Meld. St. 12 (2011–2012)

Stat og kommune – styring og samspel

Til innhaldsliste

10 Administrativ styring og kontroll i kommunane

10.1 Einskapleg administrativ leiing i kommunane

Kommunane er sjølve ansvarlege for å løyse oppgåvene sine og for å følgje dei reglane som gjeld. Samstundes har staten ei legitim tilsyns- og kontrollrolle også på område der kommunane har ansvaret. For at den samla velferda skal bli best muleg og det samla kontrollarbeidet effektivt, må omsynet til statleg kontroll vegast opp mot omsynet til lokalt ansvar. I dette kapitlet vil departementet gjere nærare greie for administrativ styring og kontroll i samsvar med krava i kommunelova og i særlovgjevinga. Det blir peika på behov for meir kunnskap som grunnlag for å vurdere i kva grad regelverket er tenleg.

Administrasjonssjefen er øvste administrative leiar i kommunen. Administrasjonssjefen er bindeleddet mellom dei folkevalde og administrasjonen. Administrasjonssjefen har ansvar for at saker som blir lagde fram for folkevalde organ, er forsvarleg utgreidde, og har ansvaret for å følgje opp vedtak. I parlamentarisk styrte kommunar og fylkeskommunar er det kommune- og fylkesrådet som har desse oppgåvene.

Som leiar har administrasjonssjefen eit ansvar for styring og kontroll. Omgrepet internkontroll blir gjerne nytta om dette administrative kontrollansvaret, men internkontroll er ikkje eit fast rettsleg eller fagleg omgrep. Departementet vil streke under at omgrepet ikkje berre dreier seg om kontroll, men minst like mykje om styring. Ein av fleire definisjonar er: Internkontroll er dei systema og rutinane som administrasjonssjefen etablerer for å sikre tilstrekkeleg styring, måloppnåing og regeletterleving.

Internkontroll er ein kontinuerleg prosess som blir tilpassa i kvar einskild kommune. Kommunane er ulike i organisering, storleik, intern ansvarsfordeling og kompetanse. Dei er òg ulike når det gjeld kor langt dei har kome i arbeidet med systematisk styring og kontroll med eiga verksemd. Desse ulikskapane vil påverke kva for tiltak som er eigna i arbeidet med å utvikle internkontrollen lokalt.

Målet med internkontrollen er systematisk å auke mulegheita til å nå fastsette mål. I dette arbeidet er det viktig at organisasjonen fangar opp dei viktige feila og lærer, slik at det blir færre feil over tid. I og med at internkontroll er definert som ein prosess, kan systema og rutinane alltid bli betre, og dei må tilpassast endringar i verksemda og omgjevnadene. Internkontrollen skal redusere risikoen for uønskte hendingar, men kan aldri fjerne all risiko. Administrasjonssjefen kan ikkje personleg ha full oversikt over alt i kommunen eller sjølv sørgje for at alle tenester er i tråd med interne og eksterne krav. Derfor er det viktig med godt og systematisk arbeid kring prioriteringa av styringa og kontrollen i administrasjonen i kommunane.

Internkontrollen til administrasjonssjefen er eitt av dei tre elementa i eigenkontrollen. Dei andre to elementa er verksemda til kontrollutvalet og revisoren. Kontrollutvalet og revisjonen har kontrollfunksjonar knytte til om internkontrollen er tilfredsstillande, men ansvaret for internkontrollen ligg hos administrasjonssjefen. Internkontrollen er ein viktig del av eigenkontrollen fordi han representerer kontinuerleg styring og kontroll med verksemda som kjem før dei to andre elementa i eigenkontrollen: Er den økonomiske internkontrollen god, er det meir sannsynleg at den økonomiske forvaltninga er god, og at rekneskapen er korrekt. Og er internkontrollen god på eit tenesteområde, vil ein forvaltningsrevisjon av tenesta truleg finne mindre å kommentere.

Eitt spørsmål er kva som er god eller tilstrekkeleg internkontroll. Eit anna spørsmål er korleis ein skal få det til. Desse spørsmåla må leiarane løyse i den einskilde kommunen. Dette kapitlet rettar også merksemda mot eit tredje spørsmål: I kva grad er den statlege reguleringa av internkontrollen tenleg eller nødvendig for å få til god internkontroll lokalt?

Kravet til internkontroll i kommunelova

Verksemda i kommunane er regulert av ei lang rekkje lover. Kommunelova er rammelova for kommunal verksemd, mens andre lover (særlover) pålegg kommunane oppgåver og regulerer korleis dei skal løysast.

Kommunelova har ein generell regel om at administrasjonssjefen skal sørgje for at reglane blir følgde, og ha «betryggende kontroll» med verksemda, sjå kommunelova § 23 nr. 2 andre setning. Kommunelova nyttar ikkje omgrepet internkontroll. Føresegna inneber både eit ansvar for å ha tilstrekkeleg kontroll og eit krav om prosess for å sikre kontroll, men ho er elles svært overordna og krev ikkje særskilde system eller aktivitetar som til dømes risikovurderingar. Kravet er ei følgje av prinsippet i kommunelova om einskapleg administrativ leiing. Då denne føresegna kom inn i kommunelova i 2004, var intensjonen å synleggjere eit allment og allereie gjeldande krav til administrasjonssjefen.

Tilrådingar for betre internkontroll i kommunane

Styrking av internkontrollen var hovudtilrådinga frå ei arbeidsgruppe nedsett av departementet som i desember 2009 kom med 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane. Arbeidsgruppa peika på at det har vore mange små og store omorganiseringar i kommunane, mellom anna knytte til talet på leiarnivå. Etablering av heil- og delåtte selskap har vore ein annan endringsprosess i kommunane. Arbeidsgruppa stilte spørsmål ved om kontrollsystema har halde tritt med denne utviklinga, og om ein har tenkt godt nok gjennom kva delegering, flat struktur og selskapsorganisering har å seie for internkontrollen.

Departementet har tinga to konsulentrapportar som på kvar sin måte har kartlagt internkontrollen i utvalde kommunar. Rapportane peika på forbetringsområde og var eit grunnlag for arbeidsgruppa til å kome med ei lang rekkje tilrådingar retta til administrasjonssjefane. Arbeidsgruppa hadde desse hovudsynspunkta:

  • Kommunane må utvikle den administrative kontrollen. Dette er administrasjonssjefens ansvar.

  • Internkontroll er viktig, ikkje berre for kvaliteten på tenesteytinga og andre lovpålagde oppgåver, men også for den folkevalde og administrative styringa.

  • Internkontrollen er ikkje ei isolert kontrollform, men må sjåast i ein brei samanheng. Arbeidet med internkontrollen heng saman med arbeidet og systema for å sikre kvaliteten på kommunale tenester. Internkontrollen heng òg saman med organisasjonsutviklinga elles i kommunen. Organiseringa og kompetansen hos medarbeidarane har konsekvensar for kva kontrollsystem som er nødvendig.

  • Utvikling av internkontrollen må gå føre seg i kvar einskild kommune.

Arbeidsgruppa retta òg nokre tilrådingar til departementet om regelendringar og behov for rettleiing. Departementet strekar under at kommunane sjølve er ansvarlege for å utvikle styringa og kontrollen i administrasjonen. Dette er ikkje eit statleg ansvar. Departementet vil medverke gjennom å hente fram ny kunnskap og spreie informasjon. I februar 2011 sende departementet ut ein nyskriven rettleiar retta mot kontrollutvala, og her er internkontrollen og rolla til kontrollutvalet omtala. Departementet har vidare støtta ei utgreiing i regi av KS som har gått djupare inn i internkontrollen i kommunane for å få fram utfordringar og døme på god praksis.

10.2 Krava om internkontroll på sektorområda

Reglar om korleis reglar skal følgjast

Føresegner som stiller krav om internkontroll, seier noko om kva kommunane skal gjere for å sikre at dei oppfyller krava i lover og forskrifter og andre krav til god styring av verksemda (som målretta og effektiv drift og påliteleg rekneskapsrapportering). Meir konkret peikar krava i særlovgjevinga til internkontrollen ut område som kommunane skal vere særleg merksame på. Særlovgjevinga peikar vidare ut reiskapar eller arbeidsmåtar som staten gjennom tilsyn kan kontrollere om kommunane nyttar. Desse krava utgjer på ein måte eit nytt lag med reglar, det vil seie reglar om korleis kommunane skal sikre at reglar blir følgde. Om krava til internkontrollen blir brotne, er det likevel ikkje sikkert at tenesta er ulovleg eller uforsvarleg, eller at andre reglar er brotne.

Som eit relevant døme kan ein vise til lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. som gir kommunene plikt til å:

planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift. Kongen kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om pliktens innhold.

Denne føresegna blir utdjupa i forskrift om internkontroll i sosial- og helsetenesta, som stiller ei rekkje krav til kva kommunen skal gjere. Kommunen skal gjere greie for organiseringa av tenesta, fordelinga av oppgåver og ansvar internt, gje dei tilsette tilgang til regelverket, sørgje for at dei tilsette har tilstrekkeleg kompetanse, gjere bruk av erfaringane til dei tilsette og brukarane i forbetringsarbeidet, ha oversikt over risikoområde i tenesta, sørgje for å oppdatere nødvendige rutinar og overvake internkontrollen systematisk. Det blir stilt krav om dokumentasjon av internkontrollen.

Liknande lovføresegner og forskrifter finst på ei rekkje ulike sektorområde, kombinert med heimel for staten til å føre tilsyn, sjå nærare NIBR sin rapport Samordning av statlig tilsyn og systemrevisjon som tilsynsmetode (NIBR-rapport 2011:28) kapittel 2.

Samanhengen mellom kommunelova og krava om internkontroll på sektorområda

Kommunelova stiller eit overordna krav om heilskapleg internkontroll, medan sektorregelverket stiller til dels mykje meir detaljerte krav til arbeidet i kommunane. For kommunane er det nødvendig å ta omsyn til dei særskilde krava til internkontroll på sektorområda i arbeidet med den overordna internkontrollen.

Krava til internkontrollen på sektorområda blei kartlagde som grunnlag for arbeidet til arbeidsgruppa som kom med 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane. Kartlegginga viste at det blir stilt krav om internkontroll i 18 lover og 24 forskrifter, men tala seier i seg sjølve ikkje så mykje, fordi ei føresegn kan stille krav om at internkontrollsystemet skal dekkje ei lang rekkje krav til tenesta. Arbeidsgruppa vurderte om det er behov for fleire reglar eller betre samordning av krava om internkontroll:

«Arbeidsgruppa viser til at kravet i kommunelova om «betryggende kontroll» er fleksibelt. Det inneber at kravet ikkje er heilt presist, men dette treng ikkje vere eit problem. Kravet i kommunelova dekkjer heile verksemda («den») og er dermed ei overbygging over krava om internkontroll i særlovgivinga.
Kommunelova pålegg heller ikkje bruk av særskilde system. At systematisk og heilskapleg internkontroll er betre enn tilfeldig og fragmentert kontroll, treng ikkje stå i kommunelova. Ein kunne likevel spørje om kommunelova eller forskrifta til lova kunne gitt meir detaljerte reglar om internkontroll. Arbeidsgruppa meiner at den kunnskapen vi i dag har om internkontroll i kommunane, ikkje peiker mot at fleire eller meir detaljerte nasjonale føresegner er vegen å gå. Betre og heilskapleg internkontroll må uansett utviklast i kvar einskild kommune.»

Med utgangspunkt i rolla som samordnar og som forvaltar av kommunelova har departementet eit ansvar for å følgje med på rammene for den overordna internkontrollen på tvers av sektorane. Dei systema og rutinane som inngår i internkontrollen, stiller krav til den interne organiseringa og arbeidsmåtane i kommunen. I forholdet mellom staten og kommunane kan det oppstå ei spenning mellom kva staten meiner det er behov for å regulere, og kva kommunane meiner det vil vere mest tenleg og effektivt at dei finn ut av sjølve. Den statlege reguleringa av internkontrollen i kommunane i dag må bidra til å fremje effektiv oppgåveløysing og kvalitet i tenestene.

10.3 Det er behov for meir kunnskap

Fleire vegar til eit felles mål om styrkt internkontroll

Departementet sluttar seg til synspunktet til arbeidsgruppa bak dei 85 tilrådingane for styrkt eigenkontroll i kommunane, om at den administrative styringa og kontrollen i kommunane bør styrkjast. Internkontrollen er avgjerande for den samla eigenkontrollen, han har mykje å seie for mulegheitene for folkevald styring og påverkar i kva grad nasjonale mål blir nådde på sektorområda. For å nå eit mål om styrkt eigenkontroll er det først og fremst nødvendig med innsats lokalt. Kva for verkemiddel staten vel for å styrkje internkontrollen i kommunane, må sjåast i samanheng med prinsippa for statleg styring og tilsyn med kommunane.

Internkontrollen i kommunane blir i dag regulert av føresegner i ei rekkje lover som er supplerte med temmeleg omfattande forskrifter om elementa som skal inngå i internkontrollsystemet. Desse føresegnene blir utdjupa av rettleiarar frå departement og direktorat. Fylkesmennene fører tilsyn med om kommunane oppfyller krava. Det er ei utfordring at dei ulike krava om internkontroll på sektorområda er ulike i form, innhald og nivå. Sjølv om den statlege styringa av internkontrollen i dag er basert på juridiske verkemiddel, er internkontroll ikkje primært eit spørsmål om reglar, men om leiarskap og systematisk arbeid lokalt.

Internkontrollen dreier seg om lokale tilhøve og interne prosessar i kommunane. I nokre samanhenger vil krav om internkontroll kunne vere tenleg, men i andre samanhengar vil dei statlege krava til elementa i internkontrollsystemet kunne føre til eit kontrollarbeid som er større enn behovet. Staten bør difor leggje til rette for kvalitetsutvikling i det lokale kontrollarbeidet gjennom til dømes utviklingsarbeid, rettleiing og informasjon om gode føredøme. Departementet merkjer seg at KS og fleire kommunar arbeider aktivt med å utvikle internkontrollen og eigna verktøy for det lokale arbeidet.

Dersom staten vil innføre nye krav til internkontrollen i kommunane, skal konsekvensane på vanleg måte utgreiast. Også når reglar om internkontroll i kommunane er til vurdering, må departementa vege mellom nasjonale omsyn og omsynet til lokaldemokratiet. Departementet vil peike på at ein til dømes må vurdere om dei statlege krava til internkontrollsystemet skal dekkje alle elementa i tenesta, eller om krava bør avgrensast til område med stor risiko – basert på anten lokale risikovurderingar eller ei vurdering som staten gjer på førehand, og som ligg til grunn for forskrifta. Internkontrollarbeidet vil gje størst effekt lokalt dersom merksemda er retta mot dei områda som lokale risiko- og sårbarheitsanalysar peikar ut.

Kunnskapsgrunnlag for å utvikle eit meir samordna regelverk

Internkontrollen er eit leiaransvar og bør utformast som eitt system lokalt. Difor bør det vere eit mål at dei statlege krava til internkontrollen i framtida legg til rette for det. Det bør vidare vere eit mål at statlege krav ikkje har unødvendig omfattande krav til kontrollaktivitetar og dokumentasjon. Ein vesentleg føremon med eit samordna regelverk vil vere at kommunane lettare kan ha lærings- og forbetringsprosessar på tvers av sektorane og oppnå betre heilskapleg styring. Dette bør vere muleg sidan internkontrolltenkinga i stor grad er felles, ikkje sektorspesifikk.

Dei ulike statlege reglane om internkontroll i kommunane har ikkje blitt evaluerte. Det er behov for eit breiare vurderingsgrunnlag enn oppsummeringane av resultata etter statlege tilsyn med kommunane.

Departementet ser behov for ei kunnskapsinnhenting om dei gjeldande statlege krava til internkontrollen i kommunane. Kunnskapsinnhentinga vil i hovudtrekk gå ut på å analysere dei statlege krava til internkontrollen i kommunane for å seie noko om i kva grad det er sams omgrep, krav til kontrollaktivitetar og krav til dokumentasjon. Det vil vere relevant å måle gjeldande krav i særlovgjevinga til internkontrollen i kommunane opp mot prinsippa for framtidig regelverk retta mot kommunesektoren, sjå nærare kapittel 6. Den nye kunnskapen vil vere eit viktig grunnlag for den vidare regelverksutviklinga i departementa og vil kunne gje føringar for eit vidare arbeid for eit meir samordna regelverk om internkontrollen i kommunane og fylkeskommunane.

Til forsida av dokumentet