8 En stor og kompetent arbeidsstyrke

8.1 Innledning

En stor og kompetent arbeidsstyrke er vår viktigste ressurs. Hvor mange timer vi i gjennomsnitt jobber betyr mye for levestandarden i Norge. Forholdet mellom antallet som forsørger og antallet som forsørges er også avgjørende for bærekraften i fellesfinansierte velferdstjenester.

To sentrale utviklingstrekk med betydning for offentlige finanser gjør seg gjeldende fremover:

For det første blir befolkningen eldre. Forventet levealder ved fødsel har steget markert de siste hundre årene og forventes å stige videre i tiårene fremover. Det er først og fremst en stor velferdsgevinst, og reiser samtidig noen utfordringer for velferdsstaten. I dag er det drøyt fire personer i aldersgruppen 20–66 år per person i aldersgruppen over 66 år. I løpet av de neste femti årene vil forholdstallet reduseres helt ned til om lag 2,5.

For det andre har innvandringen til Norge økt markert de siste ti årene og forventes å bli betydelig også i tiårene fremover. Mange blir boende permanent. Mens innvandrere i dag utgjør vel 13 pst. av befolkningen, vil andelen øke til 24 pst. i 2060 i hovedalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsfremskrivninger, men anslaget er usikkert. Den økte andelen innvandrere understreker viktigheten av at innvandrere får en stabil og varig deltakelse i det norske arbeidsmarkedet.

Sysselsettingen i Norge er høy sammenliknet med de fleste andre OECD-land. Det er fordi flere kvinner, personer over 55 år og innvandrere deltar i arbeidslivet i Norge. Sysselsettingen blant menn i aldersgruppen 25-54 år i Norge er imidlertid ikke særlig høy sammenliknet med tilsvarende aldersgruppe i andre OECD-land.

Den gjennomsnittlige arbeidstiden per sysselsatt er derimot lav i Norge. Det skyldes både lavere avtalt arbeidstid, lange permisjonsordninger, høyt sykefravær og utbredt deltidsarbeid. Til tross for at mange deltar i arbeidslivet i Norge, er antall arbeidede timer per innbygger dermed om lag som gjennomsnittet for EU-landene.

Det er også flere i yrkesaktiv alder som mottar helserelaterte trygdeytelser enn i mange andre land. Utviklingen i helsetilstanden i befolkningen kan ikke forklare dette mønsteret. Ordningene for inntektssikring må utformes slik at de stimulerer til å delta i arbeidslivet i større grad enn i dag. Arbeidsgivere har også en nøkkelrolle for å få til et arbeidsliv der alle kan delta.

Det er naturlig at langvarig vekst i velstandsnivået også tas ut i økt fritid. Det har vi erfart. Mer fritid gir mindre skatteinntekter og mindre fellesgoder til alle. Jo mindre vi velger å jobbe i fremtiden, desto større blir velferdsstatens utfordringer. Det er derfor en viktig samfunnsoppgave å legge til rette for høyt arbeidstilbud.

En viktig fellesnevner blant de som er utenfor arbeidsmarkedet, er lav kompetanse eller kompetanse som ikke passer med arbeidslivets behov. Mens sysselsettingsgraden blant personer med høy leseferdighet er om lag 90 pst., er den bare litt over 60 pst. blant personer med lav leseferdighet. Tilsvarende er sysselsettingen mye høyere blant personer med høy utdanning enn blant personer med bare grunnskole. Et flertall av ungdom med nedsatt arbeidsevne har lav kompetanse og ikke fullført skolegang. Innvandrere har i gjennomsnitt klart lavere kompetanse enn majoritetsbefolkningen når denne måles i norskspråklige tester. Flyktninger med utdanning fra Norge har høyere sysselsetting enn flyktninger med tilsvarende utdanningsnivå fra utlandet. Høy kompetanse er helt sentralt for et velfungerende arbeidsmarked fremover. I tillegg til å bidra til økt sysselsetting, bidrar økt kompetanse også til høyere produktivitet både for den enkelte og for kollegaer.

Norge har hatt et kompetansefortrinn som er i ferd med å forsvinne. Mens den eldre befolkningen i Norge ligger helt i OECD-toppen på målinger av ferdigheter, er ferdighetene i yngre generasjoner mer gjennomsnittlig. Norge har ikke lenger en spesielt godt utdannet befolkning. Selv om en høy andel av befolkningen har høyere utdanning, er det forholdsvis få som har lang høyere utdanning. Samtidig er det en betydelig andel som har grunnskole som høyeste fullførte utdanning. Frafallet i videregående skole er stort og større enn i de fleste sammenliknbare land. Det har ligget stabilt siden midten av 1990-tallet, men med en liten bedring de aller siste årene.

Høy kompetanse blir enda viktigere fremover på grunn av teknologisk utvikling og automatisering. Vi kan få et arbeidsmarked med økt etterspørsel etter særlig høyt utdannet arbeidskraft og sviktende etterspørsel etter personer med lave kvalifikasjoner. Den teknologiske utviklingen kan i større grad rette seg mot oppgaver som typisk krever noe utdanning, men som etterhvert kan utføres av maskiner. Det kan føre til mindre behov for yrker i den midtre delen av lønnsfordelingen. Vi må legge til rette for at de som mister jobben i forbindelse med automatisering lykkes med å kvalifisere seg for de mer kompetansekrevende stillingene.

At vi lykkes godt med opplæring i arbeidslivet, er viktig for å møte et arbeidsliv med økte krav til omstilling. Samtidig må vi lykkes bedre med formell utdanning. Vi må gi alle barn en god grunnutdanning og heve andelen med særlig høy kompetanse. Svake grupper i arbeidsmarkedet må få tilegnet seg nødvendig kompetanse for å komme i jobb.

8.2 Demografisk utvikling

Sammensetningen av befolkningen har stor betydning for et lands produksjonsevne. De siste hundre årene har bedre helse bidratt til at forventet levealder ved fødsel har økt med mer enn to år per tiår. Fra 1990 har økningen vært på hele syv år for menn og om lag fire år for kvinner. Samtidig har antall friske leveår økt, og siden 2005 mer enn forventet levealder. Vi lever dermed en større del av livet med god helse sammenliknet med tidligere.

I de siste befolkningsfremskrivingene fra Statistisk sentralbyrå (SSB), se boks 8.1, er det ventet at levealderen vil fortsette å øke med om lag fem år for kvinner og syv år for menn fram til 2060 og med ytterligere hhv. tre år for kvinner og fire år for menn fram mot neste århundreskifte. Andelen eldre over 67 år i befolkningen anslås å øke fra 14 pst. i dag til 22 pst. i 2060, se figur 8.1. Blant de aller eldste blir økningen enda sterkere. Andelen over 80 år vil utgjøre 12 pst. av befolkningen i 2100, mot 4 pst. i dag. Flere eldre vil føre til at forsørgerbyrden øker. Mens det i dag er vel 20 personer over 67 år per 100 personer i yrkesaktiv alder avgrenset til 20–66 år, kan det i 2060 være om lag 40, og i 2100 nærmere 50 eldre per 100 yrkesaktive. For at ikke forsørgerbyrden skal være høyere i 2060 enn i dag måtte grensen for yrkesaktive forsørgere utvides med seks år til 73 år. Det illustrerer utfordringene med en aldrende befolkning.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Økt forsørgerbyrde vil ha konsekvenser for det offentlige tjenestetilbudet. Forbruket av helsetjenester blant 70-åringer er omtrent dobbelt så høyt som blant 40-åringer. Deretter øker behovet og forbruket av tjenester med stigende alder. Så langt har innvandrere bidratt til å trekke gjennomsnittsalderen i befolkningen ned. Det vil kunne endres over tid, etter hvert som botiden til de første store innvandrergruppene øker.

Innvandringen til Norge har gått i bølger, men med en klar økning de siste vel ti årene, se nærmere omtale i kapittel 3. Utvidelsene av EU i 2004 og 2007 ga en markert økning i arbeidsinnvandringen fra nye EU-land samtidig som det har vært en betydelig innvandring av personer med flyktningbakgrunn over tid. En del utvandrer igjen etter få år, særlig studenter og innvandrere fra vesteuropeiske EU-land. For flyktninger, familiegjenforente og innvandrere fra nye EU-land er bildet annerledes. Av disse har rundt tre av fire bosatt seg permanent.

Hvor stor innvandringen blir fremover, er usikkert. I befolkningsfremskrivingene illustreres usikkerheten ved alternative forutsetninger for nettoinnvandring. I dag er drøyt 13 pst. av befolkningen innvandrere, mens norskfødte med innvandrerbakgrunn utgjør 3 pst. I hovedalternativet øker disse andelene til hhv. 24 og 9 pst. i 2060.

Forventet økt levealder og fortsatt høy nettoinnvandring innebærer høy befolkningsvekst fremover. Befolkningen i Norge anslås i hovedalternativet å passere syv millioner innen 2060. I alternativet med høy vekst passerer Norge seks millioner innbyggere allerede om ti år, og den kraftige veksten fortsetter helt fram tl 2100. I alternativet med lav vekst kommer ikke antallet opp i seks millioner innbyggere i beregningsperioden. Befolkningen slutter å vokse rundt 2060, før den gradvis avtar igjen.

8.3 Potensial for økt arbeidstilbud

Det norske arbeidsmarkedet er i all hovedsak velfungerende. En stor del av befolkningen i Norge er sysselsatt og vi har over tid hatt lav arbeidsledighet. Mange som søker jobb er bare kortvarig arbeidsledig.

I 2016 var 77 pst. av befolkningen mellom 20 og 66 år sysselsatt. Arbeidsledigheten tilsvarte 4,7 pst. av arbeidsstyrken, målt ved AKU, i aldersgruppen 15–74 år. Det er noe høyere enn gjennomsnittet for de siste tyve årene, men likevel lavt i forhold til mange andre europeiske land.

Det er likevel noen urovekkende trekk i det norske arbeidsmarkedet. Sysselsettingen for viktige kjernegrupper og blant unge aldersgrupper har vist en avtakende trend. Utviklingen har gått i motsatt retning i en del andre land, herunder Sverige, som har passert det norske sysselsettingsnivået. Blant menn i de mest arbeidsføre aldersgruppene er andelen sysselsatte i Norge nå ikke spesielt høy i internasjonal målestokk.

Samtidig er arbeidstiden per sysselsatt i Norge lav sammenliknet med mange andre europeiske land. Det er også flere som mottar helserelaterte trygdeytelser i Norge enn i mange andre europeiske land.

Figur 8.2 illustrerer utviklingen i arbeidstilbudet etter kjønn og alder. Siden 1970-tallet har deltakelsen i arbeidsmarkedet økt markert blant kvinner. I 2016 var 84 pst. av alle kvinner i alderen 25–54 år i arbeidsstyrken. Det er bare 5 prosentenheter lavere enn tilsvarende andel for menn i denne alderen. Blant kvinner over 55 år er derimot deltakelsen fortsatt klart lavere, og andelen som mottar uføretrygd eller AFP er høyere, se figur 8.7. Det kan blant annet skyldes at det er langt flere kvinner enn menn i offentlig sektor, der AFP fortsatt er en ren tidligpensjonsordning.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Kilde: OECD. Employment outlook (2016).

Eldre generasjoner kvinner med lav yrkesdeltakelse blir i økende grad erstattet av yngre generasjoner kvinner med høyere utdanning og tettere arbeidsmarkedstilknytning gjennom hele yrkeslivet. Sammen med virkninger av pensjonsreformen vil denne kohorteffekten trolig bidra til å jevne ut forskjellene i yrkesaktivitet mellom eldre kvinner og menn ytterligere i årene fremover.

Blant menn i aldersgruppen 25–54 år har yrkesdeltakelsen vist en viss avtakende trend over mange år. Den betydelige arbeidsinnvandringen av aldersgrupper med høy yrkesandel de siste vel ti årene har ikke forhindret det.

Gjennomsnittlig arbeidstid per sysselsatt avtok med over 20 pst. fra begynnelsen av 1970- tallet og fram til 2000. Deretter har det bare vært mindre endringer. Den økte sysselsettingen på 1970-tallet ble først ledsaget av flere deltidsstillinger, hovedsakelig blant kvinner. Etterhvert har økt sysselsetting blant kvinner i hovedsak kommet i form av heltidsarbeid. Siden 1970 er det også gjennomført to arbeidstidsforkortelser, først fra 42½ time per uke til 40 timer i 1976 og så videre ned til 37½ time i 1987. Samlet utgjorde det en reduksjon i normalarbeidstiden på 12 pst. Ferieutvidelser i 1982 og 2000–2001 har også bidratt til å senke den gjennomsnittlige årlige arbeidstiden. Det samme har økt sykefravær og større omfang av kortvarige permisjonsordninger. Arbeidstiden for heltidsansatte er lavere enn i mange andre land, se figur 8.4.

¹ Omfatter antall timer en heltidssysselsatt vanligvis jobber, inkludert overtid/mertid for en gitt uke

Kilde: Eurostat.

Økt velstandsnivå er delvis tatt ut i redusert normalarbeidstid og ferieutvidelser. Det har bidratt til å redusere den gjennomsnittlige arbeidstiden. Til forskjell fra andre goder som varer og tjenester, beskattes ikke fritid. Den enkelte bærer derfor ikke alene de fulle konsekvensene av sine valg. Mer fritid gir mindre skatteinntekter og mindre fellesgoder til alle. Jo mindre vi velger å jobbe i fremtiden, desto større blir derfor velferdsstatens utfordringer. Derfor er tiltak som bidrar til å øke arbeidstilbudet og å inkludere flere i arbeidslivet særlig gunstig for å møte det fremtidige inndekningsbehovet, se nærmere omtale i kapittel 11.

Ved å kombinere andelen sysselsatte i ulike aldersgrupper med hvor mye hver enkelt arbeider per uke får vi en illustrasjon på hvor stort det samlede arbeidstilbudet er for ulike aldersgrupper, se figur 8.5. Arbeidstilbudet fra menn er høyere enn fra kvinner i alle aldersgrupper, både som følge av høyere yrkesaktivitet og mindre deltid. For begge kjønn avtar arbeidstilbudet markert fra rundt 60 årsalderen fordi flere trekker seg ut av arbeidsmarkedet og fordi gjennomsnittlig arbeidstid avtar. I aldersgruppen 60–64 år er arbeidstilbudet samlet for kvinner og menn mer enn 20 pst. lavere enn i aldersgruppen 55–59 år.

Figur 8.5 illustrerer også hvor mye dagens situasjon avviker fra en situasjon der alle mellom 15 og 74 år er sysselsatt og arbeider hele årsverk, satt til vel 1700 timer. Full bruk at det totale potensialet innebærer at alle jobber heltid, ingen er arbeidsledige, syke, uføre eller under utdanning og heller ikke at noen går av med alderspensjon. Dette er av åpenbare grunner ikke mulig eller ønskelig. Spørsmålet er om det er mulig å øke arbeidsinnsatsen noe for å være bedre rustet for fremtiden. Tiltak for å begrense tilstrømmingen fra arbeid til helserelaterte trygdeordninger vil bidra til økt arbeidstilbud. Riktige insentiver til å opprettholde tilknytningen til arbeidslivet også i perioder på trygd, kan få flere helt eller delvis tilbake i arbeid. Det er rimelig at yrkesdeltakelsen er lavere blant yngre og eldre i arbeidsstyrken enn blant kjernegruppene. Det er likevel rom for at den også for disse gruppene kan økes gjennom målrettede tiltak og riktige insentiver.

¹ Tallene viser arbeidstid per innbygger i 2016. Det er tatt utgangspunkt i tall for avtalt arbeidstid for sysselsatte og gjennomsnittlig andel sysselsatte i 2016 ekskl. midlertidig fraværende fra arbeid pga. sykdom. I beregningen av et helt årsverk er det tatt utgangspunkt i en tariffestet arbeidstid på 37,5 timer pr. uke.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Tilbudet av og etterpørselen etter arbeidskraft må ses i sammenheng, ikke minst når en står overfor store omstillinger i økonomien. I Norge er det lang tradisjon for aktiv arbeidsmarkedspolitikk, med vekt på tett oppfølging, aktivisering og bruk av ulike arbeidsmarkedstiltak. Slike tiltak skal lette overgangen til arbeid. Arbeidskraften må være mobil, både yrkesmessig og geografisk. Da må også utformingen av regelverket for arbeidsledighetstrygd stimulere arbeidsledige til å være aktive og søke arbeid.

Arbeidsmarkedspolitikken må innrettes slik at utsatte grupper kan delta i arbeidslivet. Deltakelse i arbeidsmarkedstiltak kan bedre kvalifikasjonene til den enkelte eller forhindre at svake grupper faller varig ut av arbeidsmarkedet. Regjeringen har lagt til rette for økt bruk av ordinært arbeidsliv som tiltaksarena. Regjeringen har videre utvidet adgangen til midlertidige ansettelser og styrket bruken av lønnstilskudd.

Yrkesaktivitet blant eldre

Yrkesdeltakelsen avtar særlig fra 60-årsalderen. Det skyldes i hovedsak overgang til uføretrygd, AFP og alderspensjon. Aldringen av befolkningen i de kommende tiårene vil isolert sett redusere den gjennomsnittlige yrkesdeltakelsen. Hvor sterk effekten blir avhenger bl.a. av i hvor stor grad de ekstra leveårene blir friske leveår, se omtale i kapittel 11. En kombinasjon av bedre helse, høyere utdanningsnivå og et gjennomgående godt arbeidsmarked er viktige forklaringer på at den langvarige nedadgående trenden i yrkesdeltakelsen blant eldre menn snudde fra slutten av 1990-tallet, se figur 8.2D. Økt yrkesdeltakelse er blitt ytterligere forsterket av pensjonsreformen, hvor et sentralt formål var å gjøre det mulig å kombinere pensjon og jobb uten avkortning av pensjonen. Siden 2011 har andelen sysselsatte personer i alderen 62–66 år økt med om lag 7 prosentenheter, mens nivået blant personer i aldersgruppen 55–61 år har vært uendret.

Pensjonsreformen legger opp til at den enkelte må arbeide lenger når levealderen øker for å opprettholde samme nivå på pensjonsutbetalingene i forhold til lønnsnivået, som dagens pensjonister. Pensjonsreformen er fullt ut gjennomført i folketrygden og i privat sektor, men foreløpig ikke for den tredelen som er sysselsatt i offentlig sektor. I privat sektor kan AFP, på samme måte som alderspensjon fra folketrygden, tas ut fleksibelt og fritt kombineres med arbeidsinntekt fra 62 år. I offentlig sektor er AFP videreført som en ren tidligpensjonsordning. Den såkalte bruttomodellen for offentlig tjenestepensjon samordner tjenestepensjonen med ytelser fra folketrygden og motvirker dermed de bedrede insentivene til å jobbe lenger i folketrygden. De økonomiske insentivene til å stå i arbeid utover 62 år er derfor langt svakere i offentlig sektor enn i privat sektor. Tilgjengelig statistikk tyder da også på at en klar økning i sysselsettingen blant personer over 62 år i privat sektor, mens det samme ikke er tilfellet for sysselsatte i offentlig sektor. En ny studie fra Frischsenteret finner at arbeidstilbudet blant arbeidstakere i privat sektor med rett til AFP har økt med mer enn 30 pst. som følge av omleggingen av AFP-ordningen.1 Reformen illustrerer at økonomiske insentiver er viktige for beslutninger om å tre ut av arbeidslivet. Sammen med muligheten til å kombinere arbeid og pensjon uten at pensjonen reduseres, har det bidratt til at mange eldre har utsatt avgangen fra arbeidslivet helt eller delvis. En omlegging av offentlig tjenestepensjon i tråd med de samme prinsippene er derfor viktig for å øke yrkesdeltakelsen ytterligere.

Samtidig må arbeidsgiverne ønske å beholde eller ansette de eldre arbeidstakerne. Omstillinger og teknologiske endringer krever at arbeidskraften er fleksibel og omstillingsdyktig. Tall fra OECD viser at mobiliteten blant eldre arbeidstakere sammenliknet med yngre aldersgrupper er lavere i Norge enn i mange andre land. Mens rekruttering av nyansatte under 50 år er hele 10 prosentenheter høyere enn for de over 50 år i Norge, er forskjellen mindre i flere andre europeiske land. Ulike AFP-ordninger i offentlig og privat sektor og ulik utberedelse av AFP mellom bransjer i privat sektor kan bidra til å begrense mobiliteten. Produktivitetskommisjonen har også pekt på flere forhold som bidrar til at eldre arbeidstakere er dyrere enn yngre, herunder at personer over 60 år har rett på en ekstra ferieuke, rett til redusert arbeidstid og tilrettelagt arbeid. Samtidig spiller trolig holdninger både blant arbeidsgivere og arbeidstakerne selv en rolle. For eksempel vil mindre vekt på å videreutvikle kompetansen til eldre arbeidstakere kunne svekke deres produktivitet og omstillingsevne.

¹ Inndelingen av befolkningen er basert på AKU. Gruppene er gjensidig utelukkende. De som kombinerer pensjon og arbeid inngår i gruppen sysselsatte.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Deltid

I 2016 jobbet om lag 25 pst. av de sysselsatte deltid. Andelen som arbeider deltid er noe høyere enn OECD-gjennomsnittet. Mesteparten av deltidsarbeidet i Norge er frivillig. Kvinner står for om lag 70 pst. av deltiden, heller ikke det ulikt mange andre land.

Selv om forskjellen på menns og kvinners yrkesdeltakelse har minket vesentlig og nå bare er en firedel av hva den var på 1970-tallet, har ikke utjevningen når det gjelder andelen som jobber deltid vært tilsvarende sterk.

Deltidsandelen etter aldersgrupper viser et klart felles mønster. Både for kvinner og menn er deltidsandelen høyest blant de yngste og eldste. Blant de yngste har mange deltidsarbeid ved siden av skolegang, mens deltid blant de eldste gjerne er knyttet til helsesituasjon og pensjon. Samtidig er det klare kjønnsforskjeller også blant de yngste og eldste. Unge menn slutter raskere i utdanning og går over i jobb, mens kvinner i større grad forsetter å studere kombinert med deltidsarbeid. I aldersgruppen 30–54 år er deltidsandelen relativt stabil, og høyere blant kvinner i de årene det er vanligst med omsorg for småbarn. Likevel jobber unge kvinner med høyere utdanning i høy grad heltid også om de har små barn.

Det at stadig flere kvinner i dag velger høyere utdanning, og at høyere utdannet arbeidskraft i større grad arbeider heltid, tilsier en tilnærming mellom kvinner og menn. Samtidig har det vært lite utjevning mellom kvinner og menn i yrkesvalg over tid. Om kvinner fortsatt velger typisk kvinnedominerte utdanninger og senere yrker med stort innslag av deltid, vil utjevningen mellom kvinner og menn likevel kunne gå tregere.

¹ Inndelingen av befolkningen er basert på AKU. Gruppene er gjensidig utelukkende. Det betyr blant annet at en del studenter med deltidsjobb inngår i gruppen sysselsatte på deltid.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (AKU).

Integrering av innvandrere

Sysselsettingen blant innvandrere er lavere enn for majoritetsbefolkningen. Det er likevel store forskjeller mellom grupper, avhengig av landbakgrunn, innvandringsårsak og kjønn og alder, se nærmere omtale i kap. 3. Sysselsettingen er særlig lav blant innvandrere fra Asia og Afrika, og lavere for kvinner enn for menn. Den er klart lavere for innvandrere med fluktbakgrunn og familiegjenforente enn for arbeidsinnvandrere.

Etter utvidelsen av EØS-området i 2004 har tilstrømmingen av arbeidskraft fra særlig Polen og Litauen vært stor. EØS-utvidelsen falt sammen med høy etterspørsel etter arbeidskraft i norsk økonomi, og nettoinnvandringen bidro til å avhjelpe flaskehalser og redusere mangelen på arbeidskraft.

I lys av at innvandrere utgjør en stadig større gruppe i befolkningen, er det avgjørende at denne gruppen integreres i arbeidsmarkedet på en god måte. Det klart viktigste for innvandrernes sysselsetting er et generelt velfungerende arbeidsmarked og en god arbeidsmarkeds- og utdanningspolitikk.

Arbeidsmarkedspolitikken spiller en viktig rolle for integreringen av utsatte grupper i arbeidslivet. Innvandrere som har problemer med å skaffe seg arbeid på egenhånd, vil kunne motta arbeidsrettet bistand fra NAV. Innvandrere fra land utenfor EØS-området prioriteres ved tildeling av arbeidsmarkedstiltak. NAV forvalter en rekke tiltak som kan iverksettes avhengig av den enkeltes behov og den lokale etterspørselen etter arbeidskraft. Lønnstilskudd skal stimulere arbeidsgivere til å ansette personer med lavere produktivitet, og har gjennom flere evalueringer vist seg å ha god effekt på overgang til arbeid for utsatte grupper. Bruk av opplæringstiltak rettet mot arbeidslivet og arbeidstrening kan gi deltakerne nyttig arbeidserfaring og kvalifisering til ledige jobber. For innvandrere med ulik bakgrunn som har en kompetanse som er etterspurt har regjeringen og partene i arbeidslivet blitt enige om å utvikle et hurtigspor inn i arbeidslivet.

En studie fra Frischsenteret har analysert deltakelse i arbeidslivet etter botid blant personer som har innvandret til Norge i løpet av de siste 25 årene. Innvandrerne er fordelt på landbakgrunn og innvandringsårsak, (arbeid, utdanning, familiegjenforening og beskyttelse/flukt), i tillegg til sosioøkonomiske kjennetegn som alder, kjønn og utdanningsnivå.2 Analysen viser forholdsvis store forskjeller i tilpasningen i arbeidsmarkedet for ulike innvandringsgrupper. Blant mannlige asylsøkere/flyktninger og familiegjenforente fra Afrika og Asia øker andelen som er sysselsatt de første årene de bor i Norge. Økningen i sysselsettingsandelen fra disse innvandrergruppene stopper imidlertid opp allerede etter 5–7 års botid. Etter det avtar andelen sysselsatte, og det blir flere som mottar trygdeytelser. Studien finner også at blant mannlige flyktninger reduseres først forskjellen i sysselsettingsandel til sammenliknbare grupper i majoritetsbefolkningen, til om lag 20 prosentenheter etter 5 år. Deretter øker forskjellen til 30 prosentenheter etter 15 år. Etter 15 år er forskjellen mellom innvandrerkvinnene og sammliknbare kvinner i majoritetsbefolkningen enda større, på rundt 35 prosentenheter. Også for innvandrere fra nye EØS-land avtar andelen sysselsatte noe over tid slik at forskjellen til majoritetsbefolkningen øker.

Det er sammensatte forklaringer på den observerte utviklingen. En del innvandrergrupper kan være mer utsatt i en konjunkturnedgang, bl.a. ved at de i større grad arbeider i næringer som er utsatt for konjunktursvingninger. Når de først er arbeidsledige, kan språkproblemer og svak kompetanse gjøre det vanskelig å få ny jobb. Studien finner videre at utdanning gjennomført i Norge kan bidra til høyere sysselsetting blant innvandrere. Denne effekten ser særlig ut til å være stor for flyktninger. Kompetanse og utdanning fremstår som sentrale tiltak i integreringen av innvandrere i arbeidsmarkedet, se nærmere omtale i avsnitt 8.4.

En høy grad av koordinering i lønnsdannelsen har bidratt til at Norge over tid har hatt høy produktivitet og sysselsetting, lav arbeidsledighet og små lønnsforskjeller, se nærmere omtale i kap 7. Lønnsnivået er relativt høyt i jobber som ikke stiller høye krav til fagkompetanse, og det stiller store krav til produktivitet. Den sammenpressede lønnsstrukturen gjør det derfor ekstra krevende å innlemme folk med lav produktivitet og øker risikoen for at arbeidstakere i denne gruppen faller ut av arbeidsmarkedet og blir avhengig av offentlige overføringer. Lavere lønnskostnader for arbeidsgivere for bedre å gjenspeile arbeidstakernes produktivitet, har vært trukket fram som mulig tiltak, bl.a. i en rapport til Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd i 2016. Et system med særlig lave lønninger vil imidlertid også kunne ha uheldige konsekvenser. Cappelen-utvalget (NOU 2016: 5) pekte på flere negative utslag av et system med særlig lavere lønninger og medfølgende lavtlønnsproblemer og økte inntektsforskjeller. Lave lønninger ville kunne gjøre det mindre lønnsomt å arbeide fremfor å motta trygd. For å unngå uheldige tilpasninger måtte trygdeytelsene tilpasses lavere lønninger. Utvalget konkluderte alt i alt med at generell reduksjon av de laveste lønnsnivåene ikke er en farbar vei å gå for å øke jobbmulighetene til flyktninger.

Redusere sykefraværet og tilstrømmingen til uførhet

Sykefraværet i Norge er betydelig høyere enn i sammenliknbare land, se figur 8.8A. Det samme synes å være tilfelle for andelen uføre, se figur 8.8B. Årsakene til langvarig sykefravær og at personer blir uføretrygdet er mange og sammensatte. Særlig psykiske lidelser og muskel- og skjelettsykdommer synes å øke risikoen for langvarig sykefravær eller uførhet. Tall fra NAV viser at for mer enn halvparten av personene under 40 år som fikk innvilget uføretrygd i 2014, var årsaken psykiske lidelser.

¹ De helserelaterte trygdeordningene kan ha ulik utforming og innretting mellom land. Det medfører usikkerhet om sammenliknbarheten mellom land.

² For Nederland er det benyttet tall for aldersgruppen 15–64 år.

Kilde: OECD, Eurostat, NAV og Försäkringskassan (Sverige).

Det kan være særlig vanskelig å kartlegge forhold ved arbeidsmiljøet som påvirker sannsynligheten for å bli syk. Det foreligger ikke forskning som tilsier at arbeidsmiljøet kan forklare at Norge har en høyere andel som mottar sykepenger eller uføretrygd enn andre land. Nivåforskjeller mellom land må også tolkes med varsomhet, siden ordninger for syke og uføre kan være ulike mellom land. Personer som av helsemessige årsaker mottar uføretrygd i et land, ville kanskje være arbeidsledig, mottatt alderspensjon, sosialhjelp eller blitt forsørget av familie i andre land. Sammenlikning av utviklingen over tid mellom land, kan likevel være nyttig

Mottakere av uføretrygd og andre helserelaterte trygdeytelser utgjorde 13 pst. av befolkningen i aldersgruppen 18–66 på midten av 1990-tallet. Denne andelen har siden da økt til 18 pst. Det er særlig bekymringsfullt at mange av de som har langvarig sykefravær og etter hvert arbeidsavklaringspenger, ender opp med uføretrygd, og at det er få som vender tilbake til arbeidslivet når de først har fått innvilget uføretrygd. Det mønsteret er mindre klart i en del andre land i følge OECD.3

I Sverige og Nederland, som tidligere hadde høye andeler på helserelaterte trygdeordninger, har den samlede andelen på slike ordninger blitt redusert. Det er vanskelig å peke på entydige årsaker til den observerte utviklingen. I begge land har sykepenge- og uføreordningene blitt reformert gjennom flere etapper. I Nederland har arbeidsgiverne fått et betydelig ansvar for både sykelønn og uføretrygd. OECD har vurdert den norske sykelønnsordningen og anbefaler at arbeidsgiverne får et større medfinansieringsansvar også her. Arbeidsgivere har en nøkkelrolle for å få til et arbeidsliv der alle kan delta. Utformingen av skattesystemet, trygdeordninger og annet regelverk som berører arbeidsforholdene påvirker også arbeidsgivers insentiver til å sysselsette og tilrettelegge på arbeidsplassen.

I Sverige er det gjennomført flere institusjonelle og administrative endringer med sikte på bedre håndtering av sykepengeregelverket. Blant annet er det innført beslutningsstøtte for sykmelder og faste stoppunkter med krav til aktivitet under sykmelding. I Norge er det også innført lignende endringer. Innføring av bl.a. aktivitetskrav for å få rett til sykepenger etter 8 uker i 2004 ga en nedgang i sykefraværet på 20 pst. ifølge en studie fra Frischsenteret. Inngangskriteriene ved innvilgning av uføretrygd er også strammet inn i Sverige slik at ytelsen ikke kan gis i tilfeller der arbeidsevnen blir ansett å være midlertidig nedsatt.

Det er ikke enkle forklaringer på utviklingen i bruken av helserelaterte ytelser. På den ene siden har befolkningen fått bedre helse. På den andre siden har kravene til produktivitet økt og det er færre tilgjengelige jobber for personer med manglende kvalifikasjoner eller nedsatt funksjonsevne. Både norske og internasjonale undersøkelser tyder på at forhold i arbeidsmarkedet kan ha konsekvenser for andelen på trygd. Bedriftsnedleggelser og nedbemanninger kan øke sannsynligheten for å bli uføretrygdet. Endringer i normer og holdninger i samfunnet har også vært fremmet som mulige forklaringer til økt sykefravær og økt antall på uføretrygd. Flere studier underbygger at det kan ha skjedd endringer i samfunnet som har gjort det mer akseptabelt å motta en helserelatert trygdeytelse.4 Disse studiene viser bl.a. at den enkeltes sannsynlighet for sykefravær og uføretrygd påvirkes av endringer i omfanget av trygdemottakere i nærmiljøet.

Arbeids- og velferdspolitikken skal sikre en akseptabel inntekt til personer som av ulike årsaker ikke kan arbeide. Dette hensynet må balanseres mot hensynet om at det må lønne seg å arbeide. Økonomiske insentiver har betydning for bruken av helserelaterte ytelser ifølge flere studier og erfaringer fra innstramminger i andre land, herunder Sverige og Tyskland. I motsetning til de fleste andre land har Norge 100 pst. kompensasjonsgrad i sykelønnsordningen fra første fraværsdag opp til en inntekt på 6G, se figur 8.9. Arbeidsavklaringspenger og uføretrygd dekker om lag 2/3 av tidligere lønnsinntekt opp til en inntekt på 6G. Inkludert tilleggsytelser og skatteregler kan den reelle kompensasjonsgraden bli vesentlig høyere for enkelte lavinntektsgrupper.

Kilde: MISSOC (Mutual Information System on Social Protection), EU-kommisjonen.

Ordninger som uføretrygd og dagpenger ved arbeidsledighet faller ofte helt eller delvis bort når en begynner å arbeide, og de fungerer dermed som en ekstra skatt på arbeid. For å illustrere hva dette betyr for insentivene, beregnes ofte effektiv gjennomsnittsskatt på arbeid. Det tar både hensyn til skatt og det som faller bort av netto overføringer når en begynner å arbeide. Slike satser er nyttige, men de må tolkes med forsiktighet. Beregningene tar i utgangspunktet kun hensyn til nivået på overføringene. Andre sider ved ordningene som tidsbegrensning for ytelsene og aktivitetskrav til mottakerne, vil også ha betydning for insentivene til arbeid. Et talleksempel for 2014 viser at en enslig forsørger med to barn og inntekt på 67 pst. av gjennomsnittet reelt skattlegges med om lag 80 pst. av brutto arbeidsinntekt ved overgang til arbeid og bortfall av dagpenger. Det er viktig at trygdeordningene og samspillet mellom tilleggsytelser og skatt er utformet slik at det lønner seg å arbeide.

Det er ofte flytende overgang mellom sykelønn, uføretrygd og arbeidsledighetstrygd. Statusen til den enkelte vil delvis være basert på helsemessige vurderinger, der skjønn spiller en rolle. Samtidig vil trolig ulikt regelverk og kompensasjonsgrader i enkelte situasjoner ha betydning for hvilken ytelse som blir innvilget. Mens sykelønnsordningen gir 100 pst. kompensasjon, gir arbeidsledighetstrygd vel 62 pst. Enkelte norske studier finner tendens til økt bruk av sykepenger når arbeidsmarkedet er svakt. Videre viser studier økt overgang til uføretrygd i perioder etter nedleggelse av arbeidsplasser. De enkelte trygdeordningene bør har strenge inngangskriterier, og målgruppene for de ulike ordningene må være veldefinerte. Mer lik kompensasjon i de ulike inntektssikringsordningene kan også redusere omfanget av eventuelle uheldige tilpasninger.

Ungdom

Som figur 8.5 illustrerer, er arbeidstilbudet fra de yngste aldersgruppene lav. Det har i hovedsak sitt motstykke i at andelen i utdanning er høy. Samtidig er ungdom en særlig utsatt gruppe i arbeidsmarkedet. Ved utgangen av 2016 var det mer enn 40 000 personer under 30 år som mottok uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger. Mange av disse står i fare for å falle varig ut av arbeidsmarkedet. Andelen som mottar slike ytelser har økt de senere årene. Ofte har de lav kompetanse og de har ikke fullført videregående utdanning. NEET-raten, som måler andelen personer som verken er i arbeid eller i utdanning i aldersgruppen 15–29 år, utgjorde 9,2 pst. i 2015. Det er om lag det samme som i land der det generelle arbeidsmarkedet har vært svakere enn det norske. Om lag halvparten av NEET-gruppen mottok en helserelatert trygdeytelse ifølge tall fra SSB. En rekke studier viser at mange unge uten arbeidserfaring og uten fullført videregående utdanning har store problemer med å komme i arbeid. I NEET-gruppen har mer enn halvparten ikke fullført videregående skole.

For ungdom som står i fare for å miste fotfestet i arbeidsmarkedet er det nødvendig å se helsesituasjon, arbeidsdeltakelse og kompetanseheving i sammenheng. Arbeids- og velferdsforvaltningens virkemidler er sentrale for å inkludere ungdom. Samarbeid mellom aktører innenfor utdannings- og helsesektoren kan bidra til en mer helhetlig oppfølging av sårbare ungdomsgrupper. Tett og individuell oppfølging vil være viktig for å få flere ungdom over i arbeid eller utdanning. Samtidig er det gode erfaringer med å stille krav til aktivitet for mottak av ulike trygdeytelser, herunder sosialstønad. Fra 2017 er det iverksatt en ny ungdomsinnsats rettet mot arbeidsgivere under 30 år. En bedre tilpasset oppfølging skal motivere til jobbsøking og raskere overgang til arbeid og utdanning.

Oppsummering

Gjennomgangen i dette avsnittet viser at potensialet for økt arbeidstilbud varierer for ulike grupper. Som en illustrasjon er det forsøkt å kvantifisere hvor store arbeidstilbudsseffektene kan være, se tabell 8.2. Eksemplene er basert på strenge, og til dels urealistiske forutsetninger. De er også delvis overlappende, dvs. de kan ikke summeres til en anslått totaleffekt. Når det gjelder sysselsetting, synes det som det er mest å hente gjennom å snu den nedadgående trenden i sysselsettingen blant menn, bedre integreringen blant enkelte innvandrergrupper og inkludere flere av de som står utenfor arbeidslivet som følge av nedsatt arbeidsevne. I tillegg er det viktig at de langsiktige virkningene for av pensjonsreformen materaliserer seg og at utsatt ungdom fullfører skolegang og får godt fotfeste i arbeidslivet. Når det gjelder potensialet for å øke den gjennomsnittlige arbeidstiden, peker redusert bruk av deltid og lavere sykefravær seg ut.

8.4 Teknologisk utvikling, utdanning og kompetanse

I avsnittene over er viktige strukturendringer med betydning for arbeidsmarkedet belyst. Et svar på utfordringene knyttet til integrering, aldring og polarisering er kompetanse. Kunnskaper og ferdigheter øker produktiviteten. Det øker muligheten for å få en god jobb. Omstilling fra en ressursbasert til en mer kunnskapsbasert økonomi stiller høyere krav til kompetanse enn tidligere. Tiltstrekkelig og riktig kompetanse er derfor avgjørende for om Norge skal opprettholde høy produktivitet og høy yrkesdeltakelse fremover. Gode ferdigheter styrker mulighetene i arbeidsmarkedet og bidrar derigjennom til at ferdigheter utvikles og vedlikeholdes. Utdanningssystemet er regjeringens viktigste virkemiddel for å påvirke befolkningens kompetanse.

Befolkningens kompetanse er samfunnets viktigste ressurs og grunnlag for velferd, vekst og verdiskaping. God kompetanse i arbeidsstyrken vil være viktig for norsk økonomis konkurranseevne og for sysselsetting i arbeidslivet. OECD har i en studie5 vist at det er en klar sammenheng mellom lese- og skriveferdigheter og arbeidskraftsproduktivitet. Høy produktivitetsvekst er viktig for å opprettholde den økonomiske veksten på lang sikt. Også for den enkelte er utdanning viktig. OECD-studien viser at gode lese- og skriveferdigheter har en positiv betydning for trivsel på jobben og at økt utdanning gir høyere lønn.

Sammenhengen mellom utdanningsnivå og sysselsetting er illustrert i figur 8.10.A og B. Sysselsettingen blant personer med videregående opplæring ligger om lag 20 prosentenheter høyere enn blant dem med bare grunnskole. Personer med universitets- eller høyskoleutdanning ligger om lag 10 prosentenheter over dette igjen. Også direkte målinger av utvalgte ferdigheter viser en sterk samvariasjon mellom kompetanse og sysselsetting.

Utdanningsnivået kan dessuten ha stor betydning for risikoen for å bli arbeidsledig. Arbeidsledighetsraten for de som bare har grunnskoleutdanning, er over dobbelt så høy som for de som har fullført videregående opplæring ifølge tall fra SSB, se figur 8.10.C.

Figur 8.10.D viser tydelig at høyere kompetanse i form av leseferdigheter gir høyere sysselsettingsrate. Figuren tyder også på at det ikke er noen vesentlige forskjeller i sysselsettingen mellom innenlands- og utenlandsfødte når en sammenlikner personer med samme ferdighetsnivå. Svakere ferdigheter kan altså i stor grad forklare at innvandrere har lavere sysselsetting enn den øvrige befolkningen.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå.

For innvandrere – og spesielt flyktninger – kan effekten av utdanning på sysselsettingen i tillegg ha sammenheng med om utdanningen er fra Norge eller om den er medbrakt. En studie fra Frischsenteret6 har analysert deltakelse i arbeidslivet blant flyktninger ti år etter at de kom til Norge. Blant mannlige flyktninger som har gjennomført videregående opplæring i Norge, er andelen sysselsatte om lag 11 prosentenheter høyere enn for personer med tilsvarende utdanning fra utlandet. Forskjellene er enda større blant kvinner (26 prosentpoeng) og høyt utdannede (20 prosentpoeng for menn og 31 for kvinner). Kompetanse og utdanning fremstår som sentrale tiltak i integreringen av innvandrere i arbeidsmarkedet.

Figur 8.11 sammenlikner utdanningsnivået i en del land. Om lag like mange i aldersgruppene 45–54 år og 25–34 år har videregående opplæring eller mer i Norge, se panel A. I de fleste andre land er nivået blant de yngste høyere enn for de eldre. Norge, i likhet med Danmark og Sverige, var forholdsvis tidlig ute både med obligatorisk grunnskole og rett til videregående opplæring. Utviklingen tyder på at andre land har tatt igjen forspranget Norge hadde. Mens de eldste i Norge ligger over gjennomsnittet for EU, ligger de yngste under.

Kilde: OECD.

Samtidig har andelen i befolkningen som tar høyere utdanning, økt. Nesten 50 pst. i alderen 25–34 år har høyere utdanning, mens andelen er om lag 35 pst. i aldersgruppen 45–54 år, se panel B. Den samme tendensen finner vi i nesten alle andre land også, men andelen som har høyere utdanning i Norge er over gjennomsnittet for OECD- og EU-landene. Når en bryter tallene ned på ulike kategorier av høyere utdanning, er andelen som har lang høyere utdanning i Norge (master- eller doktorgradsnivå) lavere enn i mange andre land, se panel C.

Av alle personer registrert bosatt i Norge i 2015 hadde nesten 33 pst. høyere utdanning, se figur 8.12.A. Det er en betydelig økning siden 1970, da den tilsvarende andelen bare utgjorde vel 7 pst. Økningen har vært sterkere for kvinner enn for menn, og det er nå flere kvinner enn menn som tar høyere utdanning. Forskjellen er særlig stor i aldersgruppen 30–39 år, der hele 57 pst. av kvinnene har høyere utdanning og bare om lag 40 pst. av mennene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Til tross for at næringslivet i høy grad etterspør den kompetansen fag- og yrkesutdanning gir, er det relativt få elever som tar yrkesfaglig utdannelse på videregående nivå sammenliknet med de øvrige europeiske landene, og det er spesielt få jenter. Gjennom Yrkesfagløftet er det satt i gang flere tiltak for å bedre gjennomføringen i og kvaliteten på yrkesfaglige utdannelser. Et hovedmål er å skaffe flere lærlingplasser slik at flere fullfører og får fag- eller svennebrev. Fag- eller svennebrev i tillegg til praksis gir også muligheter for å ta en mesterutdanning og få mesterbrev.

Høy innvandring vil over tid kunne påvirke kompetansenivået i befolkningen dersom innvandrerne har en vesentlig annen utdanningsbakgrunn enn majoritetsbefolkningen. Figur 8.12.B viser at det er store forskjeller i utdanningsnivået for innvandrere avhengig av innvandringsbakgrunn. Mens arbeidsinnvandrere har høyere utdanning enn majoritetsbefolkningen, har de med fluktbakgrunn betydelig lavere. Om lag halvparten av disse har bare grunnskoleutdanning, og nesten 5 pst. har ingen kjent skolegang i det hele tatt. Det lave utdanningsnivået gjør det særlig utfordrende for denne gruppen å få innpass i det norske arbeidsmarkedet.

I OECDs PIAAC-undersøkelse (Program for the International Assesment of Adult Competencies) er ferdigheter og bruk av kompetanse i den voksne befolkningen kartlagt på tre sentrale områder: leseferdigheter, tallforståelse og IKT-ferdigheter. På alle disse områdene ligger ferdighetsnivået i den norske befolkningen klart over OECD-gjennomsnittet.

Dette avspeiler dels at Norge tidligere enn mange andre land bygget ut et godt utdanningssystem og at det er en sterk sammenheng mellom utdanningsnivå og ferdigheter. Arbeidsstyrken i Norge opparbeider seg relevant kompetanse i arbeidslivet i større grad enn i andre land. Arbeidsmarkedet har generelt vært bedre i Norge enn i mange andre land. Samtidig tyder OECD-tallene på at norske arbeidstakere deltar mer i ulike former for opplæring enn arbeidstakere i de fleste andre land. Norsk arbeidsliv utmerker seg internasjonalt med at relativt mange voksne arbeidstakere med lav formell kompetanse deltar i opplæring. Likevel er det i Norge som i andre land de med høyest kompetanse som også lærer mest på jobben. For eksempel viser tall fra SSB at sysselsatte med høyere utdanning deltar dobbelt så mye i opplæring på arbeidsplassen sammenliknet med de med bare grunnskole.

Personer som er født i Norge, har klart høyere ferdighetsnivå innenfor lesing, tallforståelse og IKT-ferdigheter enn personer som har innvandret til landet ifølge PIAAC-undersøkelsen. Det er ikke uventet, blant annet fordi testene er på norsk.

Mens den norske voksenbefolkningen som helhet ligger over OECD-gjennomsnittet på alle ferdighetsområdene, ligger aldersgruppen under 25 år klart under gjennomsnittet i leseferdighet, og om lag på gjennomsnittet i tallforståelse. At ungdom og unge voksne ikke utmerker seg like godt internasjonalt som den eldre delen av befolkningen, skyldes flere forhold. Faktorene nevnt ovenfor – at det norske arbeidslivet er relativt læringsintensivt og at Norge tidligere hadde et større utdanningsforsprang i forhold til andre land – spiller nok inn. I tillegg tyder undersøkelser på at kvaliteten i grunnskolen ble svekket på en rekke viktige områder gjennom en lang periode fram til for om lag ti år siden.

Arbeidsmarkedet vil i større grad enn tidligere stille krav til omstilling. Erfaringer viser at de med høy utdanning omstiller seg lettere enn de som bare har grunnskoleutdanning. Det er derfor et særlig stort problem både for den enkelte og for samfunnet at fullføringsgraden i videregående opplæring, og særlig innen yrkesfagene, er lav, se figur 8.13. Det er bare om lag 40 pst. av de som begynner på yrkesfag, som sluttfører utdanningen på normert tid. Etter 5 år har andelen økt til 59 pst. og etter 10 år er andelen oppe i 68 pst. Gjennomføringsgraden i videregående opplæring har vært ganske stabil siden midten av 1990-tallet, men har tatt seg noe opp de siste årene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Gjennomstrømmingen for innvandrere er langt lavere enn for norsk ungdom på videregående opplæring, og den er også noe lavere for norskfødte med innvandrerforeldre. Det er likevel en høyere andel av disse som fortsetter på høyere utdanning enn tilsvarende grupper fra majoritetsbefolkningen.

Årsakene til at mange faller fra i løpet av videregående utdanning er sammensatte. Problemene som fører til frafall i videregående opplæring og rekrutteringssvikt til fagopplæring starter allerede i grunnskolen. Helt fra midten av 1990-tallet har Norge deltatt i internasjonale kartlegginger av skoleelevers kunnskaper og ferdigheter i lesing, naturfag og matematikk. Kartleggingen viste en negativ trend for norske elever på alle de målte områdene fram til rundt 2006. Etter dette har resultatene tatt seg opp igjen. Utviklingen tyder på at kvaliteten i skolen var nedadgående i en lang periode innenfor viktige fagområder. At denne utviklingen nå ser ut til å være reversert, forventes isolert sett å bidra til økt fullføring i videregående opplæring.

Det er fortsatt et stort potensial for å heve kvaliteten i skolen, og særlig innenfor realfagene. Mens norske elever nå ser ut til å ha relativt gode leseferdigheter i internasjonal målestokk, er resultatene i matematikk og naturfag noe lavere, men likevel over gjennomsnittet i OECD. Det er også relativt få – og stadig færre – elever i Norge som velger realfaglig fordyping på videregående skole. OECD har tidligere pekt på at det er overraskende at norske elever ikke har høyere kompetanse gitt de store ressursene Norge bruker på utdanning og at utdanningsnivået i foreldregenerasjonen er høyere enn i mange andre land.

For å redusere det store frafallet fra yrkesfaglige utdanningsprogrammer i videregående opplæring og øke rekrutteringen til yrkesfagene mente Produktivitetskommisjonen at fag- og yrkesopplæringen bør styrkes. Våren 2016 inngikk regjeringen og partene i arbeidslivet en ny samfunnskontrakt som har som mål å sørge for at alle kvalifiserte elever som ønsker det, skal få tilbud om læreplass. I 2017 ble det også innført krav fra det offentlige om at bygg- og anleggsbedrifter som får oppdrag fra det offentlige, skal ha lærlinger i bedriften.

Hovedproblemet i utdanningssystemet ser ikke ut vil å være ressursinnsatsen, men kvaliteten på utdanningen. Norge har nesten 50 pst. høyere utgifter per elev enn OECD-gjennomsnittet, justert for ulik kjøpekraft. Finland, som er blant de beste nasjonene i internasjonale elevundersøkelser, har om lag like store utgifter per elev som gjennomsnittet av OECD-landene.

Lærerutdanningen er sentral for å bedre kvaliteten i norsk skole. Fra høsten 2017 blir det derfor innført en femårig masterutdanning for alle grunnskolelærere, som en av de viktigste satsingene i Lærerløftet. På samme måte som for andre yrkesgrupper vil det være viktig at også lærere får økt kompetansen gjennom yrkeskarrieren. Kunnskapsdepartementet har sammen med Kommunenes sentralforbund, arbeidstakerorganisasjonene og lærerutdanningene lagt fram en strategi for videreutdanning av lærere og skoleledere.

Resultatet av at en betydelig andel av befolkningen ikke lykkes i utdanningssystemet, kombinert med høy innvandring av lavt utdannede, fører til at det er mange voksne som har lite formell kompetanse og svake grunnleggende ferdigheter. Disse kan ha vanskeligheter med å få varig fotfeste i arbeidslivet. Innvandrere trenger i tillegg norskopplæring. Regjeringen har i Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse – samordnet innsats for voksnes læring lagt fram sine forslag til å styrke mulighetene for voksnes læring. Ungdomsretten til videregående opplæring er bl.a. utvidet. Å styrke kompetansen til voksne med svak tilknytning til arbeidslivet er videre et prioritert innsatsområde i Nasjonal kompetansepolitisk strategi som regjeringen, hovedorganisasjonene i arbeidslivet og andre kompetansepolitiske aktører står bak.

Teknologisk utvikling er en av de viktigste drivkreftene bak både produktivitetsvekst i økonomien og omstilling i arbeidsmarkedet. En analyse fra SSB anslår at om lag en tredel av dagens jobber i Norge kan forsvinne pga. den teknologiske utviklingen.7

Det er særlig tre faktorer som har betydning for hvordan den teknologiske utviklingen vil kunne påvirke sysselsetting og lønn for ulike typer arbeidskraft.8 Konsekvensene vil for det første være avhengig av i hvilken grad teknologiske nyvinninger erstatter eller utfyller arbeidskraften eller kompetansen til ulike grupper av arbeidstakere. Hvis en gruppe arbeidstakere i hovedsak utfører oppgaver i dag som kan overtas av datamaskiner eller «roboter», er det nærliggende å tro at gruppen kan oppleve sviktende etterspørsel etter egen kompetanse.

For det andre vil muligheten for utdanning, etterutdanning eller omskolering ha betydning. Hvis de som opplever dårlige jobbutsikter eller dårlig lønnsvekst, forholdsvis lett og raskt kan videreutdanne seg til andre yrker, vil de uheldige effektene av den teknologiske utviklingen for disse arbeidstakerne dempes.

For det tredje vil etterspørsel etter ulike typer arbeidskraft være avhengig av preferansene til forbrukerne. Når levestandarden og inntekten til befolkningen generelt øker, kan det generere økt etterspørsel etter visse typer tjenester, som restaurantmat, hjemmelevering av ulike produkter, personlige trenere, hagevedlikehold, renhold i hjemmet osv.

Det er usikkert hvordan den teknologiske utviklingen vil arte seg i fremtiden, og det er derfor vanskelig å forutse hvilke næringer og yrker som vil blir mest berørt. En mulig virkning er økt etterspørsel etter særlig høyt utdannet arbeidskraft og sviktende etterspørsel etter personer med lave kvalifikasjoner. En annen virkning er at den teknologiske utviklingen i større grad retter seg mot «kognitive rutineoppgaver», dvs. oppgaver som typisk krever noe utdanning eller kvalifikasjoner, men som etter hvert kan programmeres og dermed utføres av maskiner. Det kan føre til mindre behov for yrker i den midtre delen av lønnsfordelingen og økt polarisering i arbeidsmarkedet.

Polarisering i form av økende antall jobber med lavere og høyere kvalifikasjonskrav og reduksjon av de i den midtre delen av lønns- eller kompetansefordelingen har blitt dokumentert i USA og en rekke land i Europa, og også Norge.9 Den europeiske studien viser at polariseringen i hovedsak kan forklares med automatisering eller digitalisering av rutinemessige jobber på et middels kvalifikasjonsnivå. Utflytting av produksjon/virksomhet til lavkostnadsland forklarer i mindre grad endringer i sysselsettingsstrukturen i retning av slik polarisering.

Rask teknologisk endring betyr at kompetansen i arbeidsstyrken må fornyes over tid. Behovet for ny kompetanse i arbeidslivet kan ikke dekkes kun av de nyutdannede. En kan heller ikke forvente at en utdannelse tidlig i livet gir tilstrekkelig kompetanse gjennom et helt yrkesliv. I større grad enn tidligere vil det derfor være nødvendig å fornye og øke kompetansen gjennom hele yrkeskarrieren. Dette vil bidra til å øke produktiviteten og vekstevnen i økonomien.

For å nå målet i Nasjonal kompetansepolitisk strategi om læring i arbeidslivet og god bruk av kompetanse, må den digitale kompetansen videreutvikles. Det er nødendig for å kunne utnytte den teknologiske utviklingen, og lette nødvendig omstilling.

8.5 Regjeringens strategi

En stor og kompetent arbeidsstyrke er vår viktigste ressurs. God bruk av menneskelige ressurser er avgjørende for velstandsutviklingen. Forholdet mellom antallet som forsørger og de som forsørges betyr mye for bærekraften i offentlige velferdstjenester. Kompetanse er viktig både for sysselsetting og for avkastningen av arbeidsinnsatsen. Høy kompetanse øker omstillingsevnen, gir fremtidsmuligheter for den enkelte og danner grunnlaget for sosial mobilitet.

Regjeringen mener at følgende prinsipper bør legges til grunn:

• Økt deltakelse i arbeidslivet. Når levealderen øker, må flere stå lenger i arbeidslivet. Færre i arbeidsdyktig alder må stå utenfor arbeidsmarkedet.

• Stå lenger i arbeid. Det må lønne seg mer for eldre å stå lenger i arbeidslivet. Forskjellene mellom pensjonssystemene i privat og offentlig sektor må reduseres. Alle lovbestemte aldersgrenser i arbeidslivet bør gjennomgås.

• Lavere trygdebruk. At færre får sin inntekt fra helserelaterte trygdeordninger, kan gi store velferdsgevinster. Utformingen av trygdeordningene må ses i sammenheng slik at de ikke låser folk inne på feil ordninger. Ordningene bør utformes slik at det lønner seg å jobbe.

• Bedre integrering av innvandrere. Det viktigste for innvandrernes integrering er generelt høy sysselsetting og et velfungerende arbeidsmarked. I tillegg må det legges bedre til rette for å utnytte og heve deres kompetanse.

• Et godt skattesystem. For at det skal lønne seg å arbeide, må skattegrunnlagene være brede og satsene lave, og det må være en hensiktsmessig fordeling mellom skattetyper.

• Bedre utdanning. Resultatene i grunnutdanningen må bli bedre og ressursbruken mer effektiv, fullføringsgraden i videregående utdanning bedres, og andelen med særlig høy kompetanse øke. Integrering av grupper i randsonen av arbeidsmarkedet krever at deres kompetanse økes.