9 Internasjonale rammebetingelser, avtaler og samarbeid
Skipsfarten opererer i stor grad internasjonalt. Regelverksutviklingen som omhandler krav til sikkerhet for skip og mannskap skjer derfor i hovedsak gjennom internasjonale konvensjoner og avtaler, som den enkelte stat følger opp i sitt nasjonale regelverk.
Regelverk for internasjonal skipsfart blir utarbeidet i FNs sjøfartsorganisasjon (IMO), der alle stater med skipsfartsregister er medlemmer. Videre legger EU føringer for drift av norske havner og trygg og fremkommelig ferdsel i norske farvann. Arbeidet som pågår i organisasjonen IALA (International Association of marine aids to navigation and Lighthouse Authorities) og Arktisk råd er også av betydning for Norges arbeid med forebyggende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning.
Hendelser til sjøs kan medføre så omfattende forurensning at det er behov for internasjonal assistanse. Norge har derfor flere avtaler med naboland om internasjonal assistanse ved akutt forurensning.
9.1 FNs sjøfartsorganisasjon (IMO)
Krav til sikkerhet for skip, mannskap, last og miljø bygger i all hovedsak på internasjonale konvensjoner og reguleringer, utarbeidet i IMO.
Nærings- og fiskeridepartementet har det overordnede ansvaret for Norges arbeid i IMO, og koordinerer det nasjonale arbeidet til de ulike møtene. Klima- og miljødepartementet har ansvar for miljøsakene. Flere departementer og etater deltar i arbeidet med å utvikle et internasjonalt regelverk for sikkerhet til sjøs og for å redusere forurensende utslipp fra skip. Arbeidet foregår i nært samarbeid med den maritime næringen og maritime interesseorganisasjoner.
De siste årene har det blant annet blitt fastsatt et internasjonalt regelverk for skipsfart i polare farvann (Polarkoden). Frem til nå har det ikke eksistert regler som er særskilt tilpasset de spesielle forhold som råder i slike områder. Norge har vært en sentral aktør i arbeidet med å få på plass et slikt regelverk, og ledet arbeidet med utvikling av koden i IMO. Polarkoden stiller særskilte krav til skip som opererer i polare farvann, det vil si Arktis og Antarktis, slik som krav til konstruksjon, utstyr, operasjon, beskyttelse av miljøet og begrensing av skader. Polarkoden trer i kraft i 2017 og er en global milepæl i arbeidet for å sikre en bærekraftig skipsfart i polare farvann.
Det pågår videre et arbeid i IMO med e-navigasjon. Formålet med e-navigasjon er å utvikle og videreutvikle elektroniske systemer for kommunikasjon mellom skip og land. Norge har en pådriverrolle i dette arbeidet.
Som kyststat har Norge full suverenitet i territorialfarvannet, men enkelte innskrenkninger er fastsatt i internasjonal havrett, for eksempel andre staters rett til «uskyldig gjennomfart». Tiltak som ønskes iverksatt utenfor territorialgrensen må godkjennes av IMO. Eksempel på slike tiltak er seilingsledene som er etablert i norsk økonomisk sone utenfor kysten av Nord-Norge, Vestlandet og Sørlandet samt det norsk-russiske skipsrapporteringssystemet Barents SRS. Disse tiltakene er nærmere omtalt i kapittel 4.
9.2 Den europeiske unionen (EU)
Sjøtransport er omfattet av EØS-avtalen, og norsk regelverk må være i samsvar med EØS-regelverk. Blant annet er regelverk om meldings- og informasjonssystemet SafeSeaNet og ISPS-regelverket om sikring av skip og havner mot terrorhandlinger gjennomført i Norge på bakgrunn av EU-regelverk.
EU arbeider hovedsakelig med kravsetting til skipsfarten gjennom medlemslandenes deltagelse i IMO, men har i noen tilfeller også innført regionale krav til skipsfarten. I EUs maritime transportstrategi fra 2009 presenteres EUs viktigste strategiske mål for transportpolitikken frem mot 2018. Styrking av sjøtransportens konkurranseevne og reduksjon i miljøbelastningen er viktige satsningsområder. EU la i 2011 frem en hvitbok om transport. Hvitboken inneholder en strategi for EUs transportpolitikk frem til 2050 om konkurransedyktige transportsystemer som skal gi økt mobilitet, fjerne barrierer i såkalte nøkkelområder, redusere veksten i drivstofforbruket og øke sysselsettingen. Det fremgår av hvitboken at det er et mål at sjøtransportens og jernbanens andel av transporten skal øke.
EMSA
EMSA (European Maritime Safety Agency) er EUs byrå for sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning. EMSA er et rådgivende organ for EU-kommisjonen med hensyn til utvikling, oppdatering og gjennomføring av EUs regelverk innen sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning.
EMSAs mandat berører flere departementers ansvarsområde. Norge er medlem av EMSAs styre. Norges arbeid i styret koordineres av Sjøfartsdirektoratet. I likhet med tilsvarende EU-organ er stemmeretten forbeholdt medlemsstatenes representanter, det vil si at Norge ikke har stemmerett i styret.
EMSA har ansvar for å utvikle og drifte tekniske løsninger relatert til gjennomføring av EUs regelverk innen sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning, som for eksempel SafeSeaNet. EMSA skal videre bistå medlemsland med teknisk assistanse. Dette innebærer blant annet å legge til rette for samarbeid om utveksling av informasjon om skipstrafikk og tilknyttede tekniske løsninger. Norge deltar aktivt i dette arbeidet.
Innenfor beredskap mot akutt forurensning er EMSAs rolle blant annet å supplere og støtte nasjonale beredskapsordninger. EMSAs arbeid fritar imidlertid ikke medlemsstatene for ansvar for selv å ha en tilstrekkelig beredskap.Ved akutt forurensning skal EMSA gi assistanse etter anmodning fra medlemsstat. EMSA har avtaler med 17 fartøy som kan bistå medlemsland under en oljevernaksjon. To av fartøyene opererer i nærheten av norske farvann. EMSA arbeider også med å etablere depoter for dispergeringsutstyr og har etablert to depoter i Middelhavet. I tillegg til dette arbeider EMSA med å etablere depoter med oljevernutstyr som normalt ikke inngår i medlemslandenes beredskap. Ett eksempel på dette er brannlenser. Ett av depotene vil etableres i Skottland.
EMSA leverer en tjeneste til medlemsstatene som kalles CleanSeaNet. Gjennom denne tjenesten får landene tilsendt satellittbilder og blir varslet dersom det er indikasjoner på oljeutslipp i landets økonomiske sone. Videre har EMSA i samarbeid med andre aktører, utviklet rådgivningstjenesten MAR-ICE Network (Marine Intervention in Chemical Emergencies). MAR-ICE Network består av fagpersoner som kan bistå med informasjon og råd om det aktuelle stoffet.
9.3 IALA
Kystverket er medlem i den internasjonale fyrvesenorganisasjonen IALA. IALA er en ikke-statlig organisasjon, hvor representanter fra ulike staters myndigheter, utstyrsprodusenter og eksperter møtes for å utvikle felles standarder og retningslinjer for maritime tjenester og maritim infrastruktur. IALA har bestemt at det er ønskelig å endre organisasjonsformen fra en ikke-statlig organisasjon til en mellomstatlig organisasjon. Dette vil kreve tilslutning fra et kvalifisert flertall av medlemsstatene.
9.4 Arktisk råd
Arktisk råd er et mellomstatlig organ for samarbeid om felles problemstillinger som medlemsstatene står overfor. Formålet er å fremme bærekraftig utvikling med hensyn til miljø, sosiale forhold og økonomi. Arktisk råd ble formelt etablert i 1996, da medlemslandenes utenriksministre vedtok Ottawa-erklæringen om samarbeid i Arktis. Medlemsstatene er Canada, Danmark med Færøyene og Grønland, Finland, Island, Norge, Russland, Sverige og USA. Videre har seks internasjonale urfolksorganisasjoner status som permanente deltakere i rådet. Flere ikke-arktiske stater, internasjonale organisasjoner og ikke-statlige organisasjoner har observatørstatus. Arktisk råd er et rådgivende organ, og fatter ikke bindende beslutninger.
Arbeidet med forebyggende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning skjer primært gjennom arbeidsgruppen Emergency Prevention Preparedness and Response (EPPR). Arbeidsgruppen PAME (The Protection of the Arctic Environment) arbeider også med sjøsikkerhetsspørsmål. Utenriksministerne kan også etablere tidsavgrensede oppdragsgrupper for å håndtere spesifikke oppgaver. Slike grupper rapporterer direkte til ministermøtet, som er Arktisk råds øverste organ. Til ministermøtet i Arktisk råd i 2013 leverte en slik gruppe et forslag til avtale om samarbeid om beredskap og aksjoner ved oljeforurensning i Arktis, se kapittel 9.5 for nærmere omtale av avtalen. I 2015 overleverte en tilsvarende gruppe et forslag til rammeplan for tiltak som kan forebygge akutt forurensning fra oljeutslipp.
9.5 Internasjonale avtaler om beredskap mot akutt forurensning
En aksjon mot akutt forurensning kan være så omfattende at det er behov for internasjonal assistanse, og i enkelte tilfeller kan oljen drive over til andre stater.
Regler om internasjonalt samarbeid ved akutt forurensning er nedfelt i konvensjoner og mellomstatlige avtaler.
Norge er part i OPRC-konvensjonen (Oil Pollution Preparedness, Response and Co-operation) samt OPRC-HNS-protokollen (Hazardous Noxious Substances), som forplikter partene til å samarbeide med, og yte assistanse til, parter som anmoder om assistanse ved akutt forurensning av olje (OPRC-konvensjonen) og andre farlige og skadelige stoffer (OPRC-HNS-protokollen).
Norge har undertegnet flere internasjonale avtaler med naboland. Disse avtalene sikrer effektiv varsling ved akutt forurensning og etablerer rutiner for oppfølging av anmodninger slik at assistanse kan gjennomføres raskt. Årlige møter og øvelser er en viktig del av det internasjonale arbeidet. Norge er part i følgende internasjonale avtaler om beredskap mot akutt forurensning:
Københavnavtalen er en gjensidig avtale om samarbeid, overvåking, varsling og assistanse ved forurensning av olje eller andre skadelige stoffer i avtalepartenes farvann. Deltakerne i avtalen er de nordiske landene, inklusiv Grønland og Færøyene. Det gjennomføres årlige regionøvelser.
Bonnavtalen er en gjensidig avtale mellom landene som grenser til Nordsjøen om overvåking, varsling og assistanse ved forurensning av olje eller andre skadelige stoffer. Deltagerne i avtalen er landene rundt Nordsjøen samt Irland og EU.
Norge-Russland-avtalen er en avtale om gjensidig varsling, øvelser og assistanse ved akutte oljeutslipp i Barentshavet. I regi av avtalen gjennomføres det varslingsøvelser hvert år, samt «table top» og feltøvelser. Avtalen øves årlig i kombinasjon med en redningsøvelse. Redningsdelen av øvelsen er basert på en avtale mellom Norge og Russland om samarbeid ved søk og redning i Barentshavet.
Avtale om samarbeid om beredskap og aksjoner ved oljeforurensning i Arktis er en avtale om samarbeid, varsling og assistanse ved oljeforurensning i Arktis. Avtalepartene er de åtte medlemsstatene i Arktisk råd. Det legges opp til å avholde øvelser annethvert år i regi av avtalen.
NorBrit-planen mellom Norge og Storbritannia er et planverk for varsling og assistanse ved akutt oljeforurensning i grenseområdet mellom landene.
Norge er også medlem av EUs såkalte «samordningsmekanisme», som koordineres fra EUs krisekommunikasjonssenter i Brussel. Gjennom denne kan EU og medlemsstater be om assistanse ved forurensning i EU-land, eller ved forurensning utenfor EU.
9.5.1 Erfaringer med internasjonal assistanse
Kystverket anmodet om assistanse fra naboland under oljevernaksjonene etter grunnstøtingen av MV «Full City» i 2009 og grunnstøtingen av MV «Godafoss» i 2011. Ved begge hendelser ba Norge om assistanse i samsvar med Københavnavtalen. Erfaringene med bistanden var god, men det ble avdekket at rutinene for blant annet grensepassering av bistandsmateriell ikke var tilfredsstillende. Dette har blitt fulgt opp ved at prosedyrer for grensepassering er blitt tatt inn i en veileder for vertsnasjonsstøtte, utarbeidet av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, og ved at Kystverket har videreutviklet sine rutiner for å håndtere internasjonal assistanse.
Under Macondoulykken i USA i 2010 anmodet USA om internasjonal bistand. Norge bisto blant annet med oljevernutstyr.
9.6 Internasjonalt samarbeid i årene fremover
Regjeringen vil føre en aktiv politikk for å fremme norske interesser i IMO. Regjeringen vil videre arbeide for at relevante EU/EØS-beslutninger og regelverk utvikles i samsvar med norsk politikk på områdene forebyggende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning. For å oppnå dette er tidlig engasjement og medvirkning i EUs regelverks- og politikkutvikling viktig.
For å sikre at avtaler om internasjonal assistanse ved akutt forurensning legger til rette for effektiv bistand, må avtalene løpende følges opp gjennom felles planlegging og øvelser. Regjeringen vil derfor prioritere arbeidet som pågår innenfor rammen av de internasjonale avtalene om beredskap mot akutt forurensning. Også i arbeidet med å forebygge ulykker og oljeforurensning i våre nordlige havområder, vil oppfølging og videreutvikling av samarbeidet med andre stater, særlig innenfor rammen av Arktisk råd, være viktig.