5 Beredskap mot akutt forurensning

Lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) gir et generelt forbud mot forurensning. Dersom det er fare for forurensning, skal den ansvarlige sørge for tiltak for å hindre at forurensning inntreffer. Hvis dette likevel skjer, skal den ansvarlige sørge for begrensende og reparerende tiltak. Dersom ansvarlig forurenser ikke er i stand til å håndtere forurensningen, har kommunen en subsidiær tiltaksplikt, og staten vil kunne yte nødvendig bistand. Ved større tilfeller med akutt forurensning, eller fare for akutt forurensning, kan staten helt eller delvis overta ledelsen av aksjonen.

Forurensningsloven er bygd på det internasjonalt anerkjente prinsippet om at forurenser skal betale. Dette innebærer at den som har økonomisk interesse i den forurensende virksomheten skal bære kostnadene, og ikke samfunnet.

Dette kapittelet går nærmere gjennom ansvarsfordeling ved akutt forurensning. Deretter gjennomgås oppfølgingen av forrige stortingsmelding, før virkemidler og statlige aksjoner mot akutt forurensing blir nærmere beskrevet. Kapittelet har deretter en kort omtale av statens beredskap mot kjemikalieutslipp samt statens rolle ved mindre utslipp eller utslipp fra beredskapspliktige aktører. Avslutningsvis vurderes behov for tiltak innen beredskap mot akutt forurensning i årene som kommer, og regjeringen presenterer sine forslag til nye tiltak.

Foto: Kystverket

5.1 Ansvarsfordeling

Samferdselsdepartementet,med Kystverket som underliggende etat, har ansvaret for statens beredskap mot akutt forurensning, og for å føre tilsyn med den ansvarlige forurenser ved akutt forurensning.

Klima- og miljødepartementet, med Miljødirektoratet som underliggende etat, har ansvaret for å stille krav til privat og kommunal beredskap, videreutvikle beredskapsregelverket og føre tilsyn med den private og kommunale beredskapen.

Når det gjelder petroleumssektoren, har Arbeids- og sosialdepartementet, med Petroleumstilsynet som underliggende etat, myndighetsansvar for teknisk og operasjonell sikkerhet og beredskap, herunder forebygging av akutte utslipp.

Ansvar og roller ved en ulykke med akutt forurensning, eller fare for en slik ulykke, er beskrevet i forurensningsloven. Forurensningsloven inndeler beredskapen mot akutt forurensning i privat, kommunal og statlig beredskap. På operativt nivå utgjør den samlede beredskapen mot akutt forurensning et samspill mellom private, kommunale og statlige aktører.

Lov 15. juni 2001 nr. 79 om miljøvern på Svalbard (svalbardmiljøloven) inneholder de samme prinsippene som forurensningsloven. Kystverket er miljøvernmyndighet på Svalbard ved akutt forurensning eller fare for akutt forurensning.

Privat beredskap mot akutt forurensning

Forurensningslovens grunnleggende prinsipp er at den som driver virksomhet som kan medføre akutt forurensning skal sørge for en nødvendig beredskap for å hindre, oppdage, stanse, fjerne og begrense virkningene av forurensningen. Beredskapen skal stå i et rimelig forhold til sannsynligheten for akutt forurensning, og omfanget av eventuelle skader og ulemper som kan inntreffe. Den ansvarlige virksomhet har i tillegg plikt til å iverksette tiltak ved akutt forurensning, eller fare for slik forurensning. Under en hendelse vil den ansvarlige virksomhets aksjonsplikt vedvare, selv om kommunen eller staten aksjonerer.

Miljødirektoratet kan fastsette nærmere krav til beredskapen ved den enkelte virksomhet, og fører tilsyn med at kravene blir overholdt.

Petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen er underlagt strenge krav til sikkerhet og beredskap mot akutt forurensning, se boks 5.2. Videre har ca. 80 landbaserte virksomheter fått særskilte beredskapskrav fra Miljødirektoratet. Blant disse er tankanlegg, raffinerier og annen landbasert industri som håndterer miljøfarlige stoffer. Det er også stilt særskilte krav til virksomhet som driver oljeomlasting fra skip til skip.

Kommunal beredskap mot akutt forurensning

Kommunene har beredskaps- og aksjonsplikt når det gjelder mindre tilfeller av akutt forurensning som inntreffer som følge av normal virksomhet i kommunen, og som ikke dekkes av privat beredskap. Kommunen har videre bistandsplikt til staten dersom staten overtar aksjonsledelsen. Alle landets kommuner deltar i et interkommunalt samarbeid gjennom ordningen med interkommunale utvalg mot akutt forurensning (IUA). Gjennom ordningen kan den enkelte kommune få bistand i form av mannskaper, utstyr og kompetanse til å håndtere utslipp som er større enn det kommunen kan klare på egen hånd.

Kommuner som har hatt vesentlige utgifter til slik bekjempelse av akutt forurensning, kan få vederlag av staten etter nærmere regler i forurensningsloven. Formålet er å sikre at aksjonering fra kommunens side ikke begrenses av økonomiske forhold. Om mulig vil staten ved slike tilfeller fremme krav om refusjon overfor den ansvarlige for forurensningen.

Miljødirektoratet stiller krav til kommunenes beredskap mot akutt forurensning og kontrollerer at kravene blir overholdt. Det er også Miljødirektoratet som fastsetter regionsgrensene til IUA og peker ut vertskommunen.

Statlig beredskap mot akutt forurensning

Staten skal sørge for beredskap mot større tilfeller av akutt forurensning som ikke er dekket av kommunal eller privat beredskap. Ansvaret omfatter akutte utslipp av olje og andre kjemiske stoffer som kan være til skade eller ulempe for miljøet, både på land og i sjøen.

Kystverket er nasjonal myndighet ved hendelser som medfører akutt forurensning, eller fare for akutt forurensning, og ivaretar statens beredskap mot akutt forurensning gjennom å ha personell og materiell i beredskap.

Kystverket fører tilsyn med private og kommunale aksjoner mot akutt forurensning, og har myndighet til å gi ansvarlig forurenser pålegg om å iverksette tiltak for å hindre eller begrense akutt forurensning. Kystverket kan overta aksjonsledelsen ved større tilfeller av akutt forurensning, eller fare for akutt forurensning, dersom forurensningssituasjonen ikke blir tilstrekkelig ivaretatt av ansvarlig forurenser eller kommune.

Under en statlig ledet aksjon, er det Kystverket som bestemmer hvilke tiltak som skal iverksettes og hvordan tilgjengelig utstyr og materiell skal disponeres. Den ansvarlige forurenser skal i en slik situasjon stille sine ressurser til disposisjon og sørge for å gjennomføre tiltak som Kystverket bestemmer. Kystverket kan videre, innenfor rammene av den private og kommunale beredskapsplikten, kreve bistand fra private og kommuner i form av utstyr og personell. Dersom det er fare for meget betydelig forurensningsskade, kan enhver gis pålegg om å stille til rådighet materiell eller personell for å bekjempe ulykken, uavhengig av om dette inngår i den private eller kommunale beredskapen. Alle offentlige myndigheter skal, i den utstrekning det er forenlig med deres øvrige oppgaver, yte bistand ved omfattende tilfeller av akutt forurensning.

Kystverket kan kreve utgiftene tilknyttet aksjonen refundert av ansvarlig forurenser.

5.2 Oppfølging av forrige stortingsmelding

I St.meld. nr. 14 (2004–2005) «På den sikre siden – sjøsikkerhet og oljevernberedskap» ble det pekt på flere oppfølgingstiltak innen beredskap mot akutt forurensning, blant annet behov for å vurdere oppgradering av oljevernutstyret i de statlige oljeverndepotene, utplassering av oljevernutstyr på Kystvaktens nye fartøy samt gjennomgang av slepebåtkapasiteten i Nord-Norge. Videre ble det vist til at Kystverket vil etablere beredskap for nødlossing av drivstoff, følge opp arbeidet med å identifisere mulige nødhavner og strandsettingsplasser samt videreutvikle kartinformasjonsprosjektet «KystInfo». Det er også pekt på at Kystverket skal utarbeide en plan for henholdsvis bruk av dispergeringsmidler og håndtering av oljebefengt avfall. Tiltakene som ble anbefalt i stortingsmeldingen er i all hovedsak blitt fulgt opp, inkludert Kystverkets anbefalte plan for perioden 2006–2010 om utskifting av statlig oljevernutstyr. De siste årene har Kystverkets miljørisiko- og beredskapsanalyse fra 2011 vært det styrende verktøy for prioriteringen innen beredskap mot akutt forurensning. Følgende tiltak er gjennomført siden 2005:

• Statens depoter er oppgradert med nytt oljevernmateriell.

• Flere kystvaktfartøy har fått oljevernutstyr om bord.

• Det er blitt anskaffet nødlosseutstyr for bunkersolje.

• Kystverkets beredskapsorganisasjon har blitt styrket med flere stillinger.

• 29 interkommunale utvalg mot akutt forurensning har fått tilført statlig oljevernutstyr og fått opplæring i bruk av utstyret.

• Kystverkets flåte av oljevernfartøy er blitt fornyet med tre multifunksjonsfartøy.

• Det er etablert beredskap for hurtiginnringning av havarist.

• Det er inngått kontrakt med 36 mindre, private fartøy som skal bistå under statlige aksjoner.

• Det er utarbeidet tiltakskort for hurtig respons i særlig miljøsårbare områder.

• Kystverkets overvåkingsfly er fornyet og oppgradert.

• 400 havner og områder er identifisert som mulige nødhavner.

• Kystverket har inngått avtaler med Oslo og Bergen brannvesen om bistand ved kjemikalieulykker, og begge enheter er tilført materiell.

• Kystverket, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og tidligere Klima- og forurensningsdirektoratet har i samarbeid utviklet og innført en mer ensartet organisering og ledelse av aksjoner

• Det er tatt i bruk elektronisk krisehåndteringsverktøy.

• Kystverket, DSB, tidligere Klima- og forurensningsdirektoratet og Norsk oljevernforening for operatørselskap (NOFO) har i samarbeid utviklet en nasjonal læreplan for opplæring i håndtering av akutt forurensning.

• Kystverket har foretatt en beredskapsanalyse av tenkte verstefallshendelser og utarbeidet en nasjonal plan for beredskap mot akutt forurensning.

• Kystverket har i samarbeid med Norsk olje og gass utarbeidet et planverk for samordnet aksjonsledelse ved store forurensningshendelser knyttet til petroleumsindustrien.

• Det er inngått en nasjonal rammeavtale for avfallshåndtering ved akutt forurensning.

De ovennevnte tiltakene er nærmere beskrevet i kapittel 5.3.

5.3 Statens beredskap mot akutt forurensning

Hovedmålet for statens beredskap mot akutt forurensning er å forhindre og begrense miljøskade ved akutt forurensning, eller fare for akutt forurensning. Regjeringen vil oppnå dette ved å legge til rette for en effektiv beredskap mot slik forurensning. Organisering og dimensjonering av beredskapen er viktige forutsetninger for å oppnå effektiv håndtering av akutt forurensning.

Foto: Hans Petter Mortensholm/Kystverket.

Statens beredskap mot akutt forurensning er rettet inn mot fare for, og bekjempelse av, større tilfeller av akutt forurensning som ikke er dekket av privat eller kommunal beredskap. Fartøy som seiler i norske farvann er ikke pålagt å holde egen beredskap mot akutt forurensning. Risiko for akutt forurensning fra skipsfart er særlig knyttet til utslipp av drivstoff og petroleumsprodukter (last). Den statlige beredskapen er derfor først og fremst innrettet mot å bekjempe akutte oljeutslipp fra skip. Dette inkluderer også oppfølging av risiko for akutt forurensning fra skipsvrak, se kapittel 6 for nærmere omtale.

På samme måte som for beredskap på andre samfunnsområder, er statens beredskap mot akutt forurensning ikke dimensjonert ut fra verstefallshendelser, men basert på risikovurderinger.

Den statlige beredskapen mot akutt forurensning er dimensjonert og lokalisert på grunnlag av kunnskap om miljørisiko for akutte oljeutslipp fra skipstrafikken i norske farvann. Miljørisiko er produktet av sannsynlighet for akutt forurensning og mulige konsekvenser av forurensning. Kystverket har utarbeidet miljørisiko- og beredskapsanalyser for henholdsvis Fastlands-Norge (2011) og Svalbard og Jan Mayen (2014), se boks 5.4 for nærmere omtale. Analysene brukes i arbeidet med å innrette den statlige beredskapen på best mulig måte.

Ved store oljevernaksjoner kan staten trekke på samfunnets totale ressurser og anmode om assistanse fra andre stater. Kystverket har foretatt en analyse av samfunnets beredskap ved to mulige verstefallhendelser, jf. omtale i boks 5.5.

Norge har beredskapsavtaler om gjensidig varsling og bistand med flere naboland. Disse avtalene er nærmere omtalt i kapittel 9.5.

5.3.1 Statens oljevernberedskap – virkemidler

Den statlige beredskapen mot akutt forurensning består av virkemidler for å hindre og redusere miljøskade ved akutt forurensning. Beredskapen er innrettet som en serie av virkemidler, som alle har til hensikt å hindre eller begrense miljøskade.

Det skal være flere muligheter for å avverge at en hendelse resulterer i akutt forurensning. For eksempel vil man ved maskinstans nær land forsøke å slepe fartøyet og holde det av grunner og kyst. Ved grunnstøting med fare for akutt forurensning er nødlossing av drivstoff, og eventuelt fjerning av forurensende last, viktige tiltak. I de tilfeller der en hendelse resulterer i akutt forurensning, vil man ved hjelp av lenser forsøke å ringe inn og isolere forurensningskilden og samle opp oljen. Olje på sjø samles og tas opp med sjøgående ressurser. Sprer oljen seg over et større område, vil det bli lagt ut lenser for å hindre strandpåslag. Treffer oljen kysten, blir det gjennomført strandrens der det er nødvendig og gir en positiv miljøeffekt.

For å tilrettelegge for en beredskap som effektivt kan hindre og begrense miljøskade, er både utstyr, organisering, kompetanse og god informasjon om situasjonen viktig. Videre er trening og øvelser avgjørende for å kunne gjøre best mulig nytte av ressursene.

Statens slepeberedskap

Den statlige slepeberedskapen består i dag av fire innleide sivile fartøy. To av fartøyene dekker området mellom Røst og grensen til Russland, ett fartøy er stasjonert på Vestlandet og ett på Sørlandet.

Målet med den nasjonale statlige slepeberedskapen er å sikre at fartøy med problemer får slepeassistanse i tide slik at ulykker som følge av fartøy i drift unngås. Sjøtrafikksentralen i Vardø disponerer fartøyene i slepeberedskapen ut fra den til enhver tid gjeldende trafikksituasjon.

Den statlige slepeberedskapen ble etablert i 2003 for å håndtere fartøy med en bunkerskapasitet på over 300 tonn olje, det vil si tankskip og andre fartøy på over 5000 bruttotonn. Dette samsvarer med de fartøy som skal følge trafikkseparasjonssystemene og de anbefalte seilingsledene langs kysten. Det er ikke etablert en statlig slepeberedskap for den kystnære trafikken. Denne forutsettes ivaretatt av tilgjengelige private slepefartøy, den indre Kystvakt og Redningsselskapets fartøyer.

Antall statlige slepefartøy er basert på vurderinger i en rapport fra 2006 om slepekraftbehovet langs norskekysten («Nasjonal slepeberedskap») og vurdereringer som ble gjort etter at en rekke nye forebyggende sjøsikkerhetstiltak var innført.

Kystverket har siden etableringen i 2003 hatt ansvaret for den statlige slepeberedskapen. I perioden 2003 til 2009 ble tjenesten drevet sammen med Forsvaret (Kystvakten) gjennom en formell samarbeidsavtale, før den i sin helhet ble overtatt av Kystverket fra 1. januar 2010.

På oppdrag fra tidligere Fiskeri- og kystdepartementet, utarbeidet Kystverket i 2012 en konseptvalgutredning (KVU) for en framtidig statlig slepeberedskap. Kvalitetssikring (KS1) av KVUen er gjennomført. Departementet vil komme tilbake til saken på egnet måte.

Nødhavner

Å lede et skip til nødhavn kan være et viktig tiltak for å unngå eller begrense skader som følge av akutt forurensning.

Kystverket har myndighet til å gripe inn overfor nødstedte fartøy som truer sjøsikkerheten, eller utgjør en miljørisiko i norske farvann, og som en del av dette beslutte bruk av nødhavn. For å være best mulig forberedt på situasjoner der det oppstår behov for å ta et skip inn til nødhavn, har Kystverket, i dialog med sentrale, regionale og lokale myndigheter, forhåndsvurdert mer enn 400 mulige nødhavner langs hele norskekysten. Tilsvarende er gjennomført på Svalbard. Informasjon om lokalitetene er offentlig tilgjengelig i Kystverkets nettbaserte kartinformasjonsløsning «KystInfo». Lokalitetene skal også inngå i beredskapsplanene til de interkommunale utvalgene for akutt forurensning.

Statlige depoter, fartøy og innsatspersonell

På fastlandet er det lagret statlig oljevernmateriell i 15 ulike depoter. Det er også lagret statlig oljevernmateriell i 29 mindre depoter plassert hos de interkommunale utvalgene mot akutt forurensning langs kysten. De 15 statlige depotene er primært lokalisert og organisert for å kunne håndtere akutt forurensning i omkringliggende områder. Depotene har materiell for mekanisk opptak av olje, slik som ulike typer lenser, oljeopptakere og strandrenseutstyr. Ni av depotene har også nødlosseutstyr for bunkersolje. Til hvert depot er det tilknyttet en innsatsstyrke på 10 personer og en tilsynsmann. Innsatsstyrken skal i henhold til kontrakt kunne gi inntil 10 dager med bistand per år. Videre har 13 losbåtstasjoner og fire redningsskøytestasjoner beredskap for hurtig å kunne ringe inn havarerte fartøy med oljelenser (innringningsberedskap).

Depotene har ikke utstyr for kjemisk bekjempelse (dispergering) av akutt forurensning, men Kystverket har tilgang til NOFOs materiell for kjemisk dispergering. Dette utstyret er primært innrettet mot råolje.

Lenser og oljeopptagere har blitt videreutviklet og er blitt mer effektive i praktisk bruk. Utviklingen av nytt oljevernutstyr har gjort at enkelte oljevernoperasjoner som tidligere krevde inntil tre fartøy, nå kan utføres av ett fartøy. Mekanisk oljevernutstyr for opptak av olje på sjø har imidlertid fortsatt klare værbegrensninger. Generelt har oljelenser liten effekt ved bølgehøyder over tre meter. Det er anslått at effektiv skadebegrensning i ytre farvann med mekanisk utstyr bare kan gjennomføres i ca. 60 prosent av årets dager.

Kystverket har syv oljevernfartøy, hvorav tre er nye multifunksjonsfartøy. Videre er elleve Kystvaktfartøy utstyrt med oljevernutstyr. To av Kystvaktens fartøy har også nødlosseutstyr.

Det er inngått avtale med og sertifisert 36 mindre fartøy med trenet mannskap. Dette er private fartøy som kan bistå under en oljevernaksjon. Fartøyene har ikke oljevernutstyr ombord, men vil få tilført utstyr fra depotene.

På Svalbard har Kystverket beredskapsressurser lagret i et depot i Longyearbyen og noe oljevernutstyr plassert i Ny-Ålesund. Til depotet i Longyearbyen er det tilknyttet en innsatsstyrke på 20 personer. Av større fartøy med oljevernkapasitet er det Sysselmannens MS «Polarsyssel» og kystvaktfartøy som normalt befinner seg i området. MS «Polarsyssel» er en viktig ressurs i beredskapen mot akutt forurensning, og kan operere i de fleste vær- og isforhold. Fartøyets tilstedeværelse er begrenset til ni måneder i året.

Kystverket og Sysselmannen har gjennom to avtaler regulert samordning av tiltak og aksjonsplikten på Svalbard. Dette er nærmere beskrevet i boks 5.6.

Kilde: Kystverket

Statlig utstyr i IUA-depoter

Som oppfølging av anbefalingene i Kystverkets miljørisiko- og beredskapsanalyse (2011), har alle de 29 interkommunale utvalgene mot akutt forurensning (IUA) langs kysten blitt tilført statlig oljevernutstyr. I tillegg til at noe utstyr fra de ti tidligere mellomdepotene er flyttet til IUAene, har det blitt kjøpt inn nytt beredskapsmateriell. Formålet er å styrke IUAenes evne til raskt å kunne bistå under statlige aksjoner. Det er inngått avtale mellom Kystverket og det enkelte IUA ved vertskommunen om utplassering, bruk, lagring og vedlikehold av det statlige oljevernutstyret. Det er Kystverket som eier utstyret, og IUAene kan benytte det ved behov.

Miljøovervåking og fjernmåling

Satellitt, fly, og helikopter er de viktigste ressursene for å oppnå effektiv fjernmåling av utslipp under alle sikt- og lysforhold. I tillegg er fartøysbaserte sensorer viktige, særlig når bemannet flyvning ikke er mulig.

Kystverket driver systematisk overvåking av norske kyst- og havområder. Overvåkingen er rettet mot å oppdage akutte utslipp fra fartøy og petroleumsvirksomhet. Et nytt fly ble satt i drift i 2012. Det har stor rekkevidde, og er spesialbygget for overvåking av oljeutslipp i kyst- og havområder. Flyet kan utveksle stedfestede bilder og video med vaktlaget eller aksjonsledelsen på land. Flyet er i dag også den viktigste kilden til informasjon om oljens utbredelse og lokalisering av olje som det er mulig å samle opp.

Det er i hovedsak Kystverket som disponerer flyet, men det er innleid i samarbeid med Kystvakten og NOFO. Det blir derfor både benyttet til overvåking av skipstrafikk og petroleumsvirksomheten på norsk sokkel, fiskeriinspeksjoner og andre overvåkningsoppdrag. I tillegg er flyet utrustet for å kunne bistå Hovedredningssentralene i søk og redning. Flyet har videre vist seg å være en viktig ressurs ved store skogbranner og andre naturhendelser som flom og skred.

Kystverkets tre nye multifunksjonsfartøy og ni kystvaktfartøy har utstyr for fjernmåling av oljeutslipp, som kan påvise utslipp under dårlige sikt- og lysforhold.

Foto: Basert på IR-video fra overvåkingsflyet/Kystverket

Beslutningsstøtteverktøy

For å kunne gjennomføre en effektiv oljevernaksjon, er det viktig ha god oversikt over oljeutslippets størrelse og utbredelse, samt presis informasjon om blant annet vær- og strømforhold og sårbare miljøressurser i området.

Kystverkets kartløsning «Kystinfo» er de siste ti årene blitt betydelig utviklet, og mulighetene for å sammenstille ulik informasjon i ett kart-/situasjonsbilde blir stadig bedre. Dette gjelder også mulighetene for å dele informasjon. Under en aksjon vil situasjonsbildet bli løpende oppdatert med blant annet fjernmålingsdata fra overvåkingsfly og satellitt, navn og posisjon til ressursene som deltar i aksjonen, informasjon om sårbare miljøressurser i området, video og kartdata fra skip samt prognoser for oljens bevegelser og forvitring. Kartverktøyet er også videreutviklet til å bli et effektivt støtteverktøy under strandrenseaksjoner.

Som et virkemiddel for å få kommuner og IUA-er til å iverksette riktige tiltak raskt, har Kystverket satt i gang et arbeid med tiltakskort for områder med forhøyet miljørisiko. Det enkelte tiltakskort inneholder en nærmere beskrivelse av sårbare miljøressurser i området og informasjon om aktuelle beredskapstiltak og strategier. Det er også utarbeidet en veileder for kommunene og private virksomheter om hvordan slike tiltakskort kan utformes.

Ledelse, øvelser og kompetanse

Aksjoner mot akutt forurensning innebærer et samspill mellom en rekke aktører på både strategisk og operativt nivå, se kapittel 5.3.2 for nærmere redegjørelse. Ledelse, øvelser og rett kompetanse er avgjørende faktorer for å gjennomføre gode og effektive skadebegrensende tiltak.

Ulik tilnærming til både organisering og ledelsessystem har tidligere vært en utfordring under statlige aksjoner. Kystverket, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Miljødirektoratet har på denne bakgrunn utviklet et enhetlig ledelsessystem (ELS) med tilhørende veiledningsmateriell. Både kommuner, Sivilforsvaret, Kystverket og flere private aktører benytter i dag dette ledelsessystemet. Innføringen av ELS har bidratt til at beredskapsaktørene kan samhandle mer effektivt og det er blitt enklere å trekke på hverandres personellressurser.

Kystverket har utarbeidet en nasjonal plan for beredskap mot akutt forurensning. Planen beskriver ulike myndigheters og aktørers ansvar og rolle ved ulike typer hendelser med akutt forurensning, blant annet skipsulykker, ulykker i petroleumssektoren og ulykker ved transport av farlig gods. Formålet med planen er å legge til rette for et samordnet planverk under aksjoner der flere myndigheter og aktører er involvert.

Kystverket arrangerer en rekke kurs og øvelser, for eget personell, for beredskapspersonell fra de statlige depotene, for kommuner/IUA og NOFO samt for besetninger tilhørende Kystvakten, redningsskøyter, losbåter, fartøy i kystnær beredskap og statlig slepeberedskap. Videre gjennomfører Kystverket og Petroleumstilsynet årlig en felles table-top-øvelse («Øvelse Myndex»), der det øves på samspillet mellom etatene ved en hendelse tilknyttet petroleumsvirksomheten. Det øves også med store private aktører, eksempelvis raffinerier og terminaler.

Kystverket er involvert i internasjonale øvelser og trener med andre lands myndigheter og øvrige aktører. Kystverket har årlige fullskalaøvelser med Russland i henhold til Norge-Russland avtalen og med Danmark og Sverige i henhold til regionavtalen mellom Danmark, Sverige og Norge. Denne regionavtalen er en del av Københavnavtalen, se kapittel 9.5.

Det blir gjennomført kurs, øvelser og trening både i privat, kommunal og statlig regi. For å sikre ensartet kompetansebygging med forsvarlig kvalitet, har Kystverket i samarbeid med blant annet DSB, tidligere Klima- og miljødirektoratet og NOFO utarbeidet en nasjonal læreplan for opplæring i håndtering av akutt forurensning. Målgruppen for planen er aktører som tilbyr opplæring innen oljevern.

Foto: Kavlie Borge/Kystverket

5.3.2 Statlige aksjoner – organisering og prioriteringer

Varsling

Den ansvarlige for akutt forurensning, eller fare for akutt forurensning, har varslingsplikt til offentlige myndigheter.

Skip varsler til Hovedredningssentralen eller nærmeste kystradio. Petroleumsvirksomheten skal varsle Petroleumstilsynet eller Hovedredningssentralen. Utslipp fra landbasert virksomhet skal varsles brannvesenet ved 110-sentralen. Piloter som under flygning oppdager forurensning, varsler via sine instanser til Kystverket. I tillegg bistår lostjenesten og sjøtrafikksentralene med å identifisere og varsle utslipp.

Det er egne instrukser for viderevarsling til Kystverket, og Kystverket varsler relevante etater etter egne varslingsavtaler. Kystverket har en døgnkontinuerlig vaktordning for å motta og følge opp varsler, overvåke, gi nødvendige pålegg, mobilisere ressurser og ivareta avtaleforpliktelser knyttet til akutt forurensning eller fare for dette. Dersom hendelsen vurderes å kunne medføre konsekvenser av betydning, vil Kystverket varsle Samferdselsdepartementet om situasjonen.

Organisering av statlige aksjoner

Den statlige oljevernberedskapen baserer seg i stor utstrekning på samordning og samhandling med andre myndigheter, institusjoner, organisasjoner og private aktører.

Under en statlig ledet aksjon mot akutt forurensning, leder Kystverket arbeidet med å bekjempe forurensningen. Kystverket ivaretar også oppgaver innen miljø, planlegging, operasjon og logistikk, og har støttefunksjoner innen økonomi, juss, administrasjon, informasjon og kommunikasjon.

Kilde: Kystverket.

Boks 5.7 NOFOs oljevernressurser

Operatørselskapene på norsk kontinentalsokkel har bygget opp en omfattende beredskap mot akutt forurensning. Operatørselskapene samarbeider om beredskapen gjennom Norsk oljevernforening for operatørselskap (NOFO). NOFO disponerer følgende oljevernressurser, inklusiv avtalefestede ressurser:

Havgående beredskap:

• 31 oljevernfartøy, med tilhørende kapasitet for slep av lenser.

• 25 havgående oljevernsystem for mekanisk oppsamling. 11 av disse systemene er permanent plassert om bord i fartøy i stående beredskap.

• 5 oljevernbaser med 100 utstyrsoperatører.

• 10 fartøy med dispergeringskapasitet og tilgang på 780 m³ dispergeringsmiddel.

Kystnær beredskap:

• Tilgang på 110 fartøy, der det er inngått en særskilt avtale med 30 fiskefartøy i Finnmark i tilknytning til virksomheten på Goliatfeltet.

• 25 kyst- og fjordsystemer for oljeoppsamling fra fartøy.

Strandberedskap:

• Tilgang til 60 personer for organisering og ledelse av aksjoner i strandsonen og 40 personer som innsatsgruppe for akutte strandaksjoner.

• Samarbeidsavtaler med 21 interkommunale utvalg mot akutt forurensning (IUA) om bistand under strandaksjoner, der kommunene har forpliktet seg til å bistå med materiell og 10–20 personer i 10 dager.

Kilde: Kystverket.

Selv om staten overtar ledelsen av en aksjon, skal den ansvarlige forurenser og/eller kommunen fortsette sitt arbeid i henhold til egen beredskapsplan eller mottatte planer, føringer og eventuelle pålegg fra Kystverket. De interkommunale utvalgene mot akutt forurensning (IUA) er viktige ressurser under statlige aksjoner, og inngår i Kystverkets beredskapsplaner. Ved statlige aksjoner skal ansvarlig forurenser og kommunene via sitt IUA rapportere til Kystverkets aksjonsledelse. IUA ivaretar ledelse av innsatsen i eget område (innsatsleder), og som del av dette mottar de planer og ordre fra Kystverket. Kystverkets aksjonsledelse vil under statlige aksjoner knytte til seg representanter for ansvarlig forurenser og deres forsikringsselskap. Rådgivere fra eksempelvis Miljødirektoratet og Sjøfartsdirektoratet vil også bistå aksjonsledelsen.

For å kunne møte utfordringene ved alvorlige hendelser, har Kystverket etablert en rådgivende gruppe med representanter fra Fiskeridirektoratet, Folkehelseinstituttet, Havforskningsinstituttet, Mattilsynet, Miljødirektoratet, Nasjonalt institutt for ernæring og sjømatforskning og Norsk Polarinstitutt. Hensikten med gruppen er å sikre godt faglig forankrede og enhetlige miljøprioriteringer under aksjonen.

I medhold av forurensningsloven, kan Kystverket under en statlig aksjon gi pålegg til alle relevante aktører om å stille til rådighet personell og materiell. Av hensyn til forutsigbarhet og behov for samtrening, er det inngått avtaler med de viktigste samarbeidspartene. Kystverket har avtaler med Forsvaret, Sivilforsvaret, Redningsselskapet og fartøy i kystnær beredskap. Kystverket har også en overordnet avtale med NOFO. Videre har Kystverket, IUA Bergen og Statoil ved Mongstad og Stureterminalen en særskilt samarbeidsavtale. Tilsvarende avtale er inngått mellom Kystverket, IUA Vestfold og virksomheten til Esso Norge på Slagenraffineriet. Det er inngått en nasjonal rammeavtale for avfallshåndtering ved akutt forurensning.

Prioriteringer under aksjoner mot akutt forurensning

En hendelse eller ulykke med skip kan representere en trussel mot liv og helse, naturmiljø og materielle verdier. I slike situasjoner vil liv og helse ha førsteprioritet, og alle tilgjengelige ressurser bli disponert til redningsarbeidet. Hovedredningssentralene (HRS), som er underlagt Justis- og beredskapsdepartementet, har ansvar for å koordinere redningsaksjoner. Alle etater bidrar med relevante ressurser.

Parallelt med en redningsaksjon vil det, så langt det er mulig og etter avklaring med HRS, bli mobilisert utstyr og personell for å hindre eller begrense miljøskade.

Hovedstrategien i norsk oljevern er å bekjempe akutt forurensning ved kilden. Ved skipsuhell kan dette innebære nødlossing og andre bergingstiltak for å få kontroll over havaristen og gjenværende drivstoff og last ombord på fartøyet. Det vil også bli lagt lensebarrierer rundt havaristen for å begrense spredningen av forurensningen. Videre vil det bli iverksatt tiltak for å ta opp frittflytende olje og hindre videre spredning. Når frittflytende olje er tatt opp og faren for ytterligere spredning er liten, vil omfanget av forurensning i strandsonene kartlegges, og det vil bli satt i gang tiltak basert på miljøvurderinger og befolkningens bruk av området. Tiltak for å beskytte sårbare miljøressurser blir prioritert.

For best mulig å kunne dokumentere miljøvirkningene av utslippet og sette i gang effektive tiltak som reduserer negative konsekvenser, vil det under aksjoner bli satt i verk overvåking av de sårbare miljøressursene.

Erfaringer fra statlige aksjoner

De mest omfattende statlige aksjonene mot akutt forurensning siden 2005 var knyttet til havariene av MV «Server» i 2007, MV «Full City» i 2009 og MV «Godafoss» i 2011. Oljeutslippene fra disse fartøyene er i internasjonal sammenheng å regne som små, jf. blant annet at havariet av fartøyet «Erika» utenfor Frankrike i 1999, og havariet av fartøyet «Prestige» nordvest for Spania i 2002, medførte at henholdsvis 20 000 tonn og 63 000 tonn olje lakk ut sjøen. Utslippene fra MV «Server», MV «Full City» og MV «Godafoss» medførte likevel relativt store utfordringer. En viktig årsak til dette var at fartøyene brukte tungolje som drivstoff, noe som brytes sakte ned i miljøet. I tilfellene med MV «Server» og MV «Full City» var det vanskelige værforhold, noe som førte til stor utbredelse av forurensningen og oljepåslag flere steder langs kysten. Opprydningen krevde mye personell over lengre tid, og utholdenhet og tilgang til tilstrekkelig med personell var en utfordring. Under «Godafoss»-aksjonen var deler av farvannet islagt, noe som begrenset oljespredningen. Samtidig førte sjøis og lave temperaturer til at oljevernaksjonen var krevende.

Alle statlige aksjoner blir evaluert. Formålet med evalueringen er å sikre at erfaringer som kan bidra til å forbedre fremtidig arbeid, blir fulgt opp. Læringspunktene fra de tre siste statlige aksjonene berører alt fra beredskapsmateriell og kompetanse, til støtteverktøy for aksjonsledelse og organisering av aksjoner. Disse er blant annet blitt fulgt opp gjennom oppdatering av planverk, innføring av enhetlig ledelsessystem (ELS) og utvikling av læreplan for opplæring i håndtering av akutt forurensning, se kapittel 5.3.1. Erfaringene fra gjennomførte aksjoner har også vært benyttet som inngangsdata ved gjennomføring av beredskapsanalyser for fastlandet og for Svalbard og Jan Mayen.

Foto: Olav Helge Matvik/Kystverket

Miljøkonsekvenser

Forurensningsloven gir hjemmel til å pålegge ansvarlig forurenser å gjennomføre miljøundersøkelser. Miljøundersøkelser i etterkant av oljeutslippene fra fartøyene MV «Server», MV «Full City» og MV «Godafoss» viser at utslippene fikk ulike konsekvenser for miljøet. I tilfellet med havariet av MV «Server» spredte forurensningen seg til et stort område langs vestlandskysten. Den store spredningen ga relativt lave konsentrasjoner av forurensning. Opp mot 8000 sjøfugl døde som følge av forurensningen. Prøver av fisk viste bare svake eller ingen tegn på giftig påvirkning.

«Full City»-utslippet spredte seg fra Vestfold og nedover kysten av Telemark og Sørlandet. Skader på fisk i området var begrenset til leppefisk. Plante- og dyreplankton ble i liten grad påvirket. Det ble anslått at mellom 2000 og 2500 sjøfugl døde som følge av forurensningen. Kostholdsråd ble innført for blåskjell. Etter ni måneder var forurensningen tilbake til bakgrunnsnivået og kostholdsrådet kunne oppheves.

Grunnstøtingen av fartøyet MV «Godafoss» skjedde i en periode hvor Oslofjorden var delvis islagt. På grunn av kyststrømmen ble oljen spredd på begge sider av Oslofjorden. Oljeutslippet forurenset totalt fire kilometer kystlinje. Halvparten av den lekkede oljen ble samlet opp fra sjøen, noe som er en svært høy andel og langt mer enn det som er vanlig ved slike hendelser. Oljen løste seg lite opp i sjøen, og betydelige mengder, blandet med drivis, fulgte kyststrømmen. Det ble funnet oljerester fra utslippet helt nede ved Lindesnes. Miljøundersøkelsene viste en begrenset effekt på havmiljøet rundt fartøyet. Mellom 1500 og 3000 sjøfugl ble antatt oljeskadet eller døde.

Til tross for at utslippene hadde nokså store kortsiktige innvirkninger på sjøfuglbestandene i de forurensede områdene, kan miljøundersøkelsene ikke dokumentere langtidsvirkninger av betydning eller konsekvenser på bestandsnivå for de rammede artene. Undersøkelsene tyder på at naturen i de aktuelle områdene er restituert etter få år.

Refusjon av statens kostnader i forbindelse med statlige aksjoner

Statens utgifter til tiltak for å bekjempe akutt forurensning kan kreves dekket av ansvarlig forurenser i samsvar med det internasjonale prinsippet innen miljøretten om at forurenser skal betale. De tiltak som Kystverket iverksetter på forurensers vegne, må stå i rimelig forhold til omfanget av forurensningen for at påløpte kostnader skal kunne kreves refundert. Den ansvarlige skal også dekke utgifter til vederlag for bistand fra kommuner, IUAer eller andre i forbindelse med en statlig aksjon. Slike utgifter blir innlemmet i Kystverkets refusjonskrav overfor den ansvarlige forurenser.

En aksjon kan vare fra noen dager til flere måneder. Den kan involvere et stort antall personer og betydelig med materiellressurser, og vil dermed kunne medføre store utgifter. De mest omfattende statlige aksjonene mot akutt forurensning er som nevnt i avsnittet over knyttet til havariet av MV «Server» i 2007, MV «Full City» i 2009 og MV «Godafoss» i 2011. Staten har i etterkant av disse aksjonene fremmet følgende refusjonskrav overfor ansvarlig forurenser:

• Statens refusjonskrav etter MV «Server»-aksjonen var på ca. 197 millioner kroner.

• Statens refusjonskrav etter MV «Full City»-aksjonen var på ca. 255 millioner kroner.

• Statens refusjonskrav etter MV «Godafoss»-aksjonen var på ca. 88 millioner kroner.

Enkelte deler av refusjonskravene er omtvistet, og er for tiden under behandling av domstolen.

Myndighetenes krav kan forankres i forurensningsloven eller sjøloven. Forurensningsloven har regler om refusjonskrav knyttet til forurensningsskader. Sjøloven fastsetter nærmere regler om ansvar for forurensningsskade voldt ved oljesøl og farlig gods fra skip. Ansvarsreglene i sjøloven kapittel 11 om skade voldt av farlig gods fra skip vil tre i kraft når HNS-konvensjonen trer i kraft internasjonalt. Hovedregelen er at den ansvarlige for forurensningen skal dekke kostnader og tap relatert til forurensningsskaden. Regelverket gir imidlertid skipets eier rett til å begrense sitt ansvar. Det er ulike ansvarsgrenser for henholdsvis hendelser med tankskip og andre typer fartøy, og grensene fastsettes på bakgrunn av fartøyets størrelse. Ansvarsgrunnlaget, omfanget og retten til å begrense ansvaret er i vesentlig grad regulert i internasjonale konvensjoner, som også supplerer ansvaret med regler om obligatorisk forsikring og i visse tilfeller adgang til å søke dekning direkte hos forsikringsgiveren. Norge har imidlertid tatt forbehold for begrensning av krav i anledning opprydningstiltak ved sjøulykker. Det gjelder derfor nasjonale beløpsgrenser som medfører et mer omfattende ansvar for forurensningsskade enn det konvensjonsbestemte ansvaret.

5.3.3 Akutt kjemikalieforurensning fra skipstrafikken

Basert på risikovurderinger, er det er ikke etablert en statlig beredskap mot akutte kjemikalieutslipp tilsvarende det vi har for akutte oljeutslipp. Kystverket har imidlertid inngått beredskapsavtaler med Oslo og Bergen brannvesen og deres redningsinnsats til sjøs (RITS). Disse to RITS-styrkene kan bistå med kjemikalievern i aksjoner i hele landet. Det gjennomføres årlig kjemikalieøvelser hos brannvesenet i disse to byene.

Kystverket har tilgang til både nasjonale og internasjonale beredskapstjenester, databaser og fagekspertise som kan gi råd og veiledning om tiltak og bekjempelse på skadestedet. Ordningen «Rådgivning ved kjemikalieuhell» (RVK) er et samarbeid mellom Kystverket, DSB, Norsk Industri og industrien, der en rekke bedrifter kan gi råd om egne stoffer. Kystverket kan videre be om rådgivende assistanse fra det europeiske organet «Marine Intervention in Chemical Emergencies Network» (MAR-ICE Network), jf. kapittel 9.2.

Det ble i tilknytning til Kystverkets arbeid med sjøsikkerhetsanalysen (2014) foretatt en kartlegging av transport av farlige kjemikalier, og annen farlig last, i norske farvann. Kartleggingen viser at transportmønsteret til denne typen trafikk stort sett er det samme som i 2004, med unntak av LNG-transporten som har kommet i gang fra Melkøya.

For å sikre at den statlige kjemikalieberedskapen tilpasses utviklingen i risikobildet, vil Kystverket, på grunnlag av nærmere analyser av kjemikalietransporten i norske farvann, vurdere behovet for å utarbeide tiltakskort for håndtering enkelte typer av farlig gods. Slike tiltakskort vil være basert på miljørisikovurderinger.

5.3.4 Statens rolle under private og kommunale aksjoner

Akutt forurensning fra virksomheter med særskilte beredskapskrav fra Miljødirektoratet, og mindre tilfeller av akutt forurensning som inntreffer som følge av vanlig virksomhet i kommunen, blir normalt håndtert av henholdsvis ansvarlig forurenser eller kommunen, se kapittel 5.1 for nærmere omtale av ansvar under slike hendelser. Kystverkets rolle vil som hovedregel være å føre tilsyn med ansvarlig forurensers håndtering av situasjonen, men Kystverket har også myndighet til å overta aksjonsledelsen.

For å være forberedt på å kunne håndtere de verst tenkelige forurensningshendelser (verstefallshendelser) fra petroleumsvirksomheten, har Kystverket i samarbeid med Norsk olje og gass og operatørselskaper, utarbeidet et planverk for samordnet aksjonsledelse, se boks 5.14.

Ved store kjemikalieutslipp fra beredskapspliktig virksomhet på land, vil Kystverkets tilgang til nasjonale og internasjonale beredskapsordninger, databaser og fagekspertise være viktig for å kunne gi råd og veiledning om tiltak, se kapittel 5.3.3 for nærmere redegjørelse. Ved slike hendelser vil imidlertid ofte de altoverskyggende problemstillingene være knyttet til liv, helse og eksplosjons- og brannfare.

5.4 Beredskap mot akutt forurensning i årene fremover

Hovedmålet for statens beredskap mot akutt forurensning er å forhindre og begrense miljøskade ved akutt forurensning, eller fare for akutt forurensning. Regjeringen vil oppnå dette gjennom å sørge for at vi i årene som kommer har en god beredskap som er organisert og dimensjonert for effektivt å kunne forhindre og begrense miljøskade ved akutte utslipp.

Risikoanalysene presentert i kapittel 3 peker på utviklingstrekk og utfordringer som må håndteres i årene fremover. Prognosen for skipstrafikken frem mot 2040 tilsier at trafikken vil øke med 41 prosent. Dette vil kunne medføre flere skipsulykker og akutte forurensningshendelser. Prognosene tar imidlertid ikke høyde for teknologi- og regelverksutvikling, som kan påvirke sjøsikkerheten. Miljøets sårbarhet kan også forandre seg betydelig, blant annet som følge av klimaendringer. Samlet sett viser analysene at risikoen forbundet med skipsfarten vil øke dersom det ikke iverksettes nye sannsynlighets- og konsekvensreduserende tiltak eller eksisterende tiltak utvides.

I hvilket omfang økt trafikk og forandringer i miljøets sårbarhet vil medføre behov for endringer i dimensjoneringen av beredskapen mot akutt forurensning, vil avhenge av gjennomføring av nye sannsynlighetsreduserende sjøsikkerhetstiltak eller utvidelse av eksisterende tiltak. Videre vil endringer i drivstoffbruken kunne ha betydning for innretningen av statens beredskap mot akutt forurensning. Det er imidlertid usikkerhet knyttet til når, og i hvilket omfang, skipsfarten vil ta i bruk ny fremdriftsteknologi og andre drivstofftyper.

For å sikre at statens beredskap mot akutt forurensning er tilpasset det til enhver tid gjeldende risikobilde, vil regjeringen sørge for at arbeidet med beredskap mot akutt forurensning er basert på oppdatert kunnskap om miljørisikoen langs kysten.

Det er viktig å vurdere dimensjoneringen av beredskapen mot akutt forurensning i nær sammenheng med det forbyggende sjøsikkerhetsarbeidet, slik at vi får en riktig prioritering mellom forebyggende og konsekvensreduserende tiltak. Regjeringen vil, gjennom å styrke innsatsen innen forebyggende sjøsikkerhet, arbeide for å opprettholde og styrke det høye sikkerhetsnivået innen sjøtransporten. Det vil likevel alltid være en viss sannsynlighet for ulykker med påfølgende akutt forurensning, og således et behov for en beredskap på dette området.

I lys av de identifiserte utviklingstrekkene og utfordringene, vil regjeringen videreutvikle beredskapen mot akutt forurensning slik at den er tilpasset og dimensjonert ut fra den til enhver tid gjeldende miljørisikoen. Beredskapen mot akutt forurensning skal videre være basert på samfunnsøkonomiske analyser. Dette innebærer blant annet at effektene av alternative skadebegrensende tiltak skal vurderes opp mot kostnadene ved å gjennomføre tiltakene, og eventuelle andre samfunnsmessige virkninger.

Kystverkets miljørisiko- og beredskapsanalyse for henholdsvis fastlandet (2011) og for Svalbard og Jan Mayen (2014), vurderer beredskapen i forhold til utviklingen i miljørisikoen. Som oppfølging av tilrådninger i analysen av beredskapen på fastlandet, er det foretatt en analyse av behovet for å opprette en statlig dispergeringsberedskap (2014). Kystverket har videre vurdert dagens depotstruktur. På bakgrunn av de nevnte analyser vil regjeringen gjennomføre enkelte tiltak. Disse tiltakene blir presentert nedenfor.

5.4.1 Samordning og kompetanse

Regjeringen er opptatt av at vi har en god samordning og samhandling mellom den statlige, kommunale og private beredskapen mot akutt forurensning, slik at samfunnets samlede beredskapsressurser blir utnyttet på en mest mulig effektiv måte. Felles øvelser og utveksling av informasjon om planverk, ledelsesprinsipper og ressurser skal prioriteres.

Kommunenes bidrag under statlige aksjoner er viktig med hensyn til å sikre rask og god respons. Mannskap fra det lokale brannvesenet inngår ofte i den kommunale beredskapen mot akutt forurensning. Disse håndterer mindre hendelser med akutt forurensning i kommunen, og vil kunne inngå i en statlig aksjon. For å styrke kunnskapen om akutt forurensning, vil innføring av grunnopplæring i håndtering av akutt forurensning bli vurdert i arbeidet med ny modell for utdanning av brann- og redningspersonell.

5.4.2 Statlig dispergeringsberedskap

Det er i beredskapskapsanalysen fra 2011 anbefalt å etablere en statlig dispergeringsberedskap for bekjempelse av kystnære utslipp av tyngre oljer. Dispergeringsberedskap omfatter i denne sammenheng utstyr som dispergeringsmidler og systemer for påføring av disse.

NOFO har i dag en dispergeringsberedskap som Kystverket kan benytte seg av med hjemmel i forurensningsloven. Denne beredskapen er imidlertid innrettet mot råolje. Råolje har andre egenskaper enn oljen som fartøy benytter som drivstoff. NOFOs beredskap er derfor i mindre grad egnet for å bekjempe utslipp av tyngre bunkersoljer.

Kystverket leverte i 2014 en utredning om dispergering skal være en del av den statlige oljevernberedskapen. Utredningen bygger blant annet på resultater fra laboratorietester utført av SINTEF. SINTEF har testet bruk av dispergeringsmidler på et utvalg av bunkersoljene som nyttes av fartøy langs kysten. Videre er det analysert hvilken effekt bruk av dispergeringsmidler mot oljeforurensning vil ha på fisk, larver og sjøfugl, basert på vurderinger fra Miljødirektoratet og Havforskningsinstituttet, og Havforskningsinstituttet har gjort modellberegninger. På dette grunnlaget er det utarbeidet retningslinjer for bruk av slike midler.

Det er i forurensingsforskriften satt krav til sammensetning og bruk av dispergeringsmidler og strandrensemidler for bekjempelse av oljeforurensning. Før slike midler brukes, skal alltid miljøeffektene og miljøgevinstene ved bruk av dispergeringsmidler vurderes opp mot alternative bekjempelsesmetoder. Dispergeringsmidler skal bare velges når dette totalt sett vurderes å gi minst miljøskade, sammenliknet med andre bekjempningsmetoder.

Kystverkets utredning viser at bruk av kjemiske dispergeringsmidler kan ha en god effekt på utslipp av tyngre bunkersoljer, men at virkningen vil være avhengige av temperatur, vær og responstid. Under gode operasjonelle forhold vil dispergering medføre at oljen løses opp i vannsøylen. Bruk av kjemiske dispergeringsmidler kan derfor være et viktig virkemiddel for å redusere omfanget av forurensede kystområder ved et akutt oljeutslipp. Det vil eksempelvis redusere eller forhindre skade på sjøfugl og redusere behovet for omfattende strandrensningsaksjoner.

Samferdselsdepartementet fikk i 2015 gjennomført en samfunnsøkonomisk analyse av statlig dispergeringsberedskap. Det er anslått en kostnad på ca. 60 mill. kroner over en treårsperiode for å bygge opp en slik beredskap. Reinvesteringer vil i et 25-års perspektiv utgjøre ca. 24 mill. kroner. I tillegg kommer årlige driftsutgifter på ca. fire mill. kroner. Det viste seg imidlertid å være krevende å kvantifisere nytten av tiltaket, fordi det er usikkert i hvor mange akutte forurensningstilfeller det vil være aktuelt å benytte dispergering.

Kystverket har derfor gjort en kvalitativ vurdering av brukshyppighet for dispergeringsmidler med utgangspunkt i de seks scenariene i beredskapsanalysen og de kriterier som ligger til grunn for bruk av slike midler. Denne vurderingen viser at tiltaket kan være samfunnsøkonomisk lønnsomt. Det er særlig den effekten dispergeringsmidler kan ha for å redusere omfanget av strandpåslag av olje som gjør at tiltaket anses å gi stor nytte. Videre vil bruk av dispergeringsmidler redusere de negative konsekvensene oljeutslipp har for sjøfugl.

Regjeringen vil vurdere å etablere en statlig dispergeringsberedskap mot kystnære utslipp av bunkersoljer. Før det kan tas stilling til hvorvidt og eventuelt hvordan en statlig dispergeringsberedskap skal innrettes, er det nødvendig å gjennomføre en utredning og vurdering av tiltaket. En eventuell etablering vil avhenge av det budsjettmessige handlingsrommet og vurderes opp mot regjeringens øvrige satsningsområder.

Foto: SINTEF

5.4.3 Beredskap mot akutt forurensning på Svalbard og Jan Mayen

I 2014 utarbeidet Kystverket en miljørisiko- og beredskapsanalyse som tar for seg akutte oljeutslipp fra skipstrafikken i områdene rundt Svalbard og Jan Mayen.

Det er en rekke operasjonelle utfordringer knyttet til aksjonering mot akutt oljeforurensning i områdene rundt Svalbard og Jan Mayen. Værforholdene setter operasjonelle begrensninger, og det er flere utfordringer knyttet til aksjonering i islagte farvann. Lysforholdene varierer i stor grad gjennom året. I mørketiden er en avhengig av oljedeteksjonsutstyr for å kunne aksjonere effektivt. Vær- og lysforhold gir også særskilte HMS-utfordringer. Området er videre karakterisert ved begrenset infrastruktur, begrenset tilgang på personell, oljevernutstyr og store avstander. Dette stiller krav til at operasjoner gjennomføres av fartøy som langt på vei kan operere på egen hånd. Også når det gjelder kommunikasjon og formidling av situasjonsbildet, setter infrastrukturen begrensninger.

Erfaringsgrunnlaget med håndtering av akutt forurensning i dette området er begrenset. Beredskapsanalysen tar for seg seks scenarier med akutt forurensning, der virkningen av ulike tiltakspakker med oljevernutstyr og alternative responstider blir analysert og sammenlignet med tilgangen på oljevernressurser i dagens beredskap.

Analysen viser at det er behov for mer kunnskap om hvordan marin diesel forvitrer og sprer seg i is og arktisk klima, og Kystverket har startet et arbeid for å styrke kunnskapen på dette området, jf. omtale i kapittel 8.2. Også mulighetene for å samle opp marin diesel med mekanisk oljevernutstyr bør undersøkes nærmere. Det er mangelfull kunnskap om hvor effektivt mekanisk oljevernutstyr er med hensyn til oppsamling av marin diesel. Det vil videre være utfordrende å benytte mekanisk utstyr i disse farvannene, blant annet fordi lensene fort vil bli fylt med is. Det er derfor behov for å teste ut utstyr og å vurdere alternative metoder som dispergering og brenning. Det er også pekt på at det er behov for å se nærmere på ulike metoder for behandling av avfall på stedet.

Analysen avdekker videre behov for tilgang til mer utstyr og personell lokalt, for eksempel etablering av lokal innringningsberedskap og mer utstyr på Sysselmannens fartøy MS «Polarsyssel» og Kystvaktens fartøy, slik at disse kan operere selvstendig under en oljevernaksjon. Det vil også være behov for støttefartøy med fasiliteter for bespisning, sanitære forhold, ilandføring av utstyr og personell med mer.

På bakgrunn av utfordringene som er identifisert i miljørisiko- og beredskapsanalysen for Svalbard og Jan Mayen, vil regjeringen vurdere tiltak for å bedre beredskapen mot akutt forurensning i området.

5.4.4 Statlig depotstruktur

Beredskapen mot akutt forurensning i Norge har blitt styrket på en rekke områder de siste årene. En del utstyr har blitt overført fra landdepotene til kystvaktfartøyene, mens de ti statlige mellomdepotene er avviklet til fordel for at 29 interkommunale utvalg mot akutt forurensning (IUA) er blitt tilført statlig materiell og personellet har fått nødvendig opplæring.

Kystverkets erfaringer fra statlige aksjoner er at det er nødvendig å mobilisere oljevernmateriell og innsatspersonell fra flere statlige depoter i samme aksjon, det vil si ikke bare fra det depotet som ligger nærmest ulykken. Dagens struktur er i liten grad tilpasset slik bruk. For å bedre responstiden, bør depotene være plassert slik at utstyret er lett tilgjengelig for et større geografisk område. Samtidig er det en forutsetning for ny organisering at den sikrer de høyt trafikkerte anløpene som eksempelvis ved Fedje en minst like bra eller bedre beredskap sammenlignet med dagens situasjon.

Kystverket har utredet ulike alternativer for organisering og lokalisering av de statlige depotene for lagring av oljevernmateriell. Med utgangspunkt i de anbefalte responstider som fremgår av beredskapsanalysen, mener Kystverket at den statlige beredskapen kan styrkes gjennom å samle utstyret i færre og mer mobile depotløsninger.

Kystverket anslår at den mest effektiv løsningen vil oppnås gjennom å sette ut lagring, drift og transport av det statlig oljevernmateriellet til private aktører. På denne bakgrunn vil regjeringen gi Kystverket i oppdrag å innhente anbud for lagring, drift og transport av det statlige beredskapsmateriellet.