev difor ei særskilt grunngjeving, og vurderingane av om tilsyn er eit naudsynt og eigna verkemiddel, skal ta utgangspunkt i ein ROS-analyse. ROS-analyse er likevel ikkje berre aktuelt ved innføring av nye tilsynsheimlar. I planlegginga av statleg tilsyn er det blitt meir vanleg at statlege myndigheiter gjer ROS-analysar på to nivå. For det første legg sentrale tilsynsmyndigheiter ROS-analyse til grunn når dei fastset tema og volumkrav for landsomfattande tilsyn. For det andre lagar fylkesmannen eigne planar for gjennomføring av tilsyn basert på eigne, regionale ROS-analysar.

Landsomfattande tilsyn

Når eit statleg tilsyn er initiert og styrt frå nasjonalt nivå, blir det kalla landsomfattande tilsyn. Føremålet med landsomfattande tilsyn er å setje eit nasjonalt søkjelys på eit tenesteområde, for å avdekkje eventuelle mangelfulle forhold og medverke til forbetring på dette særskilde området. I praksis kjem landsomfattande tilsyn i tillegg til tilsyn som fylkesmennene eller andre regionale tilsynsetater sjølve set i gang.

Innanfor helse- og sosialsektoren har det vore ein relativt lang tradisjon å gjennomføre årlege felles nasjonale tilsyn, der ein særleg ønskjer å undersøkje tilstanden på tenester innan einskilde område. Eit døme på slikt landsomfattande tilsyn er tilsyn med kommunale tenester til eldre (tema for landsomfattande tilsyn i 2010). Landsomfattande tilsyn er no vanleg også på andre sektorar, til dømes på utdannings- og miljøområdet. På utdanningsområdet har det vore årlege landsomfattande tilsyn sidan 2006.

Kva for kommunal teneste som skal vere tema for eit landsomfattande tilsyn, vil bli avgjort av fagdepartementa eller andre statlege tilsynsmyndigheiter, til dømes Statens helsetilsyn, Utdanningsdirektoratet eller Klima- og forureiningsdirektoratet. Dei aktuelle sentrale myndigheitene set som regel krav til kor mange kommunar som skal vere objekt for tilsynet (volumkrav), fastset til ein viss grad kva innretning og metode som skal brukast under tilsynet, og set ein tidsfrist for gjennomføringa av tilsynet.

Volumkrav i landsomfattande tilsyn

Kommunal- og regionaldepartementet har med bidrag frå Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og Miljøverndepartementet fått ei oversikt over omfanget av landsomfattande tilsyn i perioden 2007–2010, det vil seie kor mange og kva for krav om landsomfattande tilsyn som er gjevne innanfor den aktuelle sektoren.

I perioden 2007–2010 blei det gjennomført landsomfattande tilsyn på helse-, sosial-, barneverns-, grunnskuleopplærings- og forureiningsområdet. Dei sentralt fastsette volumkrava varierer mellom dei ulike sektorane. Eit generelt bilete viser at volumkrava har vore relativt stabile over desse tre åra. Ikkje på nokon av sektorområda er det meldt om at det i perioden har vore nokon markert auke i volumkrav. Dette reflekterer likevel ikkje kor mykje omfanget av einskilde tilsynstema varierer. Sjølv om volumkrava i eit landsomfattande tilsyn på eit aktuelt område kan verke moderate, kan det gjevne tilsynstemaet vere svært omfattande. Det kan innebere at krava til tilsynet då vil leggje band på like store ressursar som i dei tilfella der krava til volum er relativt store, men sjølve tilsynstemaet i seg sjølv ikkje er så omfattande.

Som døme på kva krav som blir stilte til landsomfattande tilsyn, kan ein vise til helse- og omsorgssektoren. Statens helsetilsyn kjem årleg med krav til Helsetilsynet i fylka og fylkesmennene om å gjennomføre samla høvesvis minimum 300 tilsyn med helsetenestene i fylka (både kommunehelseteneste og spesialisthelseteneste) og minimum 180 tilsyn med sosialtenesta. For tilsyn i 2010 føresette Helse- og omsorgsdepartementet at halvparten av tilsyna med den kommunale helsetenesta (tilsvarande 150 systemrevisjonar) skulle inngå i landsomfattande tilsyn, og at minst 40 % av tilsyna med sosialtenesta (tilsvarande 72 systemrevisjonar) skulle inngå i landsomfattande tilsyn med kommunale helse- og sosialtenester til eldre. I dette tilsynet blei det nytta ulike tilsynsmetodar, som sjølmeldingstilsyn, eigne tilsyn med fastlegar, stikkprøvekontroll, ikkje-meldt tilsyn og systemrevisjon.

Arbeidsdepartementet stilte for 2010 volumkrav om 100 systemrevisjonar innan sosiale tenester i NAV, der om lag halvparten blei gjennomførte som ledd i landsomfattande tilsyn.

Barne,- likestillings- og inkluderingsdepartementet førte 1. januar 2010 over det overordna faglege ansvaret for tilsynet på barnevernsområdet til Statens helsetilsyn. Statens helsetilsyn ga fylkesmennene i oppdrag å føre landsomfattande tilsyn i 2011.

Utdanningsdirektoratet set kvart år krav til og definerer tema for landsomfattande tilsyn på grunnopplæringsområdet. For 2010 blei det stilt krav om at tilsyn med minimum to kommunar i kvart embete og minimum to skular i kvar kommune skulle inngå i det landsomfattande tilsynet. Kunnskapsdepartementet peikar på at det relativt låge minimumskravet blei stilt på bakgrunn av det relativt omfattande tilsynstemaet, og det var lagt til grunn at fylkesmannsembeta måtte innarbeide ny tilsynsmetodikk i samband med det landsomfattande tilsynet.

På miljøområdet blir det ikkje stilt volumkrav med omsyn til tilsyn med kommunane som forureinar. Når det gjeld tilsyn med korleis kommunen utøver myndigheit, altså tilsyn med kommuneplikter på miljøområdet, stiller Klima- og forureiningsdirektoratet årlege krav om at fylkesmannen skal gjennomføre tilsyn i tre kommunar i kvart fylke i året.

Kommunal- og regionaldepartementet har spurt fylkesmennene om kva handlingsrom dei opplever at dei har til å initiere og differensiere tilsyn etter behov, i lys av volumet på ulike landsomfattande tilsyn. Svara til fylkesmennene er ikkje heilt eintydige, men peikar likevel klart mot at dei har fått mindre mulegheiter til å gjere eigeninitierte tilsyn. Mange embete peikar på at dette kjem av kapasitetsproblem. Dei viser til at dei landsomfattande tilsyna har auka og no ligg stabilt på eit høgt nivå.

I Difis rapport om Utdanningsdirektoratet si embetsstyring av fylkesmannen (Difi-rapport 2011:4) blir det peika på at informantar i embeta gjev uttrykk for at når mengda av ressursar til landsomfattande tilsyn aukar, så blir det mindre rom for eigeninitierte tilsyn definert på grunnlag av den kunnskapen embetet har om lokale tilhøve.

På same måten viser NIBRs rapport Samordning av statlig tilsyn og systemrevisjon som tilsynsmetode (NIBR-rapport 2011:28) at det at nesten alle ressursane i embeta er bundne opp i landsomfattande tilsyn blir oppfatta som eit problem, fordi det reduserer fylkesmannen sin muligheit til å peike ut kommunar som objekt for tilsyn basert på eigne ROS-analysar.

Systemrevisjon som tilsynsmetode

Kva metode som blir brukt i tilsyn retta mot kommunane, varierer. Generelt kan det i tilsyn skiljast mellom systemrevisjon, inspeksjonstilsyn og områdeovervaking, sjå NOU 2004: 17.

På bakgrunn av innsamla informasjon frå fagdepartementa og einskilde fylkesmenn, har Kommunal- og regionaldepartementet inntrykk av at systemrevisjon som tilsynsmetode i stor grad blir nytta i gjennomføringa av landsomfattande tilsyn, og at sentrale myndigheiter ofte stiller krav om at tilsynsorgana skal bruke systemrevisjon som metode.

Systemrevisjon byggjer på det grunnleggjande utgangspunktet at kommunane sjølve har ansvar for å oppfylle krava lova stiller til tenestene. Framfor å sjå til at detaljane i tenesta er i samsvar med lova (jf. inspeksjonstilsyn), fokuserer tilsynsorganet på om internkontrollsystemet i kommunane er forsvarleg, og på korleis leiinga og styringa av tenesta er lagde opp. Systemrevisjon som tilsynsmetode er difor knytt til å fylgje opp forskriftene om internkontroll på sektoren. Internkontroll er kommunane sitt eige, interne administrative kontrollsystem, jf. kapittel 11.

Systemrevisjon kan definerast som ei systematisk undersøking innanfor på førehand gjevne område. Tilsynet vil ha merksemda retta mot korleis verksemda arbeider for å sikre at lovkrava blir haldne. Metoden krev at kommunen dokumenterer korleis verksemda er organisert, overfor tilsynsorganet. Ved landsomfattande tilsyn vil det ofte vere slik at sentrale myndigheiter i styringsdokument og rettleiarar til tilsynsgjennomføringa fastset kva for dokumentasjon som skal hentast inn frå kommunane. I tillegg til at tilsynsorganet gjennomgår skriftleg dokumentasjon frå kommunen, blir leiarar og tilsette intervjua. Det kan òg bli teke stikkprøver for å kontrollere at internkontrollen fungerer. Når fylkesmannen eller andre tilsynsetatar avdekkjer brot på reglane, blir det peika på som eit avvik frå eit aktuelt regelverk. Tilsynsorgan kan då be om å få ein plan for korleis tilhøva skal bli utbetra. På nokre fagområde er det dessutan vanleg at tilsynsorganet gjev merknader når det ønskjer å peike på område som kan forbetrast. Det følgjer av kommunelova § 60 d at fylkesmannen kan gje pålegg til kommunen eller fylkeskommunen om å rette opp det som er i strid med føresegna som fylkesmannen fører lovlegskapstilsyn med.

Fleire sentrale tilsynsmyndigheiter har gjeve uttrykk for at dei meiner systemrevisjon som metode er best eigna når ein skal undersøkje og ta stilling til om tenestene er slik innbyggjarane etter lova har krav på.

Helse- og omsorgsdepartementet har peika på at systemrevisjon er ein ressurskrevjande metode, men vurderer likevel metoden som den som har størst effekt når målet er å medverke til at kommunane planlegg og følgjer opp sine tenester på ein måte som førebyggjer svikt og sikrar at innbyggjarane får den kvaliteten på tenestene som lova krev. Helse- og omsorgsdepartementet peikar i den samanhengen særleg på at kommunen sjølv må gå gjennom sitt eige kontroll- og styringssystem i samband med gjennomføring av systemrevisjonar.

På utdanningsområdet gjev Utdanningsdirektoratet fylkesmennene sterke føringar for korleis tilsyn med kommunane skal gjennomførast i sin tilsynsinstruks. I Difis rapport for Utdanningsdirektoratet Embetsstyring av Fylkesmannen (2011:4) blir det vist til at informantar i embeta meiner dette er «en svært omfattende metodehåndbok («tilsynsinstruks») som vanskelig lar seg operasjonalisere, og som ikke bidrar til å finne ut hvor god skolen egentlig er». Difi peikar i den same rapporten også på at intervju i embeta gjev eit klart inntrykk av at den pålagde tilsynsmetodikken på utdanningsområdet ikkje blir sett på som heldig. Difi peikar på at noko av kritikken går på at metodikken er ulik den andre sektorar brukar, og at kommunane oppfattar det som negativt.

Ein av intensjonane med samordningsregelen i kommunelova § 60 e var å få statleg tilsyn til å framstå meir einskapleg overfor kommunane. Mellom anna fylkesmennene har diskutert om samordning av tilsynsmetodikk kan vere ein måte å få dette til på. Ei undersøking viser at samordning av metodebruk i liten grad finn stad, jf. NIBRs rapport Samordning av statlig tilsyn og systemrevisjon som tilsynsmetode (NIBR-rapport 2011:28). NIBR observerer at samordning av metode er langt mindre aktuelt enn samordning av gjennomføring av tilsyn i tid og stad. Dei forklarer dette med at sentrale statlege myndigheiter generelt legg omfattande føringar på bruken av metode. Sjølv om den metodiske grunnstrukturen blir oppfatta å vere ganske lik på dei ulike sektorane, kjem det rettleiarar med svært presise og detaljerte tingingar frå dei statlege oppdragsgjevarane som gjer det vanskeleg å få til omfattande samordning av metodebruk. Rapporten viser også at ambisjonane om samordning av metodebruk frå fylkesmannen si side strandar på at dei ulike lovverka ikkje er tilpassa ei slik samordning og at metoden for dei landsomfattande tilsyna er bestemt av oppdragsgjevarane.

7.5 Departementets vurdering

I dette kapitlet vil Kommunal- og regionaldepartementet drøfte aktuelle tema av generell interesse som ein framleis bør rette merksemd mot i arbeidet med å vidareutvikle statleg tilsyn med kommunane.

Staten har eit legitimt behov for å kontrollere at kommunane oppfyller dei lovpålagde pliktene sine overfor innbyggjarane. Statleg tilsyn er eitt av fleire verkemiddel som staten kan nytte. Samstundes kan føremonene med lokalt ansvar og lokalt tilpassa tenester trekkje i retning av at staten i mindre grad grip inn i verksemda til kommunane. Staten bør ha tillit til at kommunane innrettar tenestene til beste for innbyggjarane, og sjå behovet for statleg tilsyn i lys av andre måtar å kontrollere og påverke kommunane på.

7.5.1 Eit statleg tilsyn som gjev grunnlag for læring og forbetring av tenestene

Statleg tilsyn har som føremål å kontrollere om tenestene i kommunen er i samsvar med lovkrava. Som vist i kapittel 6 er det fleire andre verkemiddel frå statens side som kan medverke til læring og kvalitetsforbetring i kommunane, til dømes utviklingstiltak og målretta rettleiing. Likevel kan eit godt innretta statleg tilsyn medverke til meir langsiktig læring og kvalitetsforbetring i den kommunale tenesteproduksjonen, utover at kommunen rettar opp eventuelle, konkrete avvik som blir påpeika gjennom tilsynet. I kva grad ein oppnår ein slik positiv konsekvens av tilsynet, kjem an på korleis tilsynsorgana innrettar tilsynet. Det er sjølvsagt òg vesentleg at leiarskapen i kvar einskild kommune viser vilje til å lære av eigne og andre sine erfaringar.

Kommunal- og regionaldepartementet vil i kapittel 7.5.2 peike på kva for ny kunnskap som kan medverke til å utvikle statleg tilsyn vidare. I kapittel 7.5.3 drøftar departementet korleis eit meir differensiert tilsyn og ei betre og meir aktiv kopling mellom gjennomføring av statens tilsyn og kommunens eigenkontroll kan vere med på å forbetre den kommunale tenesteproduksjonen.

7.5.2 Meir forskingsbasert kunnskap

Evaluering av føresegna om samordning av statleg tilsyn

Reglane i kommunelova kapittel 10 A har vore gjeldande sidan 1. mars 2007. Kommunelova § 60 e fastset at fylkesmannen skal samordne praktiske sider ved tilsynet og bruk av reaksjonar. Føresegna stiller også konkrete krav om kva samordninga skal innehalde. For det første skal alle statlege tilsynsorgan varsle fylkesmannen i førevegen om bruk av pålegg og andre sanksjonar med vesentlege verknader for kommunen eller fylkeskommunen. For det andre skal fylkesmannen og andre tilsyn i førevegen ha dialog med kommunen eller fylkeskommunen om utforminga av pålegg eller andre sanksjonar med vesentlege verknader og om korleis kommunen eller fylkeskommunen følgjer opp desse. Utover desse innhaldskrava skal fylkesmannen sjølv vurdere kva for konkrete samordningsgrep og rutinar som er naudsynte og føremålstenlege for å fylle samordningsrolla i det einskilde fylket. Dette inneber at det kan vere forskjellar frå embete til embete på korleis det konkrete samordningsarbeidet er innretta.

I samband med Stortingets handsaming av Meld. St. 7 (2009–2010) Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene uttala fleirtalet i Kommunal- og forvaltningskomiteen i Innst. 180 S (2009–2010) s. 5:

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, ber regjeringen vurdere om det kan være hensiktsmessig å evaluere hele eller deler av kommunelovens kapittel 10 A når bestemmelsene har fungert en tid. Det bør i tilfelle spesielt ses på om endringene har gitt fylkesmannen et godt nok verktøy til å sikre nødvendig koordinering av statlige tilsyn og en god samordning mellom statlige tilsyn og kommunenes egne kontrollorganer.

Kommunal- og regionaldepartementet sette i 2011 ut eit oppdrag om å evaluere føresegna om samordning i kommunelova kapittel 10 A. Departementet mottok i desember 2011 sluttrapporten frå evalueringa, gjennomført av Norsk institutt for by- og regionsforskning (NIBR-rapport 2011:28). Ein sentral del av evalueringa har vore å undersøke korleis fylkesmannen si samordning av statlig tilsyn etter kommuneloven § 60 e verkar i praksis. Målet med evalueringa har vore å få kunnskap som kan medverke til å utvikle fylkesmennene si samordningsrolle vidare.

Hovudkonklusjonane i NIBRs rapport viser at samordningsregelen § 60 e har styrka fylkesmannens ambisjonar om å samordne statleg tilsyn med kommunane, skjerpa fylkesmannen si rolle som samordnar og vore med å tydeleggjere og legitimere fylkesmannen sitt samordningsmandat. NIBR legg likevel vekt på at inntrykket er at regelen først og fremst har medverka til å styrke eksisterande samordningstiltak; intern samordning i embeta har auka, medan den eksterne samordninga framleis kan bli betre. Undersøkinga viser vidare at tilsynsetatane utanfor embeta jamt over er positive til fylkesmannen si samordningsrolle og at rolla gjev legitimitet til tilsynsmyndigheitene sitt arbeid. Fylkesmannsembeta sjølve har varierande syn på i kva grad kommunelova § 60 e gjev tilstrekkeleg heimel for samordningsoppgåva. Fleire informantar har peika på at regelen vanskeleg kan vere sterkare, fordi faglege vurderingar frå den einskilde tilsynsetat må gå framfor behovet for samordning. Undersøkinga viser at detaljerte tingingar frå sentrale oppdragsgjevarar gjer tilsynsporteføljen lite fleksibel, og difor blir samordningsoppgåva vanskeleg. Det kjem også fram at fylkesmannsembeta samla sett opplever at det er volumet på oppdraga som blir gjeve, og graden av detaljstyring frå oppdragsgjevar med omsyn til talet på tilsyn, tilsynsobjekt og tilsynsmetodikk, som er den største utfordringa for å oppnå god samordning.

Ressursbruk og læring ved systemrevisjon som tilsynsmetode

Departementet vil peike på at målet om å medverke til gode tenester for innbyggjarane bør vere eit sentralt moment når ein vurderer innretning av statleg tilsyn med kommunane. Sidan ein føreset at eventuelle avvik blir korrigerte, er kommunal forbetring og læring også viktige aspekt ved tilsynet. Tilsynsorgana bør difor rette merksemd mot å organisere verksemda på ein måte som legg til rette for læring i kommunane, slik at tenestene etter gjennomført tilsyn faktisk blir retta opp i samsvar med lov. Både den kortsiktige og den langvarige effekten av tilsyn skal vere at avdekte feil blir retta opp, og at tenesta er lovmessig ved neste kontroll. Verken staten eller kommunen tener på at det blir lagt ned store ressursar i gjennomføringa av statleg tilsyn utan at det faktisk medverkar til ein betre tenesteproduksjon på kortare og lengre sikt.

I NOU 2004:17 Statlig tilsyn med kommunesektoren gjorde Aasland-utvalet greie for bruken av ulike tilsynsmetodar i fylkesmannsembeta og korleis embeta og kommunane vurderte metodane. I drøftinga av fordelar og ulemper ved ulike metodar, peika utvalet mellom anna til forsking (NIBR 2004:4) som viste at representantar frå både fylkesmannsembete og kommunar i overvegande grad var positive til systemrevisjon som tilsynsmetode. Den same undersøkinga peika likevel på at ein del av representantane frå kommunane meinte at systemrevisjon gjev tilsynet ei snevrare innretning og sterkare fokusering på avvik og manglar. Aasland-utvalet viste at systemrevisjon generelt sett er betre eigna til å førebyggje feil og manglar enn inspeksjonstilsyn, men at inspeksjonstilsyn er éin av fleire metodar som tilsynet kan nytte.

Utvalet gjekk ikkje inn for å lovfeste særskilte reglar om metode. Utvalet gav som grunn at tilsynsmyndigheitene heile tida bør vurdere val av metode og i tillegg tilpasse seg det einskilde tilsynsområdet og den einskilde situasjonen. Ei lovfesting av krav til metode ville gjere tilsynssystemet rigid og lite fleksibelt, uttala utvalet.

Kommunal- og regionaldepartementet meiner det er viktig å sjå til at dei metodane som blir brukte er tenlege, og at dei ikkje går ut over grensene for kva ein kan kontrollere gjennom eit lovlegskapstilsyn.

Departementet har, gjennom dialog med kommunar og tilsynsmyndigheiter, rapportar og media, fått tilbakemeldingar og signal om at gjennomføringa av systemrevisjonar kan opplevast som svært ressurskrevjande for kommunane. Mellom anna gjev Difis rapport (2010:4 Statlig styring av kommunene) slike indikasjonar. Rapporten trekkjer fram at informantar (både administrasjonssjefar og leiarar for utdanningssektoren) ytra ønske om ein endra «tilsynspolicy», med noko mindre vekt på systemtilnærming og meir vekt på vurdering av tenestene. Difis rapport refererer riktig nok berre nokre få samtalar, men Difi peikar på at synspunkta til informantane kan vere uttrykk for at det er behov for meir kommunikasjon mellom departement og direktorat, og mellom tilsynsmyndigheit og kommune om val av tema og faglege kriterium som skal leggjast til grunn for tilsyn.

Vidare teiknar ein rapport frå eit utviklingsarbeid om statleg tilsyn i Vestfold fylke «… Slik kommunene ser det …» (Fylkesmannen i Vestfold / Høgskolen i Vestfold 2010) eit bilete av utfordringar knytte til systemrevisjon. Rapporten viser mellom anna at når statleg tilsyn blir gjennomført som såkalla systemtilsyn får kommunane store dokumentasjonsbyrder. Dette heng saman med at ein systemrevisjon stiller krav om at kommunen presenterer verksemda si og internkontrollsystemet sitt for å vise at tenestene oppfyller krava i lova. Det inneber at kommunen må leggje fram omfattande dokumentasjon for tilsynsorganet. Den same rapporten melder om at systemtilsyn og rapportane derifrå ofte fører til for einsidig merksemd på avvika i kommunen. Dette kan gje utfordringar knytte til tap av omdøme i omgjevnadene og tap av motivasjon internt i organisasjonen.

I NIBR sin rapport Samordning av statlig tilsyn og systemrevisjon som tilsynsmetode (NIBR-rapport 2011:28) kjem det fram at kommunane opplever dei samla krava til kontroll og rapportering som store. NIBR viser at forståinga av systemrevisjon som kontroll med om verksemda skjer i samsvar med lov og forskrifter er relativt allmenngyldig hjå tilsynsetatane. Samstundes viser undersøkinga at det er skilnader i korleis systemrevisjon blir utført av dei ulike tilsynsmyndigheitene. Det kjem fram at kommunane opplever tilsynsmengda som stor og tilsynstrykket som stort. Alle informantane i undersøkinga gjev uttrykk for at det er viktig at systemrevisjonen gjev rom for læring og rettleiing. NIBR held fram at dette kan tyde på at desto meir tilsyn og større tilsynstrykk, desto større behov for læring av tilsynet. Undersøkinga viser også at påfølgande rettleiing ofte er naudsynt for at systemrevisjon skal ha lærande og førebyggjande effekt.

Det er Kommunal- og regionaldepartementets syn at det er viktig framleis å vidareutvikle gode metodar for tilsyn og prosedyrar for samarbeid mellom staten og kommunen i forkant, under og etter gjennomføringa av eit statleg tilsyn. Ein bør arbeide for at tilsynsmetodane ikkje genererer uforholdsmessig mykje arbeid for kommunane, til dømes gjennom krav til dokumentasjon.

7.5.3 Samanheng mellom statleg tilsyn og eigenkontroll – differensiering av statleg tilsyn

Staten og kommunane har som eit felles og overordna mål å tilby gode tenester til innbyggjarane i heile landet. Kommunal- og regionaldepartementet vil her peike på konkrete tiltak for å få stat og kommune til å spele meir på lag for å oppnå læring og forbetring i kommunane.

Som kapittel 9 og 10 i meldinga gjer nærare greie for, er kommunane pålagde å kontrollere eiga verksemd. Departementet meiner at om ein i større grad ser samanhengar mellom kommunens eigenkontroll og statens tilsyn, kan ein oppnå ei meir effektiv ressursutnytting og betre vilkår for læring og forbetring i kommunane.

Eit tiltak for å oppnå betre samanheng mellom statleg tilsyn og kommunal eigenkontroll er å innrette det statlege tilsynet ulikt overfor ulike kommunar, avhengig av kva situasjon kommunen er i. Gjennom slik differensiering av tilsynet vil tilsynet ikkje berre bli meir effektivt ressursmessig, men også meir målretta. Eit anna tiltak er at tilsynsorgana meir aktivt gjenbrukar dokumentasjon som kommunane sjølve har skaffa fram i si eiga kontrollverksemd, som grunnlag for førebuing, prioritering og gjennomføring av statleg tilsyn.

Differensiering av statleg tilsyn

Då Stortinget handsama Meld. St. 7 (2008–2009) Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene uttala ein samla kommunal- og forvaltningskomité at «Fylkesmannen og andre statlige tilsynsetater bør i utgangspunktet gis et skjønn med hensyn til når og hvordan tilsynet skal utføres» (Innst. 180 S 2009–2010, s. 5).

Fleirtalet i komiteen, medlemmene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, peika òg på at:

behovet for å innrette tilsynene på en slik måte at de faktisk bidrar til å fremme kvalitet i kommunale tjenester. Det kan virke lite hensiktsmessig at de ulike tilsynene går etter hverandre i samme kommune på de samme tjenesteområdene, spesielt der kommunenes egne kontrollrutiner fungerer tilfredsstillende. Fylkesmannen er den statlige instansen som kjenner kommunene best og bør gis stor frihet til selv å avgjøre når og hvor det er viktig å gjennomføre tilsyn. Der kommunene har et kontrollutvalg som fungerer bra, kan for eksempel tilsynene baseres på kommunens egne kontrollutvalgsrapporter og gjennomføres der utvalget selv påpeker mangler. Det kan frigjøre kapasitet hos fylkesmannen til å gå tyngre inn i mindre veldrevne kommuner, ikke bare med tilsyn, men også med råd og veiledning, for å bidra til varige kvalitetsforbedringer.

Fleirtalet i komiteen peikar altså på at fylkesmannen kan medverke til å oppnå varige forbetringar i kommunale tenester gjennom å differensiere tilsynet sitt, med omsyn til både når og kvar det er viktig å føre tilsyn.

Som det er peika på i punkt 7.4.2, viser NIBR i sin rapport Samordning av statlig tilsyn og systemrevisjon som tilsynsmetode (NIBR-rapport 2011:28) at fylkesmannsembeta som var med i undersøkinga meiner det er eit problem at nesten alle tilsynsressursane til fylkesmannen er bundne opp i landsomfattande tilsyn. Det at oppdragsgjevarane gjev bindingar både til volumkrav og bruk av tilsynsmetode, gjev liten fleksibilitet i utøvinga av tilsyn. Også fylkesmannen si mulegheit til å gjennomføre tilsyn på bakgrunn av eigne ROS-analysar, blir svært avgrensa. I følgje rapporten ønskjer fylkesmannsembeta at det skal vere større rom for å føre planlagde tilsyn ut frå eigne vurderingar av kva for tilsynsobjekt det er behov for å føre tilsyn med.

Etter Kommunal- og regionaldepartementets vurdering talar dette for at statlege, sentrale organ bør vere varsame med å gje fylkesmennene og andre regionale tilsynsorgan for sterke nasjonale føringar med omsyn til når, korleis og kvar det skal førast tilsyn. Som fleirtalet i Kommunal- og forvaltningskomiteen peikar på, meiner også departementet at meir fridom i gjennomføringa av statleg tilsyn med kommunane vil frigjere ressursar hjå fylkesmannen, slik at han kan rette særskild merksemd mot dei kommunane som har størst utfordringar.

Departementet understrekar at i tillegg til å vere differensierte og målretta, er det vesentleg at dei statlege tilsyna er samordna. Det er uheldig og arbeidskrevjande for ein kommune om dei ulike tilsynsorgana gjennomfører ukoordinerte tilsyn, til dømes når tilsyn med tema som heng tett saman med kvarandre, ikkje er lagde saman i tid. Samstundes kan det også vere krevjande for ein kommune å vere gjenstand for fleire omfattande tilsyn på same tid. Det kan då bli særleg utfordrande for den øvste leiinga i kommunen å førebu seg og respondere på det samla tilsynet.

Gjenbruk av dokumentasjon og sterkare samanheng mellom statleg tilsyn og kommunal eigenkontroll

Kommunal- og regionaldepartementet viser til at statleg tilsyn ikkje står aleine, men er éin av mange kontroll- og påverknadsmekanismar overfor kommunesektoren.

Dette kom også til uttrykk i fråsegna frå ein samla Kommunal- og forvaltningskomité, i Innst. 180 S (2009–2010) s. 5:

… i tillegg til kommunens adminstrative egenkontroll gir borgernes klagerett, brukermedvirkning, godkjennings- og sertifiseringsordning (såkalt tredjemannskontroll), rapportering, tilskuddsordninger med redegjørelsesplikt og lokale ombudsordninger, sammen med sivilombudsmannen og domstolskontroll, mange muligheter for å korrigere feil, både på individnivå og systemnivå.
Komiteen vil i denne sammenheng peke på mulighetene den statlige tilsynsmyndighet har til å rette tilsynet mot eventuelle mangler i det lokale klage- og egenkontrollsystemet og sikre at det fungerer betryggende, fremfor å dublere ordninger som allerede fungerer godt. Komiteen legger til grunn at fylkesmennene gjennom sitt samordningsansvar vil prioritere sin virksomhet i samsvar med dette.

Departementet meiner at ein kan hente ut store effektivitetsvinstar ved å sjå statleg tilsyn og kommunal eigenkontroll i samanheng. Til dømes kan ei sterkare fokusering på gjenbruk av dokumentasjon som kommunane sjølve har fått fram i samband med eiga kontrollverksemd, danne grunnlag for førebuing, prioritering og gjennomføring av statleg tilsyn. NIBR peikar i sin rapport Samordning av statlig tilsyn og systemrevisjon som tilsynsmetode (NIBR-rapport 2011:28) på at det er grunn til å tru at tilsyna og kommunerevisjonane gjer unødig dobbeltarbeid, mellom anna på grunn av at informasjon og resultat ikkje blir utveksla og fordi dei ikkje samordnar seg. Undersøkinga tyder på at det i stor grad er opp til dei einskilde avdelingane hos fylkesmannen om og korleis dei vil halde seg orientert om den kommunale eigenkontrollen.

Departementet meiner at tilsyna bør bruke kunnskap frå kommunens eigne forvaltningsrevisjonsrapportar som del av grunnlaget når dei planlegg tilsyn i kommunane. Til dømes kan tilsynsorgana føre tilsyn der kontrollutvalet sjølv peikar på manglar i tenesta. Eit slikt grep kan frigjere ressursar hjå kommunen, som slepp å bruke tid på å skaffe tilsvarande dokumentasjon for det statlege tilsynsorganet.

I tråd med dette er det i det samla tildelingsbrevet frå Fornyings-, kyrkje- og administrasjonsdepartementet til fylkesmennene for 2012 streka under at fylkesmannen skal ta omsyn til den interne kontrollverksemda i kommunen i si planlegging, prioritering og gjennomføring av tilsynet. Kommunal- og regionaldepartementet har også tatt dette opp i embetsoppdraget til fylkesmannsembeta, under resultatområde 61.3 Samordning av statleg tilsyn:

For å legge til rette for størst mulig utbytte av tilsyn og unngå unødvendig dobbeltarbeid, skal Fylkesmannen i planleggingen, prioriteringen og utførelsen av tilsynsvirksomheten ta hensyn til den interne kontrollvirksomheten i kommunen, for eksempel forvaltningsrevisjoner og andre prosesser som kommunene har planlagt eller gjennomført og resultatet av disse.

NIBR peikar i rapporten Samordning av statlig tilsyn og systemrevisjon som tilsynsmetode (NIBR-rapport 2011:28) på at informasjon om internkontrollen i kommunane ofte blir henta inn når fylkesmannen fører tilsyn som systemrevisjon, men denne informasjonen blir i liten grad nytta i planlegginga eller prioriteringa av tilsynet. Forvaltningsrevisjonsrapportar vil òg vere sentral informasjon for fylkesmannen i gjennomføringa av tilsynet. På den eine sida seier informantane til NIBR at embeta på ulike vis skaffar seg kunnskap om forvaltningsrevisjonane i kommunane og nyttar rapportane som bakgrunnskunnskap om kommunen. På den andre sida har informantane varierande oppfatningar av kvaliteten på desse rapportane. NIBR held fram at ein heller ikkje kan utelukke at det kan finnast avvik som dei kommunale forvaltningsrevisorane har oversett eller som fell på sida av deira oppdrag. Det kan dermed sjå ut til at den kommunale eigenkontrollen i liten grad påverkar planlegginga og prioriteringa av tilsynet frå fylkesmannen. NIBR peiker på at eit betre samspel mellom statleg tilsyn og den kommunale eigenkontrollen truleg ikkje kan skje utan endring og utvikling hjå begge partar.

Eit samspel for å unngå dobbeltarbeid og for å auke læringa av kontroll og tilsyn må gå begge vegar. Kommunal- og regionaldepartementet meiner at fylkesmannen bør ta omsyn til eigenkontrollaktiviteten i kommunane ved valet av kommunar det skal førast tilsyn med. Departementet meiner at den statlege tilsynsverksemda ikkje berre bør differensierast med omsyn til når, korleis, kor mange og kva for kommunar staten bør føre tilsyn med. Tilsynsverksemda bør også differensierast i lys av eigenkontrollen i den einskilde kommune. Departementet ser det vidare slik at i kommunar med aktiv forvaltingsrevisjon og eigenkontroll bør statlege tilsynsetatar ta omsyn til det og redusere tilsynet sitt. Departementet forventar at kommunane har ein aktiv eigenkontroll, og at dei særleg gjer bruk av forvaltningsrevisjonar, jf. nærare omtale av forventningar til bruken av forvaltningsrevisjonar i kommunane i kapittel 9.4.

Departementet meiner at på same måte som tilsynsorgana må ta omsyn til kommunane si eiga kontrollverksemd når dei førebur, prioriterer og gjennomfører tilsyn, bør kommunane aktivt bruke tilsynsrapportane frå staten som grunnlag for planlegging av eigenkontrollen sin. Departementet meiner dessutan at kommunane bør bruke tilsynsrapportane aktivt som grunnlag for læring og vidare kvalitetsutvikling av eigne tenester og sakshandsaming. Kommunane kan til dømes sørgje for at tilsynsrapportar blir lagde fram på ein eigna måte i dei folkevalde organa i kommunen, anten til orientering eller for handsaming. Sekretariatet for kontrollutvalet bør sørgje for å halde kontrollutvalet orientert om planar og rapportar frå statlege tilsynsmyndigheiter som har interesse for kommunen og kontrollarbeidet, jf. tilråding nr. 83 og 84 i arbeidsgrupperapporten 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane. Departementet vil peike på at handsaming av statlege tilsynsrapportar, til dømes i faste utval eller kontrollutvalet, kan leggje grunnlaget for ei god folkevald forankring i kommunen som kan støtte opp under dei endringsprosessane som tilsynsrapporten eventuelt peikar på at det er behov for.

Til forsida av dokumentet