10 En mer bærekraftig regional- og distriktspolitikk

10.1 Innledning

Befolkningen skal ha likeverdige levekår og tilgang på grunnleggende tjenester over hele Norge. Et godt fungerende næringsliv er en viktig forutsetning for velferd, levekår og livskvalitet i alle typer samfunn, både i byregioner og i spredtbygde områder. Samtidig er sammensetningen av befolkningen viktig for fremtidig vekst og utvikling. I Norge er inntektsforskjellene mellom ulike deler av landet mindre enn i mange andre land.

Økonomien og samfunnet er i stadig forandring. Nye næringer vokser fram, mens andre går tilbake. Arbeidsplasser er grunnlaget for bosetting og for hvilke regioner som har befolkningsvekst. Også familietilknytning, tilgang på kultur- og opplevelsestilbud, tilbud av offentlige og private tjenester, boliger og omgivelser betyr mye for folks valg av bosted. Økt velstand bidrar til å øke befolkningens forventninger til videre velstandsvekst, herunder vekst i både kvalitet og omfang på offentlige og private tjenester.

Muligheten til å leve av egen arbeidsinnsats og en meningsfull jobb er grunnleggende for de aller fleste. Kompetansearbeidsplassutvalget1 påpeker at det ikke vil være mulig å opprettholde et bosettingsmønster som avviker vesentlig fra arbeidsplassenes geografiske plassering. Velfungerende arbeidsmarkeder spiller derfor en avgjørende rolle for all lokal og regional samfunnsutvikling, i byregioner, i regionale sentra og i spredtbygde områder. I Norge er de store naturressursene, som gir grunnlag for verdiskaping og arbeidsplasser, i stor grad lokalisert i distriktene. Det gir oss et godt utgangspunkt for arbeidsplasser og bosetting i hele landet.

Norge er i internasjonal sammenheng et spredt bebygget land med små byer. Målene for regional- og distriktspolitikken har siden 60-tallet handlet om verdiskaping, sysselsetting og ressursutnyttelse, likeverdige levekår og bosettingsmønster. I starten var det et ønske om å endre bosettingsmønsteret for å kunne sikre likeverdige tilbud og arbeid til befolkningen, blant annet ved utbygging av vekstsentra. Fra 1981 ble det et mål for regional- og distriktspolitikken å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret, etter hvert supplert med mål om reell frihet for alle til å bo der de ønsker. Målene om bosetting, levekår og ressursutnyttelse har over tid dels vært formulert ulikt og tolkningen har variert noe, men målene har i hovedsak ligget fast i 35 år, gjennom skiftende regjeringer og stortingsflertall.

På tross av mål om å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret har det de siste tiårene skjedd en betydelig urbanisering også i Norge. De siste 35 årene har Norges befolkning vokst med over 1,1 millioner mennesker, og veksten har vært høyest i de områdene der det bodde flest fra før. I 2016 bor 74 pst. av befolkningen i en storbyregion eller i mellomstore byregioner. I 1966 var det tilsvarende tallet 66 pst.

Samtidig er regionale forskjeller i inntekt og helse redusert. Sammenliknet med andre land er også sysselsettingsnivået høyt og arbeidsledigheten lav i alle landsdeler.

I stortingsmeldingen Bærekraftige byer og sterke distrikter er hovedmålet for regional- og distriktspolitikken: «Regional balanse gjennom vekstkraft, likeverdige levekår og bærekraftige regioner i hele landet. En bærekraftig region har en balansert befolkningssammensetning og forvalter menneskelige ressurser og naturressurser for utvikling og verdiskaping nå og i fremtiden. Dette vil legge til rette for å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret.»2

Det er 50 år siden forrige kommunereform, og kommunestrukturen er langt på vei historisk begrunnet. Forrige store kommunereform på 1960-tallet skjedde før bilen ble allemannseie og mens flyreiser fortsatt var svært dyre og rutetilbudet mindre utbygd. Det har vært en sterk vekst i både omfanget av og kompleksiteten og innholdet i tjenester kommunene har fått ansvaret for.

Det er tverrpolitisk enighet om at befolkningen bør ha et mest mulig likeverdig offentlig tjenestetilbud i hele landet. Regjeringen legger våren 2017 fram forslag til ny kommunestruktur for Stortinget. Målet for reformen er gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, en mer helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner og et styrket lokaldemokrati. Samtidig legger regjeringen fram forslag til ny fylkesstruktur, der nye regioner kan få en tydeligere rolle innenfor samfunnsutviklingen.

Norge bruker store ressurser for å følge opp regional- og distriktspolitiske mål. Ordninger som begrunnes ut fra regional- og distriktspolitiske mål, eller som favoriserer distriktene, defineres inn under den brede distriktspolitikken. Den brede distriktspolitikken over statsbudsjettet utgjør drøyt 40 mrd. kroner i 2017. Her inngår en rekke skatteordninger, hvorav den største er regionalt differensiert arbeidsgiveravgift.

I tillegg til ordninger som inngår i den brede distriktspolitikken, kommer enkelte utgifter over statsbudsjettet til ordninger innenfor blant annet samferdsel, høyere utdanning og forskning, arbeidsmarkedstiltak og statlig lokaliseringspolitikk som har betydning for regional- og distriktspolitikken. Disse utgiftene defineres vanligvis ikke som en del av den brede distriktspolitikken fordi det er vanskelig å skille ut distriktspolitiske effekter fra helheten. For å stimulere vekstkraften i næringslivet har regjeringen for eksempel styrket satsingen på samferdsel, innovasjon, vekstfremmende skattelettelser og forenklinger i offentlig sektor.

For noen av virkemidlene utgjør bevilgningene over statsbudsjettet kun en andel av de samlede samfunnsøkonomiske kostnadene. Det gjelder for eksempel støtte til enkeltnæringer, der det blant annet kan være tilleggskostnader knyttet til reguleringer som påvirker hvordan og hvor effektivt ressursene utnyttes i økonomien. Et eksempel er importvernet for landbruket, som innebærer en betydelig skjermingsstøtte som ikke inngår i statsbudsjettet.

De regional- og distriktspolitiske målene må oppnås med virkemidler som er effektive. En viktig forutsetning er at virkemidlene er mest mulig rettet mot det en ønsker å gjøre noe med. For eksempel bør ordninger som skal stimulere sysselsettingen i distriktene utformes slik at de er treffsikre for å nå dette målet. En bærekraftig regional- og distriktspolitikk må legge til rette for å utnytte menneskelige ressurser og naturressurser i hele landet. Vi må vektlegge at bærekraftige byer og sterke distrikter kan dra nytte av hverandre.

10.2 Bosettingsmønsteret er dynamisk

Det tjuende århundret er blitt kalt urbaniseringens hundreår. Flertallet av verdens befolkning bor i dag i byer og urbane områder. Urbanisering kan defineres som at en økende andel av befolkningen bor og arbeider i byer eller større byregioner, mens en stadig mindre andel bor og arbeider på landsbygda og i spredbygde strøk. Urbaniseringen både i Norge og i andre land henger sammen med omstillingen fra landbruk og fiske via industri til tjenesteyting, som vist i figur 6.4 i kapittel 6. Økningen i befolkningens utdanningsnivå, som vist i figur 10.1, har også betydning. Som beskrevet i kapittel 6 har omstillingen også vært viktig for produktivitets- og inntektsvekst. Der urbaniseringen lenge var drevet av innenlandsk flytting fra mindre sentrale strøk, er veksten i byene i dag i større grad drevet av et stort fødselsoverskudd. Høy innvandring har bidratt til vekst i byene, men også til å opprettholde folketallet i mange distriktskommuner.

Kilde: SSB

Kommunene kan inndeles i bo- og arbeidsmarkedsregioner som igjen inndeles etter sentralitet. Figur 10.2 er basert på kategorisering av bo- og arbeidsmarkedsregioner etter sentralitet.3

¹ Storbyregioner: Senter over 150 000 innbyggere, maks. tilbud av tjenester og offentlige institusjoner, Mellomstore byregioner: Senter mellom 19 000 og 150 000 innbyggere, middels til høyt tilbud av tjenester og offentlige institusjoner, Småbyregioner: Senter mellom 3 500 og 25 000 innbyggere, middels tilbud av tjenester og offentlige institusjoner. Periferi: Mindre enn 3 500 innbyggere og spredt bygde strøk.

Kilde: SSB og KMD

Nesten hele befolkningsveksten i Norge på over 1,3 millioner siden 1966 har kommet i de tjue store og mellomstore byregionene, mens det har vært en beskjeden økning i småbyregionene og en liten nedgang ellers. I dag bor 74 pst. av landets befolkning i store og mellomstore byregioner. Norske byer er likevel små i internasjonal sammenheng. Det er gjennomgående lange avstander mellom byene, og innenfor hver by kan boliger og arbeidsplasser ofte være plassert spredt og ikke nødvendigvis i tilknytning til kollektivknutepunkt.4

Norge har hatt en noe senere urbaniseringsprosess i løpet av 1900-tallet sammenliknet særlig med Sverige, Danmark og Island. Urbaniseringen gikk spesielt sakte i Norge i mellomkrigstiden. Dette gjorde at urbaniseringen i Norge ble utsatt med flere tiår sammenliknet med nabolandene. Men urbaniseringen skjøt ny fart fra midten av forrige tiår, og Norge nærmer seg nå nivået i resten av Norden når det gjelder andelen av befolkningen som bor i tettsteder. Tettstedsdefinisjonen i figur 10.3 inkluderer alle tettsteder med mer enn 200 innbyggere.

¹ Det eksisterer ikke data for alle år i perioden, og figuren inneholder derfor interpolerte tall mellom enkelte datapunkter.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet, SSB, Statistics Iceland, Statistiska centralbyrån, Statistikcentralen, FN og Panda.

Urbaniseringen i Norge var lenge drevet av flytting fra spredtbygde områder til byene og flytting mot Østlandet fra særlig Nord-Norge, Vestlandet og Trøndelag. Samtidig forklarer innenlandsk flytting bare en del av urbaniseringsprosessen i Norge. Siden 1980-tallet har fødselsoverskudd i storbyregionene vært en viktigere driver av befolkningsveksten enn innenlandsk flytting. De siste fem årene har fødselsoverskuddet stått for 40 pst. av veksten i storbyregionene. På 2000-tallet har innvandring vært den dominerende demografiske faktoren. Innvandringen har trukket befolkningsveksten betydelig opp i alle regioner. Innenlandsk flytting betyr lite sammenliknet med den øvrige veksten i store og mellomstore byregioner, men slår kraftigere ut i distriktene. En stor del av den innenlandske flyttingen er innvandrere, i hovedsak flyktninger som flytter fra sin første bosettingskommune. Disse flytter i stor grad til fylkene rundt Oslofjorden. Det er inn- og utflytting i alle kommuner internt i regionene. En stor del av denne flyttingen er videreflytting, og særlig i storbyene går det en egen strøm mot omlandet.

Fremover vil gjennomsnittlig levealder øke, og eldre vil utgjøre en stadig økende andel av befolkningen. Endringene vil være ulikt fordelt mellom tett- og spredtbygde strøk. Levealderen øker i hele befolkningen, men sentrale strøk rammes relativt mildt på grunn av påfyll av unge voksne og deres barn. Aldringen av befolkningen er derfor særlig utfordrende for distriktene.

¹ Antall eldre (67 år og eldre) per person i arbeidsdyktig alder (20–66).

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Teknologisk utvikling gir både nye muligheter og nye utfordringer for norske regioner. Bedre teknologi og utbygging av digital infrastruktur vil redusere avstandsulemper og åpne for nye forretningsmodeller der avstand mellom tjenesteleverandør og kunde er mindre viktig enn før. Ny teknologi og automatisering kan gjøre det mulig å flytte industriproduksjon hjem til Norge. Samtidig søker høyt utdannede seg til arbeidsmarkeder med en viss størrelse og mangfold, og de stiller høyere krav til offentlig og privat tjenestetilbud. Det er regionale forskjeller i befolkningens utdanningstilbøyelighet, og unge med høy utdanning er mer mobile enn andre grupper. Sysselsettingsvekst innen kunnskapsintensive næringer er en drivkraft bak urbaniseringen.

Det er en kontinuerlig omstilling i næringslivet. Som vist i kapittel 6 er endringer i næringssammensetningen i stor grad en viktig drivkraft bak den økonomiske utviklingen. Nedleggelse av virksomheter kan samtidig gi store effekter særlig på små steder der én eller få arbeidsgivere dominerer det lokale arbeidsmarkedet.

Utviklingen har også bidratt til regionale ubalanser ved at det blir færre arbeidsplasser innenfor næringer som tradisjonelt har vært lokalisert i distriktene, slik som landbruk og fiske, mens nye kunnskapsintensive arbeidsplasser hovedsakelig oppstår i byene. Nedbyggingen av tradisjonelle næringer, først og fremst primærnæringene landbruk og fiske, har vært særlig stor i mindre kommuner i innlandet og langs kysten.5 Samtidig har flere ressursbaserte næringer, særlig fisk og havbruk, hatt gunstige vilkår det siste tiåret. Rike naturressurser og høy kompetanse kan også gi oss konkurransefortrinn i overgangen til lavutslippssamfunnet. Norge har rikelig tilgang på fornybare biologiske ressurser både i havet og på land, og en industri- og kompetansebase som er egnet til å utnytte dette potensialet.

Rege m.fl. (2009)6 har vist at ansatte i bedrifter som nedbemannet mer enn 60 pst. i perioden mellom 1995 og 2000, hadde 24 pst. større sannsynlighet for uføretrygd i 2001 enn sammenliknbare arbeidere i bedrifter som ikke hadde nedbemannet. Dette indikerer at omstilling i flere lokalsamfunn har betydd omstilling til passivitet. Personer som mister jobben i distriktene, har en økt sannsynlighet for å falle ut av arbeidsstyrken og ende opp på uføretrygd eller pensjonere seg tidlig. Dette gir høye kostnader både for samfunnet og for den enkelte. Rege m.fl. (2007)7 finner dessuten klare smitteeffekter knyttet til uføretrygd, altså økt sannsynlighet for å bli uføretrygdet dersom andre i nærområdet er uføretrygdede. Slike smitteeffekter kan forsterke en regionalt ujevn fordeling av hvor mange som står utenfor arbeidslivet. Figur 10.5 viser at andelen av den potensielle arbeidsstyrken som er uføre, arbeidsledige eller mottar arbeidsavklaringspenger, varierer betydelig mellom ulike deler av landet.

Kilde: SSB og NAV. Utregninger og kart: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Det kan være både fordeler og ulemper knyttet til urbanisering. Såkalte bygevinster omfatter først og fremst bedre koblinger: mellom arbeidsgivere og arbeidstakere, mellom kunder og leverandører, mellom partnere i felles prosjekter eller mellom entreprenører og investorer. Bedre kobling øker sjansen for at jobber blir besatt av de beste kandidatene, og at den enkelte får en jobb de trives i. Det er større tendens til å bytte jobb i større arbeidsmarkeder, noe som reduserer risikoen for å bli innelåst i en lite egnet jobb. Begge deler bidrar til økt produktivitet og kan være attraktivt for arbeidstakerne.

Et større marked åpner også for mer effektiv bruk av lokal infrastruktur og fasiliteter og et større mangfold av leverandører. Størrelsen og tettheten på regionen gir enkelte stordriftsfordeler i tjenesteproduksjonen. Samtidig kan det skapes grunnlag for konsentrasjon og spesialisering på bransjenivå.

Størrelse og tetthet kan dessuten gi bedre grunnlag for kunnskapsspredning og innovasjon, og dermed høyere produktivitet. Slike effekter trekker i retning av større forskjeller mellom regionene. Samtidig kan spredning av kunnskap, teknologi og innovasjon til resten av landet bidra til å begrense inntekts- og produktivitetsforskjeller mellom regionene.

Urbanisering kan også medføre ulemper i form av trengsel, press på infrastruktur og tjenester, samt kostnader i form av for eksempel høye eiendomspriser. Slike effekter kan redusere produktivitetsgevinstene ved urbanisering.

Selv om urbanisering medfører trengsel, kan ulempene reduseres dersom transportsystemene er effektive innad i byregionene. Produktivitetskommisjonen8 anbefalte for eksempel bruk av køprising for å redusere trengselen og køkostnadene for transportinfrastruktur i byområdene. Utfordringer med høye eiendomspriser i storbyene kan blant annet knyttes til at det ikke har blitt bygget nok nye boliger. Forenklinger i plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter kan bidra til å dempe prisveksten. I tillegg kan bykommunene bidra selv ved å regulere tilstrekkelige arealer til byvekst og ved å åpne for økt arealtetthet på eksisterende arealer.

Gode areal- og transportløsninger kan bidra til å utvide bo- og arbeidsmarkedsregioner. Det krever helhetlig planlegging. At norske byområder ofte består av flere kommuner, gir klare styringsutfordringer. Kommunestrukturen gir mange steder fragmentert ansvar for arealplanlegging i regioner som naturlig danner felles arbeidsmarkeder. Dersom bosettingen rundt kollektivknutepunkter økes ved å bygge tettere, kan transportkostnader reduseres og lønnsomheten til eksisterende infrastruktur øke. Produktivitetskommisjonen pekte på at kommunesammenslåinger kan gi bedre styringsmuligheter i byområder.

10.3 Historisk utvikling i regional- og distriktspolitikken

Effektutvalget9 beskriver den historiske utviklingen i regional- og distriktspolitikken fra andre verdenskrig til begynnelsen av 2000-tallet. Perioden 1945–1960 karakteriseres som gjenreisningens tid, med fokus på statlig planlegging, infrastrukturutbygging, modernisering og industrialisering. Distriktspolitikken var ikke eksplisitt formulert som et eget politikkområde, men distriktene hadde naturressurser, og en bred distriktspolitikk var i så måte en del av industripolitikken.

Årene 1960–1975 blir beskrevet som en periode for velstandsutbygging og bedring av levekårene i hele landet. Kommunesammenslåinger tidlig på 1960-tallet la grunnlaget for at kommunene fikk større oppgaver som velferdsprodusenter. Utviklingen ga høy sysselsettingsvekst i kommunesektoren og nye jobbmuligheter i hele landet. Disse stillingene ble i stor grad besatt av kvinner. Samtidig ble distriktspolitikken utviklet som et eget politikkområde med et eget virkemiddelapparat. Befolkningsutviklingen på 1970-tallet var geografisk sett relativt balansert, ved at veksten i større byregioner var svakere enn tidligere, og befolkningen holdt seg ganske godt i småsenterregioner og spredtbygde områder. Effektutvalget pekte på at den balanserte befolkningsutviklingen antakelig skyldtes velferdspolitikken og utbyggingen av kommunesektoren mer enn den næringsrettede distriktspolitikken.

I perioden 1975–1990 ble avindustrialisering først møtt med motkonjunkturpolitikk og senere med omstillingspolitikk. Kommuner og fylkeskommuner ble viktige distriktspolitiske aktører. For å bidra til nødvendig omstilling ble også lokalisering av høyskoler og forskningsinstitusjoner i større grad brukt regionalpolitisk. Nye virkemidler som støttet bruk av arbeidskraft, herunder innføring av differensiert arbeidsgiveravgift og virkemidler for kunnskapsoppbygging i bedriftene, ble også tatt i bruk.

Effektutvalget fremhever at fra rundt 1990 har tilnærmingen i hovedsak vært mer helhetlig ved at perspektivet er utvidet fra distrikt til større regioner, og ved at virkemidlene er vridd fra bedriftsstøtte til velferdsutvikling og samfunnsbygging generelt.

10.4 Sammenhengen mellom målsetninger og virkemidlenes kostnader og effekter

Produktivitetskommisjonen10 anbefalte at kostnadene ved og effektene av distriktspolitikken burde kartlegges bedre og mer regelmessig. En slik kartleggingsøvelse er krevende av flere årsaker, særlig å vurdere bidraget til måloppnåelse.11 Mål kan stå i motsetning til hverandre, og noen av virkemidlene, for eksempel innenfor landbrukspolitikken, kan fremstå som politiske mål i seg selv. Det er heller ingen entydig kobling mellom virkemidlene og målene. Flere av virkemidlene har andre mål i tillegg til de distriktspolitiske, og det kan være vanskelig å skille ut distriktspolitiske hensyn fra helheten. På områder der høy ressursbruk helt eller delvis begrunnes ut fra regional- og distriktspolitiske hensyn, bør en likevel søke å si noe om i hvilken grad ressursbruken bidrar til å nå regional- og distriktspolitiske mål.

Den aktive regional- og distriktspolitiske innsatsen har ikke hindret at befolkningen i byene har økt i forhold til befolkningen i spredtbygde strøk de siste 50 årene. Samtidig er det ikke kjent hva utviklingen ville ha vært uten denne innsatsen. Ifølge OECD (2016)12 bor 45 pst. av Norges befolkning fortsatt i «fortrinnsvis rurale» regioner, mens gjennomsnittet for OECD er på om lag 25 pst. Den regionale balansen i Norge er i hovedsak god. For eksempel er de regionale forskjellene i levestandard relativt små målt ved blant annet gjennomsnittlig disponibel inntekt, utdanning eller forventet levealder. OECD tilskriver dette i hvert fall delvis en aktiv innsats for å motvirke regionale forskjeller. OECD peker samtidig på at kostnadene ved politikken er svært høye, og at tilsvarende resultat kunne ha vært oppnådd på en mer effektiv og bærekraftig måte. Som påpekt i Meld. St. 18 (2016–2017) Bærekraftige byer og sterke distrikter er forskjellen i medianinntekt mellom kommuner og mellom fylker redusert siden årtusenskiftet. Faktorer som er med på å forklare de reduserte forskjellene er høy vekst langs kysten, særlig i Rogaland, samt at flest lavinntektsfamilier bor i de største byene.

Selv om det er krevende å tallfeste kostnader og effekter av regional- og distriktspolitikken, bør målet være at virkemidlene velges ut fra hvor treffsikkert og effektivt de bidrar til måloppnåelse. Et tydelig skille mellom hva som er mål og hva som er virkemidler er en forutsetning for å velge gode virkemidler.

10.5 Virkemidler innenfor regional- og distriktspolitikken

Et viktig prinsipp ved utforming av offentlig politikk er at virkemidlene er rettet mot det en ønsker å gjøre noe med. Videre bør offentlige tiltak bidra til å korrigere for ulike former for markedssvikt. Siden tiltak normalt må finansieres med vridende skatter, vil offentlig støtte som ikke korrigerer for markedssvikt kunne gi ineffektiviteter og økte samfunnsøkonomiske kostnader. Kostnadene ved virkemidlene kan også bli høye dersom de enkelte prosjektenes kvalitet vektes ned, for eksempel fordi det stilles krav om tilknytning til én bestemt næring eller teknologi.

Norge bruker store ressurser på regional- og distriktspolitiske mål. De direkte bevilgningene til regional- og distriktspolitiske mål over Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett utgjør i 2017 om lag 1,7 mrd. kroner. Av dette utgjør den «smale» distriktspolitikken, definert som bevilgninger til hovedmålet «omstillingsdyktig næringsliv og lokalsamfunn i distriktene», om lag 1,1 mrd. kroner. Norge bruker i tillegg betydelige ressurser på virkemidler som helt eller delvis skal følge opp regional- og distriktspolitiske mål. Den brede distriktspolitikken er omtalt årlig i vedlegg til Kommunal- og moderniseringsdepartementets Prop. 1 S. Omfanget av disse ordningene, med tiltak på både skatte- og utgiftssiden over statsbudsjettet, utgjør mer enn 40 mrd. kroner i 2017. Tiltakene er delt inn i to kategorier, se tabell 10.1 og 10.2.

Det bevilges også betydelige midler over statsbudsjettet til andre landsdekkende ordninger som delvis skal følge opp de regional- og distriktspolitiske målene. Eksempler på dette kan finnes innen samferdsel, høyere utdanning, forskning og fordelingen av arbeidsmarkedstiltak. Disse tiltakene er ikke tatt med i oversikten fordi det er vanskelig å skille ut distriktspolitiske hensyn fra helheten. Vektlegging av regional- og distriktspolitiske mål kan stå i motsetning til andre mål innenfor disse politikkområdene og dermed isolert sett gi mindre effektiv bruk av ressursene. Vektlegging av regional- og distriktspolitiske mål må derfor vurderes opp mot mer effektiv bruk av ressursene for å nå viktige mål innenfor det enkelte politikkområdet.

De samfunnsøkonomiske kostnadene vil videre kunne være forskjellige fra utgiftene over statsbudsjettet. Det kan være kostnader knyttet til reguleringer som påvirker ressursallokeringen og effektiviteten i økonomien, uten at kostnadene kommer til syne gjennom bevilgninger over statsbudsjettet. Innen landbrukssektoren har for eksempel OECD beregnet at kostnaden ved skjermingsstøtte utgjorde 10,3 mrd. kroner i 2014. Andre eksempler kan være innen samferdsel og annen næringsstøtte, for eksempel fiskerireguleringer. Det er de samlede samfunnsøkonomiske kostnadene ved politikken som må vurderes opp mot effekten av virkemidlene på målene man søker å nå.

I det videre drøftes enkelte eksempler på virkemidler som har betydning for regional- og distriktspolitikken.

10.5.1 Differensiert arbeidsgiveravgift og andre ordninger innenfor skatte- og avgiftspolitikken

Differensiert arbeidsgiveravgift

Formålet med den differensierte arbeidsgiveravgiften er å stimulere til økt sysselsetting og bosetting i distriktene på en ubyråkratisk måte. Den differensierte arbeidsgiveravgiften er et eksempel på et virkemiddel som er direkte rettet mot det en ønsker å gjøre noe med. Det er samtidig det mest omfattende distriktspolitiske virkemiddelet i Norge. Avgiftslettelsen er beregnet til om lag 13,8 milliarder kroner i 2017. Dette beløpet omfatter også støtte til offentlig forvaltning. Støtten til privat sektor utgjør om lag 8,2 mrd. kroner i 2017.

Arbeidsgiveravgiften betales av arbeidsgiver som en andel av arbeidstakers lønn. Differensiert arbeidsgiveravgift innebærer at satsene varierer etter hvor virksomheten er lokalisert. Satsene er lavere i distriktene enn i sentrale strøk. Landet er delt inn i sju arbeidsgiveravgiftssoner. Satsene varierer fra 14,1 pst. i sentrale strøk til 0 pst. i Finnmark og Nord-Troms. Den differensierte arbeidsgiveravgiften regnes som driftsstøtte etter ESAs retningslinjer for regionalstøtte.

Differensiert arbeidsgiveravgift virker ved at den reduserer kostnaden ved å ansette personer i distriktene hvor satsen er lavere. Ordningen er forutsigbar fordi den er tilgjengelig for alle bedrifter i distriktene, med unntak av visse sektorer, og ligger fast over et lengre tidsrom. Differensiert arbeidsgiveravgift virker ved å favorisere bruk av arbeidskraft fremfor andre innsatsfaktorer, som for eksempel maskiner og transporttjenester, og ved å favorisere bruk av arbeidskraft i distriktene fremfor i sentrale strøk. I den grad avgiftslettelsen ikke i sin helhet tilfaller bedriften, men veltes over i høyere lønn, kan subsidien fungere som en indirekte bosettingsstøtte (høyere livsinntekt ved å arbeide og bo i distriktene).

Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift er et ubyråkratisk virkemiddel som er direkte rettet mot målet om å styrke sysselsettingen og bosettingen i distriktene og motvirke arbeidsledighet. Samtidig pekte Produktivitetskommisjonen i sin første rapport på at ordningen fører til at ressurser blir kanalisert til regioner med en lavere avkastning før skatt. Ordningen bidrar dermed til å redusere den samlede produktiviteten.

Regjeringen vil arbeide for å videreføre ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift. Dagens regelverk og kart for differensiert arbeidsgiveravgift gjelder fram til 31. januar 2020. I samarbeid med Finansdepartementet gjennomfører Kommunal- og moderniseringsdepartementet nå en evaluering av ordningen. Evalueringen skal ferdigstilles i 2018 og vil være et viktig kunnskapsgrunnlag.

Andre ordninger innenfor skatte- og avgiftspolitikken

Omsetning av elektrisk kraft og energi levert fra alternative energikilder til husholdningsbruk i fylkene Finnmark, Troms og Nordland, er fritatt for merverdiavgift. Strøm til husholdningsbruk har alltid vært fritatt for merverdiavgift i disse fylkene. Fritaket ble begrunnet med det relativt høye forbruket av elektrisk kraft i landsdelen og de høye kraftprisene i området. Tiltaket medfører at strømregningen for husholdningsbruk i Nord-Norge, avhengig av kraftprisen, blir om lag 1 mrd. kroner mindre, og at en husholdning med gjennomsnittlig strømforbruk sparer om lag 4 000 kroner per år.

Tiltakssonen i Finnmark og Nord-Troms ble etablert i 1990, i en periode med høy arbeidsledighet og fraflytting. Situasjonen for næringsliv og befolkningsutvikling er i dag en annen, og begrunnelsen for disse ordningene er derfor svakere. Ett av tiltakene som ble innført, var fritak for avgift på elektrisk kraft. I dag har husholdninger og offentlig forvaltning fullt fritak, mens næringsvirksomhet betaler redusert sats. Det innebærer at også primærnæringene og privat tjenesteyting betaler redusert sats, mens disse næringene er ilagt ordinær sats i resten av landet. Støtten til næringslivet og offentlig forvaltning gjennom fritak og redusert sats knyttet til Tiltakssonen utgjør i dag om lag 250 mill. kroner.

Skattytere bosatt i Tiltakssonen for Finnmark og Nord-Troms betaler lavere inntektsskatt enn andre skattytere. Tiltakene anslås å gi reduserte skatteinntekter på 845 mill. kroner i 2016. Tiltakene antas å virke rekrutterende og bostabiliserende, særlig for aldersgruppen 18–40 år og for de med høyere utdanning.13 Det er imidlertid uklart hvor sterk effekten er.

Tiltakssonen har også lavere selskapsskatt (20,5 pst. mot 24 pst. i resten av landet). Den relative differansen har økt de siste årene ved at selskapsskatten i tiltakssonen er redusert med like mange prosentpoeng som ellers i landet.

Det er også ulike skattetiltak overfor næringsvirksomhet som i større eller mindre grad kan ha en distriktspolitisk begrunnelse. Det gjelder en lang rekke skatteordninger overfor landbruket. Jordbruksfradraget er den største enkeltordningen og innebærer et inntektsfradrag på maksimalt 166 400 kroner per gårdsbruk. Jordbruksfradraget anslås å redusere skatteinntektene med 840 mill. kroner i 2016. Fiskerne mottar fiskerfradrag, som er et inntektsfradrag på maksimalt 150 000 kroner. Fiskerfradraget anslås å redusere skatteinntektene med 215 mill. kroner i 2016.

10.5.2 Næringsstøtte

Landbruksstøtte

Landbruk og landbruksbaserte næringer bidrar til aktivitet og sysselsetting i distriktene. Landbruket skal bidra til lønnsom og trygg matproduksjon i tråd med forbrukernes interesser, produsere fellesgoder og bidra til sysselsetting og verdiskaping i hele landet. Landbrukspolitikken har fire overordnede mål: matsikkerhet, landbruk over hele landet, økt verdiskaping og bærekraftig landbruk med lavere utslipp av klimagasser. Innenfor disse rammene er hovedformålet at matproduksjonen skal være kostnadseffektiv.

Landbruket bidrar til spredt bosetting først og fremst ved å gi sysselsettingsmuligheter i utkantstrøk. Ressursgrunnlaget i Norge er spredt og vilkårene for jordbruksdrift varierer. Store deler av jordbruksproduksjonen foregår i distrikter med høy støtte per produsert enhet. 12 mrd. kroner av budsjettstøtten over jordbruks- og reindriftsavtalene i 2016 har distriktspolitiske mål som begrunnelse eller anses som særlig viktig for bosetting i distriktene. De differensierte tilskuddssatsene premierer særlig småskalaproduksjon i distriktene. For eksempel varierer årlig tilskudd per melkeku fra 7 100 kroner for et stort bruk på Jæren til 43 500 kroner for et lite bruk i Finnmark, se figur 10.6.

Kilde: Landbruks- og matdepartementet.

Nesten to tredeler av den budsjettmessige næringsstøtten går til landbruket (jordbruk, skogbruk og reindrift). I tillegg kommer verdien av skjermingsstøtten som følge av importvernet for landbruksprodukter, målt ved differansen mellom norske råvarepriser og verdensmarkedsprisene. Det er også reduserte skatteinntekter fra jordbruks- og reindriftsfradrag og andre skatte- og avgiftsordninger. Ifølge OECD utgjorde den samlede støtten til jordbruket i Norge 26,2 mrd. kroner i 2015. Skattesubsidier utgjør 1 mrd. kroner mens resten fordeler seg ganske likt på skjermingsstøtte og budsjettstøtte. Støtten tilsvarer 570 000 kroner per årsverk og drøyt 180 pst. av netto inntekter i sektoren. Sammenliknet med 1995 er realverdien av samlet støtte redusert med 4 pst. I samme periode har antall årsverk gått ned med om lag 50 pst., slik at realverdien av samlet støtte per årsverk har økt med om lag 90 pst.

Produktivitetskommisjonen mener at landbrukspolitikken bærer preg av en diffus målstruktur og et komplekst virkemiddelsystem. Kommisjonen peker på at den sterke reguleringen har ført til en lite effektiv ressursbruk og lav verdiskaping i sektoren. I handelspolitikken kan beskyttelsen av jordbruket gå på bekostning av offensive interesser på andre områder, for eksempel på sjømatområdet. Videre er det i liten grad tatt klimahensyn ved utforming av støtten til jordbruket. Sektoren er i stor grad unntatt fra sanksjoner i form av avgifter eller kvoter. Grønn skattekommisjon viser til at de produksjonene som har de største klimagassutslippene per enhet (sau, storfe), også er de som får mest støtte.

Næringer basert på naturressurser kan gi inntekter ut over normal avlønning av arbeid og kapital, såkalt ressursrente. Beregninger fra Finansdepartementet anslår at jordbruket genererte en negativ ressursrente på om lag 7 000 kroner per innbygger i 2016. Samlet tilsvarer det om lag 36 mrd. kroner. Beregningen er usikker og gir ikke et fullstendig uttrykk for hvilket effektivitetstap som følger av landbrukspolitikken. Beregningene fanger ikke opp kostnadene ved skjermingsstøtte og budsjettstøtte, men heller ikke verdien av jordbrukets bidrag til kollektive goder som matsikkerhet, kulturlandskap og bosettingsmønster.

Til tross for sterke økonomiske insentiver til å opprettholde sysselsettingen i næringen, har landbrukets betydning for bosetting og sysselsetting vært avtakende i hele etterkrigsperioden. I 2014 var det 43 000 jordbruksbedrifter i Norge, og samlet arbeidsforbruk i jordbruket var beregnet til 47 000 årsverk.14 Til sammenligning var det 149 000 jordbruksbedrifter og 180 000 årsverk i jordbruket i 1970. På 2000-tallet var den gjennomsnittlige årlige nedgangen i antall årsverk 4,1 pst. Etter 2010 har den årlige nedgangen vært klart lavere.

I likhet med andre næringer skaper landbruket ringvirkninger. En rapport fra Menon15 angir for eksempel at innkjøp fra landbruket gir grunnlag for 17 000 sysselsatte i varehandel og andre leverandørnæringer. Landbruket er også en leverandør til næringsmiddelindustrien. Sysselsettingen som følge av landbruket og leverandørnæringene er spredt geografisk. Det er få kommuner hvor sektoren betyr mye for sysselsettingen. Ifølge tall fra SSB var det i 2015 19 kommuner der sysselsetting i jordbruk, skogbruk og fiske etter arbeidssted utgjorde mer enn 20 pst. av total sysselsetting. Disse kommunene er små, og 16 av dem har under 1 000 sysselsatte totalt.

Både IMF og OECD har pekt på at det finnes mer effektive virkemidler for å bevare bosetting enn virkemidler som i stor grad tar utgangspunkt i støtte rettet mot jordbruket. IMF skriver i sin vurdering av norsk økonomi og norsk økonomisk politikk for 201616 at en reduksjon av støttenivået til jordbruket vil kunne ha positive fordelingseffekter, samtidig som det vil frigjøre ressurser som kan nyttes til en rimeligere og mer effektiv distriktspolitikk, eller i annen og mer produktiv virksomhet. Hovedmålet i landbrukspolitikken om kostnadseffektiv matproduksjon kunne isolert sett vært ivaretatt mer effektivt og til lavere kostnader dersom andre mål ble vektlagt mindre.

Fiskerinæringen

Fiskeriene, i likhet med landbruket, reguleres ut fra andre hensyn enn de rent økonomiske. Samtidig er fiskerinæringen i hovedsak eksportrettet og konkurranseutsatt, og dermed gjenstand for krav til å drive lønnsomt. Forbedret markedsadgang for fiskerinæringen kan bidra til å styrke lokale næringsgrunnlag og arbeidsmarkeder.

I norsk fiskeripolitikk har det vært lagt stor vekt på å opprettholde en differensiert fiskeflåte med mange små fartøy og en stabil geografisk fordeling av aktiviteten, for å opprettholde bosetting og sysselsetting langs kysten. I tillegg til aktiviteten knyttet til det tradisjonelle fisket, har fiskemottak og foredlingsbedrifter på land generert ytterligere aktivitet. Sysselsetting innen fiskerinæringen har likevel vært avtakende i mange år. Ved utgangen av 2015 var det registrert 11 100 fiskere (heltid og deltid) og 5 900 fiskerfartøy. I 1970 var det registrert 43 000 fiskere og 36 200 fiskerfartøy.

Utviklingen innen fiskeripolitikken har gått i retning av regulering fremfor subsidier over statsbudsjettet for å oppnå de distriktspolitiske målene. På 1960-tallet ble Hovedavtalen mellom myndighetene og Norges Fiskarlag etablert, og subsidiene til fiskerinæringen vokste. Gjennom EØS-avtalen forpliktet Norge seg til reduksjon av subsidiene til fiskeri, og Hovedavtalen ble sagt opp i 2005. Subsidier over statsbudsjettet som andel av førstehåndsverdien for fiskeflåten, har sunket fra over 30 pst. på 1980-tallet til en svært liten andel i dag. Næringen mottar støtte i form av skatteutgifter, blant annet gjennom det særskilte fiskerfradraget. Fiske og fangst i nære farvann betaler også redusert sats i CO₂-avgiften på mineralolje, og er fritatt for CO₂-avgift på naturgass og LPG.

Fiskeflåten pålegges ulike begrensninger og føringer gjennom kvotereguleringer og deltakerbegrensninger. For at fiskerne skal oppnå stabile og gode inntekter, er det innført reguleringer i førstehåndsomsetningen av fisk, som blant annet gir fiskernes salgslag rett til å fastsette minsteprisene på fisk. For å opprettholde foredlingsindustrien er det innført ytterligere reguleringer, herunder leveringsplikt, bearbeidingsplikt og aktivitetsplikt.

Fiskeriene er i likhet med landbrukssektoren en næring som har grunnlag for å høste ressursrente. Den potensielle ressursrenten fra fiskeriene er større enn det som i dag realiseres i form av økonomisk overskudd. Det er grunn til å anta at store deler av ressursrenten bindes opp blant annet til å opprettholde en samfunnsøkonomisk lite effektiv fiskeflåte og til føringer om aktivitet på land som reduserer verdiskapingen. Denne måten å disponere ressursrenten på kan likestilles med næringsstøtte, men er ikke synlig over statsbudsjettet. Like fullt utgjør effektiviseringspotensialet en kostnad som fellesskapet bærer. Denne kostnaden er i liten grad kvantifisert. Steinshamn (2005)17 har beregnet at fiskeriene i 2002 hadde potensial til å generere en ressursrente på 7 mrd. kroner ved å fjerne overkapasiteten og fornye hele flåten, slik at bare de mest effektive fartøyene ble anvendt. Den realiserte ressursrenten var på det tidspunktet beregnet til å ligge nær null. SSB (2015) har beregnet et avvik mellom optimal og realisert ressursrente på 7 mrd. kroner for 2011. I desember 2016 la utvalget som har vurdert kvotesystemet i fiskeriene fram sin utredning.18 Utvalget foreslo å innføre ressursrentebeskatning i fiskerinæringen.

En viss regulering av fisket er nødvendig for å oppnå god ressursforvaltning og bærekraftige bestander. For mange av reguleringene har det imidlertid vært lagt stor vekt på distriktspolitiske hensyn framfor hensynet til effektiv fangst. Erfaringer fra flere av disse er at de ikke fremmer lønnsomheten i næringen, men i stedet har bidratt til overkapasitet, svekket omstillingsevne og lav lønnsomhet i deler av flåten og foredlingsindustrien.19 Hvis lønnsomheten ikke er til stede, er fundamentet for sysselsetting og bosetting svakt. Det er også ressurskrevende å drive administrasjon og kontroll med at reguleringene overholdes. Ved å opprettholde en differensiert flåte med stor geografisk spredning, betales en pris i form av mindre effektiv ressursutnyttelse. Nytten ved å myke opp i fiskerireguleringene, målt ved økt produktivitet og lønnsomhet, må sees i sammenheng med kostnadene en slik oppmykning medfører for enkeltpersoner og lokalsamfunn.

10.5.3 Samferdsel og transportinfrastruktur

En godt utbygd infrastruktur gir grunnlag for verdiskaping i hele landet. God fremkommelighet og lave transportkostnader påvirker lønnsomheten og produktiviteten for bedrifter, og gir befolkningen bedre tilgang på tjenester og mulighet til å pendle til arbeid. Samfunnsøkonomisk nytte er en av flere viktige faktorer i vurderingen av investeringer i infrastruktur, og utbyggingen bør skje effektivt.

Geografien og bosettingsmønsteret i Norge krever omfattende infrastruktur, og det investeres hvert år betydelige midler til vei og jernbane som kommer distriktene til gode. Samferdselsinvesteringer kan være et virkemiddel for å skape regional balanse. Ifølge Bråthen et al (2003)20 kan transportinvesteringer bidra til å utjevne press i arbeidsmarkedet, boligmarkedet og trafikk mellom ulike regioner. Det må likevel skilles mellom investeringer som kun gir en omfordeling mellom regioner og investeringer som gir en samlet nasjonal vekst.21 Samtidig vil ikke en høy ressursinnsats alene gi effektive og lønnsomme samferdselsinvesteringer som kan bidra til økt verdiskaping i ulike deler av landet. Produktivitetskommisjonen viser at en betydelig andel av veiprosjektene som settes i gang er samfunnsøkonomisk ulønnsomme, dvs. at kostnaden for utbyggingen overstiger nytten av investeringen. Den lave lønnsomheten skyldes at andre hensyn enn lønnsomhet, for eksempel distriktshensyn, tillegges vekt i prioriteringen av prosjekter.

Lav prioritering av lønnsomme prosjekter kan ifølge Produktivitetskommisjonen skyldes vektlegging av lokale hensyn fremfor en mer helhetlig og lønnsom innretting av prosjektporteføljen.22 På en rekke stadier av beslutningsprosessen for samferdselsprosjekter tas det valg som hver for seg kan synes rasjonelle, særlig fra et lokalt perspektiv, men som samlet sett bidrar til samfunnsøkonomisk dårlige løsninger. Minken (2014) skriver for eksempel at lokale aktører kan fremme ulønnsomme prosjekter fordi de i mange tilfeller kun dekker deler av kostnadene, men får mesteparten av nytten fra utbyggingen.23

OECD (2016)24 legger stor vekt på at offentlige investeringer i lønnsom infrastruktur kan ha betydelige effekter på tilbudssiden i økonomien og dermed øke et lands vekstevne.

I Nasjonal transportplan 2014–2023 (NTP) er det lagt til grunn at store deler av utbyggingskostnadene skal dekkes gjennom bompengeinnkreving. Bompengefinansiering kan gi høye finansieringskostnader for veiutbyggingen. Veier og annen transportinfrastruktur uten trengsel er dessuten et kollektivt gode. Hvis bompenger benyttes for å finansiere en vei uten køproblemer, og bompengene overstiger drifts- og vedlikeholdskostnadene knyttet til bruken av veien, vil brukerne bli stilt overfor en pris som er høyere enn den samfunnsøkonomiske kostnaden ved bruken. Det gir et velferdstap. Brukerbetaling kan blant annet bety at færre bilister velger å benytte seg av veien, slik at nytten av veiinvesteringene reduseres. På den annen side bidrar bompengefinansiering til at de som har nytte av veien også bidrar til å betale for den. Bompenger bidrar dessuten til at skattefinansieringskostnadene reduseres. Velferdstapet som oppstår ved bompenger må derfor veies opp mot velferdstapet som oppstår ved generell beskatning.

Produktivitetskommisjonen anbefaler blant annet at valg av prosjekter i større grad bør gjøres ut ifra helhetlige samfunnshensyn. Økt effektivitet og lønnsomhet fra samferdselsinvesteringer vil kunne komme hele landet til gode ved at grunnlaget for verdiskaping øker og at transportkostnadene for viktige strekninger reduseres. Økt lønnsomhet krever samtidig endringer i måten investeringene planlegges og gjennomføres. Som Produktivitetskommisjonens første rapport oppsummerer, er urbanisering dels et resultat av økt produktivitet og dels en viktig faktor som kan fremme produktivitetsvekst. Produktivitetskommisjonen viser også at det kan være netto ringvirkninger av samferdselsprosjekter i byområder, som kan gi produktivitetsgevinster utover tidsbesparelse. Samferdselsprosjekter kan også binde sammen arbeidsmarkedsregioner og slik bidra til høyere produktivitet. For infrastrukturen innebærer dette konseptvalg og prioriteringer som støtter opp om tiltak som kan skape og forstørre sammenhengende bo- og arbeidsmarkedsregioner, der dette øker verdiskaping og produktivitet.25

Riksveiene, som staten har ansvar for, utgjør om lag 20 pst. av den samlede lengden på riks- og fylkesveinettet. Riksveiene er hovedårene i transportsystemet og bør derfor planlegges ut ifra overordnede planer og prioriteringer. Det er viktig med godt samarbeid mellom forvaltningsnivåene og en felles forståelse av utfordringene i planarbeidet, slik at utviklingen av transportnettet blir helhetlig og mer lønnsom. Økt bruk av statlig reguleringsplan for samferdselsinvesteringer vil kunne være ett tiltak for rasjonell planlegging og større lønnsomhet i samferdselssektoren.

10.5.4 Forvaltningens organisering

Det offentlige, og især kommunesektoren, står for en stor del av sysselsettingen i hele landet. Den statlige forvaltningens geografiske struktur vil derfor henge tett sammen med befolkningsmønsteret. Samtidig vil den kommunale og regionale strukturen i seg selv ha betydning for bosettingen i distriktene. Dersom offentlig sysselsetting i stor grad skal søke å motvirke strukturendringer i de private delene av økonomien, kan det komme i konflikt med målet om en effektiv offentlig sektor. Distriktspolitiske hensyn må veies mot målene om sterke fagmiljøer, en effektiv kommunesektor og en hensiktsmessig kommune- og regionstruktur.

Ny kommunestruktur

Det er nå 50 år siden forrige kommunereform. Kommunene har fått betydelig større ansvar for velferdsoppgaver siden den gang. Det har vært en sterk vekst både i omfanget av og i kompleksiteten og innholdet i tjenester kommunene har fått ansvaret for.

Kommunestrukturen er langt på vei historisk begrunnet. Avstander var et vesentlig større problem for 50 år siden enn i dag. Bedret infrastruktur og teknologi har økt rekkevidden til innbyggerne. Dagens kommunestruktur ble i stor grad fastsatt på 1960-tallet, før bilen ble allemannseie og mens flyreiser fortsatt var svært dyre og rutetilbudet var mindre utbygd. I dag er landet vesentlig bedre knyttet sammen, både på lokalnivå og i landet som helhet. Utviklingen innen digital infrastruktur gjør også at behovet for fysisk nærhet til en rekke tjenester er redusert.

Befolkningsveksten har kommet i byområdene, mens det har vært en nedgang i bosettingen i mindre distriktskommuner. Samtidig har befolkningen i de mindre distriktskommunene blitt stadig eldre. Dette innebærer at befolkningsgrunnlaget i en del små kommuner har gått ytterligere ned, mens det har økt i andre, hovedsakelig større, kommuner.

Det er tverrpolitisk enighet om at befolkningen bør ha et mest mulig likeverdig offentlig tjenestetilbud i hele landet. Regjeringen legger våren 2017 fram forslag til ny kommunestruktur for Stortinget. Målet for reformen er gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, en mer helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner og et styrket lokaldemokrati. Det er blant annet innført differensiering mellom frivillige og ufrivillige smådriftsulemper, og distriktstilskuddene er i større grad målrettet mot kommuner med distriktspolitiske utfordringer. Inntektssystemet er dermed gjort noe mer nøytralt med hensyn til kommunestruktur, ved at kommunene ikke i like stor grad som før kompenseres for å være frivillig små.

Mange av dagens kommuner er for små til selv å ha tilstrekkelig store fagmiljøer og kompetanse på oppgavene som de har ansvar for, og det er smådriftsulemper både i administrasjonen og i tjenesteproduksjonen som kompenseres gjennom inntektssystemet for kommunesektoren. Den statlige detaljstyringen av kommunesektoren har økt, og kommunene har de senere årene flyttet flere oppgaver inn i interkommunale samarbeid, for å sikre tilstrekkelig kompetanse og for å motvirke smådriftsulemper. OECD (2016) peker på at selv om intensjonen om å tilby tjenester effektivt gjennom interkommunale samarbeid er god, er antallet avtaler og deres kompleksitet krevende for kommunene å håndtere. I tillegg kan avtalene potensielt utgjøre et demokratisk problem fordi politisk valgte representanter i den enkelte kommune vil kunne få mindre innflytelse over tjenestene.

Det er i dag også mange små kommuner i tettbygde strøk, og en del kommuner har vokst sammen i den forstand at de ikke lenger utgjør selvstendige bo- og arbeidsmarkedsregioner. I 2014 jobbet 34 pst. av befolkningen i en annen kommune enn de bodde i. I byregioner har regionsentrene flere arbeidsplasser enn bosatte, slik at det gjerne er høy grad av pendling fra omlandet og inn til regionsenteret. For grunnleggende kommunale tjenester, som barnehage, skole og eldreomsorg, er det viktig med nærhet mellom innbyggerne og tjenestene, slik at reiseavstanden ikke blir for stor.

En mer krevende situasjon for offentlige finanser kombinert med en demografisk utvikling med en høyere andel eldre, sterk vekst i kommunenes oppgaver og ansvar, samt behovet for en mer samordnet planlegging, legger press på kommunenes kapasitet og kompetanse. Færre og større kommuner vil bidra til å opprettholde og videreutvikle kommunenes muligheter til å gi gode tjenester til innbyggerne og en god samfunnsutvikling. Utviklingstrekkene peker i retning av og forsterker behovet for at kommunene må bli større for å ivareta sine oppgaver i fremtiden.

Produktivitetskommisjonen ga støtte til en ambisjon om en omfattende kommunereform og pekte på at i et samfunnsøkonomisk perspektiv vil en bedre kommunestruktur i byområder gi de største gevinstene, fordi det er her de fleste innbyggerne bor og de fleste ressursene brukes. En fragmentert kommunestruktur innenfor en arbeidsmarkedsregion, kan gjøre at enkeltkommuners ønske om lokal vekst kommer i konflikt med hensynet til et økonomisk og miljømessig bærekraftig utbyggingsmønster og transportsystem for regionen som helhet. Særlig i tettbygde områder vil det derfor være gunstig om kommunestrukturen tilpasses slik at sammenhengende bo- og arbeidsmarkedsregioner samles under felles styringsorganer som gir bedre mulighet for helhetlig planlegging av kollektivtransport, arealutnyttelse, næringsutvikling mv.

Større regioner med et tydelig ansvar for samfunnsutvikling

Produktivitetskommisjonen pekte på at selv om vi får til en mer rasjonell kommunestruktur, bør kommunesammenslåinger i de største arbeidsmarkedsregionene suppleres med sterkere regional samordning. OECD (2016) sluttet seg til Produktivitetskommisjonens vurderinger av behovet for kommunereform og fremhevet blant annet at større kommuner vil kunne danne grunnlag for å gi lokale myndigheter større frihet og utvidede oppgaver.

Det er bare gjort mindre endringer i fylkesstrukturen de siste 200 årene. Dagens fylkesinndeling har ligget fast siden 1844, med unntak av den besluttede sammenslåingen av Trøndelag i 2018 og innlemmelse av Bergen i Hordaland i 1972. Samtidig har det skjedd store endringer innen blant annet infrastruktur, kommunikasjon og bosetting som kan tilsi at denne strukturen ikke lenger er rasjonell. Regjeringen legger våren 2017 fram forslag til ny fylkesstruktur. Regionreformen tar sikte på en reduksjon fra dagens 18 til om lag ti nye regioner. Den regionale inndelingen bør favne større og mer funksjonelle regioner, som kan få en tydeligere rolle innenfor samfunnsutvikling. Reformen skal legge til rette for utvikling og vekst i alle deler av landet, ut fra regionale muligheter og fortrinn, og for bedre samordning av sektorer og prioriteringer.

Statens regionale struktur

I dag er det lite sammenfall mellom fylkesinndelingen og statlige etaters regioninndeling, og ulike etater har ulik regioninndeling. På noen områder kan det være gode grunner til dette. Likevel fremstår enkelte forskjeller i grensedragningene som tilfeldige, for eksempel der hovedårsakene er historiske eller der fylkesstrukturen ikke har vært tatt med i statlige sektorers vurderinger på egne områder. Ved inngangen til 2016 hadde 38 statlige etater valgt 36 ulike regionale inndelinger. Selv etater med nokså likeartede oppgaver rettet mot beredskap, justis og kommunal virksomhet (klage- og tilsynsorganer, annen tjenesteyting mv.) har til dels svært ulike regioninndelinger. Staten har som oftest valgt færre og større regioner enn fylkene, og den vanligste statlige regioninndelingen er en struktur med fem regioner. Flere av de statlige regioninndelingene går på tvers av fylkesgrensene, slik at ulike deler av fylkene tilhører ulike regioner for de berørte statlige etatene.

Kommunene rapporterer om at den største utfordringen med å forholde seg til statlige etater, er det store antallet statlige aktører, med ulike interesser, forventninger og rapporteringskrav.26 Kommunene kan som hovedregel treffe planvedtak med rettslig bindende virkning, hvis det ikke er konflikt med statlige myndigheter. Berørte statlige og regionale organer, andre berørte kommuner og Sametinget kan fremme innsigelse til forslag til kommuneplanens arealdel og reguleringsplan. Totalt gir dette 22 innsigelsesmyndigheter, i tillegg til nabokommuner. Det er særlig fylkeskommunen og fylkesmannen som kommer med innsigelser til arealplaner. Fylkeskommunene rapporterer om liknende synspunkter og erfaringer som kommunene i samhandling med statlige etater. De opplever at staten ikke er koordinert i sin opptreden, og at styringssystemet i staten ikke legger til rette for regional samhandling på tvers av sektorer. Nilsen og Langset (2015) finner videre at oppgave- og rollefordelingen mellom fylkesmann og fylkeskommune er preget av en viss kompetansestrid. Rapporten konkluderer med at den regionale inndelingen av statlig forvaltning i hovedsak er styrt av sektorspesifikke interesser og hensyn, med liten vekt på koordinering med andre statlige virksomheter eller med fylkeskommuner og kommuner.

Et godt samspill mellom statlig sektoradministrasjon og den kommunale og fylkeskommunale forvaltningen er en forutsetning for effektiv forvaltning. Større og færre regioner vil legge til rette for at statens regionale struktur i større grad kan vurderes samordnet med regiongrensene. Dette vil også kunne legge til rette for bedre samhandling innad i staten. Som del av regionreformen vil regjeringen gjennomgå de statlige regiongrensene i lys av de nye grensene for regionalt folkevalgt nivå, med sikte på å styrke samhandlingen mellom staten og regionalt folkevalgt nivå.27

Statlig lokaliseringspolitikk

Den statlige lokaliseringspolitikken medvirker også til en fordeling av statlige arbeidsplasser i hele landet. Valg av lokalisering for statlige arbeidsplasser kan bidra til å støtte oppunder lokale kompetansearbeidsplasser og til å utvikle robuste regionale arbeidsmarkeder.

Lokalisering av statlige virksomheter må legge til rette for at innbyggere, næringsliv og andre aktører får gode statlige tjenester, og at virksomhetene er i stand til å løse sine samfunnsoppdrag. Dette forutsetter at virksomhetene har mulighet til å rekruttere relevant kompetanse lokalt eller regionalt. I tillegg er egnet infrastruktur en forutsetning for vellykket lokalisering av statlige arbeidsplasser.

Statlige arbeidsplasser er gjennomgående godt fordelt utover landet.28 På 1960- og 70-tallet var statlig lokaliseringspolitikk knyttet til å redusere pressproblemer i hovedstadsregionen. I 2003 besluttet daværende regjering å flytte en rekke tilsyn, med drøyt 900 statlige arbeidsplasser, ut av Oslo. I 2017 har regjeringen lagt fram en plan for lokalisering av statlige arbeidsplasser.

Kommunesektoren er imidlertid en langt større arbeidsgiver og tjenesteleverandør enn staten. Andelen kommunalt ansatte er også større i mindre arbeidsmarkeder, se figur 10.7.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

10.6 En bærekraftig regional- og distriktspolitikk – sterke regioner i hele landet

En fremtidsrettet og bærekraftig regional- og distriktspolitikk må ta utgangspunkt i faktorene som påvirker hvor folk bosetter seg og hvor arbeidsplasser lokaliseres. At mange som i utgangspunktet kan bidra, står utenfor arbeidslivet, innebærer et stort tap for samfunnet. Det tilsier at det er behov for en aktiv politikk som støtter opp om at en størst mulig andel av landets menneskelige ressurser og naturressurser blir tatt i bruk. Langsiktig omstillingsevne og et konkurransedyktig næringsliv i distriktene er en forutsetning for dette.

Politikken må rettes inn mot hva som er mulig å oppnå og hva som virker. Politikken må derfor utnytte drivkreftene som ligger i teknologisk utvikling og økende utdanningsnivå i befolkningen. Det krever robuste arbeidsmarkeder av en viss størrelse og med et visst mangfold for velfungerende arbeidsmarkedsregioner i hele landet.

OECD (2016) anbefaler at både målsetninger og virkemidler for den brede regional- og distriktspolitikken i mindre grad brukes til å opprettholde «status quo» gjennom subsidier til for eksempel landbruket. I stedet bør innsatsen kanaliseres mot tiltak som underbygger langsiktig økonomisk bærekraft, også i mindre sentrale strøk.

En areal- og transportpolitikk som legger til rette for høy kollektivdekning i byområder, er vesentlig for et kostnadseffektivt transportsystem. Fortetting rundt kollektivknutepunkt i byområdene vil være sentralt. Samtidig kan transport- og infrastrukturinvesteringer bidra til å øke produktiviteten ved kortere reisetider og sammenkoblede arbeidsmarkeder. Bedre teknologi og utbygging av digital infrastruktur kan også bidra til at avstand er mindre viktig enn før. De største gevinstene oppnås dersom de mest lønnsomme prosjektene prioriteres. Det fremmer økonomisk vekst og dermed bærekraftige regioner.

En mer krevende situasjon for offentlige finanser i årene fremover tilsier en vridning i virkemiddelbruken. En bærekraftig politikk bør både legge til rette for å benytte menneskelige ressurser og naturressurser i hele landet og dra nytte av fordelene ved regionalisering og lokale vekstsentra. Lønnsom utbygging av infrastruktur og en fornuftig organisering av offentlig forvaltning kan spille en sentral rolle. Både kommunestrukturen og regionstrukturen samt den regionale inndelingen av ulike statlige etater må bygge opp under bærekraftige bo- og arbeidsmarkeder i hele landet. Motstykket vil være en struktur som vil være svært kostbar, som svekker vekstgrunnlaget i økonomien og som vil gjøre det vanskelig å opprettholde kvaliteten på offentlige tjenester over tid.

10.7 Regjeringens strategi

En bærekraftig regional- og distriktspolitikk må legge til rette for å utnytte menneskelige ressurser og naturressurser i hele landet. Vi må vektlegge fordelene ved regionalisering og lokale vekstsentra og at bærekraftige byer og sterke distrikter kan dra nytte av hverandre. Regjeringen mener viktige elementer for å møte regional- og distriktspolitiske utfordringer vil være:

• Bærekraftige bo- og arbeidsmarkedsregioner. Velfungerende arbeidsmarkeder spiller en avgjørende rolle for lokal og regional samfunnsutvikling både i byregioner og i spredtbygde områder. Avstandsulemper kan reduseres ved bruk av bedre teknologi, utbygging av digital infrastruktur og fornuftige investeringer i vei og jernbane.

• Langsiktig omstillingsevne og konkurransedyktig næringsliv. Regional- og distriktspolitikken må både legge til rette for å bruke menneskelige ressurser og naturressurser i hele landet, og dra nytte av fordelene ved regionalisering. Det bør legges vekt på virkemidler som styrker de langsiktige forutsetningene for konkurranseevne og regional vekst. Bedre markedsadgang for norske distriktsnæringer kan styrke lokale næringsgrunnlag og arbeidsmarkeder, blant annet innen fiskeri.

• Virkemidler som virker. Det bør skilles tydelig mellom mål og virkemidler i regional- og distriktspolitikken. Virkemidler bør velges ut fra hvor treffsikkert og effektivt de bidrar til måloppnåelse.

• Bærekraftig organisering og struktur. En god kommune- og regioninndeling legger grunnlag for videreutvikling av fremtidens velferdstjenester og for et likeverdig offentlig tjenestetilbud i hele landet. En hensiktsmessig struktur vil bygge opp under god samfunnsutvikling lokalt og regionalt.