2 Forebyggende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning – mål og risikostyring

2.1 Sjøtransport og transportpolitiske rammer

Sjøtransport omfatter all nyttetrafikk, så som lastefartøy, tankfartøy, supplyskip, fiskefartøy og passasjerfartøy. Bruk av fritidsbåt er i denne sammenheng ikke en del av sjøtransporten. Sjøtransport betyr mye for norsk næringsliv og utenrikshandel, og er et viktig transportmiddel for befolkningen mange steder langs kysten.

Sjøtransporten står for omtrent 80 prosent av det samlede godstransportarbeidet i Norge, og er ofte eneste alternativ ved transport av store volumer over lange avstander. Norsk eksport av petroleumsprodukter, malm, kull, mineraler og knust stein blir transportert på skip. Det samme gjelder oversjøisk import av gods til Norge. Målt i utseilt distanse går i underkant av 70 prosent av trafikken mellom norske havner, i underkant av 20 prosent går mellom norske og utenlandske havner, mens gjennomgangstrafikken (transitt) utgjør i overkant av 10 prosent av trafikken.

Skipstrafikken i norske farvann påvirkes av globale og regionale konjunkturer. Konjunkturendringer kan føre til store svingninger i transportbehovet. Svingninger i råvaremarkeder påvirker også i stor grad transportbehovet. Etterspørselen etter olje øker når oljeprisen går ned, mens aktiviteten offshore avtar. Fall i oljeprisen kan dermed føre til både økt oljetransport og redusert offshore-rettet transport. Hvis situasjonen med lav oljepris vedvarer, vil dette påvirke den økonomiske aktiviteten i Norge generelt, noe som igjen vil ha betydning for utviklingen i skipstrafikken. Videre vil utbygging av rørledninger og valg av utskipningshavn kunne påvirke trafikkmønsteret i norske farvann.

Det er vanskelig å anslå nøyaktig hvordan skipstrafikken vil utvikle seg, men sjøtransport vil fortsette å være en viktig transportform i Norge. Prognoser viser at sjøtransporten i norske farvann vil øke med 41 prosent i utseilt distanse fra 2013 til 2040, jf. kapittel 3.

Regjeringen vil legge til rette for utvikling av en konkurransedyktig, sikker og miljøvennlig sjøtransport, med effektive havner og transportkorridorer samt en god beredskap mot akutt forurensning. Miljøhensyn skal ivaretas i den løpende kystforvaltningen.

Regjeringen har bærekraftig vekst og verdiskaping som et hovedmål i sin maritime strategi. Som en del av dette hovedmålet vil regjeringen stimulere til grønn vekst for norsk maritim næring med økt bruk av miljøteknologiske løsninger og mer miljøvennlig drivstoff for skip.

De overordnede transportpolitiske rammene for sjøtransporten er forankret i Meld. St. 26 (2012–2013) «Nasjonal transportplan 2014–2023». Nasjonal transportplan for perioden 2018–2029 skal legges frem for Stortinget våren 2017.

2.2 Mål for forebyggende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning

Sjøtransporten er en relativt sikker transportform. Sannsynligheten for ulykker er lav og det skjer få ulykker. Konsekvensene av en ulykke kan imidlertid være svært alvorlige, med tap av menneskeliv, skader på miljø og økonomiske konsekvenser. Forebyggende sjøsikkerhetstiltak og beredskap mot akutt forurensning er nødvendig for å holde sannsynligheten for ulykker lav og redusere miljøkonsekvensene ved akutt forurensning.

Regjeringen vil legge vekt på mål- og resultatstyring i statens arbeid med forebyggende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning. Målene er presentert i figur 2.1. Hovedmålene peker fremover mot en ønsket tilstand uten å være tidfestet, mens delmålene sier hvordan regjeringen vil nå hovedmålene. Hovedmålet og det første delmålet som gjelder forebyggende sjøsikkerhet er behandlet av Stortinget i forbindelse med Meld. St. 26 (2012–2013) «Nasjonal transportplan 2014–2023». De øvrige målene er nye, men bygger på målene uttrykt i St.meld. nr. 14 (2004–2005) «På den sikre siden – sjøsikkerhet og oljevernberedskap». Statens beredskap mot akutt forurensning inngår ikke i Nasjonal transportplan.

For den forebyggende sjøsikkerheten har regjeringen lagt til grunn et hovedmål om at antall transportulykker skal reduseres i tråd med nullvisjonen. Nullvisjonen sier at det ikke skal forekomme ulykker med drepte eller hardt skadde i transportsektoren. For å nå dette målet, vil regjeringen opprettholde og styrke det høye sikkerhetsnivået i sjøtransport gjennom tiltakene som foreslås i denne meldingen. Det er et mål å unngå de mest alvorlige ulykkene med tap av liv og alvorlige personskader. Videre er det et mål å unngå ulykker med akutt forurensning.

Selv med en rekke effektive forebyggende sjøsikkerhetstiltak, vil vi aldri kunne forsikre oss mot at det skjer ulykker med akutte utslipp. Uavhengig av dimensjoneringen av de forebyggende tiltakene, må vi derfor ha en beredskap for å forhindre og begrense miljøskade ved akutt forurensning.

Det er ikke realistisk at beredskapen mot akutt forurensning kan forhindre alle negative konsekvenser som følge av utslipp. Hovedmålet for den statlige beredskapen er å forhindre og begrense miljøskade ved akutt forurensning, eller fare for akutt forurensning. Regjeringen vil oppnå dette ved å legge til rette for en effektiv beredskap mot akutt forurensning. Organisering og dimensjonering av beredskapen er viktige forutsetninger for en effektiv håndtering av akutte tilfeller av forurensning.

For å kunne vurdere måloppnåelse, må det utvikles indikatorer som hjelpemiddel til å vurdere tilstand og å måle resultater. For etappemålene innen forebyggende sjøsikkerhet, vil indikatorer som omfatter antall omkomne, antall hardt skadde, antall ulykker med akutt forurensning og antall grunnstøtinger og kollisjoner i sjøtransporten være relevante. For målene innen beredskap mot akutt forurensning vil antall avvergede ulykker med akutt forurensning, andel av utslipp som er samlet opp og miljøskade som følge av akutt forurensning være blant de relevante indikatorene.

Indikatorene innen forebyggende sjøsikkerhet utvikles gjennom arbeidet med Nasjonal transportplan. Parallelt med dette, vil det utformes indikatorer innen beredskap mot akutt forurensing. Indikatorene vil brukes til rapportering om måloppnåelse i de årlige budsjettproposisjonene.

2.3 Sjøtransport og risiko

Sjøtransport er, i likhet med all annen menneskelig aktivitet, forbundet med risiko. Risiko handler om forholdet mellom sannsynlighet for en uønsket hendelse og mulige konsekvenser av at denne hendelsen inntreffer. Fordi risiko handler om hva som kan skje i fremtiden, vil det alltid være usikkerhet forbundet med beregninger av risiko. Det er ofte usikkerhet knyttet til både sannsynligheten for at en uønsket hendelse inntreffer og til de mulige konsekvensene av hendelsen.

Med uønskede hendelser menes i denne meldingen skipsulykker, særlig grunnstøtinger, kollisjoner og skipsulykker med påfølgende akutt forurensning.

Sannsynligheten for skipsulykker avhenger av en rekke forhold, blant annet trafikkmengde, trafikkmønster, fartøyenes design og utrustning og mannskapenes kompetanse. Konsekvensene av skipsulykker kan være dødsfall, personskade, miljøskade og økonomiske tap. Konsekvensene er også avhengig av en rekke faktorer, som for eksempel hvor mange passasjerer fartøyet har om bord, om ulykken medfører akutte utslipp og hvor sårbart naturmiljøet er i det aktuelle området.

Risiko forbundet med sjøtransport kan påvirkes gjennom forebyggende og skadebegrensende tiltak. De forebyggende sjøsikkerhetstiltakene er rettet inn mot å forhindre, og dermed redusere sannsynligheten for ulykker. Den samlede innsatsen bygger på kunnskap om årsaker til ulykker, sannsynlighet for ulykker i ulike kystområder og mulige konsekvenser for liv, helse og miljø.

De skadebegrensende tiltakene omfatter redningsberedskapen, som er rettet mot å unngå tap av liv og personskade ved ulykker, og beredskapen mot akutt forurensning, som skal hindre eller begrense miljøskade.

Som på andre samfunnsområder er statens beredskap mot akutt forurensning risikobasert, og ikke dimensjonert med utgangspunkt i de verst tenkelige hendelser. Grunnlaget for dimensjoneringen er miljørisikoanalyser, som tar utgangspunkt i sannsynlighet for akutt forurensning, kunnskap om hvor sårbart miljøet i ulike kystområder er og vurderinger av mulige miljøkonsekvenser. Beredskapen har begrensninger når det gjelder responstid og effektivitet under krevende operasjonelle forhold. For eksempel vil sterk vind, stor bølgehøyde og kulde hindre effektiv håndtering av akutt forurensning, og i noen tilfeller gjøre det umulig å aksjonere.

Kilde: DNV GL/Menon Business Economics

Akseptert risiko

Det vil ikke være mulig å eliminere all risiko forbundet med sjøtransport, selv om vi har effektive tiltak som reduserer risikoen. Samfunnet må med andre ord akseptere en viss grad av risiko. Hvor høy risiko vi som samfunn er villige til å akseptere setter rammer for arbeidet med forebyggende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning. Samfunnets risikoaksept endres over tid og er et spørsmål om ressursfordeling.

Målene for forebyggende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning, som er presentert over, setter rammer for hva regjeringen anser som akseptabel risiko.

Hovedmålet og det første delmålet som gjelder forebyggende sjøsikkerhet innebærer at risikoen forbundet med sjøtransporten ikke skal øke i forhold til dagens nivå, og at regjeringen vil søke å redusere risikoen.

Det er ikke realistisk å forhindre alle akutte utslipp til tross for de forebyggende sjøsikkerhetstiltakene. Hovedmålet innen beredskap mot akutt forurensning innebærer at det sørges for at beredskapen er organisert og dimensjonert slik at den effektivt begrenser miljøskade.

Risikohåndtering og -styring

Grensene for hvor høy risiko samfunnet er villige til å akseptere, er utgangspunktet for risikohåndtering og -styring. For å kunne håndtere dette, må det utarbeides risikoanalyser som sier noe om forventet utvikling i risikoen. Risikoanalyser gir kunnskap om mulige ulykker, årsaker til ulykkene, sannsynlighet for ulykker og mulige konsekvenser. Dersom risikoanalysen tyder på at risikonivået er eller vil bli høyere enn det samfunnet er villige til å akseptere, bør det vurderes å iverksette nye forebyggende og skadebegrensende tiltak eller utvide eksisterende tiltak.

Sannsynligheten for en ulykkeshendelse beregnes som forholdet mellom ulykkesfrekvens og trafikkmengde. Ved å benytte prognoser for trafikk- og ulykkesutvikling, kan fremtidig ulykkessannsynlighet beregnes. Risikoanalysene gir grunnlag for å vurdere dagens risiko og, ved bruk av prognoser, forventet utvikling i risiko. Dette kan brukes som grunnlag for å vurdere dimensjonering og videreutvikling av tiltak som skal redusere risikoen. Regjeringen vil tilrettelegge for at det jevnlig blir gjennomført analyser for å vurdere risikonivået og forventet utvikling i risiko. Dersom analysene tyder på at risikonivået har endret seg eller vil endre seg, vil regjeringen vurdere endringer i den forebyggende innsatsen og beredskapen mot akutt forurensning.

Oppdaterte analyser av risiko for liv og helse og miljørisiko knyttet til sjøtransporten presenteres i kapittel 3. Regjeringen presenterer sine forslag til tiltak for å håndtere risikoen i kapittel 4 og 5.

Når vi vurderer å iverksette risikoreduserende tiltak, kan vi ikke basere vurderingen utelukkende på nytteeffekten (tiltakets beregnede risikoreduserende effekt). Vi må også se på kostnader ved innføring av tiltaket, medregnet investeringskostnader, driftskostnader og eventuelle ulemper for berørte aktører, i første rekke sjøtransportnæringen. Samfunnsøkonomiske analyser er et sentralt verktøy for å systematisk vurdere nytteeffekter og kostnader. Slike vurderinger gir også mulighet for å sammenligne ulike tiltak, og å se forebyggende og skadebegrensende tiltak i sammenheng. For å prioritere mellom ulike tiltak, vil regjeringen så langt som mulig ta utgangspunkt i nytte- og kostnadsvurderinger. Det innebærer at tiltakenes anslåtte risikoreduserende effekt skal vurderes opp mot kostnader og andre nyttevirkninger. Tiltak med stor risikoreduserende effekt og lav kostnad vil bli prioritert.

2.4 Virkemidler innen forbyggende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning

Et høyt sjøsikkerhetsnivå og en god beredskap mot akutt forurensning avhenger av en rekke faktorer. Samferdselsdepartementet, med Kystverket som underliggende etat, forvalter følgende virkemidler:

Forebyggende tiltak:

• navigasjonsinnretninger (fyr, lykter, staker)

• farledsutbedringer

• trafikkseparasjonssystemer og anbefalte seilingsleder

• losordningen

• sjøtrafikksentraler

• meldings- og informasjonstjenester

• elektroniske navigasjons- og meldingstjenester

• trafikkregulering

• maritime overvåkingssystemer

Konsekvensreduserende virkemidler:

• statlig slepeberedskap

• statens beredskapsorganisasjon med personell og oljevernressurser i beredskap

• samordning av kommunal, privat og statlig beredskap mot akutt forurensning

• samordning av internasjonal assistanse

Sammen med øvrige departementer, etater og myndigheter med ansvar for sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning i Norge, bidrar Samferdselsdepartementet og Kystverket på denne måten til å sikre trygg ferdsel i norske farvann og en god beredskap mot akutt forurensning.