Meld. St. 29 (2016–2017)

Perspektivmeldingen 2017

Til innholdsfortegnelse

4 Grønn vekst for et bærekraftig samfunn

4.1 Innledning

En voksende befolkning med økende materiell levestandard gir press på verdens naturgrunnlag, gjennom nedbygging og omforming av naturområder, utslipp av klimagasser og forurensning av vann og luft. Av miljøutfordringene er global oppvarming i en særstilling, både på grunn av størrelsen på de forventede kostnadene, og på grunn av faren for selvforsterkende klimaendringer. Spredning av miljøgifter, tap av biologisk mangfold, lokale forurensinger, forsøpling av havet og press mot vannressurser er andre sentrale miljøutfordringer.

Bærekraftig utvikling innebærer at økonomisk aktivitet må holdes innenfor naturens tålegrenser. I et uregulert marked er bruk av naturen underpriset eller endog gratis. De som forurenser eller på andre måter forringer naturen, stilles dermed ikke overfor de reelle kostnadene som virksomheten påfører samfunnet. Det resulterer i overforbruk og overbelastning. Myndighetene kan møte dette ved å regulere den miljøskadelig aktivitet gjennom bruk av økonomiske eller juridiske virkemidler, avtaler og informasjon. Strategier for å gjøre utviklingen bærekraftig, også omtalt som grønn vekst, bygger på at økonomiske beslutninger må ivareta miljøhensyn, slik at nytten av å bruke ressursene veies mot skaden.

Norge har tatt i bruk en rekke virkemidler i klima- og miljøpolitikken. Om lag 80 pst. av Norges klimagassutslipp omfattes av kvoter og/eller avgifter. Deler av naturen er vernet, og hensynet til natur vektlegges på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Satsing på forskning og innovasjon bidrar til utvikling av ny teknologi som gir lavere klima- og miljøbelastning.

Miljøtilstanden i Norge anses generelt som god. Mange av de lokale og regionale miljøproblemene er blitt redusert de senere tiårene. Beskatningen av de fleste fornybare ressurser er på et bærekraftig nivå, og lokal forurensing, særlig fra punktkilder, er redusert. Likevel bidrar aktivitet flere steder til skade på mennesker og miljø. Nedbygging av arealer og andre fysiske inngrep bidrar til at arter og mangfold forsvinner, og til tap av rekreasjonsområder. Luftforurensing i de større byene bidrar fremdeles til helseskader. Norge påvirkes også av utslipp til luft i andre land, som gjennom nedbør bidrar til forsuring av vann og jord hos oss. Klimaendringer, tap av biologisk mangfold, spredning av miljøgifter og havforsøpling er globale miljøproblemer som påvirker Norge.

Også på regionalt og globalt nivå er det tatt viktige skritt for å møte miljøutfordringer. Montrealprotokollens forbud mot ozonnedbrytende gasser, Gøteborgprotokollens regulering av langtransporterte luftforurensinger og Parisavtalens bestrebelser for å redusere utslipp av klimagasser er eksempler på dette. Likevel gjenstår mye arbeid, og grønn vekst krever at sterkere virkemidler tas i bruk i klima- og miljøpolitikken globalt.

Norge har sagt at vi vil redusere utslippene av klimagasser med minst 40 pst. i 2030 sammenliknet med nivået i 1990. Dette er på linje med EUs mål, og Norge søker samarbeid med EU om felles oppfyllelse av 2030-målet. Det er imidlertid usikkert hvor raskt det globale samfunnet vil gå fram. Slik usikkerhet har stor betydning for Norge og andre små, åpne økonomier som er sterkt integrert i den internasjonale markedsøkonomien. Potensielt betydelige endringer i et uavklart tempo vil stille store krav til kompetanse og omstillingsevne i norsk økonomi i tiårene som kommer, men kan også gi muligheter.

4.2 Klimautfordringen

Verdens årlige utslipp av klimagasser er om lag doblet fra 1970 til i dag og beholdningen av slike gasser i atmosfæren har økt. Utslippene har gått mest opp i fremvoksende økonomier, men har også steget i OECD-området, jf. figur 4.1. Fra lavinntektsland har utslippene knapt økt. Dersom verden ikke begrenser utslippene av klimagasser, vil den globale gjennomsnittstemperaturen ifølge FNs klimapanel kunne stige med om lag 2 °C fram mot 2050 og med opp mot 4 °C fram mot 2100, sammenliknet med førindustriell tid. En slik temperaturøkning vil med stor sikkerhet føre til nedsmelting av sjøis og breer, høyere havnivå, mer tørke i allerede tørre områder og hyppigere forekomster av ekstremvær. Det kan få alvorlige følger for matsikkerhet og spredning av sykdommer. Faren for alvorlige hendelser og selvforsterkende klimaendringer øker med temperaturstigningen. De fattigste landene er mest utsatt, men klimaendringer rammer også rike land som Norge.

Figur 4.1 Utslipp av klimagasser. Mrd. tonn CO2-ekvivalenter

Figur 4.1 Utslipp av klimagasser. Mrd. tonn CO2-ekvivalenter

1 Fremskrivinger og historiske data er usikre.

Kilde: FNs klimapanel, IEA og OECD.

Klimaproblemet kan bare løses gjennom et bredt internasjonalt samarbeid. Det sentrale rammeverket for det internasjonale klimaarbeidet er FNs rammekonvensjon om klimaendringene (klimakonvensjonen). Hovedformålet med konvensjonen er å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som er lavt nok til å hindre farlige menneskeskapt påvirkning av jordas klima.

På klimakonferansen i Paris i desember 2015 ble partene til klimakonvensjonen enige om en global avtale. Formålet med avtalen er å bedre gjennomføringen av klimakonvensjonen og dens mål, blant annet ved å holde gjennomsnittlig temperaturøkning godt under 2 °C sammenliknet med før-industrielt nivå, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C. For å understøtte det langsiktige temperaturmålet setter avtalen opp et kollektivt utslippsmål. Dette målet sikter mot at økningen i de globale klimagassutslippene snarest mulig skal snus til en rask reduksjon, slik at det blir balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser i skog og hav i løpet av andre halvdel av dette århundret (klimanøytralitet). Hvor høye utslippene da kan være, avhenger av opptaket av klimagasser og av omfanget av karbonfangst og lagring. 135 parter har så langt ratifisert Parisavtalen, som trådte i kraft 4. november 2016.

Globalt er det den stasjonære energiforsyningen (kraft- og varmeproduksjon) som er den største kilden til utslipp av klimagasser, med transport som nummer to, se boks 4.1. FNs klimapanel anslår at en videreføring av dagens utviklingslinjer vil løfte de globale utslippene av klimagasser med om lag 60 pst. fram mot 2050. Sterk stigning i energibruk og utslipp må ses i sammenheng med økende befolkning og høy økonomisk vekst i utviklingsland og fremvoksende økonomier, og hele oppgangen i utslipp fremover anslås også å komme i disse landene.

For å stanse global oppvarming, må mengden klimagasser i atmosfæren stabiliseres. Det gir et tak (budsjett) for de samlede, fremtidige menneskeskapte utslippene av klimagasser. FNs klimapanel har anslått at dersom ikke verden greier å reduseres utslippene av CO2 fra dagens nivå kan utslippsbudsjettet knyttet til togradersmålet være brukt opp i løpet av noen tiår. Desto raskere verden greier å trappe utslippene ned, desto mer tid vil gjenstå til omstilling. Motsatt vil et strammere temperaturmål gi et mindre budsjett og kortere gjenværende tid før de løpende nettoutslippene må komme helt ned i null.

I sin siste hovedrapport peker FNs klimapanel på at verdens samlede utslipp av klimagasser i 2050 må ligge 40–70 pst. lavere enn i 2010, dersom vi skal kunne nå togradersmålet. Å bringe utslippene så langt ned vil være svært krevende, ikke minst fordi om lag 80 pst. av verdens energiproduksjon i dag er basert på kull, olje og gass. Satsing på karbonfangst og -lagring er viktig for å redusere utslipp fra kull- og gasskraftverk og industrielle prosesser. Både FNs klimapanel og Det internasjonal energibyrået (IEA) peker på at det vil være svært vanskelig og mye dyrere å nå togradersmålet uten CO2-håndtering. Teknologi for karbonfangst og -lagring vil også være avgjøende for å kunne realisere såkalte karbonnegative løsninger i andre halvdel av dette århundre. Som figur 4.1 illustrerer kan ikke OECD-landene alene bringe de globale utslippene så langt ned at togradersmålet nås. Norske utslipp utgjør 0,1 pst. av globale utslipp og er ikke synlige i figuren.

Boks 4.1 Verdens energietterspørsel og kostnader ved ny kraft

Verden henter i dag over 80 pst. av sitt energiforbruk fra kull, olje og gass, fordelt med om lag 30 pst. på både olje og kull og 20 pst. gass. Fornybar energi utgjør om lag 14 pst. og kjernekraft 6 pst. Videreføring av dagens politikk vil ifølge IEA øke verdens energietterspørsel med om lag 44 pst. fram mot 2040 og med 9 pst. dersom utviklingen er i tråd med togradersmålet.1 Andelen fossil energi ventes å utgjøre i underkant av 60 pst. av energiforsyningen i 2040, selv med en utvikling i tråd med togradersmålet. I et slikt alternativ vil etterspørselen etter kull om lag halveres fra dagens nivå mens nedgangen i bruken av olje og gass blir mindre.2

I de fleste deler av verden er kull og gass billigste kilder til ny kraft, se figur 4.2. Kostnadene ved ny kraft varierer mellom regioner, blant annet som følge av ulik tilgang til energiressurser og ulike utbyggingskostnader. Kostnadene for vindkraft og særlig solkraft har falt sterkt de siste årene. Kostnadsreduksjoner og bedre infrastruktur gjør vindkraft og solkraft konkurransedyktige med fossile kraftverk i stadig flere områder med gunstige naturgitte forhold. Det ventes ytterligere nedgang slik at kostnadene ved vindkraft kan bli lavere enn kostnadene ved fossil kraft i mange områder i 2040. Dersom prising av klimagassutslipp blir mer omfattende, vil fornybar energi kunne bli mer konkurransedyktig over et større geografisk område og/eller på et tidligere tidspunkt.

Produksjonen av sol- og vindkraft avhenger av vær og årstid, og kan ikke økes i takt med endringer i etterspørselen etter elektrisitet. For vindkraft og solkraft vil det derfor påløpe betydelige ekstra kostnader (systemkostnader) for å tilpasse energisystemene når markedsandelen fra disse kildene blir høy. Slike kostnader er ikke regnet med i figur 4.2. Lavere kostnader ved å lagre elektrisitet vil kunne redusere systemkostnadene.

1 IEAs togradersbane innebærer 50 pst. sannsynlighet for at global temperaturøkning ikke overstiger 2 grader sammenliknet med førindustriell tid.

2 Et eventuelt teknisk gjennombrudd knyttet til rene fusjonskraftverk vil kunne være et viktig bidrag når det gjelder innfasing av klimanøytral kraftproduksjon.

Figur 4.2 Kostnad for ny kraft i 2015. USD per MWh

Figur 4.2 Kostnad for ny kraft i 2015. USD per MWh

Kilde: World Energy Outlook (IEA 2016).

De aller fleste land har levert inn nasjonale bidrag til Parisavtalen. FNs miljøorganisasjon har beregnet at med de nasjonale bidragene vil utslippene av klimagasser øke med om lag 3 mrd. tonn fra i dag til et nivå på rundt 55 mrd. tonn CO2-ekvivalenter i 2030. Uten bidragene ville utslippene vært rundt 60 mrd. tonn i 2030. Til sammenlikning kan utslippene ifølge FNs klimapanel ikke overstige mer enn rundt 42 mrd. tonn CO2-ekvivalenter i 2030, dersom utviklingen skal være i tråd med et togradersmål. Bidragene så langt er dermed ikke tilstrekkelige til å nå et togradersmål, og enda lengre unna et 1,5-gradersmål.

Klimagassutslipp bør ha en pris

For at miljøutfordringer skal la seg løse på en effektiv måte, må de som forurenser ta hensyn til den skaden de påfører resten av samfunnet. En pris på miljøskadelige innsatsfaktorer, produkter og aktiviteter innebærer at forurenser må betale for skaden. Det gir insentiver til å redusere utslipp, samtidig som det blir mer lønnsomt å utvikle og ta i bruk ny og mer miljøvennlig teknologi. Siden ny teknologi og nye løsninger i noen grad fritt vil kunne utnyttes av andre enn utviklerne, vil det normalt settes inn for lite ressurser på forskning og utvikling i et uregulert marked. Støtte til forskning, utvikling og innovasjon kan motvirke dette, og bidra til at kostnadene ved klimavennlige teknologier bringes ned. Det er imidlertid usikkert om og eventuelt når kostnadene ved slike teknologier blir så lave at de blir tatt i bruk uavhengig av om det settes en pris på utslipp. OECD, IMF og en rekke andre miljøer fremholder i tråd med dette utslippsprising som et nødvendig virkemiddel for å møte klimautfordringen.

Miljøavgifter eller omsettbare kvoter legger i tillegg til rette for at utslippsreduksjoner gjennomføres til lavest mulige kostnad for samfunnet. Selv om det på en del områder kan være nødvendig også å ta i bruk andre virkemidler som reguleringer, standarder og støtte, er det vanskelig å se for seg en tilstrekkelig omstilling av verdensøkonomien i klimavennlig retning uten et troverdig prissignal som stiger over tid. Dette underbygges også av flere større internasjonale analyser som viser at det må etableres en pris på utslipp av klimagasser, dersom utslippene skal kunne reduseres så mye at et togradersmål kan nås. For at de globale kostnadene ved å nå ambisiøse mål skal bli så lave som mulig, må de billigste tiltakene gjennomføres først. Prinsippet om kostnadseffektivitet er nedfelt i FNs klimakonvensjon.

Det er gjennomført mange studier av hvilke priser som må til for å nå et togradersmål. FNs klimapanels hovedrapport fra 2014 oppsummerer noen av de seneste studiene, se tabell 4.1. Studiene legger gjennomgående til grunn at det innføres en global pris på utslipp av klimagasser som dekker alle sektorer og stiger over tid, slik at de neddiskonterte kostnadene ved å nå klimamålet blir lavest mulig. Det er et betydelig spenn i anslagene. Det skyldes blant annet ulike vurderinger av hvor sterke prissignaler som må til for at ny teknologi skal bli utviklet, og for hva slik teknologi betyr for kostnadene ved å redusere utslipp. Beregningene bygger også på ulike forutsetninger om uttak av karbon fra atmosfæren (negative utslipp) lengre ut i tid.

Tabell 4.1 Anslag på karbonpriser forenlig med et togradersmål. Avrundet til nærmeste 100-kroner per tonn CO2. 2010-priser

2020

2030

2050

Lavest

100

200

500

Høyest

1 800

3 000

6 500

Gjennomsnitt

400

800

2 000

Median

400

600

1 500

Kilde: FNs klimapanel og Finansdepartementet.

IEA anslo i Word Energy Outlook 2016 at prisen på utslipp må opp i rundt 600–800 kroner per tonn CO2 i 2030 og 1000–1200 kroner i 2040, gitt dagens dollarkurs. Organisasjonen legger til grunn at Kina og andre fremvoksende økonomier vil ha noe lavere priser enn OECD-landene. Kostnadene ved utslippsreduksjon er imidlertid ikke jevnt fordelt. Kostnadene ved å nå et togradersmål anslås å være lavere enn kostnadene ved global oppvarming, se avsnitt 4.7.

Internasjonalt har man ikke kommet særlig langt i å prise klimagassutslipp. Ifølge Verdensbanken er bare om lag 13 pst. av globale utslipp av klimagasser eksplisitt priset gjennom kvotesystem eller avgift, og gjennomsnittlig pris er lav. Blant annet har Europa, Quebec, California og Korea avgifter eller kvoteplikt på en stor del av sine utslipp. Verdensbanken anslår at andelen av globale utslipp med en pris vil øke til 25 pst., når Kinas planlagte kvotesystem innføres senere i år. Selv etter dette vil mesteparten av verdens utslipp ikke stå overfor noen pris, samtidig som fossil energi er sterkt subsidiert i mange land. IEA anslår at subsidiene til fossil energi beløp seg til 325 mrd. USD i 2015. Verdien av subsidiene var lavere enn året før, i hovedsak som en følge av lavere oljepris, men også fordi flere land endrer systemene sine. Utviklingsland med store fossile reserver står for mesteparten av subsidiene.

Selv om vi globalt er langt unna en situasjon der alle utslipp prises, har utviklingen gått i retning av at flere land og regioner innfører direkte prising av klimagassutslipp i form av kvotesystemer eller avgift, og at subsidier fases ut. En slik utvikling er påkrevd dersom målene i Parisavtalen skal nås. Den nødvendige opptrappingen av innsatsen over tid vil kreve sterkere virkemidler og høyere karbonpriser flere steder i verden. Det er imidlertid det enkelte land som bestemmer egen innsats, og det er fortsatt usikkert om landenes fremtidige nasjonale bidrag vil være tilstrekkelige til å begrense den globale oppvarmingen i tråd med Parisavtalens ambisjoner.

Karbonlekkasje

Dersom klimapolitikken ikke samordnes mellom land, kan produksjon og utslipp bli flyttet til land med lavere utslippspriser og mindre strenge reguleringer. I tillegg til at produksjon flyttes, kan reguleringer i noen land gi lavere priser på fossil energi globalt, og dermed føre til økt forbruk og utslipp andre steder. Karbonlekkasje er generelt et større problem for et lite geografisk område enn for et stort. For eksempel anslås lekkasjeraten til 10–30 pst. dersom det innføres regulering i store områder som EU og OECD,1 mens den kan øke til 70 pst. for mindre områder som Skandinavia.2 Enkelte næringer er mer lekkasjeutsatte enn andre. For eksempel anslås en lekkasje på 40–50 pst. for energiintensive næringer som sement, jern og stål selv for store regioner. Bedrifters lokalisering bestemmes imidlertid av en rekke forhold, og anslag for virkningen på lokalisering av næringsvirksomhet av miljøregulering alene er dermed usikre.

4.3 Norsk klimapolitikk

Norske utslipp av klimagasser var 53,9 mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2015. Det er drøyt 4 pst. over nivået i 1990. Utslippene utgjør om lag 0,1 pst. av globale utslipp. Skog tar opp CO2, og medregnet netto opptak av klimagasser i skog og andre arealer var norske utslipp rundt 29 mill. tonn CO2-ekvivalenter.

Norges klimamål

Som ledd i Parisavtalen har Norge meldt inn at vi vil påta oss en betinget forpliktelse om å redusere utslippene av klimagasser med minst 40 pst. i 2030 sammenliknet med nivået i 1990. Det er i tråd med anslagene fra FNs klimapanel for hva som kreves for å nå et togradersmål, og det tilsvarer EUs forpliktelse, se boks 4.2. Norge er i dialog med EU om en avtale om felles oppfyllelse av klimaforpliktelsen.

Norge har, som EU, et langsiktig mål om å bli et lavutslippssamfunn i 2050. I høringsforslaget til klimalov er målet om lavutslippssamfunnet foreslått lovfestet. Stortinget har bedt om at målet tallfestes til en utslippsreduksjon i størrelsesorden 80–95 pst. i 2050 sammenliknet med utslippsnivået i 1990. Dette er det samme intervallet som gjengis i EUs veikart for hvordan unionen kan bli en lavutslippsøkonomi i 2050. Norge som lavutslippssamfunn er avhengig av at verden rundt oss beveger seg i samme retning. EUs ambisjon er også betinget av tilsvarende nødvendige utslippsreduksjoner fra industrilandene som gruppe.

Boks 4.2 EUs klimamål for 2030

EUs forpliktelse under Parisavtalen er å redusere utslippene av klimagasser med 40 pst. i 2030 sammenliknet med 1990-nivå. Målet er bindende på EU-nivå og skal gjennomføres innenfor EU uten bruk av FNs grønne utviklingsmekanisme (CDM) eller andre internasjonale fleksible mekanismer. EUs 2030-mål er i tråd med en kostnadseffektiv bane mot å bli en lavkarbonøkonomi (Roadmap for moving to a low carbon economy in 2050).

EU skal nå sitt 2030-mål ved å redusere utslippene i kvotepliktig sektor1 med 43 pst. og ikke-kvotepliktig utslipp med 30 pst. sammenliknet med nivået i 2005. Kvotepliktig utslipp, som utgjør 45 pst. av klimagassutslippene i EU, består i hovedsak av energiforsyning og industri. Transport er den største ikke-kvotepliktige utslippskilden, se figur 4.3. Deretter følger bruk av fossil energi til oppvarming av bygg og utslipp fra jordbruk. Reduksjonen i kvotepliktige utslipp blir styrt av en gradvis innstramming i hvor mange kvoter som utstedes årlig. For ikke-kvotepliktige utslipp fordeles den samlede utslippsreduksjonen på 30 pst. på medlemslandene, slik at hvert land får et reduksjonsmål mellom 0 og 40 pst.

I juli 2015 la EU-kommisjonen fram forslag til regelverk for fjerde fase av kvotesystemet, som dekker perioden 2021–2030. Sommeren 2016 kom forslaget til utslippsmål for ikke-kvotepliktig sektor for de ulike EU-landene (den såkalte innsatsfordelingsforordningen). Forslaget inneholder også regelverk for fleksibilitet og regelverk for bokføring av utslipp og opptak fra skog og arealbrukssektoren.

Høyest måltall for ikke-kvotepliktig sektor foreslås for Luxembourg og Sverige med 40 pst. Også Danmark, Finland, Tyskland, Storbritannia og Frankrike ligger tett opp til dette. Utgangspunkt for fastsettingen av måltall er BNP per innbygger. Samtidig tas det hensyn til at kostnadene ved å redusere utslipp varierer mellom land. Utslippsmålene gjelder alle ikke-kvotepliktige utslipp, og det er opp til det enkelte land hvor utslippene reduseres. Landenes utslippsmål vil bli gjort om til et budsjett for perioden 2021–2030. Det innebærer at hvert land vil få tildelt et antall utslippsenheter som tilsvarer budsjettet og at de hvert år må sørge for å ha nok slike enheter til å dekke sine utslipp.

I forslaget peker EU-kommisjonen på at gjeldende regelverk gir stor mulighet til samarbeid om utslippsreduksjoner mellom land. Hittil er ikke denne muligheten benyttet av EU-landene. Kommisjonen foreslår ikke store endringer i gjeldende regelverk, men lanserer to nye former for fleksibilitet som skal gjøre det billigere å nå målene. For det første skal små land med høye utslippsmål få mulighet til å benytte et avgrenset antall kvoter fra EUs kvotesystem for å nå målet for ikke-kvotepliktig sektor. Bruken av kvoter fra EUs kvotesystem er foreslått begrenset til 100 mill. tonn for perioden 2021–2030, noe som svarer til rundt 10 pst. av behovet for ytterligere utslippsreduksjoner i EU. I tillegg foreslår EU-kommisjonen en avgrenset bruk av kreditter fra tiltak i skog- og arealbrukssektoren (foreslått begrenset til 280 mill. tonn for perioden 2021–2030). Muligheten til å benytte slike kreditter foreslås sett i sammenheng med landenes utslipp fra jordbruket.

EU-kommisjonens forslag skal behandles i Rådet og i Europaparlamentet. Det kan derfor bli endringer både i landenes mål og i reglene for fleksibilitet og skog før det endelige regelverket blir fastsatt. Regelverket ventes å bli vedtatt i løpet av 2017 eller tidlig i 2018. Det er uavklart om, og i så fall hvordan, regelverket vil bli påvirket av en britisk uttreden av unionen.

1 Det er egentlig to kvotesystemer – et for luftfart og ett for bedrifter.

Norge er knyttet til EUs kvotesystem gjennom EØS-avtalen. Norske bedrifter vil dermed på lik linje med bedrifter i EU bidra til å redusere kvotepliktige utslipp med 43 pst. fra nivået i 2005, uavhengig av en avtale om felles oppfyllelse av 2030-målet. Ved en felles oppfyllelse vil også EUs regelverk om innsatsfordeling, bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer bli relevant for Norge, se omtale i boks 4.2. Norge inngår ikke i EU-kommisjonens forslag til innsatsfordeling, men i et innledende avsnitt peker EU-kommisjonen på at et høyt brutto nasjonalprodukt per innbygger tilsier at Norge vil få et utslippsmål for ikke-kvotepliktig sektor tilsvarende en reduksjon på 40 pst. i 2030 regnet fra nivået i 2005. Et endelig måltall vil også ta hensyn til hva det koster å redusere utslipp i Norge sammenliknet med kostnadene i andre europeiske land. Av omtalen fremgår det at Norge vil få tilgang til fleksibilitet på linje med EU-landene. Beskjeden størrelse og høye kostnader trekker i retning av at Norge gis mulighet til et begrenset engangsuttak av kvoter i det europeiske kvotesystemet for å møte deler av forpliktelsen for ikke-kvotepliktig sektor.

I forslaget til regelverk for utslipp og opptak i skog og andre landarealer legger EU-kommisjonen opp til at nettoutslippene fra arealkategoriene som omfattes skal gå i null. Eventuelle utslipp fra skog- og arealbruk vil under visse forutsetninger kunne komme på toppen av forpliktelsen under innsatsfordelingsforordningen. Foreløpige beregninger viser at forslaget til regelverk for skog og arealbrukssektoren kan gi Norge et netto utslipp fra denne delen av økonomien. Dette skyldes at redusert karbonbinding som følge av avskoging (rydding av skog til bebyggelse, veier og infrastruktur) fullt ut må kompenseres med lavere nettoutslipp på andre områder, mens netto opptak av karbon i stående skog i liten grad krediteres med kommisjonens forslag til regelverk. Skogen binder store mengder CO2, og norske myndigheter vil kunne påvirke skogens evne til å ta opp ytterligere CO2 gjennom skogpolitiske virkemidler som planting på nye arealer, valg av tresorter, skoggjødsling og andre tiltak. Dersom Norges forhandlinger med EU om å bruke skogen som et positivt bidrag i klimaregnskapet ikke fører frem, vil skogland som Norge ikke ha insentiver til å føre en skogpolitikk der skogens opptak av CO2 vektlegges i tilstrekkelig grad.

Dersom forhandlingene med EU om felles oppfyllelse av 2030-målet ikke fører fram, vil Norges forpliktelse fremdeles være minst 40 pst. reduksjon i 2030 sammenliknet med utslippsnivået i 1990. Målet er da betinget av tilgang på internasjonale fleksible mekanismer i den nye klimaavtalen og en godskriving av vår deltakelse i EUs kvotesystem som bidrag til å oppfylle forpliktelsen. I Meld. St. 13 (2014–2015) varslet regjeringen at Stortinget i en slik situasjon senere konsulteres om fastsetting av et nasjonalt mål for ikke-kvotepliktig sektor.

Utfordringer fremover

EU-kommisjonen har foreslått at kvotesystemet for bedrifter skal strammes til i perioden 2021–2030 ved at antall tilgjengelige kvoter reduseres raskere enn i dag. Kvotesystemet er ikke tidsbegrenset, og norske bedrifter vil også etter 2030 bidra til at utslippene innenfor systemet reduseres. I EU-kommisjonens forslag vil kvotetaket være 84 pst. lavere i 2050 enn i 2005.3 Innenfor utslippstaket vil økte utslipp i en del av kvotesystemet over tid motsvares av utslippsreduksjoner i andre deler. Det er i utgangspunktet kostnadene ved utslippsreduksjoner som bestemmer hvor utslippene reduseres. Slik kostnadseffektiv gjennomføring er hensikten med systemet.

I EU står kraftproduksjon for rundt 60 pst. av kvotepliktige utslipp. Norge skiller seg ut ved at vi har en fossilfri kraftproduksjon og en omfattende prosessindustri og petroleumssektor som i hovedsak eksporterer sine produkter. Kostnadene ved utslippsreduksjoner er lavere i kraftproduksjon enn i mange andre næringer.

Et strammere kvotetak vil over tid føre til økende priser og omstillinger i alle kvotepliktige virksomheter, også i Norge. Kvoteprisen ligger i dag på rundt 50 kroner per tonn, og det er ikke forventninger i markedet til at prisen vil stige særlig fram mot 2020. Produksjon med betydelig lavere utslipp enn i dag forutsetter at det utvikles ny, klimavennlig teknologi. Deltakelse i EUs kvotesystem skal sikre at kostnadene ved å redusere kvotepliktig utslipp er den samme i Norge som i EU.4

Kostnadene ved å redusere ikke-kvotepliktige utslipp vil kunne bli vesentlig høyere enn ved reduksjoner innenfor kvotesystemet og også variere betydelig mellom land og sektorer. Det er for eksempel forskjeller mellom Norge og EU-landene når det gjelder hvilke deler av økonomien som betyr mest for utviklingen i ikke-kvotepliktige utslipp, se figur 4.3. Mens mange EU-land varmer opp sine bygg med fossile brensler, bruker vi strøm. Andelen utslipp fra bygninger er i Norge bare 1/5 av det den i gjennomsnitt er for EU. Mot 2030 vil reduksjoner i utslipp fra bygg fortsatt være viktig for de fleste EU-land. Norge har lite å hente på dette området. Norge har derimot en høy andel utslipp fra transport. Også regnet per person er utslippene fra transport høyere i Norge enn for EU sett under ett. Dette henger blant annet sammen med spredt bosetting, en stor fiskeflåte og betydelig transportbehov knyttet til petroleumsvirksomhet. Siden det gjennomgående er dyrt å redusere utslippene i transportsektoren, trekker forskjellene i sammensetningen av utslipp i retning av at reduksjonskostnadene er klart høyere i Norge enn for EU sett under ett. Samtidige er det store variasjoner mellom landene også i EU.

Figur 4.3 Fordeling av utslipp i ikke-kvotepliktig sektor. Prosent

Figur 4.3 Fordeling av utslipp i ikke-kvotepliktig sektor. Prosent

Kilde: EU-kommisjonen, Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

For Norge vil et mål om å redusere ikke-kvotepliktige utslipp med 40 pst. fra 2005 til 2030 innebærer at utslippene ikke skal overstige 16,5 mill. tonn i 2030. I 2015 var de ikke-kvotepliktige utslippene 27,3 mill. tonn CO2-ekvivalenter. Basert på forslag til beregning av utslippsbudsjett fra EU-kommisjonen og de oppdaterte utslippsfremskrivingene i denne meldingen vil Norge måtte bidra med utslippsreduksjoner tilsvarende 31 mill. tonn CO2-ekvivalenter over perioden 2021–2030, sammenliknet med referansebanen i avsnitt 4.4. Anslaget er usikkert. Endringer i forslaget fra EU-kommisjonen og i ny informasjon om utslippsutviklingen vil kunne endre det.

Av EU-kommisjonens forslag fremgår det også at Norge skal ha samme tilgang på fleksibilitet som EU-land. Det er rimelig å legge til grunn at Norge gis mulighet til engangsuttak av kvoter i det europeiske kvotesystemet til å møte en forpliktelse for ikke-kvotepliktig sektor. På bakgrunn av anslag for andre land kan det for Norges del dreie seg om 5–10 mill. tonn kvoter for perioden 2021–2030 sett under ett. Forslaget til regelverk for bokføring av utslipp, netto opptak og bruk av skogkreditter er komplekst, og per i dag er det usikkert om og i hvor stor grad Norge vil kvalifisere for bruk av slike kreditter.

Kommisjonen har foreløpig ikke gjennomført beregninger for Norge, men våre egne fremskrivinger tyder på at vi har en lengre vei å gå for å nå 2030-målet for ikke-kvotepliktig sektor enn de fleste EU-land. Mens utviklingen for EU-landene samlet viser at utslippene uten ny politikk vil være om lag 24 pst. lavere i 2030 enn i 2005, viser fremskrivingene av utslipp til luft i avsnitt 4.4 at Norges utslipp kun vil avta med rundt 16 pst. i samme periode. EU samlet må bare redusere utslippene med ytterligere 6 prosentenheter for å nå målet om 30 pst. utslippsreduksjon i ikke-kvotepliktig sektor. Dersom Norge skal bidra med utslippsreduksjoner tilsvarende 40 pst. gjenstår 14 prosentenheter.

Forskjellen mellom Norge og EU må blant annet ses i lys av at vi har hatt høyere økonomisk vekst og høyere befolkningsvekst enn EU-landene som gruppe. Siden 2005 har veksten i BNP vært om lag 20 prosentenheter høyere i vår fastlandsøkonomi enn i EU-landene. I samme periode har befolkningsveksten vært rundt 10 prosentenheter høyere i Norge enn i EU. Disse utviklingstrekkene har bidratt til at ikke-kvotepliktig utslipp har vært om lag uendret siden 2005 i Norge, mens de er redusert med om lag 13 pst. i EU, se figur 4.4. Størstedelen av befolkningsveksten i Norge skriver seg fra innvandring, og mange har kommet hit fra EU-land. Beregninger fra Statistisk sentralbyrå viser at ikke-kvotepliktig utslipp kunne vært rundt 6 pst. lavere dersom utviklingen i befolkningen i Norge hadde vært om lag som i EU.

Figur 4.4 Endring i BNP1, befolkning og ikke-kvotepliktig utslipp fra 2005 til 2014. Prosent

Figur 4.4 Endring i BNP1, befolkning og ikke-kvotepliktig utslipp fra 2005 til 2014. Prosent

1 Fastlands-BNP for Norge

Kilde: Eurostat, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

EUs utslippsbudsjett innebærer at utslippene år for år må tilpasses innenfor en begrenset ramme. En viss fleksibilitet mellom år vil bli mulig, men det kan bli nødvendig med en relativt presis reduksjon i de årlige utslippene i perioden 2021–2030. Samtidig er det stor usikkerhet både om mulighetene for å samarbeide med EU-land om utslippsreduksjoner og om kostnadene ved utslippsreduksjoner i Norge.

Dersom både rommet for samarbeid med EU-land om utslippsreduksjoner og tilgangen på lav- og nullutslippsteknologi til en moderat kostnad er begrenset, må store deler av utslippsreduksjonene tas innenlands til en kostnad som kan bli svært høy. Statistisk sentralbyrå har tidligere utført beregninger som viser at marginalkostnaden kan komme opp i 4800 kroner per tonn CO2-ekvivalenter i 2030, dersom Norge skal oppfylle forpliktelsen uten samarbeid. Beregningene omfatter ikke utslippene av metan og lystgass i jordbruket, bare CO2-utslippene er regnet med. Det er derfor i hovedsak transportutslippene som reduseres. På kort- og mellomlang sikt kan det være vanskelig å få store endringer i transportomfanget, og resultatet er derfor svært følsomt for hvilke forutsetninger som legges til grunn om teknologi- og kostnadsutvikling i transportsektoren. Selv om usikkerheten er stor, kan beregningene gi en viss pekepinn om kostnadene dersom lav- og nullutslippsteknologi ikke faller mye i pris og rommet for samarbeid over landegrensene er lite.

Gode muligheter for å samarbeide med EU-land om utslippsreduksjoner og tilgang til billige lav- og nullutslippsteknologier vil gi de laveste kostnadene ved å nå 2030-målet. Forskjellene i tiltakskostnader mellom Norge og mange EU-land reduseres dersom tilgangen på rimelig lav- og nullutslippsteknologi øker raskt.

Virkemidlene i klimapolitikken

Norge har tatt i bruk omfattende virkemidler for å redusere utslippene av klimagasser. Over 80 pst. av klimagassutslippene i Norge er dekket av sektorovergripende økonomiske virkemidler i form av avgifter eller deltakelse i det europeiske bedriftskvotesystemet. Disse hovedvirkemidlene setter en pris på utslipp av klimagasser og bidrar dermed til å endre produksjons- og forbruksmønstre. Norge innførte en CO2-avgift allerede i 1991, som et av de første landene i verden. Som et tillegg til kvoter og avgifter brukes direkte regulering, standarder, avtaler og subsidier til utslippsreduserende tiltak. Norge satser også på forskning og utvikling, se boks 4.4.

CO2-avgiften dekker 60–70 pst. av de ikke-kvotepliktige utslippene. Drivstoff til veitrafikk er i tillegg ilagt veibruksavgift. Selv om denne avgiften er ment å dekke andre kostnader ved veitrafikk, som lokal luftforurensing, kø, ulykker og støy,5 er det totalprisen på drivstoffet som bestemmer hvor sterke insentivene til å redusere utslippene er. Dersom man ser CO2-avgiften og veibruksavgiften under ett, er avgiften på drivstoff betydelig høyere i Norge enn gjennomsnittet for EU. Regnet per tonn CO2 utgjør avgiftene på drivstoff over 2000 kroner, se figur 4.5. Bare Storbritannia har høyere avgifter i denne sektoren, mens Sveits ligger på nivå med Norge. I USA er avgiftene svært lave, og betydelig lavere enn det som kreves for å nå togradersmålet. Slik er det også i store fremvoksende økonomier.

Figur 4.5 Effektiv avgiftssats på drivstoff til veitrafikk. Kroner per tonn CO2 i 2012

Figur 4.5 Effektiv avgiftssats på drivstoff til veitrafikk. Kroner per tonn CO2 i 2012

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

Sammen med engangsavgiften gir drivstoffavgiftene sterke insentiver til å velge biler med lave utslipp. Engangsavgiften er lagt om i miljøvennlig retning slik at det er blitt rimeligere å kjøpe biler med lave utslipp, slik som ladbare hybridbiler. Blant annet er avgiften på motoreffekt fjernet og vektkomponenten redusert, mens vektingen av utslipp av klimagasser og NOX er økt. Elbiler er fritatt fra engangsavgift. Gjennomsnittlig utslipp fra nye personbiler har avtatt fra 177 g/km i 2006 til 123 g/km i 2013 og videre til 93 g/km i 2016. Norge er nå betydelig under nivået i EU, se figur 4.7C. Hittil i 2017 har gjennomsnittlig utslipp fra nye personbiler vært 86 g/km. Det er om lag som målet for 2020 i klimaforliket og lavere enn EUs mål for 2020. Bilsalget viser at avgiftskutt på nye miljøvennlige biler har hatt betydelig effekt og bidratt til å redusere utslippene fra bilparken. Siden vi ikke produserer biler selv, er vi avhengige av at andre land utvikler teknologien som skal til for å bringe utslippene ned. Innretningen på avgiftene legger til rette for å velge biler med lave utslipp etterhvert som de kommer på markedet.

Bruken av virkemidler har over tid hatt betydelig effekt på utslipp av klimagasser her hjemme. I Norges siste rapportering under FNs klimakonvensjon ble det anslått at uten de tiltakene som er innført siden 1990, ville utslippene av klimagasser i 2020 ha blitt 17–20 mill. tonn CO2-ekvivalenter høyere enn anslått.

Utslipp per produsert enhet har også gått kraftig ned, og Norge er blant OECD-landene med lavest utslipp per BNP-enhet, se figur 4.6. Det er liten forskjell på utslippsintensitet mellom hele økonomien og Fastlands-Norge. Utslippene av klimagasser i forhold til BNP blir normalt redusert etter hvert som knappe ressurser utnyttes mer effektivt og landenes velstandsnivå øker. I tillegg er en del relativt energikrevende vareproduksjon over tid blitt flyttet fra industriland til utviklingsland og fremvoksende økonomier. Høyere energikostnader i en del industriland, blant annet som følge av kvoteplikt og avgifter på utslipp, har forsterket denne utviklingen.

Selv om avgiften på klimagasser i Norge varierer mellom utslippskilder, og noen sektorer er fritatt, er omfang og nivå på avgiftene gjennomgående høye i Norge. Dette har Norge høstet internasjonal anerkjennelse for. En evalueringsgruppe under FNs klimapanel skriver i en rapport fra 2015 at «... the combination of the comprehensive coverage of sectors and the considerable level of taxation in Norway is unique in the world».

Grønn skattekommisjon foreslo at alle utslipp fra ikke-kvotepliktig sektor skulle ha lik CO2-avgift (per tonn CO2-ekvivalent), og foreslo å innføre et nytt generelt nivå for CO2-avgiften. Kommisjonen foreslo videre å oppheve reduserte satser og fritak fra eksisterende avgifter.

Jordbrukets utslipp av metan og lystgass, som utgjør 1/6 av ikke-kvotepliktig utslipp, er ikke ilagt avgift. Støtteordningene i jordbrukspolitikken er dessuten samlet sett innrettet slik at produksjon med høyest utslipp per produsert enhet (produksjon av rødt kjøtt) mottar mest støtte. I jordbruksmeldingen ble det varslet at regjeringen i lys av Norges 2030 forpliktelse vil arbeide for å redusere jordbrukets utslipp av klimagasser og gradvis legge om jordbrukspolitikken i en mer klimavennlig retning.

Figur 4.6 Utslippsintensitet for utvalgte land/områder. Tonn CO2 per BNP-enhet i 2014

Figur 4.6 Utslippsintensitet for utvalgte land/områder. Tonn CO2 per BNP-enhet i 2014

Kilde: IEA.

4.4 Utslipp til luft i Norge

Innledning

Med om lag to års mellomrom presenterer Finansdepartementet fremskrivinger av utslipp til luft. Forrige gang slike fremskrivinger ble utarbeidet var i Nasjonalbudsjettet 2015. I dette avsnittet omtales oppdaterte utslippsfremskrivinger fram til 2030. Viktige forutsetninger bak fremskrivingene er omtalt i boks 4.3.

Boks 4.3 Forutsetninger ved beregning av miljøskadelige utslipp til luft

Utgangspunktet for fremskrivingene er utslippsregnskapet og nasjonalregnskapet fra Statistisk sentralbyrå, som danner det beskrivende grunnlaget for Statistisk sentralbyrås økonomiske modell SNOW. Bruken av modellen er på enkelte områder supplert med mer detaljerte analyser.

I kort trekk kan forutsetningene som ligger til grunn for fremskrivingene oppsummeres som følger:

  • Dagens innretning av klimapolitikken videreføres, herunder omfang og satser for CO2-avgiften.

  • Prisen på fremtidig levering av kvoter innenfor EUs kvotesystem anslås å stige til 60 kroner per tonn CO2 i 2020, i tråd med noteringer i fremtidsmarkedet for slike kvoter. Etter 2020 er det lagt til grunn at prisen på kvoter i EUs kvotesystem stiger reelt med 4 pst. per år.

  • Langsiktig pris på råolje og naturgass som er lagt til grunn i kapittel 5.

  • Fremskrivingene av utslipp fra olje- og gassproduksjon er utarbeidet av Oljedirektoratet og bygger på rapportering fra oljeselskapene. Avgrensningen av petroleumsindustrien følger petroleumsskattelovens definisjon. I tillegg er virksomheten ved landanleggene som er knyttet til videre transport av petroleumsprodukter inludert, slik at fremskrivingene blir i tråd med utslippsregnskapet.1 Det er tatt hensyn til endringer i sammensetningen av produksjonen og at anslått levetid er økt for flere felt. Størstedelen av CO2-utslippene er knyttet til energiproduksjon på innretningene. Utslipp fra bygge- og installasjonsfase, maritime støttetjenester og helikoptertrafikk inngår i andre næringer.

  • Utslipp fra veitrafikk tar utgangspunkt i informasjon i utslippsmodellen for veitrafikk som Statistisk sentralbyrå benytter til å beregne nasjonale utslipp til luft fra veitrafikk. Det er lagt til grunn at andelen elbiler vil øke til 50 pst. av nybilsalget i 2030. Salget av ladbare hybridbiler anslås til rundt 20 pst. av nybilsalget. Forutsetningene innebærer at andelen nye diesel- og bensinbiler (inkludert ikke-ladbare hybridbiler) vil avta fra rundt 70 pst. i 2016 til 30 pst. av salget av nye personbiler i 2030. Trafikkarbeidet anslås å følge utviklingen i befolkningen. Utslippene per kjørte km fra nye biler basert på fossile energibærere anslås å avta med om lag 1 pst. i året. Innblandingen av biodrivstoff er videreført med dagens nivå på reelt 6,25 pst.

  • Det er lagt til grunn om lag uendret forbruk av elektrisitet i kraftintensiv industri.

  • På bakgrunn av aktivitetsdata fra NIBIO utarbeider Miljødirektoretet fremskrivinger av utslipp fra jordbruket. Disse bygger på at dagens landbrukssubsidier og tollvern videreføres, men at støtte til eksport av ost bortfaller fra 2020. Det er lagt til grunn en viss effektivisering slik at utslipp per produserte enhet går ned.

  • Fremskrivingene av netto karbonopptak i skog og andre landarealer er ikke oppdatert siden fremskrivingene i Nasjonalbudsjettet 2015. Da ble det anslått at opptaket ville avta fra dagens nivå på om lag 25 mill. tonn CO2-ekvivalenter per år til i overkant av 20 mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2030. Bak denne utviklingen ligger det blant annet en forutsetning om at dagens skogplanting videreføres og at avvirkningen øker fra rundt 10 mill. m3 i dag til vel 12,5 mill. m3 i 2030.

1 Petroleumssektoren omfatter etter denne definisjonen alle petroleumsinstallasjoner offshore, landanleggene på Kollsnes, Sture, Nyhamna (Ormen-Langefeltet, Hammerfest LNG-anlegg (Snøhvitfeltet), Mongstad (indirekte utslipp fra råoljeterminal) og Kårstø (ilandføring).

I tråd med internasjonale retningslinjer er fremskrivingene basert på vedtatt klima- og miljøpolitikk. Fremskrivingene gir dermed et bilde av hvordan norske utslipp av klimagasser og langtransporterte luftforurensinger kan utvikle seg ved en videreføring av dagens virkemidler. Bildet er usikkert, blant annet fordi utvikling av nye løsninger kan påvirke hva en videreføring av dagens virkemidler betyr for utslippene.

Fremskrivingene er ikke en beskrivelse av regjeringens mål og fanger heller ikke opp effekter av fremtidig ny politikk og nye virkemidler. Vedtatte mål uten tilhørende forslag til endrede virkemidler eller tiltak som ikke er ferdig utredet i form av forskrift, avgiftsvedtak eller avtaler mv. er ikke innarbeidet i referansebanen. Et unntak er forbud mot bruk av fossil olje til oppvarming i husholdninger og næringsbygg i 2020, der forslag til forskrift har vært på høring.

Ifølge utslippsregnskapet var Norges utslipp av klimagasser 53,9 mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2015 når opptak i skog og andre landarealer holdes utenom, se tabell 4.2. Opptak i skog og andre landarealer anslås til 24,4 mill. tonn CO2-ekvivalenter slik at Norges nettoutslipp kan anslås til 29,5 mill. tonn.

Per innbygger var utslippene i 2015 10,3 tonn mot 12,2 tonn i 1990, se figur 4.7A. Til sammenlikning er utslipp per person om lag 7 tonn for verden sett under ett og 8,5 tonn som gjennomsnitt for EU. Utslipp per person i USA er i overkant av 21 tonn. Medregnet opptak i skog var norske utslipp i 2015 5½ tonn per person. Det er under verdensgjennomsnittet medregnet skog. Ifølge fremskrivingene i denne meldingen vil utslippene reduseres til 51,8 mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2020 og videre ned til 48,3 mill. tonn i 2030. Nivået for 2030 tilsvarer 8,2 mill. tonn per person.

4.4.1 Klimagasser

Utslippene i 2015 fordeler seg med 26,6 mill. tonn CO2-ekvivalenter på utslipp som omfattes av de europeiske kvotesystemene6 og 27,3 mill. tonn fra aktiviteter som ikke omfattes av disse kvotesystemene. De kvotepliktige utslippene, hovedsakelig fra olje- og gassvirksomheten og prosessindustrien, økte i 2015 med 0,8 mill. tonn fra året før. Ikke-kvotepliktig utslipp, hvor transport er den desidert største utslippskilden, gikk ned med 0,2 mill. tonn i samme periode.

Ifølge utslippsregnskapet var utslippene fra olje- og gassproduksjonen, som er den største utslippssektoren i Norge, rundt 15 mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2015. Av dette var 1,1 mill. tonn ikke-kvotepliktig utslipp. Størstedelen av utslippene er knyttet til energiproduksjon på installasjonene. Utslippene fra sektoren har økt med i overkant av 80 pst. siden 1990, i hovedsak som følge av økt aktivitet. Målt i standard kubikkmeter har produksjonen økt med 82 pst. i perioden 1990–2015.

Utslippene av klimagasser fra fastlandsøkonomien er redusert med vel 4½ mill. tonn CO2-ekvivalenter siden 1990.

Utslippene fra industri og bergverk var i 2015 11,9 mill. tonn CO2-ekvivalenter. Det er en nedgang på nesten 40 pst. siden 1990. Nedgangen skyldes i stor grad reduserte utslipp av andre klimagasser enn CO2. Industriutslippene kan i stor grad henføres til produksjon av metaller og kjemiske råvarer for eksport. 1,1 mill. tonn av de samlede industriutslippene var ikke-kvotepliktige.

Utslippene fra veitrafikk vokste med nesten 30 pst. fra 1990 til 2007, se figur 4.7 B. Siden har utslippene ligget nokså stabilt på rundt 10 mill. tonn i året, til tross for fortsatt sterk vekst i befolkningen. Utviklingen siden 2007 må ses i sammenheng med at utslipp fra nye personbiler i Norge har falt med nesten 50 pst. fra 2006 til 2016, se figur 4.7 C. Denne nedgangen skyldes blant annet at bilavgiftene er lagt om slik at bilens miljøegenskaper tillegges større vekt og at rask teknologiutvikling har gjort overgang til kjøretøy med lavere utslipp mulig.

Figur 4.7 Utslipp per innbygger i Norge og utslipp fra nye personbiler

Figur 4.7 Utslipp per innbygger i Norge og utslipp fra nye personbiler

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet, Det europeiske miljøbyrået, Opplysningsrådet for veitrafikk og Finansdepartementet.

Hovedtrekk i fremskrivingene

Fremskrivinger av utslipp til luft er oppdatert med utgangspunkt i de makroøkonomiske beregningene i denne meldingen. Utslipp avhenger av handlingene til noen hundretusen bedrifter og rundt 5 mill. personer. Fremskrivingene prøver å fange opp underliggende utviklingstrekk og tendenser bak summen av disse handlingene, blant annet med utgangspunkt i økonomiske, teknologiske og befolkningsmessige forhold.

Fremskrivingene viderefører dagens innretning av klimapolitikken. Det innebærer at omfang og satser for CO2-avgiften og andre avgifter holdes på dagens nivå og at de observerte prisene i EUs kvotesystem for fremtidig levering legges til grunn. Satsingen på teknologiutvikling, for eksempel gjennom Enova, videreføres. Klimapolitikken er blitt styrket de seneste årene, se boks 4.4. Beregningene av hvordan dagens politikk påvirker fremtidige utslipp er beheftet med usikkerhet, og usikkerheten øker desto lengre utover i tid fremskrivingene strekker seg. Usikkerheten gjelder ikke bare de økonomiske utsiktene og den fremtidige utviklingen i befolkningen, men også utvikling og tilgang på lav- og nullutslippsteknologi og kostnadene ved å ta slik teknologi i bruk.

Boks 4.4 Endringer i virkemidler

Fremskrivinger av miljøskadelige utslipp til luft ble sist presentert i Nasjonalbudsjettet 2015, og var basert på nivået på virkemidlene sommeren 2014. Siden da er klimapolitikken blitt betydelig strammet til. Noen viktige endringer omtales nedenfor.

  • Engangsavgiften er lagt om i mer miljøvennlig retning i flere budsjetter, spesielt etter enigheten i Revidert nasjonalbudsjett 2015. Omleggingen gir økt avgift for biler med høye utslipp i forhold til motoreffekt og vekt og redusert avgift til biler med lave utslipp. Endringene i engangsavgiften gir kraftige insentiver til å velge lavutslippsbiler og har bidratt til en sterk nedgang i gjennomsnittlig utslipp fra nye biler, se figur 4.7 C.

  • Kravet om innblandingen av biodrivstoff er økt fra rundt 4 pst. i 2014 til reelt 6,25 pst. i 2017 (7 pst. når vi tar med at avansert biodrivstoff teller dobbelt). Isolert sett bidrar økningen til å redusere utslippene i Norge med om lag 200 000 tonn CO2.

  • Satsingen på kollektivtransport, for eksempel ved økte bevilgninger til jernbane, belønningsordninger og bymiljøavtaler, samt satsingen på sykkel og gange øker insentivene til å bruke alternative transportformer. Det er vanskelig å anslå utslippseffekten av disse tiltakene, men de er en del av grunnlaget for vurderingene av utviklingen i trafikkarbeidet.

  • CO2-avgiften er både gradvis trappet opp og jevnet ut mellom produkter og er i 2017 for mange kilder (mineralolje, naturgass, LPG, bensin og diesel) på 450 kroner per tonn CO2. Også avgiften på HFK og PFK er økt til 450 kroner per tonn CO2-ekvivalenter.

  • CO2-avgiften på mineralolje til innenriks luftfart er økt og jevnet ut slik at både kvotepliktig og ikke-kvotepliktig luftfart i dag betaler en avgift på 430 kroner per tonn CO2.

  • Fra 2017 er det innført separat sats for deler av utslippene av naturgass til luft i petroleumsvirksomheten, slik at klimavirkningen prises likt som ved forbrenning av naturgass på sokkelen. Reelt er økningen fra 58 til 444 kroner per tonn CO2-ekvivalenter.

  • Tilskuddsordningen for klimatiltak i kommunene ble innført i 2016, og i 2017 er det satt av rundt 150 mill. kroner til klimatiltak i kommuner og fylkeskommuner.

  • Enova er tilført betydelige midler og har fått nytt mandat med større vekt på reduksjon i ikke-kvotepliktig utslipp. Det er blant annet gitt støtte til grønn skipsfart og lade-/fyllestasjoner for nullutslippsbiler. Enova vil i 2017 tilføres 2,6 mrd. kroner, hvorav i overkant av 0,6 mrd. kroner er inntekter fra påslaget på nettariffen.

  • Også andre ordninger som bidrar til utvikling av ny teknologi er blitt styrket:

    • Bevilgningen til miljøteknologiordningen under Innovasjon Norge er på over 500 mill. kroner i 2017.

    • Norges forskningsråd og Innovasjon Norge følger opp miljørelevant forskning innenfor de fleste av sine programmer.

    • Forskningssentrene for miljøvennlig energi (FME) er blitt styrket.

    • Teknologisenteret for CO2-fangst på Mongstad (TCM) står sentralt i regjeringens satsing på CO2-fangst og lagring. CLIMIT-programmet har fått økte bevilgninger. Regjeringen har som ambisjon å realisere et fullskala demonstrasjonsanlegg for CO2-fangst og -lagring innen 2022 og har tatt initiativ til mulighetsstudier av tre ulike karbonfangstprosjekter i Norge.

    • Et nytt investeringsselskap som skal bidra til reduserte utslipp av klimagasser er under opprettelse. Investeringsselskapet skal i hovedsak investere i ny teknologi i overgangen fra teknologiutvikling til kommersialisering og skal prioritere lav- og nullutslippsløsninger.

Utslippene av klimagasser anslås å avta med rundt ¾ pst. i året fram mot 2020 og 2030, se tabell 4.2. Forløpet for utslippene må blant annet ses i sammenheng med utfasingen av oljefyr fram mot 2020, nedleggelsen av gasskraftverket på Mongstad og at utslippene fra petroleumsvirksomheten begynner å avta noe etter 2020. Effekten av en anslått nedgang i transportutslippene som følge av at flere nullutslippskjøretøy tas i bruk, blir først for alvor synlig i tallene etter 2020. I 2030 anslås utslippene å ligge vel 5½ mill. tonn CO2-ekvivalenter lavere enn i 2015. Det aller meste av nedgangen ventes å komme i ikke-kvotepliktige sektor der utslippene anslås å gå ned med 4¼ mill. tonn fra 2015 til 2030.

Tabell 4.2 Utslipp av klimagasser i Norge etter sektor. Mill. tonn CO2-ekvivalenter

1990

2005

2015

2020

2030

Utslipp av klimagasser

51,7

55,1

53,9

51,8

48,3

Kvotepliktig utslipp

27,5

26,6

26,3

25,2

– Olje- og gassproduksjon

12,9

14,0

13,9

12,8

– Industri og bergverk

13,6

10,8

11,1

11,0

– Andre kilder1

1,0

1,8

1,3

1,4

Ikke-kvotepliktig utslipp

27,6

27,3

25,5

23,1

– Transport2

14,9

15,6

14,9

13,5

Herunder: Veitrafikk

9,7

10,3

9,7

8,4

– Jordbruk

4,6

4,5

4,3

4,4

– Andre kilder3

8,1

7,2

6,2

5,2

Opptak i skog

-10,5

-24,7

-24,44

-23,4

-21,2

Utslipp av klimagasser medregnet skog

41,3

30,4

29,5

28,4

27,1

Memo:

Fastlands-Norge

43,5

39,8

38,8

36,7

34,4

1 Inkluderer kvotepliktig energiforsyning og luftfart.

2 Inkluderer veitrafikk, sjøfart, fiske, ikke-kvotepliktig luftfart, anleggsmaskiner og andre mobile kilder.

3 Inkluderer ikke-kvotepliktig industri, petroleumsvirksomhet og energiforsyning, samt oppvarming og andre kilder.

4 Anslag basert på fremskrivingene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet, NIBIO og Finansdepartementet.

Fremskrivingene av nettoopptaket i skog og andre landarealer er ikke oppdatert i denne meldingen. Ifølge de seneste fremskrivingene ventes opptaket å avta fremover, blant annet som følge av at stigende alder på skogen gir lavere tilvekst. Det ligger likevel an til at opptaket av klimagasser i skog og landarealer vil tilsvare i overkant av 40 pst. av utslippene fra andre sektorer de nærmeste tiårene. Gjødsling av skog kan øke opptaket.

Utslippene av andre klimagasser enn CO2 anslås samlet å avta fra i overkant av 9 mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2015 til 8 mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2030, se tabell 4.3. Fram mot 2020 anslås utslippene av metan (CH4) fra jordbruket å avta som en følge av bortfallet av eksportsubsidiene til ost. På lengre sikt anslås jordbruksutslippene å gå litt opp, som følge av at produksjon antas å holde følge med befolkningsutviklingen. Videre fall i metanutslippene henger blant annet sammen med avtakende utslipp fra avfallsfyllinger. Lystgassutslippene (N2O) anslås å holde seg relativt konstante fremover, mens utslippene av HFK-gasser anslås å gå ned etter 2020 som en følge av innføringen av f-gassforordningen i EU og Norge.7

Tabell 4.3 Utslipp av klimagasser i Norge. Mill. tonn CO2-ekvivalenter

1990

2005

2015

2020

2030

Sum klimagasser

51,7

55,1

53,9

51,8

48,3

CO2

35,7

43,6

44,7

43,1

40,4

Andre klimagasser

16,0

11,6

9,2

8,6

7,9

CH4

5,8

5,5

5,2

4,9

4,5

N2O

4,2

4,2

2,6

2,5

2,5

F-gasser

6,0

1,9

1,4

1,2

0,9

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Den observerte nedgangen i utslippsintensiteten i fastlandsøkonomien ventes å fortsette og utslipp per produsert enhet er anslått å falle med vel 1/3 fram til 2030. Nedgangen må ses i sammenheng med at mesteparten av veksten i verdiskapingen skyldes tekniske og organisatoriske nyvinninger og mer effektiv utnyttelse av kapitalutstyr. Prising av klimagassutslipp bidrar til en slik dreining.

Nærmere om fremskrivingene

Fremskrivinger av miljøskadelige utslipp til luft ble sist presentert i Nasjonalbudsjettet 2015. Etter dette ble utslippsregnskapet revidert som følge av nye retningslinjer fra FN. Endringene gjaldt blant annet faktorene for oppvarmingspotensialet for klimagasser (GWP-verdier). Revisjonen innebar at både de historiske utslippene og fremskrivingene ble løftet med om lag 1 mill. tonn hvert år, se Nasjonalbudsjettet 2016. For å isolere effekten av ny informasjon og nye forutsetninger sammenliknes utslippene i denne meldingen med de reviderte anslagene fra forrige fremskriving slik de ble gjengitt i Nasjonalbudsjettet 2016.

Fremskrivingene i denne meldingen innebærer en nedjustering av anslåtte utslipp med 3 mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2020 og i overkant 4 mill. tonn i 2030, sammenliknet med forrige fremskriving. Både CO2-utslippene og utslippene av f-gasser, primært HFK, bidrar til denne nedjusteringen. I motsatt retning trekker en liten oppjustering av anslåtte utslipp av lystgass fra jordbruket.

Fremskrivingene for noen av de viktigste sektorene omtales nærmere nedenfor.

Utslippene fra olje- og gassproduksjon anslås å holde seg på rundt 15 mill. tonn CO2-evkvialenter i 2020 for så å avta til knapt 14 mill. tonn i 2030. Fram til 2030 ventes nedgangen i produksjonen av olje og gass å være sterkere enn nedgangen i utslippene av klimagasser fra sektoren. Det må ses i sammenheng med at produksjonen avtar på flere felt, men at energibehovet, og dermed utslippene fra enkeltfelt gjennomgående endres lite selv om produksjonen reduseres. Videre bygger fremskrivingene på at i overkant av 30 pst. av produksjonen fra norsk sokkel i perioden 2015–2030 vil komme fra felt med kraft fra land. Anslaget for utslipp fra olje- og gassproduksjon i 2020 er justert litt ned sammenliknet med det som ble lagt til grunn i forrige fremskriving. Utslippsanslaget for 2030 er ikke endret.

Fremskrivingene bygger på at kraftintensiv industri fremover vil ha et forbruk av elektrisk kraft på om lag samme nivå som i 2016. Økt produktivitet bidrar til at produksjonen i kraftintensiv industri likevel stiger noe over tid, og utslipp per produserte enhet vil avta. Den kraftige satsingen på klimateknologi kan gi reduserte klimagassutslipp og energieffektivisering i industrien fremover, men effekten av denne innsatsen er svært krevende å anslå og derfor ikke tallfestet. Det er for eksempel usikkert når, hvor sterkt og i hvilken sektor økt innsats på forskning og teknologiutvikling vil gi resultater i form av reduserte utslipp. Også nyvinninger i andre land kan bidra til nedgang i norske utslipp. Utslippene fra industrien anslås å ligge relativt stabilt fremover og om lag på samme nivå som i den forrige utslippsfremskrivingen.

Alt i alt anslås utslippene i kvotepliktig sektor å avta med 1½ mill. tonn fram mot 2030.

Anslaget for ikke-kvotepliktig utslipp er nedjustert med 3 mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2030 sammenliknet med anslag fra forrige fremskriving. Det er særlig antakelsene om utviklingen i utslippene fra transport som bidrar til at fremskrivingene nå er lavere. Utslippene fra veitransport anslås å avta fra 10,3 mill. tonn i 2015 til 9,7 mill. tonn i 2020 og videre til 8,4 mill. tonn i 2030. I forrige fremskriving lå utslippene fra sektoren stabilt på rundt 10 mill. tonn gjennom fremskrivingsperioden. Nedjusteringen skyldes i hovedsak at det er lagt til grunn raskere innfasing av lav- og nullutslippsbiler fremover. Som i forrige fremskriving er det antatt at kjørte km per person holder seg om lag på dagens nivå, og at trafikkarbeidet følger utviklingen i befolkningen. Antakelsen bygger på at den observerte utflatingen i kjørte km per person de siste 5–10 årene vil fortsette. Dersom trafikkarbeidet per person igjen skulle ta seg opp vil det isolert sett trekke utslippene opp. Anslaget for innblanding av biodrivstoff er økt sammenliknet med forrige fremskriving. I fremskrivingene videreføres dagens nivå på omsetningskravet. En økning i omsetningskravet fremover i tråd med Stortingets vedtak i forbindelse med budsjettet for inneværende år, vil isolert sett bidra til å trekke utslippene ned med om lag 1 mill. tonn i 2020. Effekten er noe mindre i 2030, blant annet på grunn av flere null- og lavutslippskjøretøy.

Teknologiutviklingen for null- og lavutslippsbiler har gått raskere enn lagt til grunn i forrige fremskriving. I tillegg har el-bilfordelene blitt forlenget og engangsavgiften er ytterligere lagt om. Denne bruken av kraftige økonomiske virkemidler for å legge til rette for miljøvennlige valg ved kjøp av ny bil har bidratt til at utslipp per kjørte kilometer for personbiler har avtatt sterkt. I fremskrivingene er det lag til grunn at andelen nullutslippsbiler øker fra dagens nivå på rundet 15 pst. av nybilsalget til 50 pst. i 2030. Med videreføring av dagens avgiftsfordeler vil økt elbilandel redusere statens inntekter, se illustrasjon i figur 11 B. Økning av elbilandelen til 50 pst. kan alene medføre et provenytap på i størrelsesorden 5 mrd. kroner årlig grunnet bortfall av engangsavgift, beregnet med utgangspunkt i gjennomsnittlig avgift på 95 000 kroner per ny personbil. I tillegg kommer blant annet tapte inntekter fra merverdiavgift og øvrige særavgifter, samt veibruksavgift på drivstoff.

Utviklingen fremover er usikker. Den avhenger særlig av om og hvor raskt det utvikles nye biler med tilstrekkelig rekkevidde og om kostnadene ved slike biler utvikler seg slik at de blir mer vanlige i husholdninger som bare har en bil. I og med at biler har lang levetid, tar det tid før varige endringer i registreringstallene for nullutslippsbiler fullt ut kommer til syne i transportutslippene. Skulle registreringsandelen utvikle seg slik at nivået i 2030 endres med for eksempel 20 prosentenheter til henholdsvis 30 pst. eller 70 pst., vil transportutslippene det året endes med snaut ½ mill. tonn. En kan imidlertid ikke se bort fra at utviklingen av nybilsalget kan havne utenfor dette intervallet. For eksempel har Bloomberg pekt på at batteriteknologien kan bli konkurransedyktig med fossil teknologi før 2025. Regnestykket over omfatter bare personbiler. For en omtale av regjeringens mål for transportsektoren vises det til stortingsmeldingen om Nasjonal transportplan.

Utslippene fra innenriks sjøfart og fiske har avtatt markert de senere årene, se omtale i 4.4.2. I fremskrivingene er det lagt til grunn at nedgangen er varig og at videre teknologiutvikling og de forsterkede virkemidlene de senere årene vil bidra til at utslippene vil fortsette å avta etter 2020.

Utslippene fra forbruk av fossil olje til oppvarming i husholdninger og næringer har avtatt med nesten 60 pst. siden 1990. Dersom en slik utvikling fortsetter vil utslippene i 2030 være i rundt ¾ mill. tonn CO2-ekvivalenter. Forbudet mot bruk av fyringsolje innebærer at nedgangen fremskyndes og at husholdningene allerede i 2020 ikke vil ha utslipp fra bruk av olje, men at det fortsatt vil være utslipp fra bruk av gass og fra vedfyring. Også i tjenesteytende næringer vil et forbud fremskynde nedgangen i bruk av olje til oppvarming. Det er beregningsteknisk lagt til grunn at det vil være noen utslipp igjen, som følge av at forbudet trolig åpner for visse unntak, blant annet i områder der kraftsituasjonen tilsier det. I 2030 anslås utslippene til knapt ½ mill. tonn CO2-ekvivalenter. Utslippene fra oppvarming av bygg er nedjustert med ¾ mill. tonn i både 2020 og 2030 sammenliknet med anslagene fra sist.

Utslippene fra energiforsyning kommer fra brenning av fossilt karbon i avfall og bruk av fossile energibærere i fjernvarme og annen energiforsyning som gasskraft eller varmekraftverket fyrt på kull på Svalbard. I fremskrivingene anslås utslippene fra energiforsyning å bli redusert med vel ½ mill. tonn CO2 fra dagens nivå i 2020 og 2030. Nedgangen skyldes den varslede nedleggelsen av varmekraftverket på Mongstad. Utslippene er dermed også nedjustert tilsvarene i forhold til forrige fremskriving.

Utslippene fra avfallsdeponier er som tidligere anslått å gå videre ned som en følge av forbudet mot deponering av våtorganisk avfall.

4.4.2 Langtransporterte luftforurensinger

Utslippene av langtransporterte luftforurensinger, nitrogenoksider (NOX), svoveldioksid (SO2), ammoniakk (NH3), partikler (PM2,5) og flyktige organiske forbindelser utenom metan (NMVOC), reguleres under Gøteborgprotokollen. Disse forurensingene spres over landegrenser via atmosfæren og bidrar blant annet til forsuring, helseskadelige konsentrasjoner av partikler og dannelse av bakkenært ozon.

Norge oppfylte i 2015 forpliktelsen under Gøteborgprotokollen for gassene NOX, SO2 og NMVOC, jf. figur 4.8. Det ble i 2012 fremforhandlet nye utslippsforpliktelser under denne protokollen. Disse forpliktelsene gjelder fra 2020 og er satt i forhold til utslippsnivået i 2005. I desember 2016 ble nye retningslinjer for beregning av utslipp fra konvensjonen for langtransporterte luftforurensinger innarbeidet i utslippsregnskapet i Norge. Grunnlaget for beregningene er utvidet og inkluderer blant annet nye utslippskilder fra jordbruket, noe som innebærer at utslippene av nitrogenoksider (NOX), NMVOC og ammoniakk (NH3)er justert opp.

Figur 4.8 Utslipp av langtransporterte luftforurensinger omfattet av Gøteborgprotokollen. 1 000 tonn

Figur 4.8 Utslipp av langtransporterte luftforurensinger omfattet av Gøteborgprotokollen. 1 000 tonn

1 Firkantene viser utslippsforpliktelsene i Gøteborgprotokollen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Siden 1990 har utslippene av nitrogenoksider (NOX) falt med 23 pst. Dette skyldes først og fremst lavere utslipp fra veitrafikk, i hovedsak som resultat av at avgasskravene er skjerpet i flere omganger. Utslippene fra innenriks sjøfart har avtatt betydelig siden 2007, blant annet som følge av tiltak finansiert med støtte fra Næringslivets NOX-fond og en gradvis utfasing av eldre motorer med høye utslipp. Fra 2012 har også utslippene fra fiske avtatt. Nedgangen i utslippene fra innenriks sjøfart og fiske henger trolig sammen med overgang til mindre utslippsintensive drivstoff og bruk av ny teknologi. Det kan også skyldes at utslipp ikke fullt ut fanges opp i statistikken, dersom drivstoff bunkres i andre land. Utslippene variere en del fra år til år. Avgasskrav har bidratt til at utslippene fra dieseldrevne motorredskaper har avtatt. Utslippene fra petroleumsvirksomheten har økt med over 80 pst. siden 1990 og tilsvarte i overkant av 30 pst. av de samlede NOX-utslippene i 2015.

I fremskrivingene avtar utslippene av NOX til 142 000 tonn i 2020, se tabell 4.4. Utslippene ventes å avta ytterligere fram mot 2030. Som følge av effekter som trekker i hver sin retning ligger utslippsanslagene relativt nær de som ble rapportert i Nasjonalbudsjettet 2015. På den ene siden er hele banen løftet som en følge av revideringen av regnskapet. Samtidig har utslippene spesielt fra fiske vist seg å bli lavere enn tidligere lagt til grunn. At utslippene anslås å avta fremover må ses i sammenheng med lavere utslipp fra veitrafikk som en følge av strengere avgasskrav, spesielt for tyngre kjøretøy, og en kraftig økning i antall null- og lavutslippskjøretøy. Bruk av biodrivstoff kan føre til økte utslipp av NOX. I tillegg ventes utslippene fra olje- og gassvirksomheten å avta noe etter 2020. I fremskrivingene er det ikke tatt hensyn til en eventuell ny NOX-avtale fra 2018. Forventet effekt av inneværende avtale er innarbeidet.

Tabell 4.4 Utslipp av langtransporterte luftforurensinger. 1 000 tonn

1990

2000

2005

2015

2020

2030

NOX

199,9

211,6

205,5

153,2

142,1

117,5

SO2

52,3

27,2

24,1

16,4

15,7

15,4

NMVOC

301,7

390,9

229,8

157,0

148,7

136,6

NH3

23,7

25,3

26,7

26,7

25,5

26,1

Kilde: Statistisk Sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

I henhold til Gøteborgprotokollen har Norge forpliktet seg til å redusere utslippene av NOX med 23 pst. innen 2020, sett i forhold til utslippsnivået i 2005. Med dagens regnskap gir det et utslippstak for 2020 på i overkant av 156 000 tonn. Utslippene av NOX anslås dermed å ligge godt under forpliktelsen i 2020.

Utslippene av flyktige organiske forbindelser utenom metan (NMVOC) var i 2015 hele 60 pst. lavere enn i 2001, som er året da utslippene var på sitt høyeste. Det er først og fremst lavere utslipp fra lasting og lagring av råolje på sokkelen som har bidratt til å redusere utslippene av NMVOC. I tillegg har utslipp av NMVOC fra veitrafikk falt jevnt, først og fremst som følge av avgasskravene som ble innført for bensindrevne biler i 1989, og delvis av overgangen fra bensin- til dieseldrevne biler.

I fremskrivingene avtar utslippene av NMVOC til rundt 149 000 tonn i 2020 og anslås å falle ytterligere fram mot 2030. Sammenliknet med fremskrivingene til Nasjonalbudsjettet 2015 er utslippene oppjustert med 22 000 tonn i 2020. Oppjusteringen henger sammen med revideringen av historiske tall, samt at utslippene fra petroleumssektoren har vist seg å bli høyere enn tidligere lagt til grunn. Forpliktelsen under Gøteborgprotokollen innebærer at utslippene i 2020 må ligge under 138 000 tonn. Anslåtte utslipp ligger dermed over forpliktelsen i 2020, men videre nedgang bringer utslippene under forpliktelsen før 2030.

Utslippene av svoveldioksid (SO2) har avtatt med nesten 70 pst. siden 1990. Siden 2007 har utslippene ligget lavere enn kravet i første Gøteborgperiode på maksimalt 22 000 tonn. I 2015 var utslippene 16 400 tonn. I fremskrivingene anslås en videre forsiktig nedgang i SO2-utslippene. Utslippene er godt under Gøteborgforpliktelsen for 2020 på 21 700 tonn.

Utslippsregnskapet for ammoniakk (NH3) har tidligere indikert at Norge overholdt forpliktelsen i første Gøteborgperiode på 23 000 tonn. I 2013 ble utslippstallene tilbake til 1990 oppjustert med 10–20 pst. som følge av ny beregningsmetode for utslipp fra husdyrgjødsel. I 2015 var utslippene 26 700 tonn. Utslippene anslås å ligge stabilt på rundt 26 000 tonn fram mot 2030, mens Gøteborgforpliktelsen for 2020, som tar utgangspunkt i utslippet i 2005, er 26 400 tonn. Norge ligger dermed an til å nå forpliktelsen for 2020. Det er stor usikkerhet hvordan bortfallet av eksportsubsidiene til ost vil påvirke utslippene fremover.

Ved revisjonen av Gøteborgprotokollen i 2012 påtok Norge seg å redusere utslippene av små, helseskadelige partikler (PM2,5) med 30 pst. i 2020 sammenliknet med nivået i 2005. Med dagens utslippsregnskap tilsvarer dette et årlig utslippstak på om lag 27 000 tonn fra 2020. Det er ikke utarbeidet fremskrivinger for disse utslippene som ledd i de makroøkonomiske beregningene. De vil bli oppdatert til Norges årlige rapportering under Gøteborgprotokollen. I 2015 utgjorde utslippene av PM2,5 28 100 tonn.

4.5 Naturmangfold

Tap av naturmangfold er en stor global miljøutfordring. Naturen er grunnlag for produksjon av mange varer og tjenester, og velfungerende økosystemer er viktige for velferd og livskvalitet. Naturen renser vann og luft, produserer oksygen, sikrer pollinering av planter og lagrer karbon. Velfungerende økosystemer beskytter mot erosjon og ras, og er viktig for overvannshåndtering og flomdemping. De kan også bidra til karbonlagring i myr og skog og til å redusere negative effekter av klimaendringer. De fleste medisiner er utviklet av planter. Når arter og økosystemer svekkes eller forsvinner, mister vi fremtidige muligheter. Å bevare velfungerende, naturlige økosystemer er derfor viktig.

Tross enkelte lyspunkter i noen land og områder har jordens naturmangfold blitt redusert gjennom lang tid. Globalt har man aldri før i menneskets historie endret og påvirket naturen så mye som de siste tiårene,8 og verden kan ikke fortsette som i dag dersom økosystemene skal være i stand til å dekke menneskenes fremtidige behov9.

Tap av naturmangfold er en global utfordring, men skiller seg fra global oppvarming ved at skadene avhenger av hvor naturinngrep og andre påvirkninger skjer. FNs konvensjon om biologisk mangfold er den sentrale globale avtalen for vern og bærekraftig bruk av det biologiske mangfoldet. Målene som i 2010 ble vedtatt under konvensjonen, Aichimålene, skal landene følge opp gjennom nasjonale handlingsplaner. I Norges handlingsplan er de viktigste målene at økosystemene skal ha god tilstand, at ingen arter og naturtyper skal utryddes og at et representativt utvalg av norsk natur skal bevares for kommende generasjoner, se Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet – norsk handlingsplan for naturmangfold. Stortinget sluttet seg til og forsterket tiltakene foreslått i meldingen.

En midtveisvurdering av fremdriften i arbeidet for å nå Aichimålene viser til fremgang for enkelte, herunder for det globale målet om områdevern. Mange av de andre målene vil imidlertid kreve innsats dersom man skal klare å nå dem innen 2020. Blant disse kan nevnes mål om utfasing av skadelige subsidier, tap av arter og habitater, ivaretakelse og restaurering av økosystemer samt bærekraftig forvaltning av fiskebestander. At naturmangfoldet er under press, bekreftes også av en analyse av den globale rødlista utarbeidet av Verdens naturvernorganisasjon (IUCN 2016).

Presset på naturmiljøet kommer særlig fra bruk av biologiske ressurser (blant annet ved avskoging i tropiske områder), mer intensivt jord- og skogbruk, spredning av fremmede arter, bygging av veier, anlegg og hus, og forurensing, se figur 4.9. Viktige underliggende drivkrefter er global befolkningsvekst og økende forbruk per innbygger kombinert med mangelfull regulering av utnyttelsen av mange naturressurser. Uten nye tiltak ventes utviklingen i retning av økt press på naturmiljøet å fortsette.

Figur 4.9 Trusler for truede arter

Figur 4.9 Trusler for truede arter

Kilde: UNEP.

Globalt er artsmangfoldet størst i verdens skoger, særlig i de tropiske regnskogene. Selv om det fortsatt er betydelig avskoging i mange områder, har samlet avskoging i verden avtatt de siste årene. En stabilisering av verdens skogdekke vil imidlertid ikke nødvendigvis stanse tapet av naturmangfold. Det skyldes at en økende andel av verdens skoger antas å bli gjenstand for kommersiell hogst, og stadig mer vil bestå av plantasjer som har betydelig mindre biologisk mangfold enn primær skog.

Arter, naturtyper, og økosystemer vil påvirkes ved at arter kan måtte flytte til nye habiater for å tilpasse seg endringene. Samtidig vil andre arter kunne bli truet av at nye arter kommer inn i deres habitat. Forstyrrelser og inngrep bidrar til oppstykking av naturområder som vanskeliggjør arters overlevelsesmuligheter. Økt CO2-innhold i atmosfæren kan også føre til surere hav, som igjen kan svekke levemulighetene for noen arter.

Også miljøtilstanden i verdens kyst- og havområder forverres, til tross for bedring blant marine ressurser i tempererte strøk. Skadene på miljøet er størst i kystnære og grunne farvann nær tett befolkede områder. Det er i disse områdene og på kontinentalsoklene at en finner de mest produktive økosystemene, de viktigste høstbare bestandene og de viktigste petroleumsressursene til havs. OECD anslår at mer enn 30 pst. av verdens fiskebestander er overutnyttet eller utarmet, om lag 50 pst. er fullt utnyttet og mindre enn 20 pst. har potensial for økt utnyttelse. Over tid har redusert naturmangfold ført til lavere årlig tjenestestrøm fra økosystemer.

For å redusere tapet av naturmangfold og arter er det avgjørende å sikre bærekraftig utnyttelse av naturressursene, redusere og helst stanse utslipp av giftige stoffer, minske presset på viktige leveområder for artene og begrense menneskeskapte klimaendringer. Dette vil ikke være mulig uten at de fleste land innfører langt strengere regulering av miljøskadelig aktivitet enn i dag.

OECD har anslått at den globale utbredelsen av arter ville avta med om lag 10 pst. fram mot 2050 forutsatt en videreføring av dagens politikk.10 Organisasjonen anbefalte økt bruk av økonomiske virkemidler i politikken for å redusere tapet av naturmangfold.

Tilstanden i norske økosystemer er samlet sett relativt god, men også i Norge er det utfordringer knyttet til tap av naturmangfold. Vi kjenner til 44 000 arter innenfor norske områder. I Norsk rødliste for arter 2015 er tilstanden for omtrent halvparten av disse vurdert. Av de vurderte artene er 79 pst. ansett som livskraftige, 6 pst. som nær truet og 11 pst. som truede. For de øvrige artene er mangel på data og kunnskap en grunn til at de ikke er vurdert. Førti naturtyper regnes i dag som truet i Norge. Den viktigste årsaken til at norsk naturtyper er truet, er menneskeskapte arealendringer.

I Norge forvaltes nå de økonomisk viktigste fiskeartene på en bærekraftig måte. Nordøstarktisk torsk har de siste årene nådd den høyeste bestanden siden målingene startet etter andre verdenskrig. Også vårgytende sild anslås å ha nådd full reproduksjonskapasitet og høstes bærekraftig. For andre bestander er imidlertid utviklingen mindre gunstig. Nordsjøtorsk har redusert reproduksjonsevne, og uttaket er sannsynligvis ikke bærekraftig.

4.6 Forurensinger

4.6.1 Luftforurensinger

Luftforurensninger medfører risiko for skader på menneskers helse og på økosystemer. På verdensbasis er lokal luftforurensning i byer og tettsteder et alvorlig miljøproblem, se boks 4.5. Luftforurensning skiller seg fra for eksempel klimautfordringen ved at byer og områder først og fremst rammes av egne utslipp og i mindre grad av utslipp utenfra. Derfor er lokale og nasjonale tiltak avgjørende for å bedre lokal luftkvalitet. Tiltak for å redusere lokal luftforurensning vil også kunne redusere utslipp av klimagasser.

Boks 4.5 Luftforurensning – en stor utfordring i verdens byer

Figur 4.10 Velferdstap av luftforurensning

Figur 4.10 Velferdstap av luftforurensning

Kilde: OECD.

Luftforurensing fører til tap av leveår og redusert helsetilstand. Verdens Helseorganisasjon (WHO) har anslått at det på verdensbasis var 3,7 mill. mennesker som døde som følge av utendørs luftforurensninger i 2012. OECD anslår at verdens samlede kostnader knyttet til utendørs luftforurensning tilsvarte om lag 5 pst. av verdens BNP i 2015, se figur 4.10. For OECD-området anslås kostnadene til om lag 4 pst. av BNP1.

Med uendret politikk ventes kostnadene på verdensbasis å øke betydelig fremover og komme opp i om lag 7 pst. av BNP i 2030 og til 9–12 pst. i 2060. Økningen vil kunne bli særlig sterk i utviklingsland og fremvoksende økonomier. I OECD-området anslås kostnaden fremover å holde seg på om lag samme andel av BNP som i dag.

Økt kunnskap og større oppmerksomhet om skadevirkningene av luftforurensning har bidratt til at myndighetene i mange land øker omfanget av tiltak for å redusere lokal luftforurensning. For eksempel har myndighetene i Kina signalisert en rekke tiltak for å bedre den dårlige luftkvaliteten i byene.

Norge er, ifølge OECD, et av landene med best luftkvalitet. I 2010 var det bare Australia som hadde lavere velferdstap enn Norge, målt som andel av BNP. Bare tre OECD-land (New Zealand, Island og Australia) hadde lavere nivå enn Norge for befolkningens eksponering mot små partikler (PM2.5) i luften i perioden 2010–2012. Gjennomsnittlig eksponering var om lag 2½ ganger så høy i OECD-området som i Norge. Ifølge OECD er nordmenn også blant de som er mest tilfreds med kvaliteten på luft. En norsk studie viser sammenheng mellom luftforurensing og plagethet ved konsentrasjon av partikler som normalt forekommer i norske byer. Her indikeres at en stor del av befolkningen rammes.2

1 The Economic Consequences of Outdoor Pollution, OECD 2016.

2 Rapport 2013:9 Nasjonalt folkehelseinstitutt. Luftkvalitetskriterier – Virkninger av luftforurensning på helse.

Den lokale luftkvaliteten i Norge har blitt forbedret de siste tiårene. Utslipp av svevestøv (PM10) er redusert med om lag 30 pst. siden 1990, og Norge er ifølge OECD det industrilandet der utendørs luftforurensning bidrar til færrest dødsfall sett i forhold til befolkningens størrelse. Det er imidlertid fortsatt utfordringer knyttet til overholdelse av grenseverdier og nasjonale mål for luftkvalitet i norske byer. Høsten 2015 ble Norge dømt i EFTA-domstolen for brudd på luftkvalitetsdirektivet for overskridelser av grenseverdiene for NO2, PM10 og SO2, og for brudd på plikten til å utarbeide tiltaksutredninger i aktuelle kommuner/soner.

Eksponering for lokal luftforurensning utløser og forverrer sykdommer, først og fremst i luftveiene og hjerte- og karsystemet. Helserisikoen avhenger av konsentrasjon av forurensende stoffer og hvor lenge man blir utsatt for forurensningen. Barn og eldre er særlig utsatt.

Tidligere var det nasjonale målet for luftkvalitet knyttet til høye forurensningsnivåer over kortere perioder. De mest alvorlige helseeffektene oppstår imidlertid ved langtidseksponering. Målet ble derfor fra 1. januar 2017 endret slik at det nå er knyttet til årsmiddelkonsentrasjoner, og ikke times- og døgnmiddelkonsentrasjoner. Grenseverdiene for partikler (svevestøv) ble innskjerpet fra 1. januar 2016.

Siden år 2000 har vært en nedgang i konsentrasjonen av partikler i norske byer. For PM10-partikler skyldes dette en reduksjon i antall kjøretøyer med piggdekk, bedre renhold, støvdempende tiltak på veiene og redusert fart. For de minste partiklene (PM2.5) har utslippene per kjøretøy gått ned, og det har vært en jevn utskifting av gamle vedovner med mer rentbrennende ovner. I Oslo kommer om lag 30 pst. av forurensende partikler i luften fra vedfyring.

For NO2 er bildet mer blandet. Siden 2000 har det vært små endringer i NO2-konsentrasjonen i Oslo og Bergen. I andre større norske byer, blant annet Trondheim, har det vært en nedgang. Utviklingen fremover er usikker og vil blant annet avhenge av bruken av dieselbiler i storbyene, og om bilene også vil tilfredsstille utslippskravene i EURO-standardene under faktisk kjøring.

I perioder av året er konsentrasjonen av svevestøv og nitrogendioksid (NO2) i norske byer fortsatt høyere enn nasjonale mål og grenseverdier fastsatt av EUs luftkvalitetsdirektiv. Veitrafikk, veislitasje og forbrenningsprosesser i kjøretøysmotorer, er hovedkilden til overskridelsene av grenseverdiene for lokal luftkvalitet i norske byområder. På kort sikt kan det derfor være nødvendig å iverksette tiltak, og flere byer vurderer det. På lengre sikt vil renere kjøretøy og økt satsing på kollektivtrafikk, sykkel og gange bidra til å redusere luftforurensningen lokalt.

Sur nedbør som følge av utslipp av nitrogenoksider (NOX), ammoniakk (NH3) og svoveldioksid (SO2), er fortsatt et alvorlig miljøproblem i Norge, selv om arealet med overskridelser av tålegrenser for forsuring av ferskvann har avtatt betydelig siden 1980. Tiltak som er gjennomført under Gøteborgprotokollen og tidligere internasjonale avtaler, har medført vesentlige utslippsreduksjoner i Europa, og følgelig også vesentlige reduksjoner i forurensningsbelastningen i Norge. Flyktige organiske forbindelser (NMVOC), som også reguleres under Gøteborgprotokollen, kan inneholde kreftfremkallende stoffer. Disse forbindelsene bidrar, sammen med NOX, også til at det dannes bakkenært ozon, som kan føre til skader på helse, vegetasjon og materialer. Bortsett fra ammoniakk, har norske utslipp av de nevnte gassene avtatt det siste tiåret. De er nå under eller nær de nivåer Norge har forpliktet seg til ikke å overskride i 2020.

4.6.2 Helse- og miljøfarlige kjemikalier og avfall

Mange kjemiske stoffer virker negativt inn på miljøet og på menneskers helse. De mest skadelige karakteriseres som miljøgifter. I Norge er utslippene av de fleste slike gifter betydelig redusert siden 1995, blant annet som følge av strenge utslippskrav, regulering av industri og produkter, krav til avfallsbehandling og oppryddingstiltak i gamle forurensninger. Det gjenstår imidlertid fortsatt utfordringer, og i 2015 ble det utarbeidet en handlingsplan for å stanse utslipp av miljøgifter.

Utslipp av miljøgifter og andre helse- og miljøfarlige kjemikalier spres blant annet som langtransporterte forurensing via luft, vann, næringskjeder og i produkter som handles mellom land. Polare områder kan være særlig sårbare for utslipp og spredning av slike kjemikalier. Det er derfor spesielt viktig med europeiske og globale reguleringer for å stanse bruk og utslipp i hele regioner eller over hele verden, også når det gjelder håndtering og gjenbruk av avfall. Internasjonale avtaler sikrer også like rammevilkår for næringslivet på tvers av landegrenser. I tillegg til bruk av nasjonale virkemidler er norsk kjemikaliepolitikk derfor særlig rettet inn mot de globale konvensjonene om kjemikalier og avfall, og mot det felles europeiske kjemikalieregelverket, særlig REACH.

Den viktigste årsaken til at det er krevende å stanse utslipp av miljøgifter er mangelfull kunnskap, blant annet om identifisering, påvisning og dokumentasjon av stoffers skadelige egenskaper. Det er blant annet behov for bedre innsikt i hvordan ulike miljøgifter virker sammen, og utvikling av kunnskap om miljøgifter er en nødvendig del av norsk miljøpolitikk.

Økt forbruk gir mer avfall, og avfallsmengden fra husholdningene har økt kraftig. Farlig avfall er den avfallstypen som er den viktigste potensielle kilden til utslipp og spredning av helse- og miljøfarlige kjemikalier. Stadig bedre håndtering av avfallet gjør at utslippene både av miljøgifter og klimagasser fra avfallsbehandling har gått ned. I dag samles 97 pst. av det farlige avfallet i Norge inn og tas forsvarlig hånd om.

4.6.3 Marin forsøpling og mikroplast

Marin forsøpling, spesielt plast og mikroplast i havet, er et raskt voksende problem som gradvis har fått verdenssamfunnets oppmerksomhet. Den globale tilførselen av plast til havet ble i 2010 anslått til mellom 4,8 og 12,7 mill. tonn. De mest synlige sporene er plast i strandkanten. Det meste av plasten er imidlertid usynlig, fordi den havner på havbunnen eller flyter nede i vannmassene, og fordi mye av den er små partikler. Den største bekymringen gjelder de minste plastpartiklene (mikro- og nanoplast) som tas opp av marine organismer, og konsekvensene dette har for økosystemer og sjømat.

Plast er nyttig i bruk blant annet fordi den er så holdbar. Av samme grunn er plast et alvorlig og langvarig miljøproblem når den havner på avveie. Det tar for eksempel 450 år før en plastflaske er brutt ned i sjøen, i en prosess der plasten gradvis brytes ned til mikroplast. Marin forsøpling og mikroplast har negativ påvirkning på marine økosystemer og naturmangfold. Fiskerier, turistindustri, båttrafikk og annen bruk av hav og kyst blir også rammet.

I en FN-rapport fra 2014 ble plastsøppel i havet anslått til å gjøre skader for mer enn 13 mrd. USD i året. Under FNs bærekraftsmål 14 om hav har FN sluttet seg til at man innen 2025 skal forhindre og i betydelig grad redusere marin forsøpling.

Plastavfall spres med havstrømmene, og det meste av søplet som havner langs Norskekysten kommer fra andre land. Norge arbeider internasjonal for å redusere forsøplingen av havområdene. Vi styrker også nasjonale tiltak for opprydding.

4.7 Miljøutfordringer, økonomisk vekst og grønn konkurransekraft

Mangelfull regulering av økonomisk virksomhet fører til at produksjon og forbruk gir for stor slitasje på naturen. Det gir skadevirkninger som rammer alle, men som bedrifter og husholdninger hver for seg ikke tar tilstrekkelig hensyn til i sine beslutninger. Klimautfordringen er et eksempel på at sterkere virkemidler må tas i bruk i alle land for å begrense skade på naturgrunnlaget, herunder i form av prising av utslipp av klimagasser. Dersom verden skal nå Parisavtalens mål om etter hvert å stabilisere beholdningen av klimagasser i atmosfæren, må elektrisitets- og varmeforsyning gradvis legges om til nullutslippsløsninger. Videre må transportmidler og anleggsmaskiner bli tilnærmet fossilfrie, industriens prosessutslipp bringes ned mot null, jordbrukets utslipp reduseres og opptak og lagring av klimagasser i skog og landarealer økes, slik at det blir balanse mellom gjenværende menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser. Også andre former for overbelastning av miljøet, økosystemer og kretsløp må reduseres, slik at vi opprettholder det nødvendige naturgrunnlaget for fremtidig verdiskaping. En omstilling av verdensøkonomien i retning av et slikt grønt skifte vil endre produksjons- og forbruksmønstre. Omfanget av endringer vil blant annet avhenge av hvor krevende det blir å få til en overgang til lav- og nullutslippsløsninger.

OECD11 har sett på kostnadene ved en slik omstilling ved å sammenlikne konsekvensene for verdens bruttonasjonalprodukt av ikke å gjøre noe for å møte klimaproblemet, med konsekvensene ved best mulig tilpasning. I det første tilfellet, kan kostnadene ved oppvarming ifølge OECD nå 2 pst. av globalt BNP i 2050 for deretter å femdobles fram mot slutten av århundret. Med optimal tilpasning og optimal begrensning av utslipp anslår OECD at kostnadene ved oppvarming kan begrenses til ¾ pst. av BNP i 2050, mot at verdenssamfunnet påtar seg reduksjonskostnader («rense»-kostnader) og tilpasningskostander på til sammen rundt 1 pst av BNP. Slik optimal tilpasning gir hovedvekt på å redusere utslipp og innebærer at de samlede kostnadene bare dobles frem mot neste århundreskifte. Forskjellen mellom å gjøre noe og ikke å gjøre noe kan dermed øke betydelig i annen halvdel av dette hundreåret.

Også IEAs anslag for hvor høy prisen på utslipp av klimagasser må være i en togradersbane, gir grunnlag for å sette tall på den årlige rensekostnaden forbundet med et globalt grønt skifte. Disse beregningene går bare fram til 2040, men peker i retning av rensekostnader som øker til rundt 2–3 pst. av verdens BNP på dette tidspunktet. Dette tallet tar imidlertid ikke med fordelen ved å unngå global temperaturstigning utover to grader.

Beregninger av denne typen utelater mange detaljer og kan underkommunisere omfanget og mangfoldet av nødvendige omstillinger. De fanger heller ikke opp at oppvarmingen kan føre til ikke-reverserbare og potensielt svært alvorlige hendelser i jordens klimasystem. For gjennomføringen av tiltak er det også en utfordring at kostnadene ved utslippsreduksjoner kommer tidlig, mens gevinstene kommer senere. Kostnader og gevinster er også ulikt fordelt på land og regioner. Anslagene peker likevel i retning av at totalkostnadene ved en overgang til et lavutslippssamfunn bør være håndterbare i et tidsperspektiv på et halvt til trekvart århundre, under forutsetning av at ressursene brukes slik at man får mest mulig klimaeffekt igjen for innsatsen. Et liknende budskap kan leses ut av The New Climate Economy Report.12 Avvik fra en slik kostnadseffektiv politikk vil øke de samlede kostnadene. Et eksempel kan være bruk av virkemidler som innskrenker handlingsmulighetene unødig eller som fører til at dyre tiltak gjennomføres før, eller til fortrengsel for, billige. Et annet viktig forhold er at de anslåtte kostnadene ved å redusere utslipp avhenger av teknologiutviklingen, som er usikker. At både kostnadene ved utslippsreduksjonen og skadevirkningene av global oppvarming også varierer mellom land kan ha betydning for de enkelte lands vilje til å påta seg forpliktelser uten støtte utenfra.

En verden som går i retning av lavere utslipp, vil måtte utvikle og ta i bruk ny teknologi og nye energikilder og vil i noen grad etterspørre andre varer og tjenester enn i dag. Utviklingen av ny teknologi vil både påvirke hvordan varer og tjenester produseres og sammensetningen av etterspørselen. Dette gjelder både for teknologi som har direkte betydning for vår evne til å takle klima- og miljøutfordringene, og for utviklingen og bruk av informasjonsteknologi, materialteknologi, bioteknologi mv. Med omfattende spesialisering og lange verdikjeder er det ikke et én til én forhold mellom hvordan sluttproduktene ser ut og hva som produseres i det enkelte land. Både sammensetningen av etterspørselen og forskjeller i kostnader mellom land vil være med å bestemme hva Norge vil selge til og kjøpe fra utlandet i fremtiden. I konkurransen om markeder og knappe ressurser vil noen bedrifter kunne utnytte lønnsomme innovasjoner til å ekspandere, mens andre kan bli nødt til å trappe ned. Endringene vil kreve omstillinger, men også gi nye muligheter.

Rask reduksjon i globale utslipp vil kreve utbygging av fornybar energi, som vind og sol. Etter hvert må bruken av olje til transportformål bringes ned, men tempoet vil blant annet avhenge av hvor raskt kostnadene ved å bruke utslippsfri energi reduseres. Over tid vil stigende utvinningskostnader og økt konkurranse fra utslippsfri energi trolig også gi press på lønnsomheten ved utvinningen av fossile energibærere. Slike utviklingstrekk kan øke omstillingene knyttet til norsk petroleumsvirksomhet gjennom en periode der uttømming av ressursene uansett tilsier gradvis nedgang i produksjonen. Også i de fleste scenarier som er forenlige med togradersmålet, vil det imidlertid i en periode fremover måtte investeres betydelig i verdens petroleumsutvinning for å møte etterspørselen etter olje og gass. Noen konsekvenser for petroleumsvirksomheten av en mer ambisiøs klimapolitikk globalt er omtalt i kapittel 5.

Både klimaendringer og tiltak for å motvirke slike endringer påvirker risikoen ved økonomisk virksomhet. Mer ekstremvær kan gi utfordringer for forsikringsvirksomhet. Omstillinger bort fra fossile energibærere kan gi fall i verdien av reserver og realkapital som også kan skape forstyrrelser for banker og andre finansinstitusjoner. Vurderinger av formuesverdier kan blant annet endres som svar på ny informasjon om foretak, teknologier eller politikk. Store endringer på kort tid kan representere en fare for global finansiell stabilitet. I lys av dette har blant annet den britiske sentralbanksjefen pekt på at utvikling av bedre informasjon om hvordan foretak er eksponert for klimarisiko, og hvordan de håndterer slik risiko, kan lette et grønt skifte. På oppdrag fra G20-landene ser en arbeidsgruppe under Financial Stability Board (FSB) på hvordan selskaper bedre kan rapportere om den finansielle risikoen ved klimaendringer. En endelig rapport ventes inneværende år.

Både oljevirksomheten, finansinstitusjoner og resten av norsk næringsliv er del av den internasjonale markedsøkonomien. For å overleve må næringslivet kunne dekke lønn, kapitalkostnader og andre kostnader, inklusive klima- og miljøkostnader, gitt de prisene de oppnår for sine varer og tjenester. Grønn konkurransekraft kan forstås som næringslivets evne til å konkurrere globalt i en tid hvor sterkere virkemidler tas i bruk i klima- og miljøpolitikken. For de enkelte bedriftene handler dette om lønnsomhet. Uten grunnleggende konkurranseevne i bunn blir det heller ingen grønn konkurransekraft.

Priser og andre rammebetingelser endrer seg over tid. Den enkelte bedrifts lønnsomhet avhenger dermed av evnen til å skape og tilpasse seg nye produkter, råvarer, markeder, arbeidsmåter og organisasjonsformer. Slike omstillinger er et viktig trekk ved konkurransen i markedsøkonomier og bidrar til at ressurser over tid settes inn der de kaster mest av seg. Vår levestandard avhenger av at vi også greier å holde produktivitetsveksten oppe gjennom omstillinger, slik at nødvendig lønnsomhet i næringslivet kan oppnås med et stigende realinntektsnivå for lønnstakerne.

Mens bedrifters konkurransekraft kan måles ved lønnsomheten, er det ikke noen tilsvarende bunnlinje for land. Det er landenes bedrifter, ikke landene selv, som konkurrerer i nasjonale og internasjonale markeder. For Norge og andre land er det å delta i det internasjonale varebyttet en vei til høyere levestandard. Eksport gir mulighet til å importere flere eller bedre varer og tjenester enn det vi kan skaffe oss ved å bruke tilsvarende ressurser til hjemmeproduksjon. Et lands konkurransekraft blir dermed gjerne definert som evnen til effektiv bruk av ressurser, gitt rimelig balanse i utenriksøkonomien over tid og akseptabel inntektsfordeling. Grønn konkurransekraft innebærer at landet i tillegg når sine miljø- og klimapolitiske mål.

Over tid er utviklingen i effektivitet avgjørende for avlønning og inntektsnivå. Effektiv bruk av ressurser betyr både at de brukes fullt ut, og at avlønningen av dem blir høyest mulig. For natur- og miljøressurser betyr det at utnyttelsen må skje innen de rammene naturgrunnlaget setter. En pris på utslipp og annen miljøskadelig virksomhet gir bedrifter og husholdninger insentiver til dette, samtidig som det blir mer lønnsomt å utvikle og ta i bruk ny og mer miljøvennlig teknologi. For at slik teknologi skal utvikles i riktig omfang, kan det også kreves særskilt støtte, slik blant annet Grønn skattekommisjon har pekt på. God makroøkonomisk styring og stabile rammevilkår for næringsliv og enkeltpersoner gir også insentiver til innovasjon, teknologiutvikling og kompetansebygging. Et enkelt skattesystem med brede grunnlag og tilsvarende lave satser gjør det mer lønnsomt å arbeide og investere i ny teknologi og arbeidsplasser.

Erfaring tilsier at høy produktivitetsvekst og full sysselsetting også understøttes av konkurransebaserte markeder og åpenhet mot andre økonomier. Internasjonal handel med varer og tjenester gir grunnlag for teknologioverføring og for at land kan utnytte sine relative fortrinn. Handel er dermed en viktig drivkraft for vekst i inntekter og levestandard, men gir også opphav til omstillinger. Universelt utformede velferdsordninger kan lette slike omstillinger fordi de både bidrar til omfordeling og til å spre risiko. Samtidig må utdanningssystemet gi arbeidsstyrken den nødvendige kompetanse. Politikk for høy produktivitet og omstilling er nærmere drøftet i kapittel 6, mens forhold som fremmer god utnyttelse av vår arbeidskraft diskuteres i kapittel 8.

Grønn konkurransekraft krever lønnsomme investeringer i grønne løsninger, dvs. løsninger som også har livets rett ved en strengere klima- og miljøpolitikk. Samtidig trenger vi nyskapende løsninger og økt aktivitet i virksomheter og sektorer med lav eller ingen klimaeffekt, bl.a. fordi vi står overfor en stor omstilling som krever mange nye arbeidsplasser. Grønn konkurransekraft krever også smarte løsninger, fordi kunnskapsbaserte arbeidsplasser er nødvendig for å bære vårt velferdsnivå.

4.8 Regjeringens strategi

Regjeringen har et langsiktig mål om at Norge skal bli et lavutslippssamfunn med effektiv ressursbruk og et konkurransedyktig næringsliv. Som ledd i Paris-avtalen har Norge meldt inn at vi vil påta oss en betinget forpliktelse om å redusere utslippene av klimagasser med minst 40 pst. i 2030 sammenliknet med nivået i 1990. Det er i tråd med anslagene fra FNs klimapanel for hva som kreves for å nå et togradersmål. Klima- og miljøpolitikken skal bidra at Norge når disse og andre miljømål. For å skape minst mulig konflikt mellom klima- og miljømålene og andre samfunnsmål, kreves det god koordinering i bruken av virkemidler. Det innebærer:

  • Et lavutslippssamfunn, ikke et lavinntektssamfunn. Virkemidlene bør innrettes slik at miljømålene oppnås med størst mulig sikkerhet og til lavest mulige kostnader for samfunnet. Vi må utnytte mulighetene som ligger i det grønne skiftet. Regjeringen vil legge fram en overordnet strategi for grønn konkurransekraft.

  • Forurenser skal betale. Virkemidler bør velges ut fra kriteriet om at den som forurenser eller skader miljøet skal betale for skaden som forvoldes.

  • Effektive virkemidler. Miljøavgifter, omsettelige kvoter, direkte reguleringer, avtaler, informasjon og subsidier må kombineres mest mulig effektivt.

  • Støtte til teknologiutvikling. Å utvikle og ta i bruk miljøteknologi og klima- og miljøvennlige energiteknologier er viktig for å møte klima- og miljøutfordringene, og kan også gi norsk næringsliv nye markedsmuligheter.

  • Globale effekter avgjørende. Virkemidlene i klimapolitikken må bidra til at globale utslipp går ned.

Fotnoter

1.

Hoel, Bruvoll og Vennemo (2012). Betydningen av karbonlekkasjer for norsk næringsliv. Rapport nr. 2012/06. Vista Anallyse AS.

2.

Næss-Schmidt, Hansen og Kirk (2012). Carbon leakage from a Nordic perspektive. Tema Nord 2012: 502.

3.

Bygger på forslag sommeren 2015 om at den årlige reduksjonsfaktoren i antall kvoter som utstedes øker fra 1,74 pst. til 2,2 pst. årlig fra 2021. Ved en videreføring av reduksjonsfaktoren vil kvotemengden være 84 pst. lavere i 2050 enn i 2005. Utslippstaket vil nå eller gå mot null i 2060.

4.

For å motvirke at utslipp og produksjon bare flytter ut av Europa må også andre store land og regioner øke sine priser på utslipp.

5.

Transportøkonomisk institutt anslår at marginale eksterne kostnader ved lokal luftforurensning, ulykker, støy, kø, veislitasje og vinterdrift er høyere enn nivået på veibruksavgiften, spesielt i storbyer og ved rush-trafikk.

6.

For luftfart og bedrifter.

7.

Regulation (EU) No 517/2014.

8.

Millenium ecosystem assessment, UNEP 2005.

9.

Biomangfoldkonvensjonens perioderapport Global Biodiversity Outlook 4 (2014).

10.

Environmental Outlook to 2050, OECD 2012.

11.

The Economic Consequences of Climate Change. OECD 2015.

12.

Better Growth, Better Climate: The New Climate Economy Report. The Global Commission on the Economy and Climate, 2014.

Til dokumentets forside