7 Ulikhet og livskvalitet

7.1 Innledning

Velstandsveksten må komme alle til gode. Norge har lykkes godt med det, og bedre enn en del andre land. Det siste året har gitt flere eksempler på at store og vedvarende forskjeller kan bidra til sosial uro, politisk ustabilitet og lavere tillit til det politiske systemet. Usikkerheten det skaper kan gå utover folks livskvalitet, og også gi reduserte insentiver til å investere og lavere vekst.

Innsats, arbeid og vilje til å ta risiko ved oppstart av nye bedrifter og arbeidsplasser skal lønne seg. Det er en viktig drivkraft for nye investeringer, nye ideer og utvikling, og dermed for økonomisk vekst. Ulik innsats, ulik tilknytning til arbeidsmarkedet og ulik risikotaking vil bidra til en viss ulikhet.

Samtidig er for store forskjeller uheldig. Ulikhet kan oppstå fordi muligheten til å lykkes blir påvirket av forhold som helt eller delvis er utenfor den enkeltes kontroll. Dårlige levekår i oppveksten og dårlig tilgang og ulik kvalitet på sentrale tjenester som utdanning og helsetjenester kan skape forskjeller i muligheter. Slike forskjeller kan forplante seg over generasjoner ved at levekårsproblemer og lav utdanning går i arv. Lav inntekt som skyldes vanskelig familiebakgrunn, sykdom og «uflaks» oppleves av de fleste som urettferdig. Det kan også svekke vekstkraften i økonomien.

De siste tiårene har inntektsforskjellene mellom land blitt redusert, og antallet som lever i absolutt fattigdom er kraftig redusert. Samtidig har forskjellene innad i flere land økt, både i fremvoksende økonomier og i OECD-landene.

I Norge er inntektene jevnere fordelt enn i mange andre land, ulikheten har ikke økt mye, og Norge skårer høyt på ulike indikatorer for livskvalitet. Det er ganske få som har svært lav inntekt i Norge, og det er forholdsvis stor grad av sosial mobilitet mellom generasjoner.

Teknologisk endring og globalisering gir mange vinnere, men også tapere. Økt handel og arbeidsmobilitet har gitt press nedover på lønningene, særlig for arbeidere med lav utdannelse og kompetanse. I mange land har kapitalen tatt en større andel av veksten, og arbeidsledigheten har økt. Endringer i arbeidsmarkedet har ført til fremvekst av jobber med lave kompetansekrav og lav lønn, kombinert med stadig større etterspørsel etter høykompetent arbeidskraft. Samtidig har mange jobber med middels kompetansekrav og lønn blitt automatisert bort. Reduserte skattesatser på høye inntekter har økt disponibel inntekt blant høyinntektsgruppene i enkelte land.

Norge står overfor mange av de samme teknologiske og økonomiske drivkreftene som andre land. Konsekvensene av økt mobilitet av arbeidskraft har også påvirket det norske arbeidsmarkedet. Stor arbeidsinnvandring har bidratt til å holde lønnsveksten i enkelte sektorer, som bygg, nede. Det har trolig bidratt til økt ulikhet også i Norge.

Samtidig har vi omfattende og i hovedsak offentlige finansierte tjenester innenfor utdanning og helse som både virker omfordelende og bidrar til høy produktivitet og vekst. Forholdsvis sjenerøse, universelle sosiale forsikringsordninger reduserer inntektstapet for de som mister jobben. I tillegg bidrar godt samarbeid om lønnsdannelsen til fleksibilitet og omstillingsevne for norsk næringsliv og til stabil høy sysselsetting.

Norge har også dratt nytte av økte priser på olje og andre råvarer. Vi har større innslag av råvarebaserte næringer enn de fleste andre vestlige land, mens innslaget av ferdigvareproduksjon er mindre. Kinas økte rolle i verdenshandelen har dermed vært mindre utfordrende for oss enn for de fleste andre vestlige land. Fallet i oljeprisen har imidlertid vist at internasjonale drivkrefter påvirker norsk økonomi.

Å få flest mulig til å delta i arbeidslivet vil være avgjørende for å unngå større forskjeller fremover. Kvalifisering til deltakelse i arbeidsmarkedet må derfor være sentralt. Det krever god kvalitet i utdanningssystemet. Særlig er det viktig med løsninger som bidrar til at personer med lav utdanning, dårlige norskkunnskaper, helsemessige eller andre utfordringer får et fotfeste i ordinær sysselsetting. Trygdeordningene skal utgjøre et sosialt sikkerhetsnett. Samtidig må trygde- og skattesystemet gi tilstrekkelige insentiver til deltakelse i arbeidslivet. I et langsiktig perspektiv er det ikke opprettholdbart om stadig større grupper faller utenfor arbeidsmarkedet og mottar ulike former for trygd. Dette svekker landets vekstevne og statsfinansene. Det er spesielt uheldig for den det gjelder, da arbeid gir økonomisk trygghet, gir mulighet til å delta i samfunnslivet og i mange tilfeller er helsebringende.

7.2 Livskvalitet

Et godt liv handler ikke bare om materiell velstand, men også om en rekke andre faktorer som offentlige myndigheter i større eller mindre grad kan påvirke gjennom politiske beslutninger. En rekke ikke-økonomiske forhold har betydning for livskvaliteten. En del av disse forholdene er kvalitative og subjektive. Det gjør det særlig utfordrende å måle «livskvalitet».

Mål på livskvalitet bør kunne baseres på tilgjengelig statistikk. Målene bør som hovedprinsipp søke å måle faktiske forhold snarere enn bruk av tjenester. For eksempel er det bedre å benytte folks oppfatning av egen helsesituasjon som mål på helsetilstand i befolkningen enn antall legebesøk. Indikatorene bør i så liten grad som mulig påvirkes av at ulike mennesker reagerer med ulike handlinger. Det er ikke alle som i samme grad melder noe til politiet, men det betyr ikke at de som ikke anmelder, ikke er utsatt for noe kriminelt.

Det er ikke ønskelig å måle ressursbruk framfor resultater. For eksempel kan flere politifolk være bra, men et visst antall politifolk er ikke i seg selv målet. Målet er at færre skal bli utsatt for noe kriminelt og at færre skal føle seg utrygge.

Når man måler livskvalitet, er det nyttig å skille mellom forhold som i forholdsvis stor grad kan påvirkes gjennom innretningen av politikken og forhold som i liten grad påvirkes på denne måten. Samtidig må man være forsiktig med å tolke observerte endringer fra et år til et annet som resultat av bestemte politiske tiltak.

Flere internasjonale organisasjoner har utviklet statistikk som belyser ulike aspekter ved livskvalitet og levekår. Viktigst er FNs Human Development Index (HDI) og OECDs Better Life Index (BLI).

HDI-indikatoren inkluderer forventet levealder, utdanning og BNP per innbygger i en helhetlig vurdering av et lands utvikling. Sammen med land som Australia, New Zealand, USA og Canada har Norge ligget høyt i denne rangeringen siden den startet i 1980. I 2015 var Norge rangert som nummer 1. Indeksens styrke er at den er enkel og dermed kan utarbeides for en rekke land og langt tilbake i tid. Den supplerer BNP og viser at land på samme inntektsnivå lykkes svært forskjellig med å dekke innbyggernes mest grunnleggende behov. Det er samtidig små forskjeller fra år til år i indeksverdiene for landene i toppsjiktet, og indikatoren brukes først og fremst for å måle utviklingen i fattige land.

I 2010 presenterte FN en justert indeks som også omfattet inntektsfordeling. Også med denne utvidede indikatoren er Norge på topp. De andre nordiske landene rykker flere plasser oppover, mens for eksempel USA faller klart tilbake.

OECDs indikator for livskvalitet (Better Life Index) tar sikte på å belyse både viktige økonomiske størrelser og verdier knyttet til menneskers subjektive og objektive opplevelser, som sosiale forhold og miljø. Indikatorsettet er i hovedsak basert på eksisterende OECD-statistikk. Settet består av i alt 24 indikatorer fordelt på 11 hovedkategorier. OECD trekker fram blant annet utdanningsnivå og sysselsetting, men også helse, miljø og styringssystem som viktige for livskvaliteten. Generelt skårer Norge bedre enn gjennomsnittet i OECD på de fleste mål, se figur 7.1. Norge skiller seg særlig positivt ut med hensyn til arbeidsmarked, balanse mellom arbeid og fritid og tilfredshet med livet. Samtidig ligger vi ikke like langt over gjennomsnittet når det gjelder utdanning og kompetanse. Det siste underbygges blant annet av gjennomsnittlige resultater på OECDs utdanningsundersøkelser.

¹ Indikatoren for inntekt inkluderer både inntekt og netto finansformue. Relativt lav finanssparing og stor gjeld knyttet til bolig bidrar til å trekke indikatoren ned for Norge.

Kilde: OECD. How’s life index. 2015.

OECD har analysert hvordan forhold knyttet til jobben og arbeidslivet påvirker den enkeltes livskvalitet. Lønn og inntektsulikhet, jobbsikkerhet og arbeidsmiljø trekkes fram som viktig for den overordnede jobbkvaliteten. Norge ligger, sammen med flere andre nordeuropeiske land og Australia, på topp i rangeringen av jobbkvalitet. Ungdom og de med lavest kompetanse skårer dårligst langs alle dimensjoner av jobbkvalitet, også i Norge.

Tillit mellom folk og tillit til myndigheter er viktig for samfunnet og for personers livskvalitet. Høy grad av åpenhet hos myndigheter og forvaltning er viktig for å bidra til fortsatt høy tillit. Høy valgdeltakelse er ett av de vanligste målene på tillit og tiltro til at de politiske prosessene fungerer i folks interesse. I Norge er valgdeltakelsen like under 80 pst., mot like under 70 pst. i OECD.

Tillit er også viktig politisk kapital som kan gjøre reformer enklere å gjennomføre, og som holder kostnader ved administrasjon nede, se nærmere omtale i kapittel 9.

7.3 Utviklingen i økonomisk ulikhet

7.3.1 Inntekts- og formuesulikhet

Fra 1981 til 2013 ble andelen av verdens befolkning som har mindre enn 1,9 USD å leve for per dag, redusert fra om lag 42 pst. til om lag 11 pst. Den økonomiske veksten har i de siste 10–20 årene vært sterkere for land med lav og middels inntekt enn for land med høy inntekt. På verdensbasis har dermed forskjellene mellom land blitt redusert.

Likevel har ikke alle fått ta del i den globale økonomiske veksten på samme måte, se kapittel 2. Innad i mange OECD-land har inntektsforskjellene økt de siste 30 årene, se figur 7.2A. Figuren viser nivået på og endringen i Gini-koeffisienten1 for disponibel inntekt (etter overføringer og skatt) fra midten av 1980-årene fram mot i dag for en rekke OECD-land.

De nordiske landene er blant landene med lavest ulikhet, men også her har ulikheten økt over de siste 30 årene. Finland og Sverige har hatt en relativt stor økning i ulikheten. Land som USA, Mexico og Tyrkia har betydelig høyere ulikhet i disponibel inntekt enn det som er vanlig i Europa. Mange fremvoksende økonomier utenfor OECD har også svært ujevn fordeling av inntektene, og ulikheten har økt i en del av landene.2

¹ For en del land er Gini-koeffisienten fra et år rundt 1985 brukt. For enkelte land er verdien fra et noe senere tidspunkt (Tsjekkia (1992), Ungarn (1991) og Australia (1995) brukt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og OECD (2015).

I Norge har den økonomiske veksten i større grad enn i enkelte andre land kommet hele befolkningen til gode, men også her har ulikheten økt noe. Figur 7.2B viser utviklingen de siste 30 årene i Gini-koeffisienten i Norge med og uten aksjeutbytte. Gini-koeffisienten har økt fra om lag 21 til om lag 27 fra 1986 til 2015. En stor del av økningen skjedde imidlertid tidlig i perioden. Det siste tiåret har endringen vært relativt liten. Figur 7.2C viser årlig og akkumulert prosentvis endring i Gini-koeffisienten i denne perioden. I de fleste årene har denne indikatoren økt svakt, med noen større svingninger rundt årene 2000, 2005 og 2015 som har sammenheng med endringer i skattereglene. I 2005 førte endringer i aksjebeskatningen til store uttak av aksjeutbytte som senere ble tilbakeført til bedriftene som egenkapital. Også i 2015 ser vi spor av det samme. Det ble gjort store uttak av utbytte i 2015 for å unngå økt personskattesats på utbytte fra 2016.

Figur 7.3A viser at realinntektsveksten før skatt per husholdning i Norge har vært sterk de siste 30 årene. Dette gjelder både grupper med relativt lav og høy inntekt. Realveksten i medianinntekten har vært noe svakere enn for øvrige grupper. Det henger trolig sammen med at det er mange barnefamilier rundt medianinntekten. Over perioden har realverdien av kontantytelser til barnefamilier blitt redusert. Fra 1986 har realveksten i medianinntekten vært om lag 57 pst. i Norge, mens veksten i P90 (inntekten hvor 90 pst. av befolkningen har lavere inntekt) har vært om lag 80 pst. Realveksten i P20 (inntekten hvor 20 pst. av befolkningen har lavere inntekt) har vært om lag 78 pst. Realveksten i husholdningsinntekt etter skatt har også vært sterk i Norge, særlig for de eldre husholdningene uten barn.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og US Census Bureau.

Forskjellene i realinntektsveksten mellom inntektsgruppene i Norge er små sammenliknet med USA, særlig sett i forhold til hvor sterk veksten har vært. I USA har realinntekten per husholdning kun økt med om lag 10 pst. for medianinntekten og 8 pst. for P20. Høyinntektsgruppene er de eneste gruppene som har hatt en klar realinntektsvekst i denne perioden. Realinntekten til P90 har økt med om lag 30 pst.

Sterkere vekst i Norge enn i USA skyldes dels at produktivitetsveksten har vært litt sterkere, dels den meget sterke bytteforholdsgevinsten vi hadde etter årtusenskiftet. Kapitalandelen har dessuten ikke økt i Norge i motsetning til en del andre land, se avsnitt 7.5.1.

Disponibel inntekt er summen av inntekter fra arbeid og kapital (markedsinntekter) og overføringer fratrukket skatt. Fra midten av 1980-årene til midten av 1990-årene økte ulikheten i markedsinntekten mer enn ulikheten i den disponible inntekten i OECD. Deretter stabiliserte ulikheten i markedsinntektene seg fram mot finanskrisen, mens svakere omfordeling gjennom fordelingspolitikken førte til fortsatt økning i ulikheten i disponibel inntekt. I de første årene av finanskrisen økte ulikheten i markedsinntekt betydelig, men fordelingspolitikken, og særlig arbeidsledighetstrygden, bidro til å delvis motvirke dette, slik at økningen i ulikheten i disponibel inntekt ikke var like stor. I de senere årene, med svak økonomisk bedring og fortsatt høy arbeidsledighet i mange land, har ulikheten i markedsinntekt fortsatt å øke i OECD-området. Samtidig har fordelingspolitikken blitt svekket, hovedsakelig på grunn av et skift fra ekspansiv finanspolitikk til innstramminger i offentlige budsjetter i mange land.3

I Norge har forskjellene i markedsinntekt på individnivå økt de siste 30 årene.4 Fram til begynnelsen av 1990-årene skyldtes dette økte forskjeller i arbeidsinntekter (lønns- og næringsinntekter). Etterhvert har kapitalinntekter fått økt betydning for samlede inntekter og dermed bidratt til økt ulikhet.5 I Norge har vi ikke sett et skift i ulikheten i markedsinntektene i forbindelse med finanskrisen. Dette har trolig sammenheng med at utviklingen i arbeidsmarkedet var bedre i Norge enn i mange andre OECD-land. Økt arbeidsledighet i Norge i etterkant av oljeprisfallet og det påfølgende tilbakeslaget i norsk økonomi trekker isolert i retning av økte inntektsforskjeller. Samtidig er sektorer og områder der avlønningen av arbeid og kapital var særlig høy, sterkest rammet. Det trekker i retning av reduserte inntektsforskjeller.

Fordelingen av formue er også en viktig faktor bak økonomiske forskjeller. Formue gir avkastning som kan investeres i blant annet utdanning og bolig og dermed gi en tryggere økonomi for den enkelte.

Både i Norge og i andre OECD-land er husholdningenes formue mye skjevere fordelt enn inntekten. I gjennomsnitt har de 20 pst. minst formuende en negativ netto formue (gjeld overstiger bruttoformuen), mens de 10 pst. mest formuende eier om lag halvparten av all netto formue. Til sammenligning står de 10 pst. med høyest inntekt for nærmere en firedel av samlet inntekt. Tallgrunnlaget for formuesfordelingen er vesentlig mer mangelfullt enn for inntektsfordelingen, men indikerer at privat formue har blitt skjevere fordelt de siste tiårene i enkelte land.

SSB har beregnet Gini-koeffisienten for fordelingen av nettoformuen blant husholdningene i Norge til 66,5, og den tilsvarende verdien for inntektsfordelingen til 24,7.6

7.3.2 Lavinntekt og fattigdom

Alle som bor i Norge, har rett til midler til livsopphold. Fattigdom i absolutt forstand, dvs. sult og mangel på bolig, er derfor ikke et stort problem i Norge. Det å ha klart mindre enn andre i samfunnet kan likevel oppleves som vanskelig. Det relative fattigdomsbegrepet er derfor vanlig å bruke i land som ikke har absolutt fattigdom. Med relativ fattigdom ser man på den enkeltes økonomi sammenliknet med befolkningen for øvrig. Det er vanlig å ta utgangspunkt i inntekt og forbruksmuligheter.

Forekomsten er lav i Norge og de andre nordiske landene. Figur 7.4 viser andel med vedvarende lavinntekt i ulike europeiske land i 2014. Samtidig har andelen personer med lavinntekt i Norge gjennomgående et høyere inntektsnivå enn personer med lavinntekt i mange andre land. Denne forskjellen forsterkes av det godt utbygde offentlige tjenestetilbudet i Norge, som gir høyere forbruksmuligheter for et gitt inntektsnivå. For eksempel vil verdien av offentlige tjenester som skole, barnehage og et offentlig helsevesen ha stor betydning for økonomien til barnefamilier og barns levekår.

¹ Regnet etter EUs ekvivalensskala.

Kilde: Eurostat.

I 2015 utgjør 50 pst. av medianen for en aleneboende i Norge 176 700 kroner, mens 60 pst. av medianen utgjør 212 000 kroner. Tall fra Eurostat viser at kjøpekraften dette gir er høyere enn i de fleste andre land.7 Figur 7.5 viser at andelen med vedvarende lavinntekt i Norge over perioden 1996–2015, målt ved både 50 og 60 pst. av medianinntekten, har vært relativt stabil siden slutten av 1990-tallet og på 2000-tallet, men har økt siden 2010. 60 pst. av medianen er benyttet som lavinntektsgrense videre i dette kapitlet dersom ikke annet er spesifisert.

Sammensetningen av gruppen med vedvarende lavinntekt har endret seg over tid. Opptrapping av minstepensjonen har ført til at det er færre eldre i gruppen. Andelen alderspensjonister med vedvarende lavinntekt har gått ned fra i underkant av 30 pst. på slutten av 1990-tallet til i underkant av 10 pst. i perioden 2012–2014. Enslige eldre utgjør likevel fortsatt en relativt stor gruppe av de med vedvarende lavinntekt. Høy innvandring og svakere arbeidstilknytning blant innvandrere har bidratt til at antallet husholdninger med lavinntekt likevel har holdt seg oppe.

Personer med innvandrerbakgrunn er overrepresentert i gruppen med vedvarende lavinntekt. Blant personer med flyktningebakgrunn har mer enn fire av ti vedvarende lavinntekt. Andelen vedvarende lavinntekt blant innvandrere reduseres imidlertid betraktelig med økt botid, uavhengig av landbakgrunn. Blant arbeidsinnvandrere er andelen med vedvarende lavinntekt høyere enn blant nordmenn, men lavere enn for innvandrere ellers.

I perioden 2012–2014 var enslige under 35 år og enslige forsørgere overrepresentert i gruppen med vedvarende lavinntekt. Par med barn er ikke overrepresentert. Andelen barn i familier med vedvarende lavinntekt har derimot økt. Økningen har først og fremst sammenheng med et større omfang av barn med innvandrerbakgrunn8 med lavinntekt. Hyppigheten av vedvarende lavinntekt øker med økt antall barn i husholdningen.

¹ Alle personer eksklusive studenter. Studenter er definert som personer som bor alene siste året i perioden og som mottar studielån. Regnet etter EUs ekvivalensskala.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

En del viktige levekårsfaktorer fanges ikke opp av begrepet vedvarende lavinntekt. For eksempel er tilgang på helsehjelp viktig for levekårene. Tilgang på helsehjelp er avhengig av inntekt i land med mindre offentlig finansiert helsetilbud enn Norge. Tilsvarende er tilgang på utdanning i mange land avhengig av inntekten, noe som kan medføre lavere sosial mobilitet.

Eurostat har utviklet en indikator (AROPE) som fanger opp flere levekårsfaktorer, se figur 7.6. Indikatoren fanger ikke bare opp den konvensjonelle tilnærmingen til fattigdom ved å inkludere de som bor i husholdninger med lavinntekt, men også de som står i fare for å havne i sosialt utenforskap. Sosial inkludering og fattigdomsbekjempelse er et av 2020-målene i EU og inngår i FNs nye bærekraftmål. I Norge vurderes knappe 14 pst. av befolkningen ut fra AROPE-indikatoren å ha risiko for å havne i fattigdom eller i sosialt utenforskap, mot 24 pst. i euroområdet. Kun Island hadde en lavere andel enn Norge. Tall fra EU viser at kvinner har klart høyere risiko for å havne i fattigdom eller i sosialt utenforskap enn menn. Det samme gjelder unge voksne og lavt utdannede sammenliknet med befolkningen for øvrig. Norge har relativt høy forskjell mellom kjønnene, og Sverige er blant landene med de høyeste kjønnsforskjellene i EU. Norge og Norden for øvrig skiller seg også ut ved at landene har få fattige som er i arbeid. Det understreker at tilknytning til arbeidsmarkedet er en av de viktigste faktorene for inkludering, integrering og fattigdomsbekjempelse, og i enda større grad i Norge der lønnsstrukturen er mer sammenpresset.

Kilde: Eurostat.

Mange land har likevel et betydelig innslag av personer som har lavinntekt til tross for at de er i arbeid, se figur 7.7. Den sammenpressede lønnsstrukturen, samt at trygdesystemet er basert på tidligere arbeidsinntekt, innebærer at i Norge og de andre nordiske landene er sysselsetting i større grad en forsikring mot fattigdom og sosialt utenforskap enn i mange andre land. Både dagpenger, sykepenger, uføretrygd og alderspensjon er basert på tidligere arbeidsinntekt.

Kilde: OECD.

7.4 Sosial mobilitet

Internasjonale studier viser at det er en tendens til at inntektsulikhet går i arv i mange land. En utfordring med dette er at ulikhet i én generasjon kan feste seg og gi forskjeller i muligheter til å lykkes for nye generasjoner. Det er både uheldig for den enkelte som risikerer å ikke få utnyttet sitt potensial fullt ut og for samfunnet som går glipp av viktig talent. Studier viser for eksempel at sannsynligheten for at en person registrerer nye patenter, er betydelig høyere blant de som har vokst opp i en familie med høy inntekt enn for andre personer.9

Analyser viser at tendensen til at ulikhet går i arv er svakere i Norge enn i mange andre land. Graden av mobilitet, eller mangel på sådan, varierer mye mellom landene. Utdanningspolitikken forklarer mye av forskjellene.10 Figur 7.8 viser inntektsmobiliteten mellom generasjoner målt ved hvordan sønnenes plassering i inntektsfordelingen samsvarer med fedrenes plassering på samme alder.11 En lav verdi på dette målet for inntektsmobilitet innebærer en svak sammenheng mellom fedre og deres sønners plassering i inntektsfordelingen, og dermed høy grad av inntektsmobilitet. Mer presist uttrykker tallet i figuren hvor mye høyere det er forventet at barnets inntekt vil være (i prosent), når en går fra én inntektsgruppe av foreldre til en annen med 1 pst. høyere inntekt. Norge har en verdi på 0,17.12 I Japan er påvirkningen fra foreldre til barn dobbelt så sterk (0,34), mens den er om lag tre ganger så sterk i Storbritannia (0,5).

Kilde: Corak (2016).

En alternativ indikator er sannsynligheten for at et barn som vokser opp i en familie hvor faren tilhører de 20 pst. av befolkningen med lavest inntekt, selv ender opp blant de 20 pst. med høyest inntekt. Dersom familiebakgrunn ikke har noe å si, er det 20 pst. sannsynlighet for at dette skjer. I USA er denne sannsynligheten i gjennomsnitt på 7,5 pst. Til sammenligning er sannsynligheten 13,5 pst. i Norge, 11,7 pst. i Danmark og 13,4 pst. i Canada.13

Det er en rekke faktorer som samvarierer med sosial mobilitet. Lite geografisk segregering etter etnisitet og inntekt, lav inntektsulikhet, god kvalitet på grunnskolen, høy sosial kapital og stabile familieforhold synes å samvariere sterkt med høy grad av sosial mobilitet. Figur 7.9 viser at mangel på inntektsmobilitet målt ved inntektselastisiteten mellom fedre og sønner samvarierer positivt med Gini-koeffisienten for noen land.14

Kilde: Corak (2016) og Verdensbanken.

7.5 Drivkrefter bak inntektsulikhet

7.5.1 Spredning av markedsinntekt

Fallende lønnsandeler, endringer i arbeidsmarkedet og endringer i demografi og husholdningsstruktur har ført til at ulikheten i markedsinntekter, det vil si inntekt før det tas hensyn til offentlige stønader og skatter, har økt i mange OECD-land, inkludert Norge.

Fordelingen av inntekt mellom kapital og arbeid har endret seg i mange land

Lønnsandelene har falt i mange OECD-land, i gjennomsnitt fra 66 pst. tidlig i 1990-årene til 62 pst. på slutten av 2000-årene. Ettersom formue er mer ulikt fordelt enn inntekt, vil en økning i kapitalens andel av markedsinntekten trekke i retning av økt ulikhet.

Nedgangen i lønnsandelene i OECD-området kan trolig forklares med teknologisk utvikling, globalisering og redusert organisasjonsgrad i arbeidslivet. Teknologisk utvikling, særlig innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologi, har økt produktiviteten og automatisert produksjonen. Dette har igjen ledet til mer investering i kapital og maskiner. Inntekter som tidligere gikk til arbeidstakere, går nå i større grad til eierne av maskinene og programvaren som erstatter arbeidskraften, og dette trekker kapitalandelen opp.15

Videre kan kapitaleierne ha fått større andel av gevinsten fordi arbeidskraften har fått redusert forhandlingsposisjon gjennom blant annet lavere organisasjonsgrad, mindre grad av kollektive forhandlinger og økt bruk av midlertidige stillinger og innleid arbeidskraft. Dette er et tydelig trekk blant annet i USA.

I Norge har vi ikke i samme grad sett et fall i lønnsandelene. Lønnsandelen av faktorinntektene i Fastlands-Norge har holdt seg om lag uendret siden 1970, se figur 7.10.16 Høy organisasjonsgrad og stort innslag av kollektive forhandlinger kan ha bidratt til at reallønnen har holdt tritt med produktivitetsutviklingen. Norsk arbeidskraft har i de siste tiårene også i mindre grad blitt utsatt for økende internasjonal konkurranse fra lavkostland som Kina enn andre vestlige land.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Endringer i arbeidsmarkedet har bidratt til endringer i relative lønninger

Globaliseringen har hatt stor betydning for arbeidsmarkedet og derigjennom for spredningen av lønnsinntekter. Reduserte handelsbarrierer bidrar til å jevne ut lønningene mellom land for samme type arbeidskraft. Samtidig skaper globaliseringen ikke bare vinnere, men også tapere, innad i landene. Økt handel fører til at land skifter produksjon fra virksomhet hvor de har en konkurransemessig ulempe til virksomhet der de har et komparativt fortrinn. I industriland har det ført til at arbeidsintensiv produksjon har blitt lagt ned og flyttet til land med billig arbeidskraft, mens mer kapitalintensiv produksjon har økt. Slike næringsomstillinger løfter produktiviteten både i industriland og framvoksende økonomier, men innad i mange industriland har også lønnsforskjellene økt. Grupper med lite utdanning har sakket akterut.17 Konkurranse fra lavkostland har gjort det nødvendig å begrense lønnsveksten for at bedriftene skal kunne overleve, og arbeiderne har lettere akseptert at enkelte produksjonsprosesser blir automatisert.

Globaliseringen har også ført med seg økt arbeidsinnvandring i mange vestlige land. Arbeidsinnvandringen til Norge har først og fremst berørt byggenæringen og tjenesteytende næringer med lav produktivitet. Dette har lagt press på lønningene i disse sektorene. Isolert sett har derfor arbeidsinnvandringen bidratt til økte inntektsforskjeller i Norge. Samtidig har Norge innført tiltak mot sosial dumping som demper disse virkningene. Arbeidsinnvandrere som ikke har en tilstrekkelig høy produktivitet til å forsvare minstesatsen i tariffavtalene, vil ikke få jobb i Norge. Innvandring har til sammenlikning hatt relativt liten virkning på inntektsulikheten i mange andre OECD-land.18

Fortsatt høy innvandring, og særlig fra flyktninger med lav kompetanse, vil kunne gi utfordringer for lønnsdannelsen i Norge fremover. Hvis produktiviteten til innvandrerne ikke står i forhold til de relativt høye lønningene som arbeidstakere med lave formelle kvalifikasjoner har i Norge, kan en få problemer med at mange havner utenfor arbeidslivet. Det kan legge press nedover på de lave lønningene dersom en ønsker å opprettholde full sysselsetning.

Teknologisk endring er også en viktig drivkraft for økte lønnsforskjeller i mange land. Automatisering av arbeidsoppgaver har pågått i mange tiår og har endret produksjonen av varer og tjenester. Manuelle yrker er blitt automatisert, og behovet for arbeidskraft er redusert i mange næringer. Arbeidskraft har flyttet over til andre næringer, spesielt til tjenesteytende næringer. Siden kvalifikasjonskravene i en del tjenesteytende næringer er lavere enn i vareproduserende næringer, har næringsendringene ført til fremvekst av lavkompetansejobber med lavere lønninger. I kombinasjon med at kunnskapsbasert teknologisk endring trekker i retning av økt etterspørsel og høyere lønninger for arbeidskraft med høy kompetanse, har dette ført til en økende polarisering i arbeidsmarkedet i mange land, med økte lønnsforskjeller som resultat.

Dette gjelder også Norge, selv om virkningen her har vært mer moderat enn i flere andre land. Antall jobber i bransjer med høyt utdanningsnivå, som i helsesektoren, undervisning og innenfor forretningstjenester, har økt kraftig i Norge. Den sterke velstandsveksten de siste ti–femten årene har ført til økt etterspørsel etter arbeidsintensive tjenester hvor kravene til kvalifikasjoner ikke er like store, som innenfor rengjøring, transport og i hotell- og restaurantnæringen.

Den teknologiske utviklingen fører også til at det utvikles nye tjenester. Dette kan gi økt produktivitetsvekst i tjenestesektoren, men den sterke konkurransen og den løse tilknytningen til arbeidsmarkedet for arbeidstakere innen mange nye tjenestesektorer kan samtidig forsterke polariseringen i arbeidsmarkedet.19

OECD peker på at kvalitet i de jobbene som skapes også er viktig for livskvaliteten til den enkelte. Mer enn halvparten av jobbene som ble skapt i OECD fra 1995 til 2013 var av «lav kvalitet», definert av OECD som deltidsjobber, midlertidige jobber uten mulighet for fast ansettelse og jobber med liten mulighet for personlig utvikling. Det betyr at tall for sysselsettingsutviklingen ikke vil gi et fullstendig bilde av utviklingen i arbeidsmarkedet. I Norge er deltidsarbeid i hovedsak frivillig og har bidratt til den høye yrkesdeltakelsen vi har blant kvinner.

Globaliseringen og den teknologiske utviklingen skaper også såkalte «vinneren tar alt»-markeder som trekker i retning av økt ulikhet.20 Når digitaliseringen gjør at nye produkter kan distribueres globalt med nær null i marginalkostnad, slik som mobilapplikasjoner, vil de som leverer de beste produktene kunne dominere hele markedet. I mer tradisjonelle markeder begrenser marginalkostnadene mulighetene for ekspansjon, noe som gir rom for flere tilbydere. Avkastningen for de få som lykkes i å utnytte nye teknologier og dominere hele markeder, kan bli svært høye, mens inntektene til andre stagnerer eller faller.

Virkningen som globalisering og teknologisk endring har hatt på spredningen i lønn, har vært vesentlig svakere i Norge enn i mange andre land. Frontfagmodellen med en høy grad av koordinering i lønnsdannelsen og en lønnsdannelse med relativt sterk forhandlingsmakt til lavinntektsgrupper har bidratt til forholdsvis små lønnsforskjeller i Norge.21 I internasjonal sammenheng betaler norske bedrifter relativt høy lønn sett i forhold til produktiviteten til ansatte med lav utdanning, men dette motvirkes av relativt lav lønn sett i forhold til produktiviteten til de med høy utdanning. Samtidig har det skjedd en gradvis omstilling i retning av at flere har høy utdanning, mens mange av arbeidsoppgavene som krever lav utdanning er blitt flyttet ut av Norge eller blitt automatisert. Universelle og ganske sjenerøse velferdsordninger reduserer usikkerheten for norske arbeidstakere som omfattes av omstilling, og er en viktig forklaring på hvorfor så mange i Norge har fått ta del i inntektsveksten.

Endringer i kvinners yrkesaktivitet og i husholdningsstruktur

Det har vært en sterk oppgang i yrkesaktiviteten blant kvinner i mange land siden andre verdenskrig. Isolert sett har dette bidratt til lavere ulikhet i de fleste land.22 Den samlede virkningen på ulikhet av kvinnenes inntog i arbeidsmarkedet er også avhengig av om kvinner med lav lønn er gift eller samboende med menn som også har lav lønn. Tall fra OECD viser at andelen som gifter seg med en partner på samme inntektsnivå, øker i de fleste OECD-land.23 Dette bidrar isolert sett til økte forskjeller, men effekten har ikke vært særlig sterk i Norge.24

I tillegg har endringer i husholdningsstrukturen bidratt til økt ulikhet. Antall husholdninger med én voksen person har økt i de fleste OECD-land. Det må sees i sammenheng med at antall eldre har blitt flere, og at kvinner i større grad er blitt økonomisk uavhengige. I Norge består 38 pst. av alle privathusholdninger av én person. I 1960 besto bare 14 pst. av husholdningene av én person. Fordelingsutvalget (NOU 2009: 10) anslo at om lag 20 pst. av økningen i Gini-koeffisienten fra 1986 til 2006 (som var om lag 13 pst.) kan forklares med endringer i husholdningssammensetningen. Andelen aleneboende under 35 år med vedvarende lavinntekt, målt som under 60 pst. av medianinntekten over tre år, økte fra om lag 17 pst. i 1997–1999 til om lag 28 pst. i 2012–2014. I tillegg til veksten i antall aleneboende, spiller også en økt andel enslige forsørgere med vedvarende lavinntekt inn. Mens om lag 8 pst. av enslige forsørgere hadde under 60 pst. av medianinntekten i perioden 1997–1999, noe som var om lag på gjennomsnittet for befolkningen som helhet, hadde andelen økt til om lag 21 pst. i perioden 2012–2014.

7.5.2 Fordelingspolitikken

Overføringer og skatt

I Norge og de fleste OECD-land bidrar overføringer og skatt i betydelig grad til å jevne ut forskjeller, se figur 7.11. I gjennomsnitt bidro overføringer og skatt til å redusere Gini-koeffisienten i OECD-land med om lag 25 pst. på slutten av forrige tiår. I Norge bidro overføringer og skatt til å redusere ulikheten i markedsinntekt med om lag 38 pst. i 2015. I tillegg bidrar skattefinansierte offentlige tjenester til betydelig omfordeling.

¹ Ekvivalentinntekt (OECD-skala).

Kilde: OECD.

Skattesystemets viktigste bidrag til omfordeling er å finansiere brede og gode velferdstjenester og overføringsordninger for sikring av inntekt. I tillegg gir skattesystemet et direkte bidrag til omfordeling.

Figur 7.12 viser utviklingen i Gini-koeffisienten for markedsinntekt og for disponibel inntekt etter overføringer og skatt for Norge i perioden 1986 til 2015. Figuren viser at den målte ulikheten i markedsinntekt økte fram til midten av 1990-årene,25 for deretter å stabilisere seg når man ser bort fra enkelte år med store kortsiktige utslag på grunn av tilpasninger til nye skatteregler i 2001, 2006 og 2015. Bidraget til omfordeling fra overføringer og skatt har vært relativt stabilt over perioden.

¹ Ekvivalentinntekt per forbruksenhet (EU-skala).

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I OECD-området har skatte- og overføringssystemet siden midten av 1990-tallet blitt mindre omfordelende, og det har i mindre grad kompensert for ulikheter i markedsinntekten. Dette skyldes i hovedsak innstramminger i overføringssystemet. På skattesiden har det vært en trend mot reduserte maksimale marginale skattesatser for personlige inntekter. Samtidig har imidlertid skattene blitt redusert for lavere inntekter i mange land.26

Offentlige tjenester

Forbruksmulighetene til den enkelte husholdning påvirkes ikke bare av inntekten, men også av tilbudet og bruken av offentlig finansierte velferdstjenester. Barnehage, utdanning, helsetjenester og eldreomsorg er blant tjenestene de aller fleste benytter seg av i løpet av livet. Figur 7.13 viser at de skandinaviske landene har høye utgifter til slike tjenester sammenliknet med andre OECD-land, og at de er klart høyere enn de direkte overføringene.

¹ Offentlige utgifter til helse- og sosialtjenester samt overføringer dekker ytelser i forbindelse med alderdom, gjenlevende, uføre, helse, familie, barnehage, aktive arbeidsmarkedsprogrammer, arbeidsledighet, boligstøtte og andre sosiale områder. Utdanning omfatter grunnskole til høyere utdanning inkl. doktorgradsnivå. (ISCED 1–8).

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

Gratis eller subsidierte offentlige tjenester utgjør en betydelig andel av kjøpekraften til husholdningene, og betyr relativt mer for personer med lav inntekt.27 I gjennomsnitt for OECD-land bidrar offentlige tjenester til å øke disponibel inntekt inkludert verdien av tjenestene, med noe over 75 pst. for den femdelen av befolkningen som har lavest inntekt. For femdelen med høyest inntekt var det tilsvarende tallet i underkant av 15 pst.28 I Norge bidrar verdien av offentlige tjenester til å øke disponibel inntekt med anslagsvis 35 pst. Dette er høyt sammenliknet med andre OECD-land. Gratis skolegang og rimelig utdanning betyr mest, og omfanget av det offentlige helsetilbudet er også klart over gjennomsnittet.

Tall publisert av EU viser at verdiene av de offentlige tjenestene reduserer ulikheten i alle landene som er med i studien, og i gjennomsnitt med knapt 20 pst., se figur 7.14. Norge er blant landene der offentlige tjenester reduserer ulikheten mye. Den samme studien viser også at antallet med lavinntekt etter EUs definisjon reduseres med minst 40 pst. i de fleste land når man tar hensyn til verdien av offentlige tjenester. For Norge om lag halveres antallet med lavinntekt.29

¹ Inkluderer verdien av helsetjenester, varig pleie, utdanning og andre offentlige tilbud for barn.

² Ekvivalentinntekt. Disponibel inntekt etter EU-skalaen, og utvidet inntekt etter behovsjustert EU-skala.

Kilde: Aaberge m.fl. (2016).

7.6 Ulikhet og økonomisk vekst

Det å sikre at så mange som mulig får ta del i velstandsveksten kan være et mål i seg selv, men det kan også være viktig for å unngå sosial uro, politisk ustabilitet og svekket tillit til det politiske systemet. Store og økende forskjeller kan også være uheldig for den økonomiske veksten.

Både inntektsnivå og inntektsfordeling er resultatet av et samspill mellom økonomiske, sosiale og institusjonelle forhold. Det er derfor stor variasjon i ulikhet mellom land på om lag samme inntektsnivå. Dette er illustrert i figur 7.15 som viser inntektsulikhet målt med Gini-koeffisienten og BNP per innbygger i ulike OECD-land.

¹ Målt med Gini-koeffisienten basert på inntektstall fra 2014 eller siste tilgjengelige år.

² Målt med BNP per innbygger i USD, løpende priser og kjøpekraftskorrigert for 2014.

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

Norge er et av OECD-landene med høyest BNP per innbygger. Samtidig har få land jevnere fordeling av inntektene. Også de andre nordiske landene og enkelte andre små, nordeuropeiske land har både høy materiell levestandard og lav inntektsulikhet. USA og Sveits har høyere BNP per innbygger enn den norske fastlandsøkonomien30, men særlig USA har en klart skjevere inntektsfordeling.

Forholdet mellom økonomisk vekst og ulikhet er sammensatt, og påvirkningen går trolig begge veier.

Produktivitetsdrevet økonomisk vekst kan trekke i retning av økt ulikhet dersom produktivitetsgevinster først og fremst havner hos dem med middels eller høyere inntekt. Dette kan reflektere at lavinntektshusholdninger i mindre grad tar del i markedsbaserte aktiviteter, og dermed ikke får ta del i produktivitetsveksten som skjer der. Det kan også være et resultat av at automatisering og teknologisk endring presser lave lønninger nedover, se avsnitt 7.5.1. Økonomisk vekst drevet av økt sysselsetting trekker derimot i retning av lavere ulikhet ved at det særlig øker inntektene til de som har middels og lave inntekter.31

Ulikhet kan på sin side også bidra til høyere vekst. Inntektsforskjeller gir insentiver til økt arbeidsinnsats og til å investere mer i utdanning. Det kan også gi entreprenører insentiver til å ta mer risiko, ettersom de vil beholde en større andel av gevinsten dersom de lykkes. Det har også blitt argumentert for at jo større forskjellene er, jo høyere er den samlede sparingen. I en økonomi hvor samlet sparing er viktig for investeringsnivået, vil det gi økt økonomisk vekst. I en liten åpen økonomi som Norge, med relativt velutviklede kapitalmarkeder og god mobilitet av kapital til og fra utlandet, har denne faktoren trolig mindre betydning.

Ulikhet kan imidlertid også bidra til lavere økonomisk vekst. OECD32 peker på at imperfekte kapitalmarkeder kan føre til at den enkeltes evne til å investere blir avhengig av nivået på deres inntekt og formue. Personer med lav inntekt og formue kan da ha problemer med å gjennomføre lønnsomme investeringer. Et eksempel er at fattige husholdninger kan la være å ta utdanning fordi de ikke kan betale skolepenger, selv om avkastningen på utdanningen for både personen og samfunnet er høy. Slik underinvestering blant fattige husholdninger kan føre til at den samlede økonomiske aktiviteten blir lavere. Videre kan stigende ulikhet gi motreaksjoner fra velgerne ved at de mister tilliten til politikere, og blir mer tilbøyelig til å støtte for eksempel proteksjonistisk politikk. Dette kan gi dyrere varer, noe som ofte vil ramme de med lavest inntekt, samt reduserte insentiver til å investere og dermed svakere vekst. I mer ekstreme tilfeller kan ulikhet føre til politisk ustabilitet, sosial uro og lavere tillit mellom ulike grupper i samfunnet. Svekket tillit til myndigheter og offentlige institusjoner kan også bidra til lavere vekst. Tillit til for eksempel rettsvesenet er en forutsetning for inngåelse av kontrakter. Stor ulikhet kan også svekke veksten i den samlede konsumetterspørselen og på den måten svekke den økonomiske veksten. Rike personer sparer normalt en høyere andel av inntekten enn fattige. Store forskjeller vil da gi lavere samlet etterspørsel enn dersom inntektene var mer jevnt fordelt. En sterk utvikling i konsumetterspørsel gir et signal til markedet om at det er nødvendig med nye investeringer for å dekke etterspørselen. En svak utvikling i konsumetterspørselen gir derimot lavere investeringer, noe som svekker veksten.33

Sammenhengene mellom vekst og fordeling er komplekse, og en del av drivkreftene er vanskelig å måle. Siden institusjonelle forhold er viktige, vil effektene variere mellom land. Det er også store tidsetterslep mellom årsak og virkning. Bedre grunnutdanning vil for eksempel gi seg utslag i fordelingen mange år senere. Det er likevel gjort enkelte empiriske analyser som prøver å estimere hvordan ulikhet påvirker økonomisk vekst.34^,35^,36 Disse analysene indikerer at det kan være en negativ sammenheng mellom ulikhet og økonomisk vekst. Resultatene er omstridte, blant annet fordi analysene er gjort på et veldig aggregert nivå.

Det vil være en rekke institusjonelle, sosiale, geografiske og historiske forhold som påvirker både vekst og fordeling. Andersen og Maibom (2016)37 viser for eksempel til at analysene over ikke tar hensyn til at land er svært forskjellige. De finner at mens en del land har mye å gå på med hensyn til både å øke veksten og redusere ulikhet, er det en del andre land som har kommet langt og ligger nær en grense for hva man kan få til av økt vekst uten å også øke ulikhetene. Det siste gjelder blant annet Norge og de andre nordiske landene.

Et viktig spørsmål er hva som gjør at Norge har klart å utnytte mulighetene til å kombinere høy økonomisk vekst og relativt lav ulikhet og dermed ligger nært denne grensen. OECD peker spesielt på utdanning som et tiltak som både reduserer forskjellene og som stimulerer til økt vekst. Tilbud av sosial forsikring gjennom ulike trygdeordninger kan også stimulere til høyere risikotaking og vekst ettersom et offentlig sikkerhetsnett bidrar til å redusere konsekvensene av å falle utenfor arbeidsmarkedet. Det kan motvirke de negative insentivvirkningene av høyere skattesatser.38 Omfordeling som oppfattes som rettferdig, antas også å bidra til et mer stabilt samfunn med mindre grad av sosial uro. Høy tillit til myndighetene og til hverandre kan dessuten bidra til høyere vekst gjennom økt vilje til investeringer. Kombinasjonen av sentralisert og lokal lønnsdannelse har gitt en sammenpresset lønnsstruktur samtidig som det har stimulert til høy produktivitet og høy arbeidsinnsats.39

7.7 Regjeringens strategi

Norge har klart å holde den økonomiske veksten høy, og den har i langt større grad enn i mange andre land kommet hele befolkningen til gode. Vi skårer også høyt på indikatorer for livskvalitet. Samtidig er drivkreftene som har bidratt til økende ulikhet i mange land, også virksomme i Norge. I tillegg trekker økt innvandring i retning økte inntektsforskjeller. For å videreføre høy velstandsvekst kombinert med små forskjeller, må vi lykkes med å holde høy deltakelse i arbeidsmarkedet og høy kompetanse i befolkningen.

Regjeringen mener at viktige elementer for å bevare et samfunn med små forskjeller og begrense antallet som lever i fattigdom vil være:

• Høy sysselsetting og lav ledighet. Høy deltakelse i arbeidslivet og et fleksibelt arbeidsliv er viktig for samlet verdiskaping, og avgjørende for å bekjempe fattigdom.

• Flere fra trygd til ordinært arbeid. Inntektssikringsordningene må utformes slik at de stimulerer til arbeid og begrenser antall personer på helserelaterte ytelser. Flere personer i utsatte grupper må bli bedre inkludert i arbeidslivet.

• Vellykket integrering av innvandrere. Innvandrere skal bli bedre inkludert i arbeidslivet.

• God kvalitet i utdanningssystemet. Skolesystemet skal gi alle en god grunnutdanning og den nødvendige kompetansen for å delta i arbeidslivet.

• Et godt trygdesystem. Trygdeordningene skal være et sosialt sikkerhetsnett. Samtidig må de ikke legge hindre i veien for deltakelse i arbeidslivet.

• Et godt skattesystem. Skattesystemets viktigste bidrag til omfordeling er å finansiere brede og gode velferdstjenester og ordninger for sikring av inntekt. I tillegg skal skattesystemet fordele finansieringsbyrden rettferdig.

• Høy tillit og åpenhet. Høy tillit, både mellom folk og til myndigheter, er viktig for en velfungerende økonomi og for den enkeltes livskvalitet. Åpenhet om myndighetenes arbeid bidrar til at befolkningen har tillit til beslutningene som tas.

• En velfungerende lønnsdannelse. Lønnsdannelsen er partenes ansvar. Det er viktig å legge til rette for både fleksibilitet og omstillingsevne for arbeidslivet, høy yrkesdeltakelse og en jevn fordeling.