NOU 1995: 26

Barneombud og barndom i Norge

Til innholdsfortegnelse

Del 3
Barn og samfunn

5 Noen utviklingstrekk

5.1 ENDRINGER FOR BARN OG UNGDOM

5.1.1 Barndommen

Barn i dag lever i et samfunn i sterk endring, og det vi kan kalle barndomssfæren har gjennomgått til dels omfattende forandringer. Disse er blitt vurdert ut fra ulike synsvinkler. Her skal vi skissere to tolkninger benevnt som «Familiemodellen» og «Modernitetsmodellen» (Midjo 1994). Her er det snakk om to fortolkningshorisonter som vi ser barndomssfærens utforming og utvikling i lys av. Disse modellene framstilles her i rendyrket form og gir uttrykk for ulike tenkemåter og holdninger.

I forlengelsen av dette vil begrepene behov, interesser og rettigheter bli utdypet noe nærmere. Vi skal se på hvordan begrepene viser til et sammensatt og til dels motsetningsfylt bilde av barn.

Barndom kan på den ene siden defineres som en bestemt periode av det enkelte individs livsløp og biografi. På den andre siden definerer vi ofte barndommen som en institusjonalisert sosial verden som består uavhengig av enkeltindividenes livsløp. I denne sammenheng er det barndom som institusjonalisert sosial verden som står i fokus. Vi skal i dette kapitlet skissere noen historiske utviklingstrekk innen barndomssfæren, og deretter se på to ulike fortolkninger av utviklingen.

Barndomssfæren som en sosial verden omfatter både konkrete institusjoner som familie, barnehage, skole, helsestasjon og barnevern samt de forestillinger, kunnskaper, verdier og forventninger som knytter seg til institusjonenes generelle og spesifikke barnebilde. I lys av et historisk perspektiv kan begrepet barndom knyttes til utskilling av barnet som en egen sosial kategori med en tilhørende barndomssfære. Utskillingen av barnet refererer til en gradvis prosess som startet gjennom oppløsningen av middelalderens samfunnsform (jfr. Ariès 1980). I denne prosessen framsto familie og skole som grunnpilarene i barndomssfæren. Dette er en prosess som er videreført og videreutviklet inn i vår tid, blant annet i form av en økende segregering ved utskilling av egne arenaer eller livsrom for barn. Hjemmet, skolen, barnehagen og organiserte fritidsaktiviteter representerer slike atskilte arenaer. Til arenaene er det knyttet ulike typer profesjonelle aktører, tjenester og tilbud. Vår tids barndom gjenspeiler dermed det moderne samfunnets økende aldersdifferensiering; en oppsplitting og spesialisering av arenaer, funksjoner og tilhørende ekspertkulturer.

Differensieringsprosessen slik den kommer til uttrykk i barndomssfæren kan oppfattes på ulike måter. Den kan ses på som uttrykk for en negativ utviklingsprosess ved at de etablerte barndomsinstitusjoners form og innhold blir endret, og den kan forstås som uttrykk for en positiv utviklingsprosess ved at den gir grunnlag for anerkjennelsen av barna som selvstendig handlende individer. Vi skal her skissere hvordan disse to perspektivene kan framstilles i form av det vi kan kalle «Familiemodellen» og «Modernitetsmodellen».11

5.1.1.1 Familiemodellen

Når utviklingen knyttes til en negativ utviklingsprosess har det ofte sammenheng med at man tar utgangspunkt i barns oppvekstvilkår i etterkrigstiden og fram til 1960-tallet, og setter trekk ved denne perioden i kontrast til trekk ved dagens oppvekstforhold for barn. Et sentralt kjennetegn ved de første tiår etter krigen er at både familieinstitusjonen og dens kontekst er preget av stabilitet. Hjemmet er her barnets sentrale omsorgs- og sosialiseringsarena, og moren er barnets viktigste samhandlingspartner, særlig inntil skolealderen. Barnets oppvekst er videre preget av tilgang til en sosial arena i fysisk umiddelbar nærhet til hjemmet. Kvinnenes og barnas tilknytning til hjemmearenaen sammen med familiens bostedsmessige stabilitet gir det fundamentale grunnlaget for utviklingen av det nærmiljømessige fellesskapet.

Det som her beskrives, karakteriseres ofte som «husmorfamilien», med de særpreg, kvaliteter og problemer det impliserer. Denne familiemodellen, med en stabil, hjemmesentrert oppvekst, blir etterhvert vanskeligere å realisere. Skilsmisser og begge foreldres deltakelse i yrkeslivet blir i stigende grad trusler mot den familieforankrede oppveksten. Tiltak som barnehage, heldagsskole, fritidshjem blir i lys av utviklingen oppfattet som nødvendige, men i mindre grad ønskede kompensasjonstiltak for familiens tapte omsorgspotensiale. Relasjoner utenfor den nære familien, og særlig relasjoner på den offentlige og profesjonspregede arenaen, blir av mange oppfattet som upersonlige. De mangler ofte den intimitet og følelsesmessig nærhet som preger relasjonene innad i familien. Skilsmisser med etablering av nye familieformer gir grunnlag for en sosial situasjon som framstår som strukturelt usikker og tvetydig, og oppfattes dermed å ha uheldige konsekvenser for barna. Dette kan skape en manglende eller uklar tilhørighet, og bidrar derfor til usikkerhet. Når endringer på denne måten forstås som uttrykk for en negativ utvikling, framstår fortiden som en bedre verden å vokse opp i. I forhold til barns oppvekst er det fra denne synsvinkelen nokså vanlig å referere til fortiden som en bedre sosial kontekst for barn.

5.1.1.2 Modernitetsmodellen

Alternativt kan utviklingen og endringene forstås som et nødvendig - men ikke tilstrekkelig - grunnlag for anerkjennelsen av barnet som et autonomt og handlende individ.

Denne fortolkningen tar utgangspunkt i individet og dets frigjørende utskillelse fra mindre sosiale enheter som familien og nærmiljøet. Utvikling av personlig identitet og personlige rettigheter representerer i denne sammenhengen to underliggende sosiale prosesser som åpner for en annen fortolkning av barn og barndom enn den «Familiemodellen» gir uttrykk for. Her er det snakk om to sentrale forutsetninger for barns endrede samfunnsmessige status - både sosialt og rettslig - og barns endrede muligheter. Perspektivet viser på ene siden til en prosess der individet med økende kraft blir integrert i organisasjoner og institusjoner utenfor familien. I dagens Norge er denne prosessen sterkt påvirket av at kvinnene i stor grad har gått ut av rollen som hjemmeværende med ansvar for omsorg og familiesamhold, og på en annen måte enn tidligere blitt aktører på andre arenaer, i særlig grad arbeidsmarkedet. Gjennom deltakelse i yrkeslivet har kvinnene fått større selvstendighet og autonomi. Det som her er beskrevet, karakteriseres ofte som «to-karrierefamilien», og framveksten av denne har medført grunnleggende endringer i familien og familiens funksjon. Mannens selvstendiggjøring startet først, deretter kom kvinnens, og i dag er også barnas situasjon preget av en økende personlig posisjon.

På den andre siden viser perspektivet til en allmenn samfunnsmessig rettsliggjøringsprosess som etterhvert også har berørt barns situasjon. Prosessen har nedfelt seg i anerkjennelsen av barnet som selvstendig rettssubjekt, og i en rettsliggjøring av sosiale relasjoner i familien. Dette innebærer blant annet at familierelasjoner i økt grad blir vurdert ut fra en individuell rettighetsorientering. Det at bestemte handlinger overfor kvinner og barn innad i familien som mishandling og overgrep utvetydig oppfattes som ikke-akseptable, integritetskrenkende handlinger, er et eksempel på slik individuell rettighetsorientering. Rettsliggjøring er slik sett en prosess som kan gi barn økte muligheter til å komme fri fra destruktive livsmønstre.

Barna har i stigende grad blitt selvstendige aktører på arenaer utenfor familien. De opptrer på disse arenaene i stadig yngre alder og i større deler av døgnet. Fra å høre hjemme i en bestemt avgrenset arena - familien - framstår således barnet mer tydelig enn tidligere som et selvstendig individ. Den samfunnsmessige individgjøringen av barnet innebærer at behov, preferanser, interesser og rettigheter blir knyttet til barnet som individ. Dette gir seg blant annet uttrykk som økende handlingsfrihet og økende status som meningsbærende individ.

5.1.1.3 Barnet forstått via behov, interesser og rettigheter

Vårt barnebilde kan beskrives gjennom begrepene behov, interesser og rettigheter. Behovsbegrepet er viktig i våre vurderinger av barn og barndom. Barnebildet er i sin grunnstruktur et utviklingsbilde hvor behov og behovstilfredsstillelse står sentralt. Formuleringer som «barns behov» eller «barns materielle, psykologiske og sosiale behov» utgjør en vesentlig del av dagligtalen om barns situasjon, både i privat og offentlig sammenheng. Formuleringene har - eksplisitt eller implisitt - som utgangspunkt at det refereres til relativt entydig kunnskap og innsikt. Det refereres gjerne også til mer spesifikke behov, som barnets behov for stabilitet, trygghet og kjærlighet og barnets behov for læring. Det er et rikt spekter av forskjellige behov som vanligvis knyttes til barnet. Dessuten refereres det gjerne til en behovsstruktur hvor det forutsettes at enkelte behov er mer basale enn andre. Hva som er å forstå som barnets grunnleggende eller primære behov er både knyttet til den fagkunnskap som utviklingspsykologien har bidratt med, og en samfunnsmessig utvikling hvor både materielle og kulturelle forhold påvirker.

Behovsbegrepet er i særlig grad knyttet til framveksten av psykologien som et barne- og barndomsrelatert fagområde. Dette har skapt en grunnstamme til forståelse av barnet som behovsvesen og sammenhengen mellom behov, behovstilfredsstillelse og psykososial og kognitiv utvikling. Behov og behovstilfredsstillelse utgjør dermed også grunnelementer til vår forståelse av barnets vekst inn i den sosiale verden.

Behovsbegrepet innen psykologien kan imidlertid ikke sees uavhengig av en mer allmen bruk av begrepet. Historisk oppstod behov som en teoretisk konstruksjon på 1700-tallet. Begrepets framvekst knyttes gjerne til overgangen fra føydaltiden til opplysningstiden, og settes i sammenheng med vekstteorier og vekstforestillinger. I denne sammenheng var behov først og fremst et begrep som indikerte elendighet, savn og mangler, og som dermed ble knyttet til de nødlidende i samfunnet. Etterhvert har imidlertid «behov» blitt et mer allment begrep. Behov framstår i oppfatnigner og teorier om både oss selv og samfunnet. I en samfunnsvitenskapelig sammenheng er det først og fremst knyttet til velferdssamfunnet og sosialpolitikken, hvor en har forsøkt å knytte sammen behov, individuell utvikling og kollektiv velferd.

Forholdet mellom ønsker og behov har vært et viktig tema innen både barneomsorg og sosialpolitikk. Det å ha behov viser til en mangeltilstand, en tilstand av ulikevekt. Behovstilfredsstillelse gjenoppretter en likevektstilstand eller en tilstand av velvære, og gir grunnlag for realisering av optimale utviklingsforløp. Når det således refereres til barns behov, viser det til noe grunnleggende som barnet trenger å få tilfredsstilt eller som barnet må få lov til å leve ut, ut fra hensynet til dets vekst og utvikling. Når en tilstand eller atferd defineres som uttrykk for et behov, gir det dermed et mer legitimt grunnlag for oppmerksomhet fra omgivelsene enn om tilstanden betegnes som uttrykk for et ønske. Betydningen av behovsbegrepet innen barnepolitikken kommer særlig til syne ved at referering til behov angir en grunnleggende legitim begrunnelse for handlinger som utøves i forhold til eller på vegne av barn (jfr. for eksempel barnevernet hvor hensynet til barnets behov fremstår som en legal og faglig legitim begrunnelsesdimensjon).

Behovs-fokuseringen og utvidelsen av behovsområdene når det gjelder barn, er en måte å utvikle velferdsnivået for barna på. Dette kommer også til uttrykk ved ulike forsøk på å kople behov og rettigheter.

Når barn forstås i lys av begrepet «interesser» viser det på ene siden til barn som en egen sosial kategori som står på samme nivå med hensyn til samfunnsmessig posisjon.

Det er likevel tvilsomt om dette perspektivet gir et tilstrekkelig grunnlag for å ivareta barns interesser. Spørsmålet er om det er en adekvat forståelse å operere med barn som én sosial kategori. Barns livsvilkår og mulighetsfelt er på ulike måter sterkt varierende. Geografisk bosted og foreldrenes sosiale posisjon er sentrale faktorer som også bestemmer barns velferdssituasjon. I dette ligger også potensialer for interesseulikheter og interessekonflikter mellom grupper av barn.

Det å forstå barn i lys av et interessebegrep synliggjør således et sentralt dilemma. Det viser på ene siden til et sosialt rom hvor barn opptrer som selvstendige aktører - som interesseaktører. På andre siden er barn i den samfunnsmessige posisjon at de trenger andre til å ivareta sine interesser. I utgangspunktet kan barn-voksen-relasjonene innenfor både familien, barnehagen og skolen oppfattes som uproblematiske med hensyn til ivaretakelse av barnets interesser. De voksne har både bestemt hva som er barns interesser og de har realisert disse på vegne av barnet.

Men i det øyeblikket barnet defineres som et subjekt med selvstendige interesser, synliggjøres det muligheter for at barnet og de voksne faktisk kan ha ulike interesser og at det kan oppstå interessekonflikter. Slike konflikter mellom barnet og voksne som er satt til å ivareta barnets velferd gjennom omsorg og opplæring, vil være av problematisk karakter.

Men barnet er fortsatt i den posisjon at det trenger de voksne til å ivareta sine interesser. De voksne som er satt til å bære ansvaret for barnets interesser i dagliglivet er de samme personene som har omsorgs- og opplæringsansvaret i forhold til barnet. Dette er aktører som også har egne interesser å ivareta. Hvordan skal en sikre at disse nære aktørene i barnets liv makter å skille mellom egne og barnets interesser, og ivareta barnets interesser der disse ikke er sammenfallende med de voksnes? Det neste spørsmålet er hvordan det er mulig å legge forholdene til rette for at barnets interesser kan ivaretas på en adekvat måte. I krise- eller konfliktsituasjoner er samfunnets måte å løse dette på representert ved barnevernet. Dette er en instans som har myndighet til å vurdere og bestemme hvorvidt barns interesser blir ivaretatt i barn-foreldre-relasjoner og eventuelt gripe inn hvis så ikke skjer. Barneombudet som barns talsmann er en annen sentral offentlig instans som er forutsatt å skulle fungere entydig barnets premisser.

Barns stilling som gruppe er i velferdssammenheng knyttet til fordelingsproblematikk, og fordeling av goder med utgangspunkt i interesser reiser mange spørsmål med hensyn til avveining av ulike interesser opp mot hverandre, med hensyn til maktposisjoner etc.

Å hevde sine egne interesser eller tale andres interesser er ikke nødvendigvis tilstrekkelig for å få interessene innfridd. Her kommer rettsinstitusjonen inn i bildet. Dersom interesser bestemmes som rettigheter ligger det et langt sterkere vern til grunn.

5.1.2 Det moderne samfunns motsetningsfylte barnebilde

Endringene i barndomssfæren kan utvilsomt erfares som en trussel mot etablerte og gitte verdier. Fortidens barndom har således lett for å bli gjort til ideal for den gode barndom. Det barnebildet som trer fram når vi vektlegger behov, felles interesser med omsorgsgiverne samt rettigheter som angår velferd og beskyttelse, er i stor grad godtatt. Dette aspektet ved barnebildet er dermed i utgangspunktet uproblematisk. Når vi tar opp interesse- og rettighetsdimensjoner og spørsmålet om barnet som selvstendig handlende individ med definerte interesser og rettigheter, trer det derimot fram sider ved barnebildet som ikke er like uproblematiske. Vi forholder oss altså til et komplekst barnebilde, som viser til stabilitet og gjenkjennelse men også til endring og manglende gjenkjennelse. Det er således verdimessige og følelsesmessige vanskelige spørsmål som berøres når barndommen og barn blir tema. Dette er en medvirkende grunn til at samtidsmessige endringer innenfor barndomsfeltet har en tendens til å bli forstått som uttrykk for en negativ utvikling.

Å forstå barnet i lys av begrepene behov, interesser og rettigheter i et moderne samfunn innebærer å forholde seg til et barnebilde i utvikling. Når det gitte barnebildet endres og tildeles utsettes for press er det ikke uvanlig at det man har tatt for gitt, oppfattes som en udiskutabel status. En tolkning av pågående endringer som utfordrer det etablerte barnebildet, er at «nyere» tenkning om barn først og fremst har en ideologisk funksjon; at vi (samfunnet) skaper barnet og barndommen i lys samfunnsmessige endringer som kun stiller endrede krav til barnet. Barnet blir via dette perspektivet gjenstand for forventninger og krav som kan stå mer eller mindre i motsetning til barnets naturlige behov og interesser.

En annen tolkning av de pågående endringene i vårt barnebilde er at det gjenspeiler historiske og sosiale endringer i barndomsfeltet og at barnet også er å forstå som et historisk sosialt vesen - med andre ord at også barnet og barndommen endrer seg.

5.2 UTVIKLINGEN AV BARNS OPPVEKSTVILKÅR

5.2.1 Oppvekst og sosialisering

Oppvekst dreier seg om hvordan vi formes og utvikles, hvordan vi blir individer og samfunnsmedlemmer. Kort sagt kan vi oppfatte oppvekst som utvikling av kompetanse til å mestre livet i det samfunn man er en del av. Det å mestre sitt liv innebærer å være i stand til ikke bare å tilpasse seg til samfunnsutviklingen, men også til å reflektere over og influere på den. Prinsipielt er dette nødvendig både for den enkelte og fellesskapet.

Dette vil kunne være et fruktbart utganspunkt ved at det peker på hva slags kompetanse som kreves av det enkelte individ i ulike samfunn, og hva som er særlig viktig for samfunnet som helhet at individene mestrer. Spørsmålet er hvordan den enkelte lærer kompetanse, hvor de problematiske feltene i utviklingen er og hvilke grupper som møter særlige problemer i sin læring av den samfunnsmessige kompetanse. Det moderne samfunn krever ikke bare kompetanse på en rekke forskjellige områder, det krever også kompetanse for valg, der tidligere tiders mennesker i større grad ble styrt av gitte rammer, av tradisjon og natur.

Sosialiseringkan forståes på mange måter, men særlig innebærer det utvikling av kompetanse, i en bred betydning av ordet. En viktig oppgave blir således å identifisere særegne krav til kompetanse samfunnet stiller, og hvordan de som vokser opp skal kunne erverve seg denne. Hovedspørsmålet er hvordan vi skal organisere barns verden for at de skal mestre læringen i vid forstand og dermed tilegne seg nødvendig kompetanse.

5.2.2 Barns levekår

Barns levekår må ofte forståes innenfor en annen ramme enn voksnes, da de i noen grad har andre behov. Dette kan illustreres ved forholdet mellom barn og trafikk. En mulig velstandsutvikling for voksne behøver ikke bety det samme for barn som kan miste lekearealer og lekemuligheter.

Det spesielle med barn er at de er under rask utvikling og deres behov må dermed forståes i forhold til dette. Dette gjelder biologisk modning og sosial læring, og med hensyn til den særlige kompetanse som barn må utvikle i vårt sammensatte utdanningssamfunn. Barn trenger sosial kontakt med foreldre, med andre barn, og de trenger mulighet for lek og utfoldelse. Kvaliteten av utdannings- og kvalifiseringssystemet vil være viktige for barns levekår, ettersom dette utgjør en viktig del av deres velferd og for deres kvalifisering for framtida. Barns levekår dreier seg om barns liv her og nå, men må også sees i forhold til deres framtid. Spørsmålet om læring og opplæring i en helhetlig betydning, blir således et grunnleggende barnepolitisk tema.

Dette omfatter spørsmålet om hvorvidt man utvikler kompetanse og evne til deltakelse, eller om man ikke gjør det. Dette er basisforutsetninger for integrasjon og inkludering. Det motsatte, det vil si ikke-mestring og hjelpeløshet i forhold til den moderne verden og eget liv, kan karakteriseres som marginalisering. Med disse definisjonene uttrykker vi at sosial deltakelse i et samfunn innebærer noe mer enn at man er integrert i betydningen å være underlagt sosial kontroll. Barns levekår henviser ikke bare til her og nå, men til om det enkelte barn er inne i en utviklingsprosess preget av en helhetlig utvikling av kompetanse, eller en prosess preget av marginalisering.

5.2.3 En politikk for oppvekst

Med politikk for oppvekst refererer vi til de politiske ordninger og prinsipper som direkte dreier seg om å støtte barn og unge både i deres nåtidige liv som barn, og i deres kvalifisering til et framtidig liv som voksne. All politikk er selvfølgelig viktig for barn og unge. Spørsmålet om i hvilken grad man sender gjeld eller ressurser til neste generasjon er selvsagt av sentral betydning for dem som er barn her og nå. Det kreves heller ingen videre argumentasjon for påstanden om at planetens framtidige bæreevne er viktigere for de unge enn for de gamle. Det er likevel ikke disse sidene ved politikken vi refererer til med overskriften «en politikk for oppvekst», men om de politiske områder og ordninger som forholder seg direkte og spesifikt til barn og ungdoms utvikling, læring og levekår. Hensikten er ikke primært å drøfte hvilke organer som bør ha ansvar for hva, eller hvordan ulike nivå i forvaltningen bør koordineres eller organiseres, men å beskrive premissene for og prinsippene i en politikk for barn og unge. Dette kan man bare få tak på ved å gripe essensielle forhold i det samfunn vi lever i. Ulike samfunn skaper ulike forhold å vokse opp i, og stiller ulike krav til dem som vokser opp. Barn i Europa i 1850 og år 2000 formes ikke bare av helt ulike samfunn, det er også svært ulike mestringskrav som stilles. Basisspørsmålet er likevel hva må de mestre og alltid, hvilken læring og opplæring som vil hjelpe dem i deres framtid. Oppvekst må også sees fra samfunnets perspektiv: Hva er fra samfunnets side særlig viktig at de som vokser opp lærer, og hvilken kompetanse må de ha for å føre verden videre på en fornuftig måte?

Dette betyr at vi må identifisere hvilke samfunnsmessige forhold som i størst grad bestemmer hva som er viktig, eller viktigst, for den oppvoksende generasjon. Dette dreier seg både om hvilke krefter og institusjoner som influerer deres utvikling, og hvilke krav og muligheter det moderne samfunn tilbyr. Men det er ikke slik at vi bare kan beskrive hva som er sentrale forhold i et samfunn, og dermed også ha sagt hva som er viktigst i forhold til oppvekst, læring og utvikling, altså sosialisering. Vi må kunne identifisere hvilke faktorer som er betydningsfulle for barns utvikling, og hvorfor akkurat disse faktorene er viktige, og hvordan de er det. Hvilke forhold ved vårt samfunn og dets endring de siste tretti år er for eksempel av særlig betydning for sosialiseringsprosessen?

Politikk dannes i møtet mellom ulike verdier, interesser og ulike tolkninger av hva som er det sentrale ved utviklingen. Den faktiske politikk er også forankret i institusjoner og ordninger som har vokst fram under visse historiske betingelser, og er preget av dette. Innenfor disse institusjonene er det profesjonelle aktører som har egne interesser; skole, universiteter, barnehager og fritidsklubber er i sterk grad farget av sine tradisjoner og sine dominerende aktørers interesser og tenkemåter.

Den samme institusjonen kan over tid forståes og begrunnes på ulike måter. For eksempel har barnehager eksistert i Norge over en lang historisk periode, men barnehagens omfang, premisser og politiske begrunnelse har blitt forandret. Barnehagen var opprinnelig et sosialpolitisk tiltak for få, ble etterhvert i større grad et likestillingsbegrunnet omsorgstiltak, og har nå (eller er i ferd med å få) en betydelig opplærings- og utdannelsespolitisk begrunnelse. Fritidsklubbene i Norge vokste fram i en periode hvor flertallet av eldre tenåringer var i arbeid og som tidlig i tjueårene stiftet familie. Disse to forholdene skapte to vesentlige forutsetninger for klubbene. De måtte skilles fra skolene, fysisk og ideologisk. I forståelsen av de mer problematiske unge var den kommende voksenrollen et viktig premiss; hvis de kom seg gjennom ungdomstiden uten å ende på skråplanet, så var det en voksenrolle og et arbeid som ventet. Begge disse forutsetningene endret seg, og klubbene endret karakter. Klubbene vendte seg mer mot de yngre generasjoner, og la sterkere vekt på sosial læring og utvikling. I denne utredningen pekes det på at hverken barnehagen, skolen eller fritidsklubbene, eller barnepolitikken i sin allmennhet, fullt ut har tatt konsekvensene av de sosiale forandringer som har funnet sted de siste par tiårene.

Ulike perioder har ulike forhold de definerer som problemer. I relasjon til ungdom, skapte sekstitallet bildet av det overkonsumerende fritidssamfunnet, hvor framtidas problemer ikke ville være å miste jobben, men å miste sin personlige integirtet i overfloden. I dette samfunnet var de unges fritidsproblemer de sentrale sosiale problemene. I fritida kunne de unge gli ut på skråplanet mens de ventet på å bli voksne. Det samme bildet fulgte forestillingen om tenåringen som en person i en krisealder, en krise som løste seg av seg selv hvis man nådde voksen alder uskadd og ustraffet. Arbeidsledigheten førte derimot til at fokus skiftet fra fritid til arbeid, og fritidsproblemene til ungdom forsvant fra overskriftene. Ungdomsforskning skiftet samtidig til en viss grad fokus fra tenåringstid til overgangen til voksen alder. Men at ungdomsfasens mest problematiske periode nå for mange er begynnelsen av tjueårene, en alder da man i 1960 hadde nådd den uproblematiske voksenalderen hvor man kunne finne seg en stabil jobb og begynne å bygge husbankhus, synes enda ikke fullt ut erkjent i ungdomspolitikken.

5.2.4 Utviklingen av barn og unges oppvekstvilkår sett i sammenheng med utviklingen i forvaltningen

I dette avsnittet refereres det til en intervjukartlegging blant politikere, fagfolk og «byråkrater». De fleste av informantene ble presentert en liste over utviklingstrekk i den offentlige forvaltningen de siste femten årene, og noen påstander om samfunnsutviklingen i samme tidsrom. På grunnlag av denne listen ble informantene bedt om å vurdere sannhetsgehalten i de enkelte påstandene, i hvilken grad utviklingstrekkene i listen, eller andre utviklingstrekk, kan vurderes som viktige for hvordan barns og unges situasjon har utviklet seg i tidsrommet 1981- 1995 (Barneombudets virketid) og hvordan barn og unges situasjon har endret seg i denne perioden.

Temalisten inneholdt flere problemområder. Under punktet l ovendringer ble ny lov om barnevernstjenester, ny lov om sosiale tjenester og andre lovendringer oppført som sentrale momenter. Punktet e ndringer i offentlig organiseringomfattet opprettelse av et eget Barne- og familiedepartement, økt ansvar og myndighet til kommunene, økt statlig innflytelse og kontroll gjennom styrking av fylkesmannsembetene og store utviklingsprosjekter, økt frihet til kommunene til selv å velge modell for organiseringen, opprettelse av egne oppvekstetater i kommunene samt pålegg om egen talsmann for barn og unge i plan- og bygningsrådet i kommunene. Når det gjaldt styringskulturen i det offentligeble det listet opp krav om sterkere lojalitet til den politikken den øverste administrative og politiske ledelsen har valgt for kommunen, vekst i ombudsordningene (lokale helse- og sosialombud, pasientombud), mer kvalitetskontroll, mer målstyring og virksomhetsplanlegging i offentlig sektor. Punktet utviklingen av kommunal økonomi og barne- og ungdomstjenestene inkluderte stillings- og tilbudsvekst vedrørende barne- og ungdomstjenester, endring i skolestrukturen med færre skoler og høyere elevtall, oppbygging av skolefritidsordningen, strammere økonomi og økt budsjettdisiplin i kommunene, og påstanden om at helse- og sosialtjenesten tar en stadig større del av kommunenes driftsbudsjetter. Et annet område som var anført, omfattet tilbudene til grupper med økonomiske problemerder redusert nivå på økonomisk sosialhjelp og økte krav om flytting og deltakelse i arbeidsmarkedstiltak framfor å motta trygd eller sosialhjelp. Til sist var a ndre forhold ført opp, herunder punktet om oppblomstring av frivillige og ideelle organisasjoner med barne- og ungdomstilbud og/eller formål å arbeide for å fremme barns- og unges interesser, punktet om større vekt på markedsøkonomi og endringer innen makroøkonomi med blant annet større arbeidsløshet.

Informantene delte seg hovedsakelig i fire omtrent like store grupper i vurderingen av hvordan barn og unges situasjon har endret seg og hvordan dette henger sammen med ulike forhold i forvaltnings- og samfunnsutviklingen. Som overskrift for disse gruppenes synspunkter har man valgt Forverringsforståelsen, Solskinnshistorien,Multifaktormodellen og Nærmiljøteorien. Kort skissert innebærer dette følgende hovedvurderinger:

«Forverringsforståelsen» sikter til en oppfatning av at barn og unge generelt har fått det vanskeligere de siste femten årene. Forverringen består i at barn og unges voksenkontakt er blitt mindre omfattende og mer flyktig. Foreldrene er ikke så mye hjemme som tidligere, ikke minst på grunn av økende yrkesdeltakelse. Samtidig blir familie- og parforholdene endret hyppigere.

To andre hovedpoeng i forverringsforståelsen er at foreldrene setter mindre grenser og bryr seg mindre om barna enn før, og at barn og unge får for lite utfordringer og oppgaver å strekke seg mot. Det trekkes også inn at såvel voksenverdenen som barne- og ungdomsverdenen er blitt hardere. Det er mer vold, mer rusmisbruk og flere barn, unge og voksne som velferdsmessig sakker akterut i forhold til det store flertallet av befolkningen.

Samtidig rettes det for store forventninger til hva det offentlige kan bidra med, og denne forventningutviklingen medfører at offentlige tiltak blir for dominerende i forhold til foreldrenes og nærmiljøets innsats.

Et spørsmål som kan stilles, er om elendighetsfokuseringen for sterk? Man kan spørre om voksne har en tendens til å se tilbake på egen barndom i stedet for å skue optimistisk inn i barnas framtid. Det hevdes ofte, særlig i media, at dagens barn og unge møter mer elendighet og verre trusler i dagens oppvekstmiljø enn før i tiden. Det var bedre før, mener mange voksne. Denne oppfatningen har to mulige konsekvenser. For det første, hvis den barndommen som eksisterte da dagens foreldre var små, var så mye bedre enn nå, vil vel dagens barndom fortone seg som idyll sammenlignet med framtidens barndom i 2020 årene? For det andre, hvis dagens barn får høre av foreldrene at det var bedre da de var unge, vil vel dagens barn fortelle det samme til sine barn når de blir voksne?

For å unngå å idyllisere fortiden, er det viktig å legge vekt på de skiftende omgivelsene barn vokser opp i. Det som var et normalt familiemiljø i 1960, var noe helt annet enn det barn opplever er et vanlig familiemiljø i dag. For å hjelpe barn kan vi ikke bare studere barns utvikling. Vi må også studere omgivelsenes utvikling. Det er i omgivelsene forandringspotensialet ligger. Dagens hverdagsliv er den konteksten dagens barn opplever som naturlig. Det er ikke femti-seksti-årenes hverdag uten TV og med mor hjemme som preger dagens omgivelser. Husmorfamilien er et tilbakelagt stadium.

Daglig slår media opp eksempler på hvor ille, dramatisk og vondt barn kan ha det. Dette gir viktige signaler. Men burde vi ikke legge mer vekt på trivsel, mestring og muligheter? Det har vært en beklagelig tendens til å fokusere på hva som er galt. Det er eksepsjonelt å studere utviklingen hos barn som overlever elendighet, takler stress og mestrer påkjenninger. Det er uvanlig å snakke om beskyttelsesfaktorer. Det er liten interesse for hvorfor enkelte faktorer gir støtte, beskyttelse og redning til depriverte barn. Denne neglisjering av de positive virkningene på utviklingen, betyr at vi langt på vei mangler gode retningslinjer for hvordan vi skal hjelpe vanskeligstilte barn.

Vi vil nedenfor gi en beskrivelse av det som her er kalt «solskinnshistorien». Det dominerende i solskinnshistoriener at barn og unge generelt har fått det bedre gjennom velstandsutviklingen og en generell humanisering av samfunnet. Humaniseringen omfatter blant annetbedre utbygd helse-, sosial-, barnehage- og skoletilbud, og et bedre tilbud til barn med spesielle behov. Det påpekes dessuten at foreldrene tar barn mer på alvor enn tidligere, og at foreldrene i stor grad bruker sin bedrede økonomi til å sikre barna en mer variert utfoldelse og en større opplevelsesrikdom. Tilbudsspekteret og mulightene for hver enkelt har endret seg i positiv retning.

Denne forståelsen har som grunnpremiss at barn og unge i noen grad har tapt på mer ustabile familieforhold, økt skilsmissehyppighet og mer fraværende foreldre. Men samtidig fremholder man at ustabilitets- og fraværsproblematikken i noen grad er et overgangsfenomen og noe som kan bøtes på ved holdningsendringer og en fortsatt utbygging av barnehager, permisjonsordninger for foreldrene og andre tiltak som kan gjøre det lettere å ivareta både omsorgs- og oppdrageransvaret og yrkesdeltakelse.

Tilhengerne av det som blir kalt en multifaktormodellmener at listen over utviklingstrekk favner de fleste forhold som har hatt betydning for det offentlige tilbudet til barn og unge. Disse forholdene sies også å ha hatt alt fra noe til en betydelig effekt på hvordan det er å være barn i vårt samfunn. Informantene skiller seg fra hverandre i synet på hvor sterkt de ulike tiltakene og trendene har påvirket, og i oppfatningene om hvor positive eller negative de ulike faktorene er. Disse skillelinjene omfatter blant annet en varierende vurdering av hvorvidt det har vært en nedbygging og disiplinering av offentlige tjenester. Med disiplinering menes i denne forbindelse at det foretas nedskjæringer og innskrenkninger uten at de ansatte åpent eller innad i organisasjonen kjemper imot det. Videre går skillet på om man ligger nærmest Solskinnsforståelsen eller Forverringsteorien i forståelsen av forvaltningsutviklingen og endringen i barn og unges situasjon.

Nærmiljøteorientar utgangspunkt i at det er forhold i den enkeltes bomiljø og kommune som er avgjørende for oppvekstmiljøet i vid forstand. Oppvekstmiljøet antas å være lite påvirket av momentene i den angitte temalisten. De avgjørende forhold for det lokale oppvekstmiljøet, er den generelle velstandsutviklingen i offentlig og privat økonomi som har gitt et bredere tilbud til barn og unge. I noen tilfelle vises det også til lokale særtrekk som lav yrkesdeltakelse blant foreldrene eller en lokal frivillighetskultur hvor man bistår hverandre og i fellesskap opprettholder et høyt aktivitets- og omsorgstilbud for de unge.

Blant nærmiljøteoriens tilhengere fremstår barn og unges situasjon generelt sett som relativt uendret de siste femten årene.

Sammenfattende gir disse fire «forståelsene» et flertydig og sammensatt bilde av den barne- og ungdomspolitiske utviklingen i denne perioden. En slik meningskartlegging vil imidlertid ha begrenset verdi utover det idétilfang den kan gi. Vi kan også vise til at de utviklingstrekk som hyppigst ble trukket fram når det gjelder spørsmålet om hva som i størst grad har påvirket situasjonen for barn og unge, var følgende: Opprettelsen av eget Barne- og familiedepartement, ny lov om barneverntjenester og økte budsjettrammer for barnevernet, ø kt frihet til kommunene til selv å velge modell for sin organisering, s tillings- og tilbudsvekst vedrørende barne- og ungdomstjenester, oppbygging av skolefritidsordningen,oppblomstring av mange aktører, blant annet frivillige organisasjoner, og strammere økonomi og økt budsjettdisiplin i kommunene.

De seks første av de sju ovennevnte utviklingstrekkene ble vurdert som positive. Mange mente opprettelsen av et eget barne- og familiedepartement (Bfd) har hatt stor symbolsk betydning, og gitt barne- og ungdomshensyn større gjennomslagskraft overfor de andre departementene, dels også overfor kommuner og fylkeskommuner.

Opprettelsen av Barne- og familiedepartementet ble av et fåtall fremstilt som lite vesentlig. Det ble sagt at opprettelsen hovedsakelig betød at de avdelinger som allerede jobbet særskilt med barn og unges situasjon ble lagt under en ny ledelse i et eget departement, mens ansvar og oppgaver forble relativt uendret.

De som mente at økt frihet for kommunene til å velge sin organisering er et viktig trekk, begrunnet det i noen tilfelle med resultater dette har gitt for barne- og ungdomstjenestenes omfang og kvalitet. Andre trakk fram at den økte friheten i sin tur kan gi en organisering som bedre fremmer barn og unges interesser, blant annet ved å gi en mer effektiv bruk av de ressurser som barne- og ungdomstjenestene allerede har fått til rådighet. De som trakk fram oppblomstring av mange aktører, siktet dels til at det er mange frivillige foreninger som tilbyr barn og unge et godt aktivitetstilbud, og dels til at flere foreninger og organisasjoner enn tidligere har startet et aktivt arbeid for å fremme barn og unges interesser. Dette gjelder for eksempel Redd Barna og Røde Kors.

Følgende ble av mange utpekt som momenter med liten eller ingen betydning: Pålegg om egen talsmann for barn og unge i plan- og bygningsrådet,vekst i ombudsordningeneog ny lov om sosiale tjenester.

Noen av informantene mente dessuten at den nye lov om barneverntjenester var uviktig da den bare innebar at loven ble tilpasset praksisen på barnevernfeltet - kanskje med unntak for reformen med at tvangssaker er flyttet til en domstolsliknende nemnd (fylkesnemnda).

Informantene delte seg i synet på om det har blitt økt statlig innflytelse og kontroll gjennom styrking av fylkesmannsembetene og store utviklingsprosjekter. Med store prosjekter siktes det blant annet til programmene for utviklingen av barnevernet og programmet for utvidelse av barnehagetilbudet. Mens noen mente at fylkesmennene var viktige for gjennomføringen av disse programmene, mente andre at den økte satsingen på barnevern og barnehager ville kommet uavhengig av statens forsøk på å påvirke kommunene på dette feltet. Noen mente for øvrig at fylkesmennene hadde stor betydning for en kvalitativ og kvantitativ styrking av kommunenes og fylkeskommunenes barne- og ungdomstilbud sist på åtti-tallet, men at fylkesmennenes betydning har avtatt etter dette.

Flere av informantene pekte på to motstridende tendenser. Den ene tendensen er ekspansjonen i det totale forbruk på barne- og ungdomstjenester. Det andre er strammere rammer og til dels også reduksjon i rammene for noen av disse tjenestene. Ut fra dette konkluderte noen med at det hadde vært en nedgang i rammene for slike tjenester de siste årene, mens andre konkluderte motsatt.

I tillegg til momentene fra intervjuguiden framhevet noen følgende utviklingstrekk og konsekvenser: Barnefamiliene får det stadig travlere, slik at barna får en mer stresset tilværelse med for liten voksenkontakt, og eneforsørgerne har fått en vanskeligere økonomisk situasjon, slik at deres barn ikke får samme mulighet som andre barn til å være med på ulike aktiviteter. Videre ble det påpekt at levekårene er jevnt over blitt bedre for barnefamiliene, slik at foreldrene for eksempel har råd til å la barna få delta i flere sammenhenger, med den opplevelsesrikdommen det kan gi og at samfunnet, særlig i de store byene, er blitt mer flerkulturelt. Dette kan både være berikende og problemskapende for barn og unge. Et annet moment som ble trukket fram var at det nå er blitt bedre kommunikasjonsforhold, slik at barn- og unge lettere kan nå byenes fritidstilbud og bo hjemme under skolegang. Det ble også lagt vekt på at medieutviklingen har brakt negative trekk ved norsk og internasjonalt samfunn nærmere barns og unges tanker og følelser. Det ble videre nevnt at en tilpasning til den økonomiske politikken i EU og EØS medfører minsket satsing på offentlige barne- og ungdomstilbud.

Denne meningskartleggingen avdekker, selv om den har et begrenset omfang, trolig en del vesentlige bakgrunnsforståelser for den gjeldende barnepolitikken. Som utvalget kommer tilbake til, gir den blant annet uttrykk for den manglende fokusering på skolen som synes å gjøre seg gjeldende på området. Dette må anses å være et av de mest vesentlige spørsmål for den framtidige barne- og ungdomspolitikken.

5.3 UTVIKLINGSTREKK I NORSK BARNEPOLITIKK

5.3.1 Innledning

Utvalget har funnet det hensiktsmessig å gi en oversikt over noen sentrale utviklingstrekk og tendenser som kan spores i de offentlige barne- og ungdomspolitiske dokumentene fra perioden 1981 til 1995. Med offentlige dokumenter menes her Norske Offentlige Utredninger (NOU), Stortingsmeldinger (St.meld.), og Odelstingsproposisjoner (Ot.prp.) og innstillinger fra Stortinget (Innst.). Stortingsproposisjoner er ikke med. Utvalget av dokumenter er ikke uttømmende. Oversikten baserer seg på en gjennomgang av noe over femti dokumenter. (Se litteraturlisten for dokumentoversikt). Det er vesentlig dokumenter hvor barn og ungdom har vært hovedtema som er gjennomgått og i mindre grad skrifter der barn og unge er omtalt som en gruppe på linje med andre grupper. En utvelgelsesmetode basert på temaer heller enn barn og unge som utvelgelseskriterium, ville trolig gitt et annet bilde av barn og unges betydning på de faglige politiske arenaer. Etter som utvalget her har tatt sikte på å belyse sider ved den faktiske barne- og ungdoms politikken,og ikke barn og unges plassering og betydning i politikken forøvrig, syntes et slikt kriterium for valg av dokumenter å være naturlig. På noen områder hvor det ikke er utformet egne utredninger om barn og unge (men hvor slike utredninger kunne vært relevante), er de mer generelle dokumentene inkludert for å belyse særlige tiltak for barn og unge. Når det gjelder innstillinger fra Stortinget, er det først og fremst lagt vekt på å få fram den uenighet som eventuelt har forekommet i forhold til departementets forslag.

Innenfor rammen av utvalgets mandat har det ikke vært meningen, og heller ikke tid til, å foreta en omfattende analyse og utredning av disse dokumentene. Utvalget begrenser seg til å peke på noen trekk som kan være av betydning for å kunne plassere ordningen med barneombud i en større barne- og ungdomspolitisk sammenheng.

Dokumentene har sitt utspring i en rekke departementer og oppnevnte utvalg med en hovedvekt fra Sosialdepartementet, Barne- og familiedepartementet ( tidligere Forbruker- og administrasjonsdepartementet), og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Dokumentene varierer naturlig nok sterkt med hensyn til omfang, problematikk og relevans for utvalgets arbeid. Alle dokumentene er derfor ikke omtalt spesielt.

I tillegg til en gjennomgang av dokumenter som har vært sentrale i perioden 1981-1995, blir det gitt en kort oversikt over viktige prioriterte tiltak og målsettinger for barne- og ungdomspolitikken for Regjeringen i 1995, basert på det som framkommer i Vedlegg til St.prp. nr. 1 1994-95, Tiltak for barn og unge, samt Særskilt vedlegg til St.meld. nr. 4 (1992-93) Langtidsprogrammet 1994-1997 og Norges rapport til FN om Barnekonvensjonen. Disse dokumentene er ikke referert særskilt når regjeringens politikk i 1995 oppsummeres.

Ut fra de dokumentene som er blitt gjennomgått, er det utvalgets inntrykk at særlig følgende temaer har vært sentrale i tidsperioden 1981- 1995: Barnevern, den generelle og mer spesifikke ungdomspolitikken, barnehager, opplæring, seksuelle overgrep mot barn, minoriteter, samiske barn og ungdom og innvandrerbarn og ungdom.

Forhold knyttet til skolener sentralt i mange av dokumentene. Skolen er en viktig arena for barns læring og hverdagsliv, og tiltak og reformer i skolen påvirker barn og unges liv i stor grad. Forhold i skolen er dermed tillagt betydelig vekt blant annet i dokumenter om innvandrerbarn og -ungdom. Når det gjelder de spesifikke dokumentene om skole og opplæring omhandler de derimot i hovedsak undervisning og pedagogiske virkemidler i mer snever forstand. Med et par unntak, er det lagt mindre vekt på å redegjøre for disse dokumentene her.

5.3.2 Barnevern

Det er utarbeidet flere dokumenter på barnevernområdet i perioden 1981 til 1995. På begynnelsen av 80-tallet var oppmerksomheten særlig rettet mot oppsøkende arbeid og utekontaktenes virksomheti forhold til de større barna (NOU 1980:37 Oppsøkende barne- og ungdomsarbeid og St.meld. nr. 96 (1981-82) Om styrking av barne- og ungdomsvernet). Den mest omfattende endringen på barnevernfeltet i perioden er ny lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 som erstattet den tidligere barnevernloven av 17. juli 1953. Departementet foreslo flere endringer i forhold til tidligere lov; blant annet særtiltak for barn med atferdsproblemer, tidsavgrensning av tvangsvedtak, bruk av fylkesnemnder i saker om omsorgsovertakelse og nye krav til fylkeskommunen. Stortingskomiteen sa seg på de fleste områder enig med departementet. Imidlertid delte komiteen seg i en borgerlig/sosialistisk fraksjon (flertallet) og en sosialdemokratisk (Arbeiderpartiet) når det gjaldt spørsmålet om å benevne all overtakelse av omsorg som overtakelse av foreldreansvar. Flertallet mente at det var for drastisk å betegne all overtakelse som ikke er frivillig, for overtakelse av foreldreansvaret; at det å være foreldre innebærer mer enn å ha den daglige omsorgen for barnet. Flertallet ønsket også at man i saker om omsorgsovertakelse skulle innføre et system med «Barnets representant»; en person som var trenet i å snakke med barn og som etter samtaler med barnet og barnets omgivelser skal gi rapport til fylkesnemndene om barnets egne ønsker og sin vurdering av saken. Forslaget var begrunnet i ønsket om å gi barn under femten år større partsrettigheter. Flertallet var videre uenig i at barneverntjenesten skulle få et utvidet og spesielt ansvar for de generelle oppvekstvilkår i kommunene og understreket kommunens helhetsansvar på dette området.

Hovedmålet for Regjeringens barne- og ungdomsvern, er å bidra til å skape gode oppvekst- og levekår for barn og ungdom. Dette gjelder både barn og unge som vokser opp sammen med sin familie, og barn som på grunn av omsorgssvikt med videre, er plassert utenfor hjemmet. Det skal satses på høy kompetanse, kunnskap og kvalitet i barnevernet, og på å forebyggende arbeid på tvers av etater og sektorer. Det skal arbeides for å følge opp tiltak for å hindre seksuelle overgrep mot barn. Det arbeides for å styrke samarbeidet mellom barnevern, barne- og ungdomspsykiatri, rusmiddelomsorgen, pediatri og andre barne- og ungdomstjenester. Tjenesten skal som helhet bli mest mulig brukervennlig og skikket til å yte riktig hjelp til rett tid.

Det er flere fellestrekk i de dokumenter på barnevernsområdet som er utarbeidet og politisk behandlet i tidsperioden 1981- 1995. Det understrekes behov for organisatorisk og ressursmessig styrking av barnevernet i kommunene, flere institusjoner, etter- og videreutdanning for barnevernarbeidere, forskning, økt satsning på forebyggende tiltak, tverretatlig og tverrfaglig samarbeid og økt satsning og oppfølging av fosterhjemmene.

At utfordringene til dels er de samme i dag som for femten år siden, kan begrunnes i flere forhold: Antall barn under barnevernets omsorg har økt kraftig, flere og flere barn har sammensatte og omfattende problemer som krever andre tiltak enn ordinære barneverntiltak. At barnevernet forholder seg til nye grupper barn, for eksempel fremmedkulturelle barn, fører også til endrede kompetansekrav og behov for flere ressurser. Med tanke på vurdering av kvaliteten i det arbeidet som til enhver tid utføres i barnevernet, er det kanskje likevel et tankekors at dokumentene i mindre grad har formulert operasjonelle mål og virkemidler.

5.3.3 Ungdomspolitikk

De ungdomspolitiske meldingene har gjennomgående hatt svært ambisiøse mål. Et eksempel er St.meld. nr. 9 (1981-82) Ungdommen og samfunnet, hvor målet er å «legge grunnlaget for en styrking og bedre samordning av den offentlige innsatsen som gjelder ungdommens oppvekstmiljø». Det understrekes videre at meldingen bygger på et helhetlig syn på de grunnleggende behov i oppveksten både for barn og ungdom, og et ønske om at meldingen skulle bidra til at hensynet til ungdomsbehov i fremtiden ble bedre innarbeidet i de forskjellige sektorene. Ungdom defineres fra tolv- trettenåringer og fram til overgangen til voksenalder. Meldingen er omfattende og spenner over et vidt felt, både oppvekstkår generelt, utdanning og arbeid, ungdom, seksuell modning og samfunn, fritid og kultur, bolig samt samordning og styrking av offentlig barne- og ungdomspolitikk.

En mer avgrenset ungdomsmelding er St.meld. nr. 40 (1984 - 1985) Om tiltak mot ungdomsledigheten, hvor formålet var å legge fram en samlet oversikt over tiltak som i løpet av 1985 skulle redusere ungdomsledigheten til et absolutt minimum. Meldingen kom i stand på bakgrunn av privat lovforslag fra Gro Harlem Brundtland om å gi en lovfestet rett til arbeid for all ungdom under tjue år. Departementet gikk ikke inn for en slik lovfestet rett, men foreslo en økt satsning på flere områder, i første rekke praksisplassene. Stortingsflertallet støttet departementets syn, mens mindretallet (Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti) gikk inn for å opprettholde Gro Harlem Brundtlands forslag og ønsket ellers en generell opptrapping av tiltak for å få ungdom i ordinært arbeid. Et lignende forslag har NOU 1994:3 Ungdom, lønn og arbeidsledighet, der formålet var å utrede om ungdoms stilling i forhold til begynnerlønninger og arbeidsledighet. Behovet for opplærings- og treningsstillinger understrekes.

Det er videre utarbeidet et tilleggsdokument til St.meld nr 4 (1992-93) (Langtidsprogrammet 1994-1997) Ungdomspolitikk mot et nytt hundreår. Dokumentet beskriver ungdomspolitiske tiltak som inngår i ulike departementers virkeområder, og sammenhengen og helheten i ungdomspolikken. Meldingen understreker at ungdomstiden er en periode for kvalifisering, der en lærer å fungere sosialt og utvikler et verdisett som skal være forenlig med det å ta samfunnsansvar. Kvalifisering betyr i meldingen at ungdom må gis anledning til å sette spor etter seg. Regjeringen ønsket med dette å utforme en politikk der et vesentlig element ble å fokusere sterkere på ungdommens muligheter og evne til å ta ansvar for egen utvikling og deres muligheter for samspill med andre grupper i samfunnet. Regjeringens ungdomspolitikk har som mål at ungdom skal gis lyst og anledning til å delta i utviklingen av samfunnet. Hovedmålene for regjeringens ungdomspolitikk er å «sikre solidariteten i ungdomspolitikken, gi de unge adgang til samfunnslivet gjennom bred kvalifisering, sikre rettferdig fordeling av vår velferd i framtiden, sikre ungdommens medvirkning og innflytelse og bidra til at den ressursen som ungdom representerer synliggjøres og tas i bruk på viktige områder av samfunnet». De fleste aspekter ved ungdoms hverdag er inkludert i meldingen, med fokus på ungdoms mulighet for kvalifisering i vid forstand og ungdommens mulighet for å etablere seg på bolig- og arbeidsmarkedet.

Regjeringen ser det som viktig at ungdom gis lyst og anledning til å delta i utviklingen av samfunnet. Ungdom skal ha adgang til utdanning, arbeid og bolig og må sikres mulighet til medvirkning og innflytelse.

Det ser ut til å være et prioritert mål for Regjeringen at all ungdom under tjue år skal sikres tilbud om opplæring, arbeid eller tiltaksplass. Regjeringen prioriterer arbeidet med å redusere ledigheten blant ungdom, og ønsker å bedre situasjonen på arbeidsmarkedet og styrke utdanningskapasiteten for ungdom under 25 år, blant annet ved samordnende tiltak. Det er et hovedmål i boligpolitikken at alle skal kunne disponere en god bolig i et godt bomiljø. Regjeringen legger opp til en politikk som kan lette etableringsproblemene for ungdom på boligmarkedet gjennom ulike ordninger for lån og tilskudd i Husbanken. Tiltak for å forebygge kriminalitet og rusmiddelmisbruk blant barn og ungdom er særlig viktig. Det legges vekt på holdningsskapende arbeid i skolen, tverretatlig samarbeid og mer generelle holdningskampanjer i samfunnet. Regjeringen legger videre vekt på at barn og ungdom skal prioriteres når ressurser skal fordeles på området for kultur og idrett. Barn og ungdom må få utfolde seg og eksperimentere ut fra sine egne behov og egen kultur. Deres skapende krefter må få utfoldelsesmulighter innen utdanning, arbeid og samfunnsliv.

5.3.4 Barnehager

På barnehagefeltet har målene på flere områder vært de samme i perioden 1981-1995, særlig gjelder dette kravet til utbyggingav barnehager, og utvikling av de ansattes kompetanse. Alle barnehagemeldingene er skrevet under Arbeiderpartiregjeringer, og den politiske målsettingen har hele tiden vært at alle barn skal ha rett til barnehageplass. I Ot.prp. nr 68 (1993-94) Om lov om barnehager, ønsket Regjeringen å konkretisere barnehagens oppgaver overfor foreldre og barn i en rammeplan som ble hjemlet i barnehageloven. Departementet gikk her inn for fleksible barnehageløsninger som i større grad er tilpasset brukernes behov, og åpnet også for barnehager som holder nattåpent. Begrunnelsen for proposisjonen var at forrige lov om barnehager fra 1975 ikke lenger var tilpasset de rammer barnehagene i dag opererer under. Departementet understreket at barnehagene i dag først og fremst er for ett til femåringer, at barnehagetilbudet skal være fleksibelt og at tilbudet skal være tilpasset barn som kommer fra språklige og kulturelle minoriteter. Regjeringen ønsket også å konkretisere barnehagens rolle og oppgaver overfor barn og foreldre i en rammeplan, og at rammeplanene bør hjemles i barnehageloven.

I dag ser regjeringen ut til å fortsette sin satsing på å nå full barnehagedekning innen år 2000. Regjeringen har som mål at alle familier som ønsker det, skal få tilbud om barnehageplass i løpet av nittiårene. Regjeringen vil iverksette et eget utviklingsprogram rettet mot familiebarnehager. Et annet mål er at utdanningsnivået blant ansatte i barnehager bør sikres med særskilte tiltak. Regjeringen ønsker også at utdanningskapasiteten for førskolelærere må bli ytterligere styrket.

5.3.5 Opplæring

De fleste dokumentene om skole og opplæring omhandler forhold knyttet til organisering og prinsipper for det framtidige innholdet i grunnskolen og videregående opplæring.

I nittårene er reformene i skole og opplæring særlig knyttet til utvidelse av grunnskolen til ti år med skolestart fra det kalenderåret barnet fyller seks år, utbygging av skolefritidsordninger og rett til tre års videregående opplæring for alle.

St.meld. nr. 40 (1992-93) «.. Vi Smaa, en Alen lange» og St.meld. nr. 29 (1994-95) Om prinsipper og retningslinjer for 10-årig grunnskole - ny læreplan, er meldinger med en særlig betydning for barn og unges oppvekstkår. Disse meldingene gjennomgår forholdene om seksåringene i skolen, og skisserer prinsipper og retningslinjer for den fremtidige grunnskolens oppbygging, organisering og innhold.

St.meld nr.40 (1992-93) utgjør en del av forarbeidet til lov om senking av alder for skolestart med ett år og utvidelse av grunnskolen til ti år. Lovens ikrafttredelse er 1. juli. 1997. Meldingen skisserer flere generelle prinsipper for den videre utviklingen av grunnskolen Stikkordsmessig kan følgende nevnes: Lik rett til opplæring for alle, opplæring som er best mulig tilpasset elevenes forutsetninger og lokale forhold, en samordnet og helhetlig innsats for barns lærings- og oppvekstmiljø, tilbud om omsorg og tilsyn utover skoledagen for barn i alderen seks til ni år i den grad barn og foreldre ønsker og trenger det, skolefritidsordning for alle som har behov for det i alderen seks til ni år, videreutvikling av skolen som kulturinstitusjon i nærmiljøet, større grad av samarbeid med foreldrene og muligheter for lokal tilpasning av arbeidsmetoder og undervisning. Sentrale trekk ved samfunnsutviklingen og endringene i levekårene er også beskrevet. Meldingen betoner særlig utviklingstrekk knyttet til barns oppvekstvilkår, familiens rolle, arbeidsliv og yrkesdeltakelse, barn og mediesamfunnet og vilkår for lek. I Innst. S. nr 234 (1992-93) var komiteen delt med hensyn til innføring av obligatorisk skole for alle barn som fyller seks år. Et flertall, Høyre og Arbeiderpartiet, gikk inn for at det innføres obligatorisk skolestart fra det kalenderår barn fyller seks år, med virkning fra skoleåret 1997-98. Arbeiderpartiet gikk videre inn for at grunnskolen utvides fra ni til ti år med det årskullet som begynner skoleåret 1997-98. Høyre gikk inn for niårig grunnskole, men ville at kommunene skulle ha plikt til å tilby et frivillig tiende år til de elever som ikke fortsetter i videregående skole Fremskrittspartiet understreket at de ønsket en helt annen organisering av skoleverket, med valgfrihet og penger som følger eleven - «stykkprissystemet». Fremskrittspartiet gikk inn for seksårig skolestart og niårig grunnskole. Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet var uenige i forslaget om å la seksåringene ha obligatorisk skolestart, og mente at reformen ikke var tilstrekkelig faglig fundert. Sosialistisk Venstreparti fremmet i stedet for senket skolestart, forslag om obligatorisk pedagogisk, gratis tilbud i barnehagen. Kristelig Folkeparti gikk inn for at alle seksåringer skal få et pedagogisk tilbud tilpasset barnets behov for lek og sosial læring, og at det ikke etableres obligatorisk skole for seksåringer. Senterpartiet fremmet forslag om obligatorisk pedagogisk opplegg for alle seksåringer, der den enkelte kommune selv avgjør om tilbudet skal lokaliseres til skole eller barnehage. Bortsett fra Fremskrittspartiet, er flertallet enig med departementet om å dekke behovet for skolefritidsordninger for elever i småskolen. Når det gjaldt synet på den generelle del av læreplanen, var det til dels nokså betydelig politisk uenighet om innholdet. I St.meld, nr. 29 (1994-95) er prinsippene og retningslinjene som trekkes opp for den nye læreplanen for grunnskolen knyttet til tre hovedområder; enhetsskolen, oppvekst- og læringsmiljøet og grunnskolens organisering og innhold. Det markeres i meldingen at enhetsskolen skal legge avgjørende vekt på praktiske erfaringer og ferdigheter og bidra til god sammenheng mellom teori og praksis og mellom kunnskap og handling. Videre understrekes det at mangfoldet i elevens bakgrunn interesser og forutsetninger må møtes med et mangfold i skolen. Tilpasningen av opplæringen skal skje i forhold til bosted, evner og forutsetninger, likestilling og språk og til kulturelle minoriteter. Ellers legger meldingen vekt på at samarbeidetmellom skolen og foreldrene, skolen og lokalsamfunnet og samarbeidet internt i skolen må styrkes. Det tiårige skoleløpet foreslås delt inn i tre hovedtrinn: Småskole-, mellom- og ungdomstrinnet.

I dag er det en hovedutfordring for Regjeringen å skape en bedre skole for læring og personlig vekst. Det legges vekt på en generell kompetanseheving hos elevene og på å utvikle evnen til å løse problemer, læring av initiativ blant annet for å skape ny virksomhet og nytt arbeid. Gjennom videreføring av det øremerkede statstilskuddet vil Regjeringen sikre gode rammevilkår for utbygging og drift av skolefritidsordningene slik at det aktuelle behovet blir dekket innen 1997. Reform 94 som er en viktig ungdomspolitisk satsing, medfører vesentlige endringer i rettigheter og plikter når det gjelder tilbud, innhold og kompetanse i videregående opplæring, blant annet er fylkene pålagt en plikt til å følge opp ungdom som har opplæringsrett, men som ikke deltar i opplæring eller er i arbeid. Et viktig mål for Regjeringens utdanningspolitikk, er å dekke samfunnets behov for høyere utdanning og spesialisert kompetanse. Når det gjelder ungdom, ønsker Regjeringen å følge opp de som faller ut av videregående opplæring, eller som ikke har søkt slik opplæring og ikke er i arbeid. Regjeringen går inn for at det etableres en oppfølgingstjeneste for disse gruppene av ungdom i alle fylker.

Et annet prioritert område for Regjeringen i dag synes å være tiltak knyttet til bedring av ernæringssituasjonen i barne- og ungdomsskolen. Regjeringen tar videre sikte på en fortsatt utvikling og utbygging av skolefritidsordningen, som er et tilbud etter skoletid for elever i første til tredje klasse.

5.3.6 Seksuelle overgrep mot barn

I NOU 1991:13 Seksuelle overgrep mot barn - straff og erstatning, tar forslagene sikte på å skjerpe samfunnets reaksjoner mot seksuelle overgrep mot barn og øke mulighetene for at de som har vært utsatt for slike overgrep skal få dekket de økonomiske og ikke-økonomiske tap som følge av overgrepene. St.meld. nr. 53 (1992-93) Om seksuelle overgrep mot barn - Eit overgrep er eit for mykje, er først og fremst en klargjørings- og kunnskapsoversikt som gjelder ulike sider ved seksuelle overgrep mot barn. Meldingen gjennomgår videre iverksatte tiltak og daværende praksis. Behovet for tverrfaglig og tverretatlig samarbeid understrekes. Behovet for mer kunnskap og forskning er også et prioritert område. Videre ønsket departementet å styrke spisskompetansen innen barne- og ungdomspsykiatrien og legge et spesielt ansvar for arbeid mot seksuelle overgrep til et av de opprettede kompetansesentrene. Departementet gikk også inn for å etablere et resurssenter for seksuelle overgrep mot barn knyttet til Aker sykehus. Departementet understreket at framtidige forebyggingsprogram i første rekke bør være rettet mot voksne. I Innst. S. nr. 174 (1993-94) var det bred tverrpolitisk enighet om å styrke arbeidet mot seksuelle overgrep. Komiteen slutter seg til departementets synspunkter og understreker behovet for et langsiktig og systematisk arbeid på flere felt. Fremskrittspartiet gikk på enkelte områder lengre enn resten av komiteen og gikk blant annet inn for å åpne for å behandle seksuelle overgripere medisinsk.

Meldingene inneholder konkrete forslag til lovendringer, og andre tiltak som kan forebygge og avdekke overgrep, hjelpe og behandle barn som har vært utsatt for overgrep og skjerpe samfunnets reaksjoner mot seksuelle overgrep mot barn, samt at barn som har vært utsatt for seksuelle overgrep skal få dekket økonomiske og ikke-økonomiske tap som følge av overgrepene.

5.3.7 Samiske barn og ungdom

NOU 1987:20 Handlingsplan for samisk ungdoms utdanningsmuligheter, er en konkretisering av de forslagene som allerede forelå når det gjaldt utdanningsmuligheter for samisk ungdom, særlig NOU 1985: 24 Videregående opplæring for samer. I NOU 1995:6 Plan for helse- og sosialtjenester til den samiske befolkning i Norge har utvalget hatt som mandat å fremme forslag til en plan for helse- og sosialtjenester for den samiske befolkning i Norge. Spesielt kapittel 5 og 6 omhandler barn og ungdom. Blant utvalgets forslag til tiltak, kan nevnes: Et lovfestet grunnlag for samiske barnehager, utvikling av pedagogisk materiell og veiledning for å fremme samisk innhold i samiske barnehager, diverse former for forsøks- og utviklingsarbeid, økt informasjon og veiledning ved valg av undervisningsspråk i skolen og forskrift som presiserer praktisering av utøvelsen av lov om barneverntjenester overfor samiske barn.

Det foreslås flere andre tiltak innenfor barnevernet, helsestasjonene, skolehelsetjenesten, og oppvekstmiljøet for samiske barn og unge samt en rekke mer spesifikke tiltak rettet mot risikogrupper av samisk ungdom.

Samiske barn og unge er et satsingsområde for Regjeringen i dag. Det finnes relativt liten systematisert kunnskap om oppvekstforholdene blant samiske barn og unge, og i hvilken grad de har særegne problemer i forhold til fritids-, utdannings- og arbeidsmuligheter.

5.3.8 Innvandrerbarn- og ungdom

I dokumentene om innvandrerbarn- og ungdom er begrepsavklaringer og statistiske opplysninger om ulike forhold viet mye plass. Ellers er det særlig forhold knyttet til barnehage og skole som står i fokus.

NOU 1985:29 Unge innvandrere i Norge rettet seg særlig mot forholdene på utdanningssektoren og på arbeidsmarkedet for unge innvandrere. Flere tiltak på barnehage- og skolesektoren foreslås. Utredningen legger stor vekt på betydningen av morsmålsopplæring. Mangelfull offentlig statistikk om denne gruppen barn og unge blir også poengtert

I Ot.prp. nr. 46 (1986-87) Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) blir barn og unges stilling drøftet spesielt flere steder i proposisjonen. Under punktet om oppholdstillatelse for familiemedlemmer, spørres det hvilke barn som skal falle inn under begrepet «nærmeste familie» (alder, særkullsbarn, barn i polygame forhold, adopsjonsbarn, fosterbarn etc). Proposisjonen drøftet også særskilt barns rettstilling etter utlendingsloven, blant annet barnets stilling etter skilsmisse. Departementet uttalte at utgangspunktet må være at barna følger med sine foreldre når disse forlater landet, men at barnets situasjon spesielt skal tas i betrakting. I Barneombudets høringsuttalelse, som er spesielt kommentert i proposisjonen, legges det vekt på barnas situasjon når foreldrene skilles. Departementet hadde forståelse for ombudets syn, men ønsket ikke å regulere de enkelte tilfelle i loven.

NOU 1995:12 Opplæring i et flerkulturelt Norge hadde et omfattende mandat som besto i å få en samlet gjennomgang av problemstillingene som gjelder undervisning av fremmedspråklige på alle nivåer i utdanningssystemet. Utredningen omhandler først og fremst opplæringsformer, organisering og undervisningens innhold. Når det gjaldt forslag som konkret omhandlet barn og ungdoms rettigheter var medlemmene i utvalget av ulik oppfatning i spørsmålet om det burde innføres en lovfestet rett til morsmålsopplæring for alle tospråklige minoritetsbarn i skolen. Det var også uenighet om retten til språklig tilrettelagt opplæring burde lovfestes. Ellers fremmet utvalget en rekke forslag med tanke på en bedre samordning og helhetlig tenkning i flerkulturell opplæring.

Regjeringen ser ellers ut til å legge stor vekt på at innsats for barn og unge med innvandrerbakgrunn skal gi bedre støtte til ofre for rasistisk vold og trakassering, herunder raskere reaksjoner overfor personer som begår slike handlinger, økende bevisstgjøring om etnisk og sosial diskriminering og bedre koordinering og relevante tiltak. Regjeringen legger stor vekt på å bedre integrering av minoritetsbarn og -unge i det norske samfunnet. God opplæring i norsk og tospråklig undervisning er av de tiltak regjeringen gjennomgår med sikte på å bedre opplæringen. Regjeringen ønsker også å arbeide for å bedre rettssikkerheten for mindreårige asylsøkere og flyktninger. Regjeringens handlingsplanen fra 1989 følges opp. Planens intensjoner er trygg avhørssituasjon, rask søknadsbehandling, kort opphold i spesielle statlige mottak, rask bosetting i kommunene, ivaretakelse av rettssikkerhet blant annet gjennom lov om barneverntjenester og bruk av verge, spesielle opplæringstilbud for ungdom mellom seksten og atten år som faller utenfor annen undervisning og forsvarlige returforutsetninger ved avslag. For å styrke arbeidet med rettssikkerhet er det blant annet utarbeidet veiledningsmateriale vedrørende vergespørsmål og det holdes kurs for politiet i avhørsmetoder overfor barn.

5.3.9 Andre relevante dokumenter

I tillegg til disse områdene er det enkelte andre dokumenter av særlig betydning for utviklingen av norsk barne- og ungdomspolitikk. Utvalget vil særlig trekke fram NOU 1977:35 Lov om barn og foreldre og Ot.prp. nr. 62 (1979-80) Om lov om barn og foreldre (barneloven) som er utarbeidet før 1981. I tillegg til at disse utredningene drøfter forslaget om et barneombud i Norge, inneholdt dokumentene flere prinsipielle endringsforlag om forholdet mellom barn og foreldre. Proposisjonen fremmet blant annet forslag om å likestille barn født i ekteskap og barn født utenfor ekteskap. Hovedformålet var i størst mulig grad å få felles regler for alle barn, uten hensyn til om foreldrene er gift eller ikke. Andre siktemål med arbeidet var å styrke barns selvbestemmelses- og medbestemmelsesrett og å styrke begge foreldrenes tilknytning til barnet, blant annet gjennom samværsregler.

I tilknytning til arbeidet med en ny barnelov, foreslås det en ytterligere likestilling mellom barn født i og utenfor ekteskap, blant annet ved at regelen om felles foreldreansvar også skal gjelde for foreldre som er samboende. Departementet går generelt inn for at flest mulig foreldre bør ha felles foreldreansvar.

Et dokument som har innvirkning på de minste barna og deres foreldres hverdag er NOU 1993:12 Tid for barna. Det er her utredet hvordan småbarnsforeldre skal kunne ta ut deler av foreldrepermisjonen i form av kortere arbeidstid. Utredningens sentrale forslag er at det etableres en ordning der småbarnsforeldre over en periode kan velge uttak av fødselspenger i kombinasjon med delvis permisjon - en såkalt tidskonto. En tilsvarende rett skal gjelde ved adopsjon av barn under femten år. Utredningen tar for seg fedrenes rolle som omsorgspersoner og drøfter dette særlig med henblikk på øremerking av en viss andel av tidskontoen.

Norges første rapport til FN om konvensjonen om barnets rettigheter kom i 1993. Norge ratifiserte konvensjonen i 1991. Utgangspunktet for rapporten er de spørsmålene FNs komite for barnets rettigheter har stilt. Rapporten inneholder omfattende informasjon om flere sider av barns liv. Framstillingen er dermed ikke et tiltaksdokument, men en oversikt over lovgivning som berører barn i Norge, og det sies i forordet at rapporten bør brukes som et oppslagsverk eller «lærebok». Regjeringens informasjonsstrategi har som mål at alle barn og voksne i løpet av de tre kommende år skal kjenne til Barnekonvensjonen, og at barn og voksne skal kunne bruke konvensjonen som redskap der de bor. Det understrekes videre at konvensjonens prinsipper skal ligge til grunn for offentlig og privat virksomhet som berører barn.

I dag ønsker Regjeringen å iverksette ulike tiltak for å gjøre Barnekonvensjonens prinsipper og bestemmelser alminnelig kjent for voksne og barn, blant annet gjennom spredning av rapporten. Norges ratifisering av FNs barnekonvensjon forplikter Norge til å arbeide for at barns interesser og rettigheter blir ivaretatt i samsvar med konvensjonens bestemmelser.

5.3.10 Oppsummering

Den klareste tendensen på det barne- og ungdomspolitiske området i tidsperioden 1981 -1995, er det entydige målet om ekspansjon og utbygging av offentlige tjenester og tiltak for barn og unge. Nesten uten unntak presiserer dokumentene behovet for økt satsning på barne- og ungdomspolitikk på et bredt felt.

Et annet viktig kjennetegn i perioden, er at utformingen av den statlige barne- og ungdomspolitikken i stor grad har vært basert på sektorvurderinger, og i mindre grad ut fra en helhetlig tenkning. Det har så vidt utvalget har kunnet bringe på det rene, ikke vært utformet et dokument med sikte på å skape en helhetlig barne- og ungdomspolitikk på tvers av sektorer og oppvekstarenaer. Således må det anses å være behov for en samlet vurdering av barn og unges oppvekst, utvikling og læring.

Det barne- og ungdomspolitiske område har endret vesentlig karakter fra Barneombudet ble opprettet i 1981 og fram til i dag. En nærmere redegjørelse for de viktigste av endringene finnes i kapittel XX i denne innstillingen. På tross av en slik utvikling, kan det konstateres at det i stor grad er de samme målene som settes for det barne- og ungdomspolitiske arbeidet i dag som for femten år siden. Barnehagetilbud til alle barn som ønsker det var således et uttrykt mål i 1980 (St.meld. nr 93 (1980-81)) som det var det i 1993 (Ot.prp. nr 68 (1993-94)). Videre kan det påpekes at behovet for tverrfaglig og tverretatlig samarbeid etater og profesjoner i mellom, understrekes i dokumentene fra begynnelsen på 80-tallet på samme måte som i dag. Betydningen av forskning, forsøk og evaluering er også gjennomgangsbegreper i de barne- og ungdomspoliske dokumentene. Vektleggingen av forebyggende tiltak og behovet for å samarbeide med frivillige instanser er også gjennomgående trekk. En slik kontinuitet i sentrale målsettinger betyr ikke at det ikke har foregått omfattende endringer på det barne- og ungdomspolitiske området, og det er heller ikke nødvendigvis uttrykk for at ingenting er oppnådd. Derimot viser dette at vi har en lang vei å gå, samtidig som det illustrerer hvor vanskelig det er å oppnå de til dels ambisiøse målene som settes for det barne- og ungdomspolitiske arbeidet, samt at målene for en stor del er helhetlige, fleretatlige, lite konkrete og langsiktige.

Kanskje med unntak av seksuelle overgrep som særlig var et aktuelt politisk tema på slutten av 80-tallet og begynnelsen av 90-tallet, har det i hele perioden vært en veksling mellom å rette søkelyset på bestemte grupper av barns og ungdoms behov og den mere generelle barne- og ungdomspolitikken. Begrepet «den generelle barnepolitikken» ser i stor grad ut til å være synonymt med begrepet «barnehagepolitikk». Det har med andre ord ikke vært utformet noe offentlig dokument i perioden som tar for seg flere sider ved barns oppvekstkår i en helhetlig ramme. Unntak er St.meld. nr. 97 (1980-1981) FNs internasjonale barneår, som gir en oversikt over de tiltak som er iverksatt av de ulike departementer i direkte tilknytning til Barneåret, samt tiltak i kommuner og lokalmiljøer og NOU 1984:20 Framtidig organisering av fritidshjem, som drøftet hvordan organiseringen av fritidshjem for barn mellom sju og tolv år burde være. Forut for dette kom NOU 1977:6 Ein samla offentleg politikk for oppvekstmiljøet, som vurderte flere sider ved barns oppvekstkår. (Dette dokumentet drøftes særskilt i kapitlet om bakgrunnen for opprettelse av et barneombud i Norge). Dokumentene om ungdomspolitikken retter seg mot tiltak for ungdom ned til tolv - trettenårs alderen i enkelte sammenhenger, og opp mot 24-25 års alderen i andre sammenhenger. Barn under tolv - tretten år har i liten grad blitt gjenstand for særskilte utredninger og drøftinger bortsett fra på området barnevern og barnehager. I to dokumenter har imidlertid fokus vært rettet mot de yngste barna og deres foreldre: NOU 1984:17 Perinatal omsorg i Norge, helsearbeid blant svangre og fødende kvinner samt nyfødte barn, NOU 1993:12 Tid for barna. I dag understreker regjeringen i sterkere grad behovet for direkte støtte til familiene.

Foreldrene har hovedansvaret for oppfostring av barn, og Regjeringen vil bistå foreldrene i deres ansvar for barnas utvikling, gjennom fødselspermisjon, økonomiske overføringer, barnehager og skole og med skolefritidsordninger for de yngste. Å sikre barn og ungdom gode oppvekst- og levekår er en av Regjeringens prioriterte oppgaver. Familien anses som den sentrale rammen for et godt oppvekstmiljø, og den viktigste ressursen ungdom har med seg inn i voksenlivet.

Det er et mål at alle barn og unge skal ha likeverdige vilkår på de forskjellige samfunnsområder, uavhengig av foreldrenes sosiale og økonomiske bakgrunn. Oppvekstmiljøet for barn og ungdom er en spesiell utfordring for storbymiljøene. Det er videre et mål å styrke miljøet i storbyene blant annet gjennom å sikre midler til storbytiltak spesielt for barn og ungdom.

Regjeringen vil også styrke innsatsen for å sikre at kommunene oppfyller sin plikt til oppnevning av barnerepresentant til det faste planutvalget og vil følge med i hvordan nye kommuneplaner integrerer barneperspektivet i sin areal- og ressursforvaltning, og hvordan vedtak føres ut i praktisk handling for å styrke barn og unges interesser.

Når det gjelder barn og ungdoms moralske og internasjonale læring, ønsker Regjeringen å engasjere barn og ungdom i solidaritetstiltak i hverdagen og for barn og ungdom i andre land, og styrke innsatsen for bistand til barn i norsk utviklingshjelp. Det er viktig for Regjeringen å arbeide for at barn blir satt på dagsorden i de multilaterale organisasjonene Norge samarbeider med. Det er et mål å øke muligheten for internasjonal kontakt for ungdom i Norge, særlig gjennom ungdomsutvekslingsprogrammer og de frivillige organisasjonenes internasjonale samarbeid, samt gjennom EUs ungdomsutvekslingsprogram «Youth for Europe». Et annet satsingsområde er, som nevnt, arbeid mot rasisme. Det satses særlig på holdningsskapende arbeid og informasjonsarbeid.

Utvalget har merket seg at det i perioden 1981-1995 ikke er utarbeidet noe eget dokument om barn og unge med store lærevansker og psykisk utviklingshemming. Barn og unge omhandles i egne kapitler i de respektive dokumenter som foreligger, blant annet NOU 1983:36 Funksjonshemmedes år 1981, og NOU 1985:34 Levekår for psykisk utviklingshemmede . Manglende tilbudtil barn og unge med psykisk utviklingshemming trekkes derimot gjennomgående fram som et problem. I dag understreker Regjeringen at ressursbruken for dem som har behov for tilrettelagte tilbud må målrettes i større grad. Funksjonshemmede barn og ungdom må få et likeverdig tilbud, slik at de i størst mulig grad kan delta i aktiviteter sammen med jevnaldrende. Regjeringens handlingsplan for funksjonshemmede er en planmessig satsing for å nærme seg målet om full deltaking og likestilling i samfunnet for alle grupper av funksjonshemmede. Det satses særlig på utvikling av omsorgstjenester for yngre funksjonshemmede. Videre ønsker Regjeringen en styrking av tilbudet til familier med hjemmeboende psykisk utviklingshemmede barn og unge.

Utvalget merker seg også at barn og ungdom med atferds - og aksepteringsproblemer i barnehage og skole, heller ikke har vært gjenstand for egne vurderinger. Dette som anses for å være et av de områder som trenger økt oppmerksomhet, ikke minst i en helhetlig lærings- og opplæringsmessig kontekst.

Et kjennetegn ved barne- og ungdomspolitikken i perioden 1981 til 1995 er likevel at det både har foregått en viss tematisk fornyelse av barne- og ungdomspolitiske områder (seksuelle overgrep mot barn) og en kunnskaps- og perspektivutvikling (særlig om innvandrerbarn- og unge).

I nittiårene er det kanskje særlig reformer knyttet til skolen og innholdet i opplæringen som har stått i fokus. Skolens sentrale stilling for barn og unges oppvekstkår behandles nærmere i andre kapitler i innstillingen.

I tidsperioden 1981-1995 har det vært en veksling mellom borgerlige og sosialdemokratiske regjeringer. Barne- og ungdomspolitikken har likevel vært preget av kontinuitet. Det har i praksis vært bred tverrpolitisk enighet om sentrale mål på det barne- og ungdomspolitiske området, selv om det ved regjeringsskifter har kommet tilleggsdokumenter til meldinger utarbeidet under forrige regjering. Blant annet har det vært enighet om at «det offentlige har et betydelig ansvar for å tilrettelegge rammer for oppvekstmiljøet og for å lette situasjonen for særlig belastet og utsatt ungdom slik at de lettere kan mestre sin egen situasjon og de utfordringer den innebærer» (St. meld. nr. 19 1982-83, s. 7). Uenigheten har gått på i hvor stor grad det offentlige har et slikt ansvar og hvilken rolle familien og nærmiljøet skal spille. I St.meld. nr.19 (1982-83) (Willoch-regjeringen) som er en oppfølging og justering av St.meld. nr. 9 (1981-82) Ungdommen og samfunnet (Gro Harlem Brundtlands første regjering), fremholder Willoch-regjeringen behovet for å se familiens og nærmiljøets betydning i ungdomspolitikken. Willoch-regjeringen fant å kunne gi sin tilslutning til mange av de vurderingene som var gjort i St.meld. nr. 9 og ville ikke trekke denne tilbake. Den borgerlige regjeringen ønsket videre å styrke integrasjonen av ungdommen i samfunnet noe mer enn den forrige regjeringen. Det ble understreket at hovedpoenget med ungdomspolitikken måtte være at unge menneskers behov og rettigheter i størst mulig grad blir ivaretatt gjennom den generelle politikken som føres i samfunnet. I følge Willoch-regjeringen måtte ungdomspolitikk i stor grad være et program for «inkludering, deltakelse og ansvar». Regjeringen understreket videre familiens rolle i arbeidet med å bedre de unges livssituasjon. Oppdragelse og tilrettelegging av oppvekstmiljøet ble karakterisert som en «grunnleggende foreldrerett». Det ble videre poengtert at offentlige tilbud for ungdom hverken kan eller bør erstatte foreldrenes rolle i oppdragelsen, og at fagfolk som arbeider med barn og unge i større grad må etablere et aktivt samarbeid med foresatte. Også komiteen som behandlet begge meldingene i Innst. S. nr. 138 (1982-93) understreket familiens helt sentrale betydning for barn og unges oppvekstkår.

Gro Harlem Brundtlands tredje regjering ønsket i St.meld. nr 35 (1990-91) å «klargjøre, konkretisere og utdype en del spørsmål» (s.3). Denne meldingen er en tilleggsmelding til Syse-regjeringens St.meld. nr 54 (1989-90) Om opplæring av barn og unge med særskilte behov. Arbeiderpartiregjeringen la større vekt på tiltak på regionalt nivå på bekostning av landsdekkende kompetansesentre for barn og unge, og ville i større grad stimulere til forskningsarbeid sentralt og lokalt for å fremme gode opplæringstilbud for barn, unge og voksne med særskilte behov, i deres nærmiljø.

Når det gjelder barnevernpolitikken, kan det heller ikke spores systematiske forskjeller i de dokumenter som ble fremlagt under borgerlige og sosialdemokratiske regjeringer. Det har vært bred enighet i hele perioden om å styrke barnevernet på de fleste områder slik at de barn som trenger det kan få hjelp. Barnevernet har vært preget av en kontinuerlig tiltaksoppbygging inklusive tiltak for en faglig kompetanseheving og ikke minst økt ressurstilførsel.

Som utvalget har påvist tildigere, var det derimot en markant ideologisk uenighet om opprettelsen av et barneombud i Norge, jfr. pkt 2.1 i utredninges del I.

6 Barn i 90-årenes samfunn

6.1 OMSORG OG VELFERD

6.1.1 Barn i hverdagen

Det fødes årlig i overkant av 60 000 barn i Norge. Dette er flere enn bare for et tiår siden, og det har fått mange til å tro at vi står foran en ny «fødselsboom». Beregninger fra Statistisk sentralbyrå viser imidlertid at dette ikke skyldes at det fødes flere barn per kvinne, men at vi nå ser en effekt av en alderssutsettelse når det gjelder kvinnens første svangerskap. Fødselsraten hos norske kvinner er i dag omlag to barn pr. kvinne, og det er mye lavere enn i begynnelsen av hundreåret. Dette er en utvikling vi har sett i alle industriland.

Videre beregninger (framskriving av folketallet) tyder på at antall barn vil holde seg uforandret i første halvdel av de neste 100 år, og det vil si at ca 25 % av befolkningen vil tilhøre barnepopulasjonen, definert som personer 0 til 18 år.

De aller fleste barn i Norge er tilsynelatende fornøyde, glade, friske og sunne. De har verken somatiske eller psykiske problemer. To tredjedeler av barna opplever ikke samlivsbrudd mellom foreldrene og de bor sammen med foresatte og biologiske søsken eller halvsøsken, eventuelt i kombinasjon. For hele landet pr. 1. januar 1991, var det 18.7 % av alle under atten år som var enebarn. Det er i dag vanlig at kvinner med omsorg for barn er yrkesaktive. Under 10 % av mødre med barn under skolealder vil være hjemme. I 1990 var 69 % av småbarnsmødrene og 74 % av mødrene til de større barnehagebarna, yrkesaktive. Det må imidlertid legges til grunn at en del kvinner som faktisk ønsker å være hjemme utover permisjonstiden, ikke har økonomisk anledning til det. I svært mange tilfelle er yrkesaktivitet hos mødrene en beskyttelsesfaktor mot problemer hos barna. Dette har vi tidligere gitt uttrykk for gjennom karakteristikken «to-karrierefamilien».

I småbarnsfamilier er barnehageplass eller dagmamma like naturlig å skaffe seg som kjøleskap og bil. Men det er fortsatt mangel på barnehageplasser for de yngste barna. I 1993 var bare 1.8 % av ettåringene i barnehage. Det er således et dagmammamarked som ikke er kvalitetssikret på samme måte som barnehagene. Norge antas å ha en standard på barnehagene som hører til de beste i verden. Likevel må det være rimelig å stille krav om økt tilbud og en kvalitetsmessig forbedret barnehageutvikling. I barnehagen møter barn i særlig grad andre barn. Dette er også en møteplass for barn med funksjonshemninger og spesielle behov. I 1993 var det registrert 8500 barn med handikap i barnehagene. Det betyr at ca. hvert tolvte barn i barnehagen trenger spesialpedagogisk bistand på grunn av kronisk sykdom eller funksjonshemning. I tillegg kommer barn med alvorlige psykososiale læringsmessige problemer. Nesten alle barn som begynner på skolen har gått i barnehage kortere eller lengere tid. I 1993 gikk 87 % av seksåringene i barnehage. Foreldre får smertelig erfare at småbarn er syke, men bare 3 % av barna er storkonsumenter av helsetjenester. En uttalelse som «friske barnehagebarn er alltid syke» utrykker det faktum at barnehagebarn har omtrent dobbelt så mange infeksjonsepisoder som hjemmebarn. Uttalelsen «barnehagebarn er friskere som skolebarn» som gir uttrykk for at barn under tre år tilegner seg motstand mot gjentatte infeksjoner etter å ha vært i en barnehage i en viss tid.

Det er lavere ulykkesforekomst for de yngste barna i barnehager sammenlignet med de barna som er hjemme. For større småbarn viser det seg at ulykkesforekomsten i barnehagen er like stor som i hjemmet. Det betyr at barnehagene bør bli bedre til å forebygge skader da barna er dobbelt så lang tid hjemme som i barnehagen, selv i heldagsbarnehager.

Barn er til uendelig undring, glede og bekymring for foreldre. Det er normalt at barn har forbigående symptomer på psykiske vansker, enten som apetittproblemer, konsentrasjonsvansker eller bekymringer. Ofte kan en prat mellom foreldre og venner være til god hjelp. De aller fleste foreldre mestrer vanlige vansker hos vanlige barn.

6.1.2 Barn og velferd

Et trekk i nittårenes samfunn er at stadig flere barn opptrer på mange oppvektsarenaer gjennom barndomstiden. Barns velferd ivaretas dermed innen ulike institusjoner og av ulike voksne, noe som blant annet gir grobunn for en debatt om hva som er til «barnets beste» og hva som er «den gode barndom». Dette innebærer spørsmål om hva velferd er for barn og hvilke kriterier vi skal legge til grunn for å kunne bestemme et adekvat velferdsnivå. Behov, interesser og rettigheter er sentrale begreper for en vurdering av slike velferdskriterier når det gjelder barns situasjon. De som står i daglig samhandling med barna er midt inne i denne problematikken gjennom sitt ansvar for barna. Det er et ansvar som omfatter såvel den daglige velferd som den mer langsiktige utviklingen. På denne måten fungerer barnas daglige og konkrete samhandlingspartnere som produsenter av velferd. I tillegg til dem som står for den praktiske daglige omsorg og oppdragelse, finner vi en rekke andre aktører som ivaretar ulike former for velferd overfor barna. Dette kan kan være både enkeltpersoner, organisasjoner og institusjoner.

Innen velferdsforskningen er gjerne disse aktørene klassifisert på følgende måte: a) det offentlige systemet (stat/fylke/kommune), b) den kommersielle sektor, c) den frivillige sektoren (særlig de frivillige organisasjoner) og d) den uformelle sektoren (familie, naboer, venner).

Disse aktørene fungerer i praksis ved siden av hverandre eller de er sammenvevd i hverandre.

Som vi tidligere har påpekt, har endringene i familieinstitusjonen de siste 20 - 30 år medført at familiens og særlig mødrenes rolle overfor barn har endret seg, både i omfang og karakter. Fra å ha vært alene om omsorgsansvar og omsorgsoppgaver, har det offentlige i stadig større grad kommet inn som deltaker i barneomsorgen. Det offentlige bidraget har tatt ulike former; dels dreier det seg om økonomiske overføringer til barnefamilier, dels om rettigheter for arbeidstakere med omsorgsansvar og dels om ulike offentlige tjenester og tilbud til barn og foreldre. Et sentralt trekk har vært utbyggingen av offentlige barnetiltak som barnehage og skolefritidsordninger. Dette er samtidig arenaer hvor frivillige og private aktører har hatt en vesentlig rolle.

For å synliggjøre noen hovedtrekk skal vi gå nærmere inn i noen konkrete barnearenaer, familien og skolen og barnevernet.

6.1.2.1 Hjemmet og skolen

Hjemmet er familiens arena. Familien og foreldrene inntar i både historisk og samtidsmessig sammenheng en sentral overordnet rolle i forhold til barn. Foreldrenes ansvar og oppgaver er både et kulturelt betinget fenomen og et rettslig regulert forhold.

Barnets velferd her og nå og i framtiden er i særlig grad knyttet til barn-foreldre-relasjonens kvaliteter. Omsorg og oppdragelse viser til generelle og spesifikke metoder som tar utgangspunkt i en forståelse av barnets alderspesifikke, utviklingsmessige og/eller sosiokulturelt bestemte behov. Utviklingsperspektivet og behovsforståelsen har i denne sammenheng vært sentrale referanserammer for de voksne aktørene rundt barnet. Kunnskap om, forståelse og tilfredsstillelse av barns behover vurdert som et kjernepunkt i den gode omsorg.

Et sentralt trekk ved barndommen som livsperiode er at barnet - samtidig som det erverver en gradvis tiltagende selvstendighet og mestringskompetanse - trenger kjærlighet, hjelp, støtte, veiledning og opplæring fra sine omgivelser for å kunne overleve, utvikle seg og tilsegne seg nødvendig mestringskompetanse. Barnet som interesseaktør og rettssubjekt tematiseres vanligvis ikke i dagliglivet. Rettighetene er bakt inn i dagliglivets omsorg og er slik sett ikke eksplisitt synlige som barnerettigheter. Det er først når det oppstår situasjoner preget av uenighet som tenderer mot konfliktsituasjoner, enten mellom barn og foreldre eller mellom barnet og eksterne aktører (for eksempel skole, barnevern) at interesse- og rettighetsdimensjonen synliggjøres

Ser vi på barnets overgang fra familie- til skole, vil det skje en avgrensning av barnebildet sammenlignet med det barnebildet som særlig familien forvalter, men også en avgrensning sammenlignet med barnehagens barnebilde. Når barnet begynner på skolen trer det inn i rollen som elev med dertil tilhørende plikter og rettigheter. Den tradisjonelle elevrolle, hvor barnet primært er gjenstand for kunnskapsmessig påvirkning (jfr. den tilsvarende tradisjonelle lærerrolle) har sitt grunnlag i en historisk periode hvor skolen, særlig byskolen, blant annet hadde en mer avgrenset oppgave i forhold til barns hverdagsliv enn dagens skole. Gjennom en gradvis endring ivaretar dagens skole et videre ansvar for barnet - noe som også inkluderer et omsorgsansvar. Dette er blant annet klargjort i Mønsterplanen av 1987. Det sentrale ansvar for skolen er imidlertid fortsatt læring. Barnets velferd er innen skolen som arena knyttet til et begrep om sosialiseringgjennom læring og allmen danning. Skolens barnebilde med hensyn til fokus på interesse- og rettighetsdimensjonene har tradisjonelt vært knyttet til vernerettigheter som for eksempel forebygging av atferdsvansker, lærevansker og ulykker. Barnet som selvstendig interesseaktør og rettssubjekt synliggjøres primært i situasjoner hvor det oppstår synlige motsetninger og konflikter, for eksempel ved tildeling av hjelpetiltak/støtteundervisning. Barnets rettsposisjon er imidlertid generelt svakt regulert i skolelovgivningen, som i liten grad har hatt fokus på barnet og dets personlige integritet.

Et generelt trekk ved utviklingen av skolen, er at den tenderer mot å bli en mer omfattende oppvekstarena. Den pågående utvikling hvor skolefritidsordninger knyttes til skolene er et viktig eksempel på denne utviklingen. Utviklingen reiser mange problemstillinger rundt den tradisjonelle forståelse av barnet.

Når barndomssfæren er i endring og offentlighets-arenaen har fått og vil få større betydning for barn, må dette få betydning for både arenaens organisering og barnets og «velferdsprodusentenes» roller og relasjoner til hverandre. Dette reiser blant annet spørsmål om utformingen av den indre organiseringen, som tradisjonelt omfatter undervisningstimer og friminutter, og spørsmål om barn-voksen-relasjonen innen skolens dagstrukturering. Et lite eksempel i denne sammenheng er spørsmålet hvorvidt skolens tilsynsordning fungerer i samsvar med barns behov og interesser. På tilsvarende måte kan det reises spørsmål om barns oppvekstsituasjon i det videre samfunn, i særlig grad barnets posisjon innen samfunnets infrastruktur, blant annet ved arealutnyttelse, barnet som trafikant og som beboer. De offentlige barndomsarenaer har på mange måter ingen konkrete velferdsprodusenter slik som hjemmet og skolen. En kan si at foreldre som generelt ansvarlige for barns velferd også har et ansvar for ivaretakelse av barns interesser i forhold som for eksempel veiutbygging, boligområder og friluftsanlegg. Det er imidlertid slik at det også foreligger et offentlig ansvar; staten, fylkene og kommunene har et ansvar for barns velferd.

Generelt er det i dag en økt oppmerksomhet mot barnets rolle som samfunnsborger. Samfunnsborgerskap impliserer i særlig grad deltakelse i beslutningsprosesser på alle samfunsarenaer. Større grad av integrering av barn og ungdom i beslutningsprosessen som angår dem bør fortsatt være et mål for barne- og ungdomspolitikken.

6.1.2.2 Barnevernet

Vi pekte ovenfor på at det offentlige ivaretar sin funksjon som velferdsprodusent gjennom svært ulike former for tiltak/tilbud. Opp gjennom historien har det alltid vært foreldre som av ulike grunner ikke har greid å fungere adekvat i forhold til sine barn. I disse tilfelle har barnet (eventuelt via sine foreldre) blitt henvist til instanser utenfor familien, som for eksempel pedagogisk-psykologisk tjeneste, eller barnevernet. I utgangspunktet er det foreldrene som bestemmer om de ønsker råd, veiledning eller annen hjelp fra denne omverden. Barnevernet kan imidlertid også på eget initiativ entre familiens sfære. Barnevernet er den instans som har det mest vidtgående mandat med hensyn til å gripe inn i barn-foreldre-forholdet. Barnevernet opptrer dels som en aktør som tilbyr tjenester som ivaretar hensynet til både barnet og foreldrene, dels som en aktør som når det skal hjelpe barnet ikke samtidig nødvendigvis tar hensyn til foreldrene. Barnevernet skal ivareta barnets interesser som samfunnsborger, også (eller særlig) der barnet og foreldrenes interesser står i motsetning til hverandre. Barnevernet skal gi barnet rettsbeskyttelse i forhold til foreldrene, en rettsbeskyttelse som i noen tilfeller kan gå foran hensynet til å «bevare relasjonen».

6.2 OPPVEKST I ET POSTINDUSTRIELT SAMFUNN

Utviklingen av hva vi vil kalle det postindustrielle utdanningssamfunn har i Norge særlig skutt fart på åttitallet. I vår sammenheng er ikke utviklingsmekanismene for dette så viktig. Det essensielle er hva som kjennetegner dette samfunnet, og hvilke konsekvenser det nye informasjons- og utdanningssamfunnet har for sosialiseringsprosessene, og hvilke premisser dette samfunnet legger for en politikk for dem som vokser opp.

Det postindustrielle samfunn preges av en nedbygging av den tradisjonelle industri og det etter-industrielle samfunns kjerneområder er høyteknologi, informasjons- og kulturindustri, i en bred betydning av ordene. Det betyr ikke at tradisjonell produksjon ikke finner sted, men at den krever mange færre ansatte, og at den ikke er i sentrum for samfunnets kultur og forståelseform. I det gamle industrisamfunnet beveget hele lokalsamfunn seg til jobben rundt samlebåndene og de mekaniske drivhjulene. I det postindustrielle samfunn er det kultur-, informasjons- og utdanningsindustrien som dominerer.

Dette samfunnet er ikke bare kjennetegnet ved at gamle oppgaver blir borte og nye kommer til, mange av de gamle er der med de endret karakter. Å sitte ved disken på et hotell kunne for noen tiår siden dreie seg om å ta imot penger og dele ut nøkler. Bak disken i et moderne hotell er det ikke bare behov for språk, det krever også evner til å løse en rekke problemer som man neppe tenkte seg for et par generasjoner siden. Det som kalles service dreier seg ikke bare om «smilekurs», men ofte om evne til problemløsing og om en bredspektret kompetanse.

Den moderne teknologi skaper ikke primært nye teknologi-arbeidsplasser, men arbeidsplasser innen kultur, utdanning, sosialsektor, vitenskap, administrasjon og service. Illustrerende er utviklingen av videoteknologi, som skapte musikkvideoen. Dette igjen ga økt behov for videokunstnere, dansere og filmfolk. Teknologien medfører ikke primært økte behov for ingeniører, men for kulturarbeidere.

Sentralt i det postindustrielle samfunn står utdanningsinstitusjonene, både ved at et økt antall ungdom er under utdanning, og ved at flere og flere arbeider med å utdanne andre. Stadig flere har også lønn for å utdanne seg selv. Utdanningssamfunnet krever ikke bare økende utdanning eller kvalifisering på bestemte områder, og en stadig oppgradering av spesialisert kunnskap og kompetanse. Like viktig er at utdanningssamfunnet også krever en høy allmennutdanning, både ved at ulike yrker ofte stiller krav om mer generell utdanning enn tidligere (for eksempel språk), ved at det generelt behov for mer utdanning, og ved at konkurransen i yrkeslivet forskyves nedover i utdanningssystemet. Konkurransen mellom framtidige posisjoner flyttes delvis nedover i skolen som en konkurranse om karakterer.

Det postindustrielle samfunn - utdannings-, informasjons-, kommunikasjonssamfunnet - er også et samfunn hvor stadig mer arbeid skjer sammen med andre. Organisasjoner snakker om team og nettverk, og går på kurs for å lære seg å kommunisere. Det kreves evne til å uttrykke seg, det kreves språk, og evne til refleksjon, kreativitet og handling. Stadig flere oppgaver er uten fasit, det stiller krav om kompetanse av en annen karakter enn det som det tradisjonelle industrisamfunn hadde behov for.

Det å være vellykket på skolen forståes ikke bare som en indikator på kunnskaper, men også på egenskaper. En person med gode karakterer er ofte også en person som har vist at vedkommende kan arbeide hardt, vise selvdisiplin, gjøre en innsats, det vil si at vedkommende har egenskaper som gjør ham eller henne til en god framtidig medarbeider. Dette betyr at utdanningssystemenes posisjon forsterkes. Utdanning er ikke bare leverandør av kunnskap, den er også med på å definere hva som er de viktigste personlige egenskapene.

Utdanningssystemene har også rett til å sertifisere kunnskap. I livets skole kan man fortsatt lære seg mye, men det er ikke i seg selv nok, i bunnen må det ligge en god utdanning. Ingen kan undervise eller behandle folk uten å ha sertifikat for det, og ingen får sertifikatet uten utdanning.

Når vi legger så sterk vekt på utdanningen som en del av det postindustrielle samfunnet, så er dette ikke bare fordi utdanning blir viktigere og viktigere, men også fordi denne siden ved dette samfunnet er av særlig stor betydning for barn. Utdanningssamfunnets framvekst influerer alle, men barn og unge aller mest. Utdanningsinstitusjonene kan organiseres på ulik måte, etter ulike pedagogiske ideer og politiske verdier, men deres dominerende posisjon kan ikke organiseres bort. Utdanningssystemenes vekst er et av de sentrale trekk ved alle moderne samfunn.

Ideer om oppdragelse og sosialisering kan ikke bare være bygget på forestillinger om hvordan barn og unge best skal mestre sitt framtidssamfunn, i betydningen tilpasses til det. De må også være i stand til å tilpasse samfunnet til seg, med andre ord skape sin framtid.

Det moderne samfunn krever på alle områder at dets borgere skal kunne reflektere, de skal sammen velge sin vei også på områder der tidlige generasjoner kunne la livet gå sin gang. Dette betyr at etikk og verdispørsmål mer enn noensinne blir sentrale i oppdragelse og oppvekst. Men verdispørsmål dreier seg ikke bare om at etiske spørsmål finnes på dagsorden, det handler også om å være i stand til å møte dem. Etikk blir dermed også et spørsmål om kompetanse for moralsk refleksjon.

Utdanningssamfunnets arbeidsliv har endret karakter, de gamle industriportene tar ikke lenger på samme vis inn nye generasjoner Så sent som midt på sytti-tallet var faktisk omkring 40 % av unge mellom seksten og nitten år i fullt arbeid. At ungdom var i arbeid betød også mye for den allmenne kulturelle forståelse av hva og hvem ungdom var, og for politikk for ungdom. Forventningene til ungdomstid var fortsatt for svært mange at de skulle begynne å jobbe.

Dette endret også det ungdomskulturelle bildet. På femti-tallet var ungdomskulturen i stor grad dominert av arbeiderklassens nye fritidsmønster. Ungdommen med motorsykkel og fritidsproblemer som fylte overskriftene var arbeiderungdom med ny rikdom og nye muligheter for forbruk. På seksti- og sytti-tallet ble studentkulturene mye synligere og deres antall økte, men enda var altså store deler av ungdomsgruppene i arbeid.

Til den tradisjonelle arbeiderklassens kultur hørte også forventninger om at ved en viss alder skulle man kunne gå inn industriporten slik tidligere generasjoner hadde gjort. Når portene ble stengt, ble det tradisjonelle kulturelle mønster mer eller mindre knust, uten at nye mønster umiddelbart vokste opp i stedet. En rekke unge mennesker var mer eller mindre bevisst rettet mot en framtid som ganske raskt smuldret vekk.

Industriarbeiderkulturen betød også at mange unge gikk gjennom skolen uten riktig å føle at de trengte den. De var ikke bare ofte fremmede overfor skolens kultur og kanskje også overfor fag de visste ikke betydde all verden. Det var jobber som ventet når en nådde den rette alder. At det ikke lenger er mange slike jobber som venter, betyr at skolens posisjon forsterkes ved at det ikke finnes veier utenfor det fast organiserte skolesystemet. Utdanningsrevolusjonen startet opp på seksti- og sytti-tallet, men det var først i åttiårene at revolusjonens konsekvenser virkelig slo inn over oss. Utdanningsrevolusjonen er ikke isolert fra andre forhold i samfunnet naturlig nok, men hvor tett den er knyttet til endringer i familiemønster, kjønnsrollemønster og allmenn kultur, er ikke alltid erkjent. Om skolen står midt i livet, betyr ikke dette at andre institusjoner er mindre viktige enn før. Sammen med skolens økende betydning er familiens betydning slett ikke minsket. Foreldre er på mange måter av større betydning for oppveksten enn noen gang før i historien.

Utdanningssamfunnet utvikler et ekspanderende skolesystem som man ikke kan komme bort fra uansett hvordan man stiller seg til det. Skolen er midt i barns og unges liv, på en helt ny måte. Den norske videregående skole, med relativt mye teori på alle områder, åpner lettere for studier for alle uansett valg av linje. Et system hvor man tidligere velger mellom yrkesfag og universitetsforberedende fag anses for å være mindre demokratiske, men gjør utvilsomt kvalifiseringsløpet lettere for mange unge. Den norske løsningen bidrar til flere valgmuligheter, men også til økt press på alle, og økte muligheter for marginalisering av relativt mange.

I løpet av de siste tiår har familien endret karakter. Den dobbelt-utdannede familie, med to yrkeskarrierer, er nå dominerende, kulturelt som nummerisk, blant unge generasjoner. De utdannede foreldregenerasjoners barn er ennå i grunnskolen eller barnehagen stort sett, og utdanningsrevolusjonen er ikke på noen måte avsluttet. De unge foreldre ser videre utdanning for sine barn som en selvfølge, de er en del av utdanningssamfunnets kultur.

Denne nye familien ser i økende grad barnehagen og aktiviteter som en del av barnas kvalifisering, ikke bare som forebyggende aktiviteter i et farlig samfunn, eller som lek for de små.

Skolen er aksen i barnas oppvekst. Dette betyr ikke at man skal la utdanningskulturen overta barns liv. En beskyttelse av barns «frie» aktiviteter er viktig, også i forhold til læring og utvikling. Lek på egne premisser er viktig for barns utvikling nettopp i det postindustrielle samfunn.

6.3 BARN SOM RETTSSUBJEKT

6.3.1 Barn som rettssubjekt

Historisk har barn først i dette århundret blitt tildelt selvstendige rettigheter. Mens barn tidligere ble ansett som foreldrenes eller andre foresattes «eiendom», framstår barn i dag som delvis selvstendige juridiske subjekter. Det har vært en tendens til i stadig sterkere grad å betone foreldrenes ansvar og plikter overfor sine barn. Det fokuseres ikke lenger i samme grad på foreldrenes myndighet og rettigheter overfor barna. Et symbolsk uttrykk for denne utviklingen, er barneloven fra 1981 hvor begrepet « foreldremyndighet» ble endret til « foreldreansvar».

Barns rettigheter kan inndeles i to hovedkategorier: Vernerettigheter og selvstendighetsrettigheter. Vernerettigheterfokuserer på barnet som uskyldig og sårbart, og skal bidra til å beskytte barnet mot forhold som kan være skadelige. Vernerettighetene er passive rettigheter. Det er de voksne som håndhever dem på barnets vegne. Jo mindre barnet er, jo sterkere vil normalt behovet for vernerettighetene være. Selvstendighetsrettigheterrelaterer seg til barnet som selvstendig handlende individ, og anerkjenner derfor at barn til en viss grad har rettslig handleevne. I motsetning til vernerettigheter, vil betydningen av selvstendighetsrettigheter øke med barnets alder og modenhet.

Når synet på barn som en gruppe med krav på beskyttelse og egne rettigheter er blitt stadig sterkere, har dette blant annet fått den konsekvens at samfunnet har tatt mer og mer aktivt del i beskyttelsen av barn - det offentlige kan gripe inn i familiens private sfære for å gi barnet nødvendig beskyttelse mot sine egne foreldre i tilfeller av mishandling og omsorgssvikt. Men det er grunn til å understreke at det er familienesom har det primære ansvaret for barna - det offentliges ansvar er sekundært.

Familiene utgjør fortsatt grunnstenene i samfunnet. Familiemønsteret har imidlertid som beskrevet i det foregående, endret seg drastisk i løpet av de siste tretti årene, noe som medfører endret livssituasjon for svært mange barn. De familietypene som har økt mest i denne perioden, er karriere- og alenemor-familiene. Dette stiller nye krav til arbeidet for å bedre barns oppvekstforhold, blant annet med større behov for avlastningstilbud for foreldre. Den store økningen av dobbeltarbeidende foreldre har medført vesentlige endringer i barns livsforhold ved at foreldrene har mindre tid til barna - barna må tilbringe mer tid sammen med andre voksne. Dette stiller krav til den statlige og kommunale organiseringen av barns hverdag. Ettersom skolen er en av de viktigste organiseringsformer for barn i samfunnet, blir spørsmål knyttet til skolens innhold og struktur av særlig stor betydning.

Hensynet til barnets velferd har kommet i fokus ettersom man fikk mer kunnskap om barns livsforhold. Respekten for familielivet er fortsatt dypt rotfestet i vårt samfunn, og det stilles strenge krav til inngripen på den private arena.

Det finnes foreløpig ikke noe konfliktløsningsorgan på forvaltningsnivå som kan behandle konflikter mellom barn og foreldre utenom «ekstremsakene» - de sakene som behandles etter barnevernloven. Det ble ved opprettelsen av Barneombudet foreslått at ombudet skulle ha en slik funksjon (jfr. pkt. 2.1.3.1 om bakgrunnen for opprettelse av et Barneombud i Norge). I enkelte land er det etablert egne fri-rettshjelp-kontorer for barn, for eksempel i Nederland («Children's Rights Shop»), hvor barn kan henvende seg direkte uavhengig av foreldrene og få hjelp og rådgivning.

Prinsippet om barnets bestehar fått en klar plass i lovgivning og i beslutningsprosesser som angår barn. Hensynet til barnets beste er nedfelt i en rekke lovbestemmelser, men har også betydning som ulovfestet prinsipp og overordnet norm. Dette innebærer at hensynet til barnets beste som hovedregel slår igjennom dersom det kommer i konflikt med hensynet til andre, for eksempel hensynet til foreldrene. Dette prinsippet har en viktig signaleffekt, men er ikke alltid like godt egnet som vurderingstema, blant annet fordi det kan være vanskelig å komme til klarhet om hva som vil være barnets beste i en konkret situasjon.

FNs konvensjon om barns rettigheter av 20. november 1989 (Barnekonvensjonen) er et uttrykk for en økende bevissthet om og en prioritering og anerkjennelse av barn og barns interesser. Barnekonvensjonen er ment å gi rettsbeskyttelse på menneskerettighetsnivå av barn innenfor de fleste livsområder. Konvensjonen ble ratifisert av Norge den 8. januar 1991. Også Barnekonvensjonen statuerer prinsippet om barnets beste, og bidrar dermed til å styrke dette generelle prinsippet i norsk rett, særlig på områder hvor dette prinsippet ikke er så godt innarbeidet, for eksempel i avgjørelser etter fremmedlovgivningen. Det siste representerer et spørsmål med stor forvaltningsmessig og politisk aktualitet.

Selv om Barnekonvensjonen går langt i å gi barn egne rettigheter, er den faktiske beskyttelsen Barnekonvensjonen gir begrenset, både fordi barn ofte ikke er informert om sine rettigheter, fordi de i mange sammenhenger ikke har evne til å hevde dem, og fordi det ikke eksisterer noe internasjonalt sanksjonsapparat for brudd på Barnekonvensjonen. Det eksisterer ikke en egentlig «rett» hvis det ikke samtidig foreligger en tilsvarende «plikt». Plikten til å bistå barn i håndhevingen av deres rettigheter, hviler i stor grad på foreldrene eller de som har foreldreansvaret for barnet. Men i konflikter mellom barn og foreldre, må noen andre yte denne bistanden. For at barn skal kunne håndheve sine rettigheter kreves både et effektivt håndhevelsesapparat utenfor familien og en aktiv og kontinuerlig informasjon til barn og voksne om barns rettigheter. Dette er en plikt som påligger hele det voksne samfunn.

Det er dessuten ikke alle rettigheter som lar seg håndheve uten omfattende holdningsendringer eller forandringer i selve samfunnets struktur og økonomi. Dette vil for eksempel gjelde retten til helse, og retten til å leve og vokse opp. (Barnekonvnsjonens art. 6 og 24).

6.3.2 Barns rettsstilling

Her gjennomgås i komprimert form barns rettsstilling i Norge, i en alderskronologisk rekkefølge.

Som påpekt har alle barn krav på omsorg og omtanke fra dem som har foreldreansvaret, vanligvis barnets foreldre. Foreldreansvaret innebærer at foreldrene har rett og plikt til å gi barnet forsvarlig oppdragelse og forsørging, og hindre at det blir utsatt for vold eller på annen måte blir behandlet slik at det utsettes for fysisk eller psykisk skade. Foreldrene plikter å ta avgjørelser for barnet i personlige forhold, jfr. barneloven § 30. I takt med barnets utvikling og modenhet, skal foreldrene høre hva barnet har å si før de tar avgjørelse om personlige forhold. Foreldreansvaret skal utøves med barnets interesser og behov for øyet.

Foreldrenes beslutningsmyndighet avtar gradvis i takt med barnets alder og modenhet, og opphører når barnet fyller atten år, jfr. barneloven § 33. Barn har rett til kontakt og samvær med begge sine foreldre, selv om de bor hver for seg, jfr. barneloven § 44. Dersom barnevernet har overtatt omsorgen for barnet, har barnet fortsatt rett til samvær med sine biologiske foreldre, jfr. barnevernloven § 4-19.

Alle barn skal ha en verge. Vergen(e) er normalt barnets foreldre - de som har foreldreansvaret for barnet, jfr. vergemålsloven § 3. Vergen handler på barnets vegne i formuessaker og råder over barnets midler. Dersom barnet ikke har foreldre, eller ingen har foreldreansvaret for barnet, skal det oppnevnes en verge. I slike tilfeller skal vergen også ta avgjørelser om barnets underhold, oppfostring og opplæring.

Alle barn har rett til nødvendig helsehjelp også i form av helsekontroll i den kommunen de bor eller oppholder seg i, kommunehelsetjenesteloven § 2-2. Alle barn i førskolealder har rett til gratis undersøkelse ved kommunenes helsestasjoner, og følger et program for vaksinasjoner og kontroll på bestemte alderstrinn. Når barnet går i grunnskolen, overtar skolehelsetjenesten kontroll- og vaksinasjonsoppgaver. Barn som er på sykehus, har rett til å ha minst en av foreldrene hos seg hele tiden. Alle legemidler skal merkes «oppbevares utilgjengelig for barn». Det finnes ingen lovbestemt aldersgrense for kjøp av legemidler på apotek, slik som det gjør ved kjøp av alkohol, jfr. nedenfor.

Ved utarbeidelse av planer for arealbruk og bebyggelse, skal det spesielt legges til rette for å sikre barn gode oppvekstvilkår, jfr. plan- og bygningsloven § 2. Det er for dette formål opprettet en ordning med en egen talsperson for barn i slike saker, som har ansvaret for at barns interesser ivaretas ved utarbeidelse av planer.

Barn har rett og plikt til å begynne på skolen det året de fyller sju år. Fra og med 1997 blir det igangsatt skolestart for seksåringer. Det er pr. i dag niårig obligatorisk grunnskole, men Regjeringen arbeider for ti års obligatorisk grunnskole, i tilknytning til senket alder for skolestart. Ungdom med avsluttet grunnskole har rett til tre års videregående opplæring. Alle barn har etter grunnskoleloven rett til opplæring i samsvar med evner og interesser, jfr. grunnskoleloven § 7. Videre har barn som ut fra sakkyndig vurdering trenger særlig hjelp, rett til spesialundervisning, jfr. grunnskolelovens § 8. Brudd på retten til opplæring kan utløse senere erstatningskrav.

Barn som er fylt tolv år har rett til å si sin mening og bli hørt i saker som angår personlige forhold, herunder i sak om hvem av foreldrene barnet skal bo hos etter et samlivsbrudd, jfr. barneloven § 31, og sak om plassering i fosterhjem og institusjon, jfr. barnevernloven § 6-3. Det skal legges stor vekt på barnets mening. Barn som er fylt tolv år kan ikke adopteres uten eget samtykke, jfr. adopsjonsloven § 6.

Barn kan som hovedregel ikke inngå bindende avtaler, jfr. vergemålsloven § 2.

Det er ingen lovfestet aldersgrense for barns vitneplikt i rettssaker. Dersom barn under ti år begjæres avhørt som vitne i sivile saker, avgjør retten etter en avveining av hensynet til barnet og hensynet sakens opplysning om avhør skal foretas, jfr. tvistemålsloven § 210. Dersom barnet for eksempel er i slekt med en av partene og derfor har rett til å bli fritatt for vitneplikt, er det i utgangspunktet barnet selv, og ikke foreldrene eller vergen, som avgjør om forklaring skal avgis. Når et barn under seksten år avhøres som vitne i straffesaker, bør barnets foreldre eller foresatte gis anledning til å være til stede under avhøret, dersom ikke vedkommende selv er anmeldt i saken eller andre grunner taler mot det, jfr. straffeprosessloven § 128. Ved avhør av barn under fjorten år i sedelighetssaker, skal dommeren ta imot forklaringen utenfor retten (dommeravhør), når han finner det ønskelig av hensyn til barnet eller av andre grunner. Når det er mulig og ikke hensynet til barnet eller formålet med forklaringen taler mot det, skal forklaringen tas opp på videokassett eller lydbånd. Samme framgangsmåte kan brukes også i saker om andre straffbare forhold når hensynet til barnet tilsier det.

Barn mellom tolv og seksten år har i utgangspunktet rett til opplysninger fra lege om sin helsetilstand, eventuell sykdom og behandling. Slike opplysninger gis som regel også til barnets foreldre eller foresatte, med mindre barnet ikke ønsker at bestemte opplysninger gis til foreldrene av grunner som legen bør respektere, jfr. legeloven § 26. Opplysninger om barn under tolv år gis fortrinnsvis bare til foreldre eller foresatte. Barn under seksten år kan ikke selv samtykke i at taushetsbelagt opplysninger gis til andre. Det kreves samtykke fra foreldre eller foresatte, jfr. legeloven § 32. Barnets mening skal alltid høres dersom barnet er fylt tolv år. Uten hinder av taushetsplikt har leger plikt til av eget tiltak gi opplysninger til barneverntjenesten når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker, jfr. legeloven § 34 b. En rekke andre yrkesgrupper har tilsvarende opplysningsplikt etter barnevernloven § 6-4.

Barnearbeid er som hovedregel forbudt i Norge. Etter arbeidsmiljøloven § 34 kan barn under femten år, eller som er skolepliktig etter grunnskoleloven, i utgangspunktet ikke ta inntektsgivende arbeid. Barn over tretten år kan imidlertid ta lettere arbeid eller deltidsarbeid. Barnet kan ikke selv slutte bindende arbeidsavtale før fylte femten år, men må ha samtykke fra foreldre eller verger. Fra barnet er femten år kan barnet ta vanlig lønnet arbeid og selv råde over inntjente penger. Ut fra hensynet til barnets beste, kan foreldrene eller vergen likevel heve arbeidsavtale som barn over femten år selv har inngått, og frata barnet råderetten over inntjente penger.

Barn under femten år kan ikke straffes for kriminelle handlinger, jfr. straffeloven § 46. Lovens maksimumsstraff på 21 år kan ikke benyttes på lovbrytere under atten år, og straffen kan nedsettes under det lavmål som er fastsatt for handlingen, og når forholdene tilsier det til en mildere straffart, jfr. straffeprosessloven § 55. Som alternativ til mildere strafferettslige reaksjoner, kan påtalemyndigheten overføre saken til mekling i konfliktråd, dersom partene samtykker. Er en av partene under atten år må også vergen samtykke. Det er ingen øvre aldersgrense for mekling i konfliktråd, men ordningen benyttes først og fremst overfor unge lovbrytere, blant annet slik at fengsling kan unngås. Påtalemyndighetens avgjørelse om overføring til konfliktråd skal ikke registreres i bøte- eller strafferegisteret. Etter lov om konfliktråd § 1 har konfliktrådet til oppgave å mekle i tvister som oppstår på grunn av at en eller flere personer har påført andre en skade, et tap eller en annen krenkelse. Alle kommuner skal ha et konfliktråd. Formålet med konfliktsrådsbehandling, er blant annet å la partene i en konflikt gjøre opp seg imellom og la lovbryteren og fornærmede delta aktivt i løsningen av konflikten, og å effektivisere arbeidet mot ungdomskriminalitet.

Barn som er fylt femten år avgjør selv spørsmål om valg av utdanning, og om å melde seg inn eller ut av foreninger og kirkesamfunn, jfr. barneloven § 32.

I barnevernsaker har barn som er fylt femten år partsrettigheter, forutsatt at de forstår hva saken gjelder, jfr. barnevernloven § 6-3. At barnet selv får status som part, innebærer blant annet at barnet har rett til å la seg bistå av advokat på alle trinn i saken, rett til innsyn i sakens dokumenter og rett til å klage på vedtak eller bringe vedtak inn for domstolene. Også barn under femten år kan få partsrettigheter i særlige tilfeller. I saker som gjelder tiltak for barn med atferdsvansker, skal barnet alltid regnes som part, uansett alder.

Den seksuelle lavalder er seksten år. Straffeloven inneholder flere bestemmelser som spesielt tar sikte på å beskytte barn mot seksuelle overgrep. Her skal kort nevnes noen av straffebestemmelsene. Gjentatte overgrep mot barn under ti år kan straffes med fengsel inntil 21 år - lovens strengeste straff. Utuktig omgang med barn under fjorten år straffes med fengsel inntil ti år, jfr. straffeloven § 195. Den som har eller medvirker til utuktig omgang med noen under seksten år, straffes med fengsel inntil fem år, jfr. straffeloven § 196. Med bøter eller med fengsel inntil to år eller med begge deler straffes den som overlater utuktige eller pornografiske skrifter, bilder, film, videogram og liknende til personer under atten år, og den som besitter eller innfører bilder, film videogram eller lignende, hvor noen som er, må regnes å være eller fremstilles som å være under seksten år, er vist på en utuktig eller pornografisk måte, jfr. straffeloven § 211. Med fengsel inntil fem år straffes den som har eller medvirker til at en annen har utuktig omgang med fosterbarn, pleiebarn, stebarn eller noen under atten år som står under hans omsorg, myndighet eller oppsikt, jfr. straffeloven § 209. Aldersfaktoren framtrer i straffeloven både som objektivt vilkår for straff, og som en straffeskjerpende omstendighet. Rettspraksis i sedelighetssaker viser imidlertid at lovens maksimumsstraff sjelden anvendes. Straffutmålingen ligger heller i skalaens nedre sjikt. De store bevisproblemene i slike saker bidrar til at en del saker henlegges etter bevisets stilling under etterforskningen. Bevisproblemene gjør også at det ofte vil være «rimelig tvil» om hvorvidt tiltalte er skyldig, og tvilen kommer tiltalte tilgode. Dersom det hersker «rimelig tvil» om gjerningsmannens skyld, skal han frikjennes.

Barn under seksten år kan ha eget pass eller føres inn i foreldrenes pass. Ved fylte seksten år, må barnet ha eget pass. Ved utstedelse av pass til barn under atten år, kreves likevel foreldrenes eller vergens samtykke.

Myndighetsalderen er atten år. Da får den unge stemmerett ved stortingsvalg, kommunevalg, fylkestingsvalg og sametingsvalg. Ved fylte atten år, kan den unge ta førerkort for personbil.

Barn under atten år kan ikke inngå ekteskap uten myndighetenes og foreldrenes tillatelse.

Adoptivbarn har, når han eller hun er fylt atten år, rett til å få oppgitt de biologiske foreldrenes identitet.

Barn under atten år kan være part i en rettssak, for eksempel bli tilkjent erstatning. Men barn under atten år kan normalt ikke selv håndheve sine rettigheter ved rettsapparatets hjelp, for eksempel ved å anlegge sak, men må få en voksen, normalt vergen, til å opptre på sine vegne under rettergangen.

Det er forbudt å selge eller skjenke alkohol til barn og unge under atten år. Salg og skjenking av brennevin kan bare skje til personer som har fylt 20 år.

Barn og unge under atten år kan ikke se alle slags filmer. Statens filmsensur avgjør hvorvidt en film skal vises til barn under fem, ti, femten eller atten år. Barn i aldersgruppen fem til ti år kan se kinofilm med aldersgrense ti år eller mer dersom voksne foresatte er med.

Unge menn som har fylt nitten år har verneplikt, jfr. vernepliktloven § 3. Det er ikke verneplikt for kvinner, men kvinner kan søke om å bli opptatt som vernepliktige fra fylte 19 år.

Lovverket er i seg selv nyansert og bredspektret. Gjennomgangen av barns rettsstilling viser at norsk rett går langt i å gi barn og ungdom egne rettigheter som samfunnsborgere. De springende problemstillingene knytter seg imidlertid til organiseringen og iverksettingen av relevante tilbud og tiltak i praksis.

7 Barn og unge i familien

7.1 FAMILIENS UTVIKLING

Familieutviklingens oppvekstrelevante kjennetegn blir ofte beskrevet med økende andel skilsmisser og gjengifte, et synkende barnetall, økende alder for barnefødsler, og ikke minst, kvinners yrkesaktivitet. Skilsmisser og samlivsbrudd influerer barns situasjon, både ved foreldres brudd og ved dannelse av nye familiekonstellasjoner. Stabiliteten blant norske barns foreldre er likevel større enn man ofte tror, ettersom 77 % av norske barn under atten år bor sammen med begge sine biologiske foreldre. Men mange av disse har imidlertid halvsøsken. Foreldres samlivsbrudd angår dermed flere barn enn de som direkte opplever foreldrenes skilsmisse. Nye samlivsformer og gjengifte har konsekvenser for barns levekår. Flere enslige foreldre og ustabile foreldreforhold kan bety en økende marginalisering av deler av barnebefolkningen, ved at familieressursene svekkes økonomisk og sosialt.

Utdanningsnivået er også viktig i forhold til endringer av kvinnerollen. Mens omkring 80 % av førstegangsfødene kvinner i 1950 bare hadde grunnskole, var andelen i 1990 ca 11 %. Mens læreren på femti- og seksti-tallet var en meget velutdannet person i sitt lokalsamfunn, har i 1990 ca 97 % av barna minst en forelder med mer enn grunnskole, og ca 22 % har foreldre hvor begge har minst like høy utdanning som lærerne. Utdanningsutviklingen gir også en stor utdanningsforskjell mellom unge og eldre generasjoner. Det var først godt ut på sytti-tallet at halvparten av alle førstegangsmødre hadde mer enn grunnskole. Gjennom åtti-tallet økte foreldrenes og særlig mødrenes utdanningsnivå i betydelig grad. Men de første generasjoner norske barn hvor majoriteten har to utdannende foreldre, er ennå i grunnskolen.

De velutdannende foreldre er av betydning av mange grunner. Både mor og far er involvert i en yrkeskarriere, det vil si at de ikke er bare i «jobb», de planlegger ofte sin yrkesutvikling og sitt yrkesløp. De beveger seg fra en posisjon til en annen, de videreutdanner seg og er opptatt av kvalifisering som en del av en videre karriere. Disse foreldrene når toppen i sin yrkeskarriere relativt sent i livet, i motsetning til en industriarbeider som ofte kunne tjene mest mens han var ung og sterk.

Like viktig er at den utdannede familie også er opptatt av (sine) barns utdanning, og av utdanningssystemenes kvalitet. Amerikanske undersøkelser tyder på at elevene de siste tiår har blitt dyktigere generelt sett, i takt med foreldrenes økende utdanningsnivå. Det samme er sannsynligvis tilfelle i Norge, noe annet ville være oppsiktsvekkende. Samtidig er videregående skole i løpet av kort tid blitt forvandlet fra en institusjon for en «skoleelite», til en institusjon for alle, eller i det minste for nesten alle. Dette vil influere den videregående skoles posisjon og kultur, og selvfølgelig vanskeliggjøre sammenligninger over tid. Samtidig har allmenne sosiale forandringer også forandret den tradisjonelle kunnskapens plass. Mens for eksempel engelsk på 1950-tallet var noe som barn stort sett kom i kontakt med på skolen, er nå fremmedspråk en del av norske småbarns dagligliv.

Med stadig bedre utdannede foreldre, er det sannsynlig at både barna er mer opptatt av skolen og at det vil stilles større krav til en helhetlig læring og meningsfylt kunnskapsinnsikting.

Det kan imidlertid spørres hvor elevene faktisk henter kunnskaper, innsikt og ferdigheter. Forskning tyder på at skolen spiller en mye mindre rolle enn antatt i denne sammenheng.

I 1995 har unge kvinner gjennomsnittlig noe lengre utdanning enn unge menn. Generelt sett er det slik at folk har en tendens til å gifte seg med personer på samme utdanningsnivå. Da menn dominerte den utdannende verden, var det slik at de relativt få kvinner med høyere utdanning oftest også hadde en mann med høyere utdanning. Dette var naturlig nok ikke tilfelle for mennene. Når kvinnene dominerer blant de med lang utdanning vil andelen kvinner som finner seg en mann med høy utdanning synke noe, mens den stiger for mennene, siden det er så mange høyt utdannende kvinner som er tilgjengelig. Sammenlikner vi par som fikk sitt første barn i 1970 og 1990, har korrelasjonen mellom foreldres utdanning økt. At de fleste utdanner seg betyr jo også at de store utdanningsinstitusjonene, og ikke hjemstedets lokalmiljø, blir det stedet der de fleste møter sin kommende samlivspartner.

Hvorvidt utdanningssamfunnet vil føre til økte sosiale og kulturelle skiller gjenstår å se. Men det er ikke en urimelig antakelse at det i samfunn med to inntekter i hver familie, og hvor de med høy inntekt og høy utdanning tenderer til å gifte seg med hverandre, kan skapes ulikheter mellom familier som ikke kunne oppstå i samfunn hvor flertallet hadde lavere utdanning, hvor menn var bedre utdannet enn kvinner, og hvor familier med en inntekt dominerte. På den andre siden hadde det tidlige industrisamfunn en rekke klasseskiller basert på økonomisk ulikhet og tradisjoner som det moderne samfunn ikke har. Vi skal her merke oss at omkring 90 % av den norske ungdommen nå har fullført videregående skole, og at et flertall har høyere utdanning i en eller annen form. Som vi skal komme tilbake til, er utdanningssamfunnets ulikhetsproblematikk sannsynligvis marginalisering og ekskludering av et mindretall, ikke de store forskjeller mellom sosiale grupper basert på deres utdanningsnivå. Men også et slikt mindretall kan vise seg å bli altfor stort, når utsikten til det såkalte to-tredjedels-samfunnet kommer nærmere. Dette som betyr at nærmere en tredjedel står i fare for en pedagogisk marginalisering, inebærer en stor utfordring og et betydelig sosialt problemt i flere europeiske land.

7.1.1 Utvikling i familiepolitikk

Femti- og seksti-tallet var preget av en familieforståelse hvor familien var tatt for gitt, i den betydning at alle hadde det samme bildet av familien. Denne familien befant seg midt i politikken og i kulturen, uten at dette behøvde ekspliseres, og den naturlige familie var mann i arbeid og mor hjemme. Politisk og statistisk ble dette uttrykt i indeksfamilien. Indeksfamilien dominerte vår tenkemåte om familie og vår beregningsmåte for familiers levestandard lenge etter at den faktisk var gått i oppløsning. Men så sent som i begynnelsen av sytti-tallet var Norge på mange vis likere Hellas og Irland enn Sverige og Danmark når det gjaldt kvinner i yrkeslivet. I 1970 hadde mindre enn 2 % av de norske barn adgang til barnehage. Norge var således et av Europas ledende husmorland.

På sytti-tallet gikk husmorfamilien sterkt tilbake, og dette akselererte når nye generasjoner kom inn i politikken i åttiårene. Blant de utdannende generasjoner vokste det fram en ny familietype, ikke bare med mor og far i arbeid, slik som man kunne finne i de gamle industrisamfunnet, men med mor og far i en utdannings- og yrkeskarriere. Begge er involvert i en egen karriere som i stor grad må planlegges, og som strekker seg ut over livsløpet. Man finner ikke lenger sin «plass» i ung alder, livsløpet er i større grad et foranderlig løp, som krever innsats og planlegging. Barnefødsler og samliv må sees i forhold til det felles yrkesliv med de separate yrkeskarrierer.

Et av familiepolitikkens paradokser er at denne velstående dobbeltarbeidende og velutdannede familie i mye større grad enn husmorfamilien er avhengig av en familiepolitikk, eller av sin egen evne til å kjøpe tjenester av private organisasjoner. Den moderne familie krever en form for barnehager av to grunner. På den ene side som tilsyn for barna. Selv om de unge moderne familier med et livsløpsperspektiv på sin yrkeskarriere i økende grad vil søke å være hjemme mens barna er små, vil barnehage etterspørres for barn fra to-tre års alder, og ofte før. På den andre siden kan vi merke oss at de moderne familier, det vil si de familier som nå i økende grad dominerer politikk og kultur, legger stor vekt på barnas utdanning, og ser barnehagen som en viktig del av barnas allmenne kvalifiseringsprosess. Dette ser man i alle moderne samfunn, selv om barnehage og førskole tar noe ulike former og finansieres på ulike måter. Den moderne mor og far legger gjennomgående stor vekt på samvær og nærhet til barna, men de legger også vekt på å legge til rette for barnas utvikling. De er en del av en kultur som innser og vektlegger foreldrenes betydning. De vet at de lever i et samfunn hvor foreldrenes innsats blir viktigere enn noengang, til tross for utvidet skoletid, barnehage, fritidstiltak og utallige organisasjoner.

Det hevdes ofte at familien har mistet funksjoner, det offentlige rykker inn og overtar, mens foreldre skilles og er ellers opptatt med realisering av sine egne behov uten tanke for ungene. Lite i det som kan observeres av sosiale og kulturelle mønstre tyder på at dette er tilfelle, annet enn i forhold til marginale grupper.

For moderne foreldre er barn ikke noe man får, det er noe man velger å få. Det er det sentrale prosjekt i en moderne familie. I et system hvor det finnes mange slags tosomheter, er et samboende ektepar ikke noe mer ekteskap enn andre samboende tosomheter. Mer enn før er det barna som skaper en familie. For de fleste foreldre er ikke barn noe man «har» og som sorterer under mor. Dette betyr ikke at husarbeid og yrkesarbeid er delt likt mellom kjønnene, men retningen i den kulturelle utviklingen er klar. Den som nå ser småbarnsfedre strømme med sine små til barnehagene, bør huske at det ikke er så lenge siden norske menn ville «sultet foran brødboksen» hvis ikke det var en kvinne i huset.

Moderne norske barn går i barnehage og i organisasjoner, de møter pedagoger og trenere, selv om de i større grad enn barn i mange deler av verden også har beholdt mye tid til fri lek. Men organisasjonene tar ikke funksjoner fra foreldrene, de skaper foreldreavhengige barn, de må kjøres, meldes inn og betales for. Den som aldri blir kjørt til slalåmbakken vil sannsynligvis aldri lære seg å kjøre slalåm, den som ikke meldes inn i fotballaget kan ikke sparke fotball. Ikke bare organisasjonene skaper foreldreavhengige barn, både barnehage og skole stiller i økende grad både direkte og indirekte krav til foreldrene. På en direkte måte viser det seg ved at skolen ønsker samarbeid om lekselesing og ledertrening.

Skolen trenger foreldre som aktivt støtter sine barn. De pedagogiske institusjonene stiller krav til foreldrene og den moderne skole er i prinsippet et fellesprosjekt mellom lærere, barn og foreldre. Indirekte er det en vekselvirkning mellom hjemmet, skolen og barnehagen, ved at barn fra noen typer familier har et mer positivt samspill med institusjonene enn andre. Lesende foreldre får lesende barn. Men som vi skal komme tilbake til, er det en lang vei å gå fra foreldrenes forventninger, blant annet til skolen, kan virkeliggjøres.

I utdanningssamfunnet kan ikke guttene sove på bakerste pult og vente på at industriportene åpner seg, jentene kan ikke gå hjemme å vente på å bli gift. Ingen foreldre ved sine fulle fem ville lenger finne på å si til sin datter at man ikke kastet bort utdanning på jenter. I utdanningssamfunnet er familien viktig fordi de økende krav forutsetter foreldrenes aktive deltagelse i oppveksten. Foreldrenes sentrale posisjon i vår kultur medfører ofte forestillinger om at foreldre er mer likegyldige enn tidligere, at barnas posisjon er svekket, og at foreldre ikke tenker på sine barn men bare på seg selv og sin karriere. For noen foreldre vil nok dette være tilfelle, men generelt er et slikt utsagn festet i betydningen av foreldre i moderne oppvekst, og enkelte ganger i feilaktige forestillinger om fortiden. De «umettelige» kravene til foreldre skaper ikke bare skyldfølelse hos foreldre, men også forestillingen om at en gang var det mye bedre og rikelig med tid. Uten å gå inn i denne vurderingen er det neppe kontroversielt å hevde at barna står mer sentralt i familien enn før, at foreldrene er oppmerksomme på barns behov og utvikling, og at foreldre mer enn før i historien avsetter tid og ressurser til barna. Dette betyr ikke at samfunnsutviklingen prioriterer barn, barns politiske posisjon er en resultat av mange og sammensatte krefter. Det betyr heller ikke at barn får det «verre» eller «bedre». Sammenlikning av barndom og livsvilkår over historiske perioder er ikke ukomplisert. At foreldre blir mer velstående behøver ikke bety at barna blir det.

Den sentrale siden ved moderne barndom er de sterke kravene som stilles til barn og foreldre. Framtiden er usikker, den må planlegges, velges og forberedes.

Den moderne familie er noe helt annet enn en husmorfamilie hvor mor har fått jobb. Både far og mor er opptatt av kvalifisering av seg selv, de planlegger sine karrierer og sine liv. De går på kurs og de tenker på framtiden. Deres arbeidstid er ofte lengre enn deres lønnsarbeidstid, og påvirkes ikke nødvendigvis så mye av en nedkorting av den formelle arbeidstid. I barnefasen er dessuten unge familiers økonomi svakere fordi lønnstoppen i utdanningssamfunnet kommer relativt sent i livet, mens utgiftene kommer tidlig. En nedsettelse av arbeidstiden vil derfor ikke komme de unge til gode; de som har råd til å arbeide mindre er middelaldrende familier med lave utgifter og høy inntekt. Kortere arbeidstid vil sannsynligvis medføre at de yngre må arbeide mer, relativt sett. Generelt er småbarnsfedre de menn som arbeider mest, og småbarnsmødre har nå ikke noe kortere yrkesarbeidstid enn andre kvinner.

Den dobbeltutdannende familie tenker langsiktig. Dette betyr også at de forestiller seg en yrkeskarriere som strekker seg over livsløpet. En moderne mor vil i økende grad se sin yrkeskarriere strekke seg til hun er opp mot sytti, og toppen i denne vil kanskje nås en gang i femtiårene. I husmorfamiliens tid plasserte den mannlige yrkeskulturen toppunktet i karrieren ved slutten av tretti-års alderen. Befolkningens økende alder, de friske eldre og «unge» middelaldrende, og utdanningssamfunnets dobbeltarbeidende familier, kommer til å skyve forstillingen om når man når toppen i yrkeskarrieren til en atskillig høyere alder enn det som var tilfelle tidligere. En konsekvens av dette er at det ikke er noen motsetning mellom å ville være hjemme mens barna er små, og det å ville ha en yrkeskarriere. Tvert imot er det en logisk del av moderne kultur at man fullt ut vil «oppleve» å ha barn i en periode av livet.

To-karrierefamilien vil dermed både ha barna og sin egen livsløps-karrriere i sentrum, og ser ikke nødvendigvis noen motsetning her, selv om man møter praktiske problemer. En vesentlig grunn til dette er at forventningene om livsløp, om når man skal ha nådd hvor, og hva man kan gjøre i hvilken alder, med stor sannsynlighet er ferd med å endres.

7.1.2 Familien som omsorgsbase

I alle samfunns tidligste historie spiller ætten en fremtredene rolle for organiseringen av blant annet omsorg og oppdragelse av barn. Ættens betydning gjorde seg samtidig gjeldende ved utviklingen av sosiale, kulturelle, religiøse, rettslige, økonomiske og politiske forhold. I våre dager er ættefolkets organisering oppløst og en rekke funksjoner er tatt over av offentlige institusjoner. Hovedansvaret for omsorgen og oppdragelsen av barn er imidlertid fortsatt plassert hos ættens kjerne, den nærmeste familien.

I dag er det enighet om at de nærmeste omgivelser, normalt familien, i stor grad er avgjørende for barns utvikling og oppvekstvilkår. Den nærmeste familie består av en eller to foreldre som lever adskilt eller sammen. Foreldrenes betydning viser seg blant annet ved at de vanskelig lar seg erstatte. Disse omgivelser vil prege hele barnets oppvekst, herunder på hvilken måte barnet benytter de tilbud og systemer som finnes utenfor familien, til enten kompensasjon eller videreutvikling.

De fleste barn i Norge har foreldre som ønsker og makter å gi barna en god oppvekst. Det må være en overordnet oppgave for samfunnet at foreldre gis best mulige arbeidsvilkår, uten at det oppstilles noe motsetningsforhold mellom slik tilrettelegging og nødvendige tiltak for å skjerme barn mot skadelige familieforhold.

En synliggjøring av familien og foreldre vil være en nødvendig forutsetning for å kunne sørge for at familien har gode vilkår. Det at familien vises nødvendig tillit, ansvar og innflytelse vil være viktig i denne sammenheng. Dersom familien gis en viss handlefrihet for eksempel med hensyn til å tilrettelegge tilbud til barna, vil dette kunne bidra til å bedre familiens stilling. En dekkende beskrivelse av disse forhold vil være foreldres eller familiens autonomi.

I dag vil mange barn tilbringe store deler av sin oppvekst i offentlige systemer, fulltidsbarnehage og heldagsskole. Et grunnleggende spørsmål kan være i hvor høy grad disse fungerer utfra barnet og dets oppvekstvilkår som primærmålsetning. Det innebærer også spørsmål om i hvilken grad foreldre har- eller bør ha reelle valgmuligheter med hensyn til å organisere barnets- og familiens hverdag.

Som tidligere påpekt innvilges foreldre i dag svangerskapspermisjon fra tre uker før beregnet fødselstermin i ca. ett år (80 %), noe kortere ved full lønnskompensasjon. Det er etablert en fleksibel ordning for at permisjonen kan tas ut på deltid; den såkalte tidskontordningen. Svangerskapspermisjonen tilrettelegger for at barn kan få dekket sine grunnleggende behov for omsorg og kontinuerlig kontakt med en av sine foreldre som i denne perioden av livet er hovedpersonene i deres liv. På den annen side vil foreldre få tid og ro til å konsentrere seg om sin rolle overfor barnet. Ordningen vil dessuten kunne virke positivt på familiens som en enhet.

Fra samfunnets side er det kanskje ikke tilstrekkelig tilrettelagt økonomisk for at foreldrene etter denne perioden skal ha omsorg for sine barn på dagtid. Det blir gitt betydelig offentlig støtte for daglig barneomsorg for barn generelt, men kun til offentlige og private barnehager. Dette gjelder også for pass av barn de tre første leveår hvor behovet for omsorg og oppdragelse står særlig sentralt. Fra skolealder er målsetningen å tilrettelegge for et tilbud til barn utenom skoletid, som sammenfaller med full arbeidsuke. Dette tilbudet imøtekommer reelle behov hos yrkesaktive foreldre.

En forutsetning for å kunne oppnå innflytelse vil blant annet være tilgang på informasjon og anledning til å influere på de organisatoriske tilbud som finnes, innholdet i dem og hvordan de fungerer.

8 Barn og ungdom i skolen

8.1 Innledning

Til det voksende utdanningssamfunnet hører en kultur som strekker seg gjennom organisasjonene, foreldrene og de pedagogiske miljøene. Når foreldre tar sine barn til svømmetrening er ikke dette bare for at de skal være sikret mot framtidig drukning, men fordi man ønsker å stimulere deres læring og utvikling. Som berørt tidligere vil barna i den moderne familie stimuleres og følges opp, dette er gode foreldres plikt. Som en jente svarte på spørsmål fra en venn om hennes mor ville bidra økonomisk til en foreslått tur: «Det tror jeg ikke hun vil, jeg lærer ikke nok av det.»

Men hvis barna har utsikt til å lære noe, vil gode foreldre satse. Norsk ungdom strømmer ut over Europa på språkferie og andelen som har særlig støtte til lekse- og skolearbeid er sannsynligvis økende. Fra andre europeiske land vet vi at foreldre i stor grad trekker inn studenter eller andre som leksehjelpere og privatlærere.

Organisasjonene med idretten i spissen preges i økende grad av den samme stimuleringskultur. Rundt en idrettsstjerne er det ikke bare trenere og fysioterapeuter, men også psykologer. Stjernene legger vekt på sin mentale tilstand, og på vinnervilje. Skistjernene som faller over mål og kaster opp har som sportsjournalistene uttrykker det gitt alt for landet. Og avisene bringer bilder av små gutter og jenter som faller over målstreken. Å falle over mål forteller at viljen er sterkere enn kroppen, idretten utvikler din mentalitet, din evne til å tåle påkjenning, du lærer pågangsmot og vilje.

Idretten har en rekke kvaliteter. Det viktige i denne sammenheng er at vi i økende grad legger vekt på idrettens evne til å fremme sine unge medlemmers mentale evner, som deres evne til å konkurrere og vinne, og at ulike idrettslige og andre aktiviteter vurderes som en del av utviklingen av personlige egenskaper, ikke bare som spennende bruk av tida. Poenget her er ikke om det finnes foreldre som er opptatt av at deres barn skal vinne eller ikke, - de fleste foreldre og ledere legger vekt på at barneidrett skal være lekpreget. Det vesentlige er at det allment sett i vår kultur legges vekt på at barn skal formes, og at idrett eller andre aktiviteter utvikler våre barns mentalitet, deres vilje og styrke. Det er dette vi kan kalle utdannings- eller stimuleringskulturen, som strekker seg ned til de minste og enda lenger. Det hevdes nå at musikk for fosteret kan bidra til at barnets utvikling blir positiv. Igjen er ikke spørsmålet om dette er korrekt eller ikke, vektleggingen av hva som kan stimulere fosteret forteller om en kultur hvor stimulering er viktig. De moderne utdannede familier er naturlig nok opptatt av sine barns oppvekst, og ser deres livsløp i sammenheng. Ikke bare lærere, men også foreldre vet av skolestarten er svært viktig, og at kommer man dårlig ut, kan det lett gå ille. Barnehagen, idrett og andre aktiviteter, bidrar til at man ikke kommer skjevt ut, sosialt eller skolemessig. Den japanske mor går på skolen hvis barnet er sykt, for at sønnen eller datteren ikke skal miste noe av undervisningen. I Tokyo og Beijing diskuteres problematikken om barn som jobber med lekene så mye at de får for lite tid til å sove. Foreldrenes opptatthet av å stimulere sine barns utvikling ser vi i alle de industrialiserte land. Dette er ikke et norsk fenomen, det er knyttet til utviklingen av det postindustrielle utdanningssamfunn. Men ulike kulturers forståelse av stimulering og barndom er ulike, den postindustrielle barndom behøver ikke bli seksten timer med skolearbeid. Men den postindustrielle kultur er i alle land en pedagogisk realitet med tilsiktede og utilsiktede konsekvenser.

Utdanningssystemet vokser, og dets posisjon forsterkes på en rekke måter. Skolen tar mer tid og barna skal lære mer. Konkurransen er hardere, det dreier seg om kunnskaper, om egenskaper, og om framtidige sertifiseringer. Hvordan man enn organiserer skolen, kommer man ikke bort fra dens posisjon i utdanningssamfunnet. Men den kan organiseres på temmelig ulike måter, og den kan i ulik grad ta hensyn til alle. Vi trenger slett ikke bevege oss nærmere et «to-tredjedels-samfunn».

Med «to-tredjedels-samfunnet» siktes det til et samfunn som vi allerede ser konturene av i mange land, hvor to tredjedeler av ungdomsgenerasjonen vinner innpass i arbeids- og samfunnliv, mens en tredjedel marginaksen.

Skolen vokser i omfang. En norsk ungdom har langt over fastsatt normal arbeidsdag når skoletid og leksetid legges sammen. Mens arbeidstiden formelt settes ned, øker arbeidstiden for dem som er under utdanning.

Skolen i utdanningssamfunnet er et obligatorisk maratonløp. Den dominerer oppveksten ikke bare ved å fylle så mye tid, men også ved i økende grad å stå midt i foreldres og barns forståelse av hva oppvekst dreier seg om. Økningen i utdanningstiden illustrerer også at vurderingen om småbarnsforeldres reelle arbeidstid dreier seg om mer enn lønnsarbeid. Utdanningsarbeid følger med også etter at studier eller skole er avsluttet. Utdanningskulturen forandrer også forståelsen i andre sentrale pedagogiske institusjoner, i særlig grad barnehagen.

8.2 SKOLEN OG DENS ORGANISERING

8.2.1 Skole og læring

Med skolekultur forstår vi gjerne det sett av regler, ideer, idealer og forestillinger som danner basis for et skolesamfunn. Mobbing eller ikke mobbing på en skole handler mye om hva slags uformelle regler, forestillinger og idealer det er som dominerer hos elevene. I enkelte kulturer er det en selvfølge at det er en del ting man bare ikke gjør. I andre kulturer kan det samme medvirke til å gi en sosial status. Formelle regler kan skape uformelle regler, eller de utformelle og formelle reglene kan stå i motsetning til hverandre. Flere undersøkelser peker på betydningen av det vi gjerne kaller skolekultur: Hvordan vi oppfatter oss selv på skolen, hva som er de uformelle regler og ordninger, hvilke mekanismer som finnes for sosial integrasjon og utstøting influerer på kvaliteten og omfanget av problemene. De mange norske skoler som gjennom ulike tiltak har endret normer for oppførsel i klassen eller i skolen, som etter diskusjon og aktivisering av foreldre og elever har innført nye regler og ordninger for skolen, prøver nettopp å endre skolekulturen. Innføring av regler for oppførsel i klasserommet, fadderordninger for de yngste o.l., er ikke bare praktiske ordninger. Det bidrar til en økende sosial integrasjon. Kultur er en helhet, et mønster, som vi ikke alltid tenker over, den sitter på et vis inne i oss. På enkelte skoler bruker læreren lang tid på å få ro i klassen, på andre ser det ut som det skjer en slags ikke bevisst endring med elevene når de går inn døra; de er rolige og setter seg. Dette handler ikke nødvendigvis om ulike elever, men om ulike skolekulturer og ulike tradisjoner. Jo mer uklare regler og ordninger er, jo mer problematisk er det for de svakeste elevene som trenger flere kulturelle rammer å lene seg mot enn de dyktigste og mest skolemotiverte. Når forskning forteller at i gode skoler kommer lærere alltid tidsnok til enhver time, betyr ikke dette at det skyldes at her får eleven noen minutter mer opplæring hver dag, selv om dette blir mye tid over et år. Upresise lærere forteller også elever at det de driver med egentlig ikke er så viktig, i hvertfall ikke for lærerene. Elevene kan lett la lærernes mangel på motivasjon farge over på seg. Der lærerne sluntrer unna blir dette lett en del av den allmenne skolekulturen. Det er ingen overraskelse at jo flere av elevene som sier de har venner på skolen, dess bedre karakter og dess mindre problemer har de. Men vi kan bruke dette offensivt ved å tenke oss at det er sannsynlig at jo flere som får venner på skolen, dess bedre blir den sosiale integrasjonen.Altså må vi søke å skape vennskap mellom elevene. Det skal ikke mye fantasi til for å tenke seg at her kan fritidsordningen ha en funksjon.

Skolekulturen er et forhold som strekker seg langt ut over skolens timer og skolens fag. En god skolekultur regulerer ikke bare elevenes og lærernes oppførsel og handlinger på en positiv måte. En skolekultur bidrar også til elevens selvstendighet, til gruppearbeid og støtte til hverandre. En kantine til elever er dermed ikke bare et spørsmål om servering, det kan være et spørsmål om en mekanisme for sosial inkludering og integrasjon. Det samme vil elevens teaterstykker, felles organisasjoner, oppgaver og felles symboler kunne være.

Den pedagogiske konsekvens av en kulturell tenkning kan ikke undervurderes. Det organisatoriske og politiske poeng er at den moderne skole krever en forståelse av skolekultur og av klasserommets sosiale og kulturelle dynamikk. I utdanningssamfunnet vil skolens, det vil si skolekulturens integrative såvel som marginaliserende kraft, utgjøre en akse i all tenkning om oppvekst, utdanning og barnevern.

Det moderne postindustrielle samfunn stiller store krav til kommunikativ kompetanse som bare i begrenset grad læres på skolen, selv om skolen nok beveger seg i retning av å i økende grad legge vekt på dette. Det er dermed ikke bare hensynet til barnets levekår som barn som tilsier at en full døgns skoledag ikke er ønskelig. Konkurransen i skolen må begrenses og ikke forvandles til ødeleggende pugg og en serie av ørkesløse prøver, selv om pugg ikke alltid er en dårlig læreform.

Skole, skolestart og skoledag kan ikke vurderes uten å ses i forhold til konkret innhold, metodikk og utforming. Skolens abstrakte innhold og konsentrasjonsødeleggende arbeidsordning, der elevene «løper» fra det ene til det andre, reiser grunnleggende pedagogiske problemer. I forhold til skolens integrative og marginaliserende krefter er dette av essensiell betydning. Tiltak og tilbud som griper inn i ungers fritid må forståes på samme konkrete måte. Skolens fritidsordninger kan være en fruktbar kombinasjon av organiserte tilbud og fri lek på et lokalt territorium. Men det kan pg være en overorganisering av barns dag, med negative konsekvenser for lek, og dermed for den enkeltes læring, utfoldelse og utvikling.

8.2.2 Skolens møte med barn og ungdom

Menneskets utvikling er i ekstrem grad et resultat av læring. Som vi tidligere har understreket, framstår barne- og ungdomsalderen den mest intense læringsperioden i livsløpet. Dette har grunnleggende og vidtrekkende konsekvenser for samfunnsmessige tiltak, enten det er tale om omsorg, utdanning eller forebyggende innsats. I større eller mindre grad skjer det læring av kunnskaper, ferdigheter og holdninger i alle situasjoner, og denne læringen vil kunne ha både positive og negative konsekvenser. For å oppnå de positive konsekvensene har samfunnet lagt til rette prioriteringer, styring og kontroll av de påvirkninger barna skal utsettes for. I denne sammenheng er som vi har sett, skolen en av mest omfattende og viktigste organisasjoner samfunnet rår over. Men også familien, barnehagen og nærmiljøet og utgjør fundamentale læringsmessige instanser. I økende grad har uformelle sosialiseringsinstanser i form av fjernsyn, video, dataspill, reklame og andre kommersielle tiltak, sammen med kameratgrupper og organiserte fritidstiltak, kommet til å spille en viktig pedagogisk rolle. Utenom skolen, og til dels barnehagen, vil de samfunnsmessige muligheter for påvirkning i stor grad dreie seg om kontrollforanstaltninger og skjermende tiltak for å begrense negative læringskonsekvenser. Det mest karakteristiske uttrykket for slike tiltak finnes i barnevernssystemet samt i den allminnelige lovgivningen. Men også når det gjelder den målrettede læring som tilrettelegges gjennom skolen, er det gjennom en rekke studier blitt klargjort at det foregår utilsiktet negativ læring. Et dramatisk uttrykk for dette er de relativt store antallet barn og unge som får et taperstempel, som gjennom skolen lærer at de er udugelige og mindreverdige, og altfor ofte støtes ut til en marginalisert tilværelse. Organiseringen av barns og unges læring vil således på mange plan måtte omfatte både individrettede og systemorierte strategier, utviklingsorienterte og forebyggende funksjoner. Her skal vi i særlig grad se på skolen, med de muligheter og begrensninger og behov for endringer, som synes å gjøre seg gjeldene.

8.2.2.1 Skolens mandat og muligheter

Vi har tidligere pekt på at skolen har fått en økt betydning for den oppvoksende generasjon. Det å lykkes eller mislykkes på denne pedagogiske arenaen har nærmest fått en skjebneskapende konsekvens. Dette er forhold som i en barne-og ungdomspolitisk sammeneheng gjør krav på stor oppmerksomhet.

Som tidligere sagt har den offentlige skolen et omfattende omsorgs-og læringsmandat. Dette kan sammenfattes i tre hovedpunkt: For det første skal den gi et verdig innhold for barn og ungdom. Den skal skape livskvalitet. Barne- og ungdomsalderen har en uerstattelig egenverdi, og hverken skolen eller andre har rett til å frarøve noen disse særlige kvalitetene. For det andre skal skolen ruste hver enkelt for et framtidig liv. Den skal bidra til en læring som gir livskompetanse, noe som omfatter utvikling av innsikt, dømmekraft, handlingsdyktighet, initiativ, kreativitet, selvtillit og integritet. Dette livsavsnittet rommer store forutsetninger for læring og personlig utvikling og dette potensialet må utnyttes på en positiv måte. Samtidig er det en viktig oppgave å hindre at læringsprosessene kommer på avveier. For det tredje skal skolen skape verdimessig kontinuitet. For samfunnet er det viktig å få barn og ungdom til å adoptere de grunnleggende idealene og verdiene. Bare på denne måten kan disse verdiene bli ført videre til kommende generasjoner. Det er således omfattende krav som stilles til skolen som samfunnsinstitusjon. Skolen har også i stigende grad fått betydning for den enkeltes hverdagsliv. Det hevdes at skolen betyr like mye for ungdom som det kjernefamilien gjør for småbarna. Det viser seg dermed at når ungdom har det bra på skolen, trives, finner mening, inspirasjon og trygghet, skal det mye til av nedverdigende og vonde ting utenfor, før det går galt. Derimot - når det går dårlig på skolen, når den unge føler seg nedverdiget og isolert, skal det ofte mer til av menneskelige hjelpetiltak enn det vi faktisk makter å mobilisere, for å føre utviklingen inn i et gunstig spor. Skolen har også en strategisk posisjon for å kunne registrere vitale spørsmål som gjelder oppvekstvilkårene for barn og unge. Her samles barn fra alle samfunnslag, og her må de på en forpliktende og personlig utleverende måte oppholde seg gjennom en lang årrekke. På den måten blir skolen en instans som har mye informasjon om hvordan barna og deres familier har det.

Hovedspørsmålet er om skolen har et slikt innhold, utforming og bærende pedagogisk tankegang at den makter å fungere som en troverdig instans i møtet med hver enkelt elev, med varierende egenskaper, interesser og læringsbehov.

8.2.2.2 Pedagogisk organisering

Det har i stigende grad blitt synliggjort at det er mange problematiske sider ved den måten vi organiserer skolen på. For det første har i særlig grad grunnskolen en kollektiv tilretteleggingsom begrenser mulighetene til å ivareta den sterke variasjonen mellom barna på de enkelte årstrinn. Dette er ikke bare enhetsskolens dilemma, det reflekterer i første rekke organisatoriske tradisjoner, med årsgrupperinger, klassestruktur og timeplan. Fellesopplegget innebærer at læring nærmest er noe som kan gjøres i takt og under en samlet kommando. I utgangspunktet er det også viktig at skolestartere allerede har gjennomgått seks års utvikling, noe som har gjort dem mer eller mindre beredt til å møte vilkårene i et komplisert skolesamfunn. Den store variasjonen, som dreier seg om flere års modningsalder, vanskeliggjør læringen når alle settes på et felles opplegg. Likevel blir dette ofte et dominerende trekk, noe som medfører at man ganske snart observerer at noen ikke makter denne tilværelsen. Etter hvert utkrystalliseres en gruppe som ofte karakteriserest som elever med «lærevansker», «atferdsvansker», «lesevansker». Disse elever påkaller ulike hjelpetiltak, men representerer i første rekke et uttrykk for nødvendigheten av å utvikle nye og mer personsentrerte organiseringer av skoletilbudet. Det er således behov for en læringsmessig individorientering som i sterkere grad ivaretar personlig særpreg, utviklingsnivå og interesser, enn alder og lærplanmessige standardkrav.

Et særtrekk ved norsk skoleorganisering er også klasselærerens sterke stilling.Dette vil utvilsomt være bra når læreren er særlig godt skikket. De negative konsekvensene vil derimot i andre tilfeller kunne være dramatiske. Dette innebærer at skolen, til tross for det omfattende apparatet som er bygget opp, framstår som en personavhengig og sårbar pedagogisk organisasjon. Den risiko for enkeltelever som dette er uttrykk for, reiser spørsmål av stor betydning i en barne- og ungdomspolitisk kontekst.

I en rekke studier framgår det som et viktig kjennetegn ved mange pedagogiske problemtilstander at de har et kumulativt tiltakende snarere enn avtakende utviklingsmønster. Til tross for de hjelpetiltak man har etablert, finner man således at problemene snarere blir større og større enn at de avtar etter hvert som årene går. De aller fleste som i ungdomsalderen blir karakterisert som vanskeligstilt ungdom, har allerede en lang karriere bak seg som problemelever i skolen. De har ofte gått fra det ene nederlaget til det andre. De har gått i en konfliktfylt og meningsløshetens sirkel, og verken lærere eller hjelpeinstanser har maktet å gi dem en ny start å bygge sin læring og sitt liv på. De grupper av ungdom som finnes i alle byer som arbeidsløse, kriminelle og eller som rusmiddelbrukere, er kjennetegnet ved å ha en vanskelig hjemmebakgrunn og en bakgrunn som skoletapere. De fleste problemer, kan således føres direkte tilbake til familie og skole. Ofte dreier det seg om begrensede problemer av skolefaglig og sosial karakter som har fått lov til å utvikle seg uten at noen har tatt ansvaret for å gi effektiv hjelp. Og som nevnt er dette problemtilstander som ofte øker etter et selforsterkende mønster. Dette tilsier at en tidlig innsats vil ha størst sjanse til å lykkes. Men skolen synes å være en organisasjon som er lite innsiktet på selvkorreksjon og en planmessig forebyggende innsats. Den er derimot i betydelig grad innrettet på å handle på etterskudd, når problemene er tydeliggjort. Tilgjengelige vurderinger tyder imidlertid på at de positive virkningene av en slik forsinket rehabiliterende innsats er nokså begrenset. Men dette må også sees i lys av at mange problemer har manifestert seg allerede i førskolealderen og av en selvforsterkende problemutvikling. Dette tilsier at det i større grad enn hittil legges til rette for helhetlig vurdering og en samlet innsats, gjennom et nært samarbeid mellom familie, helsestasjon, barnehage og skole.

For barns oppvekst er dette fundamentale arenaer, og her vil grunnlaget ligge for både læring og forebyggende innsats. Disse instansene vil også sammen med barnevernet, ha et utvetydig ansvar for å opplyse og hjelpe når oppvekstvilkårene er lite tilfredsstillende. Dette må blant annet innebære å bistå barna i deres sosiale læringsprosess. Her gjelder det å gjøre barna mest mulig kvalifiserte til å navigere i det vanskelige farvannet som det sosiale livet frambyr.

I denne sammenheng må det være vesentlig å legge til grunn den helhetlige forståelse av menneskelig læring som framgår av nyere læringsforskning. Her pekes det på at læring omfatter et mangesidig og allsidig spekter av atferd og egenskaper, og at mennesket for en stor del skaper sin egen læring. Et viktig mål for pedagogisk virksomhet er etter dette å hjelpe barna til å forvalte sin egen læringsprosess på en konstruktiv måte. Dette vil innebære å sette barn i stand til å lære kunnskaper og normer, lære initiativ og oppfinnsomhet, lære hvordan de kan gå fram for å lære, få muligheter til å utvikle interesser og motivasjon, lære selvtillit, selvrespekt, integritet og vilje. Hvis de som har ansvar for barn og unge bygger på denne innsikten, vil de motvirke opphoping av negativ læring, og dermed hindre de utstøtings-prosessene som har så alvorlige konsekvenser for mange mennesker. Dette tilsier blant annet at det er viktig å skape muligheter for endringer av den tradisjonelle skolepedagogikken og organiseringen av skolene.

8.2.2.3 Læring i en helhetlig barne- og ungdomspolitikk

Utvalget finner det vesentlig å framheve at det ofte refereres til den nye læringsteorien, gjerne karakterisert som konstruktivismen som legger til grunn at det er viktig å skape forutsetninger for en helhetlig læring. Barn og unge må få innsikt i egen læringsprosess, og hjem, barnehage og skole må hjelpe dem til å bli hovedaktører for sin egen læring. Kunnskaper, ferdigheter og holdninger er noe som skapes, ikke noe som man er passiv mottaker av. En aktiv, konstruktiv innstilling til egen læringsprosess, forutsetter utvikling av selvinnsikt og selvtillit, noe som utgjør en viktig pedagogisk byggesten.

Dette som gjerne karakteriseres som metakognitiv kompetanse, viser seg ved metoder og strategier som fremmer læringen. En rekke undersøkinger har konkludert med at denne kompetansen utvikler seg fra tidlig småbarnsalder. På dette alderstrinnet synes det heller ikke å være noen klar sammenheng mellom metakognitiv kompetanse og læringsforutsetninger. Denne sammenhengen gjør seg derimot sterkt gjeldende etter hvert, og det er uttrykk for at innsikt i formålstjenelige læringsstrategier er en vesentlig pedagogisk faktor. Det er således viktig å legge til rette for at barn kan lære at de selv virkelig kan og må være hovedaktører for sin egen læring, og gi dem forutsetninger for å lære at de kan være i stand til å mestre noe. Her vil det utvilsomt være store gevinster å vinne i arbeidet for større sosial og funksjonsmessig likestilling. Det er veldokumentert at det blir større og større variasjon mellom elevene opp igjennom skolealderen, og at disse variasjonene etter hvert blir skjebneskapende. Det er også veldokumentert at disse variasjonene for en stor del kan tilskrives variasjoner i metakognitiv kompetanse.

Dette har sammenheng med at mangelen på innsikt i egen læringsprosess, medfører at mulighetene for å lykkes blir sterkt redusert. Dermed utvikler ikke eleven verken kunnskaper, motivasjon eller andre nødvendige drivkrefter for videre læring. Her er det i særlig grad snakk om selvtillit, interesse, selvrespekt og vilje. Elever som ikke lærer interesse for noe som helst, kanskje fordi de ikke lykkes med noe eller får oppmuntring og støtte fra noen, er inne i en negativ læringsprosess. Her kan vi snakke om en negativ metalæring som stadig vil få negative ringvirkninger. Dette vil frarøve disse barna den energi som er nødvendig for å fungere og mestre i en pedagogisk kontekst. Evnene til læring trenger nødvendigvis ikke være mangelfulle. Det har således vist seg at ungdom som skolen har vurdert som lærehemmede, elever med fagvansker, ja, til og med som retarderte, fungerer adekvat i en annen kontekst, for eksempel i arbeidslivet, i særlige fritidsaktiviteter og i kriminelle subkulturer.

Det å lære interesse, motivasjon, selvtillit og vilje, må anses for å være et sentralt mål i et samfunn med livslang læring som forutsetning og krav. Det å lære at man ingenting har å hente når det gjelder kunnskaper og opplæring, ja, kanskje lære at man er dum og lite verd, er den mest destruktive læring vi kan ha med oss i bagasjen. De utstøtte og interesseløse kan karakteriseres som pedagogiske tragedier.En pedagogisk grunnregel som bør vurderes som et nytt skolepolitisk prinsipp, kan formuleres slik: Alle barn har rett til og krav på å få oppleve at de mestrer minst ett område, og lærer minst en formålstjenelig interesse.I dette finner vi en nøkkel til en reell mobilisering av den menneskelige læringsprosessen, for en reell inkludering, og dermed også for den framtidige skolen. Kampen mot to-tredjedels-samfunnet kan dermed føres på en pedagogisk arena, og ikke utelukkende på den politisk-økonomiske. Dette vil kreve en tankegang, der eleven som enkeltindivid og som lærende aktør kommer i fokus. Her vil det i særlig grad være behov for å se kritisk på rådende forestillinger om undervisning, som setter læreren i sentrum og stort sett bygger på en avlegs gruppe-læringsteori. Her kan vi merke oss at det forgagne familie- og hjemmemiljøet hadde i sitt vesen et bredere læringsmessig spekter, noe som på godt og vondt formet det totale mennesket. Den økende vektleggingen av barnehage og skole, gir også et større ansvar for å legge grunnlaget for et helhetlig læringsbegrep, som evner å ivareta læringsprosessen på en målrettet og ansvarsfull måte.

Det er stor enighet om at læringsprosessen er avgjørende for utviklingen av menneske med kompetanse og personlig integritet. Det troverdige mennesket med forutsetninger for et verdig liv, er resultat av en vellykket oppdragelse og opplæring. Både for individ og samfunn vil en slik helhetlig vurdering av den menneskelige læring bære med seg løfterike konskvenser.

I dette perspektivet vil de fleste få muligheter til en rikere personlig utvikling. Hvert eneste menneske som kommer på avveier må etter dette i første rekke betraktes som et resultat av sviktende læring og sviktende pedagogisk omsorg. Disse tunge realitetene innebærer noen av de største utfordringene for organiseringen av samfunnets tiltak for barn og ungdom.

Her er de også viktig ta med i vurderingen funksjonshemmede, etniske minoritetsgrupper og andre som har behov for særegne opplegg. Erfaring tilsier at jo bedre man sørger for de som spesielle problemer, jo bedre legger man også til rette for alle de andre. Dette er både uttrykk for at den individuelle tilnærmingen bærer med seg særlige læringsmessige gevinster (jfr det som er påpekt overfor om menneskelig læring), og det sier noe om generøsitet og verdiforankring- det som ofte betegnes som «pedagogisk ethos».

Men den helhetsvurdering som barne-og undomspolitikken må legge til grunn, vil også etterlyse en pedagogisk fleksibilitet, med alternative skoleopplegg og varierende opplæringtilbud, som langt overgår det monolittiske byggverket som skolen utgjør. Lærlingeordningen er et unntak, ved blant annet å ha et handlingsorientert innhold, og innebære et samarbeid mellom skole og arbeidsliv. Dette som gjerne utrykkes ved «Partnership and Co-operation», peker på behovet for en organisatorisk ordning som gir frihet for den enkelte til å komponere sin egen opplæring ut fra behov, egenskaper og interesser. Dette er noe langt mer enn det kafeteriasystemet som vi kjenne fra enkelte universiteter, blant annet Roskilde Universitetscenter i Danmark. Det refereres til et helhetlig fellesopplegg der de pedagogiske bidragsyterene (utenom hjemmet) er skole, ulike nettverkstilbud, arbeidsliv, organisasjonsbaserte tiltak i nærmiljøet, internasjonale organisasjoner, samt, med økende alder, frie studier. Skoleverket blir i en slik ramme den overordnende hoveddirigent, som tilrettelegger, inspirator, hjelper og rådgiver, med basis i sin formelle posisjon og kompetanse når gjelder menneskelig læring. En organisering av denne art vil i prinsippet være aktuell på alle alderstrinn, men i særlig grad for ungdom og nyvoksne. Hovedsaken vil være fleksibilitet og individuell tilrettelegging.Behovet for felleslæring gjennom samarbeid og fellesopplevelser, vil kunne ivaretas gjennom obligatoriske fellesfag og fellesaktiviteter- herunder morsmål, idrett, praktiske arbeidoppgaver, og gjennom forsknings- og innovasjonpregede fellesprosjekt.

Det som her er antydet bærer med seg potensielle muligheter for en inkluderende og ikke-utstøtende opplæring, der hvert enkelt barns pedagogiske rettigheter settes i fokus, og der rammene er så fleksible og innholdet så allsidig at dette er et realistisk prosjekt. Dette er også en organisasjon som vil gi elever gode muligheter for å utvikle sin kreativitet, og barn og unge med særlig talentfulle egenskaper vil få de rammevilkår de trenger for å utvikle sin læring og kreativitet. Endelig vil dette være et opplæringssystem for et livslangt perspektiv, som vil fange opp behov for både grunn- videre- og etterutdanning, bryte grensene mellom skole- og universitetssystem på den ene siden og bedriftsintern opplæring på den annen, og være i takt med de behov som gjør seg gjeldende i et flergangskvalifiserende samfunn.

8.2.3 Forebyggende skole- og fritidstiltak

Fritidsordninger i skolesammenheng opptrer i Norge i mange ulike lokale varianter. Dette er en styrke ved at lokale forhold kan utnyttes. Svakheten er at disse tilbudene er vanskelig å finne ut av, siden de er svært forskjellige. I den videre utvikling av fritidsordninger blir det, ut fra de rammer som her er trukket opp, viktig at skolefritidsordningene bidrar til utvikling av den allmenne læring og skolekultur. Hvordan dette skal gjøres finnes det mange og ulike lokale løsninger på . Det sentrale er at fritidsordningen må kunne bidra til utvikling av skolens kultur og miljø, uten at den dermed er en del av undervisningen. I fritidsordningene ligger det også kompliserte politiske problemer og venter. Enkelte kan for eksempel bli mer læringsinnsiktet enn andre, og derfor mer støttende for elevene i skolearbeidet. Kursvirksomheten åpner i prinsippet ikke bare for tennis, fotball, sjakk og film, men også for engelsk, fransk eller lokalhistorie. Barna på tegnekurset i fritidshjemmet blir skolens beste i tegning, filmgruppa skriver manus og deltakerne lærer å uttrykke seg både skriftlig og på video. Overgangen mellom opplæring og fritidstilbud blir flytende.

Fritidsklubbene har som tidligere nevnt en historie som i utgangspunktet knyttet dem særlig til unge som ikke gikk på skole. Dette har endret seg for lenge siden, og klubbene fokuserer nå i mye større grad de yngre tenåringer og eldre barn, og er med etter skolefritidsordninger nærere knyttet til skolemiljøet. Utfra vår forståelse av skolens plassering vil det nå sannsynligvis være riktig at fritidsklubben flytter enda nærmere skolen, og kanskje inn i den. At klubben skal drive forebyggende arbeid og nå fram til «skoletrette elever» strider ikke mot dette. En viktig side ved klubbens virksomhet vil være å inkludere elever i skolekulturen, og samtidig arbeide for at skolekulturen utvikles på en slik måte at den gir reell plass for alle. I vurdering av marginalisering i forhold til skolen er det selvsagt grunnleggende viktig at skolen ikke er en konstant institusjon som så alle andre skal tilpasses. Tvert imot, marginalisering av elever vil oftest måtte forstås som et problem i skolen og for skolen. Kontakt med fritidsklubber og tiltak med både en sosial og kulturpolitisk profil vil kunne bidra til skolens videre utvikling.

Ved at fritidstiltak legges nær inn til skolen, vil skolekulturen bli bredere og mer inkluderende enn den tradisjonelle skole oftest har vært. En slik «utvidelse» kan medføre den bekymring som på 1960-tallet tidlig ble uttrykt av den amerikanske sosiologen James Coleman, at for eksempel idrettens betydning i skolemiljøet trakk elevenes energi vekk fra skoleaktiviteter og inn i sport. Men det omvendte kan også være tilfelle, ved å være det lokale senter for all ungdom, trekkes all ungdom sterkere inn i skolens kultur og kjerneaktiviteter. Hvordan slike fritidsklubb-aktiviteter skal kunne forholdes til skolen er et komplisert anliggende med mange mulige svar som må bygge på lokale betingelser. Det utvalget ønsker å påpeke her er de prinsipielle forhold.

Skolen befinner seg midt i alle barns liv ved at alle etterhvert skal gå der til de er atten år og de fleste enda lenger, og ved at skolens kultur er dominerende i samfunnet på en ny måte. Dette gir en rekke nye premisser for en forståelse av, og en politikk for oppvekst.

Om ikke lenge skal alle gjennom minst tolv år på skolen. Dette betyr at skolen må ha som en primæroppgave å utvikle sterke integrative mekanismer i forhold til alle elever, og for alle kategorier elever. Sosial integrasjon og inkludering blir ikke bare en forsterket problematikk for den videregående opplæring, som for ikke lenge siden var en skole for en liten av del av de unge. Skolesystemets vekst og bortfallet av andre veier til framtid, medfører at også for grunnskolen blir de integrative mekanismer sentrale.

I et slikt persoektiv vil sosial utjamning like såvel som marginaliseringsproblematikk i økende grad måtte bli forankret til skolen. Dette gjelder også barnevernet; å falle ut av skolesystemet, eller på andre måter ikke lykkes, har mye større betydning enn tidligere. De gamle industriarbeidsplassene forsvinner, og med dem en tradisjonell kultur som hørte til de store industrihjulene, og som tradisjonelt ikke brydde seg så mye om skolen. Det er ikke slik at de ufaglærte industrijobber erstattes av behov for ufaglærte arbeidskraft i deler av servicesektoren, skolens «drop-outs» har få steder å gå.

Skole og skolestart blir viktig, og småbarnstiden blir avgjørende som en forberedelse til skolens maraton. Dette betyr at sosial utjamning i stor grad må finne sted ikke bare i skolen, men før skolen starter opp. I det postindustrielle samfunn er barnehage et essensielt virkemiddel for sosial utjamning, og for å forebygge marginalisering. Barnehagen kan bidra til alle barns læring av selvtillit, deres kommunikative og språklige utvikling og identifisere problemforhold. Det er viktig at slike forhold ikke forstås som mangler i hjemmet, men som problemer med utvikling og læring av fundamentale kompetanseforhold.

Med skolens posisjon må offentlige fritidstiltak ses i forhold til skolen. Arbeidslivet har ikke lenger noen sterk posisjon som en integrativ mekanisme som trekker unge mennesker inn i voksensamfunnet. Det betyr at å bli marginalisert i skolen ikke er avgrenset til skolesamfunnet, det dreier seg om en generell marginalisering også i forhold til framtidig arbeidsliv. Der fritidsklubber og ulike tiltak tidligere kunne være knyttet til livskarrierer utenfor skolen, er nå den sentrale oppgave å sørge for at alle barn og unge kommer rimelig gjennom skolesystemet, og sørge for at skolesystemet integrerer alle, det vil si å trekke alle med.

Den nye oppveksten i utdanningssystemet krever utvikling av en sosial integrasjon med skolen i sentrum. Dette betyr nye helhetlige utfordringer til skolen, som vi har beskrevet i det foregående. Det legger premisser for organisering av andre tiltak, og for en forståelse av deres posisjon i oppvekstprosessen.

Betydningen av utviklingen av en bred skolekultur for barn og unge, peker i retning av at skolen må plasseres midt i lokalsamfunnet ved å være det lokale sentrum og det lokale symbol.Skolemusikken er et illustrerende eksempel. Musikken er ikke en del av skolen som sådan, men den er klart en del av skolemiljøet. Andre organisasjoner og aktiviteter bør med fordel kunne knyttes til skolen på lignende måte. I mange sammenhenger vil det være naturlig å vurdere om ikke skolen kunne være utgangspunktet for danninger av og virksomheten i idrettslag, med de tilhørende arrangement som setter skolen som lokalmiljøets sentrum i fokus for lokale begivenheter. Teatergrupper, fritidsordningens videogruppe som presenterer film blant annet om skolens egivenheter, symboler som viser til det lokale skolemiljøet, er elementer som knytter skolen til det lokale, og forsterker nærmiljøets forhold til skolen. Det åpner også for at foreldres frivillige innsats på ulike områder kommer skolemiljøet til gode, slik det nå er tilfelle ved skolemusikken.

Skolen ligger midt i barns liv, og dette bør avspeiles i dens posisjon i det lokale miljøet. Dermed utnyttes skolens ressurser, da skolen som institusjon og som fysiske bygninger, rent faktisk er det naturlige midtpunkt i det lokale samfunn,og ettersom dette bidrar til barns integrasjon i det postindustrielle kvalifiseringsløp. Dette er et løp barna ikke kommer unna. Skolen kan og bør organiseres i retning av mindre individuell konkurranse og mer kollektivitet. Men det postindustrielle utdanningssamfunnet kan ikke organiseres bort, oppløses med «alternative utdanninger», eller avskaffes med politiske vedtak. Dette betyr at skolens organisering og læringsmessige tilrettelegginger står overfor enorme utfordringer til fornying.

9 Barn og ungdom i kommunene

9.1 INNLEDNING

Lokalsamfunn er for barna de nærmeste og nære omgivelser. Ofte vil barna og de voksnes interesser i det lokale kunne være ulike. Voksne vil gjerne kjøre bil, i hvertfall der de selv ikke bor med sine barn. For barn er trafikken ikke bare den sentrale risikofaktor rent fysisk, den er også sosialt ødeleggende ved å begrense barns bevegelser og ofte splitte opp deres sosiale miljø.

I et moderne velstandssamfunn befinner menneskene seg ofte ikke i sine nærmiljø i sin fritid. De er på hytta, på ferie, på møte og seminar, de er på kurs eller er ute og jogger, eller på idrettsbegivenheter som foregår langt fra der de bor. Den fattigdom som skapte tettheten i mange lokalsamfunn er stort sett borte. Når folk ikke lenger oppholder seg der de bor eller er sammen med naboer de ikke har noe til felles med ut over å være naboer, er ikke det fordi de er blitt mindre solidariske, men fordi de er blitt velstående og mobile. De besøker venner og familie som ikke bor nær dem, det kunne ikke deres besteforeldre gjøre. De dyrker sin hobbyer og ser på hjemmekino, de møtes ikke ved vaskeplassen fordi de har vaskeautomat, de møtes ikke ofte i supermarkedet fordi de handler til ulike tider. De har gode venner, men ikke nødvendigvis i sine lokale omgivelser. Frihet og velstand skaper miljøer hvor naboer ikke ser så mye til hverandre.

De lokale miljøene kan være bra til tross for dette, men de er ikke basert på at mennesker er der hele tiden. Barna er de som i størst grad brukernærmiljøet, men som sine foreldre har også barna i økende grad ulik livsstil. Noen trener og er på kamp hver helg, noen har helt andre hobbyer, noen lever mye av livet lokalt, andre er unge fritidspendlere. Også barns mønster i det lokale differensieres, selv om barna har felles møtepunkter lokalt.

9.2 BARNE- OG UNGDOMSARBEID I KOMMUNENE

I samarbeid med Kommunenes Sentralforbund har utvalget foretatt to mindre empiriske kartlegginger. Det er for det første rettet en forespørsel til et utvalg av landets kommuner hvor det er bedt om informasjon vedrørende endringer i barne- og ungdomspolitikken i kommunen de siste femten årene og om hvordan organiseringsformer og tiltak for barn og unge i kommunen kan styrkes. Det er også foretatt en analyse av barne- og ungdomsplaner i et utvalg kommuner, med vekt på å kartlegge organiseringen av barne- og ungdomspolitikken.

Det understrekes at de tendenser som framkommer nedenfor må vurderes ut fra at utvalget har hatt begrenset materiale til rådighet. Grunnet det relativt spinkle grunnlagsmaterialet har utvalget lagt vekt på å kun trekke fram det som synes å være markante tendenser.

9.2.1 Utviklingstrekk i barne- og ungdomspolitikken i kommunene 1981-1995

I samarbeid med Kommunenes Sentralforbund, ble 33 kommuner og fire bydeler i Oslo valgt ut til en empirisk kartlegging (se vedlegg V for oversikt). Det ble lagt vekt på å velge ut kommuner / bydeler som kan antas å gi et rimelig representativt utvalg av landet som helhet ut fra en skjønnsmessig vurdering. Av disse kommunene svarte seksten kommuner og en bydel i Oslo på utvalgets henvendelse, noe som gir en svarprosent på 46. Kommunene fikk følgende to åpne spørsmål:

1. Hva er de viktigste endringene i barne- og ungdomspolitikken i kommunen de siste femten årene?

2. Hvordan kan organiseringsformer og tiltak for barn og unge i kommunen styrkes framover?

Flere av kommunene legger vekt på at endringer i den kommunale barne- og ungdomspolitikken ikke kan vurderes uavhengig av den statlige barne - og ungdomspolitikken. Kommunene trekker blant annet fram betydningen av ny en barnehagelov, økte midler til barnevernet og ny lov om barneverntjenester, ny kommunelov med adgang til friere organisering av tjenester for barn og unge og forberedelser til grunnskolereformen i 1997 som sentrale faktorer.

Det framkommer en viss uenighet mellom kommunene om hvorvidt den barne- og ungdomspolitiske satsningen i kommunene har blitt bedre eller verre fra 1981 til i dag. Enkelte kommuner mener at politikerne viser en mindre vilje til å prioritere barn og unge nå etter innføringen av ny kommunelov, mens andre mener at barn og unge er lenger framme på den politiske dagsorden i dag enn for femten år siden. Flere av kommunene påpeker også at den kommunale økonomien har blitt forverret i tidsperioden og at dette også har gått utover satsningen på barn og unge.

Kommunenes oppfatninger dreier seg i hovedsak om stillinger, tilbud, organiseringog generelle kommentarer.

Når det gjelder stillinger, er de fleste kommunene av den oppfatning at det har foregått en stillingsvekst på det barne- og ungdomspolitiske området. Ordningen med barnas talsperson i plan- og reguleringssaker trekkes fram, videre at det er opprettet flere stillinger på barnevernområdet.

På tilbudssiden er det først og fremst veksten i antall barnehager og antall barnehageplasser som framheves. Ellers er det særlig utformingen av skolefritidsordningen og utarbeidelse av tilbud til 6-åringene som poengteres. Flere kommuner nevner også at det er etablert kommunale musikkskoler i perioden. Tilbud som idrettshaller og alpinanlegg har også vært satsningsområder i flere kommuner,og flere former for trafikksikringstiltak har blitt iverksatt.

For ungdom ser det ut til at det først og fremst har vært satset på ulike former for sysselsettingstiltak (blant annet kommunale stipendier til ungdom) og varianter av forebyggende arbeid (rusmiddel, barnevern, fritidsklubbtiltak).

Flere kommuner er opptatt av at organiseringen av barn og unge i kommunen er annerledes i dag enn på begynnelsen av åtti-tallet. Det er i dag en større evne og vilje til å tenke helhetligbarne- og ungdomspolitikk. Det er opprettet oppvekstutvalg og tverrfaglige og tverretatlige utvalg for å ivareta barn og unges interesser ut fra en helhetlig forståelse. Flere kommuner nevner at det er lagt større vekt på samarbeid og samordning mellom etater nå enn tidligere. Det er også i mange kommuner utarbeidet barne- og ungdomsplaner, noe som vil bli nærmere kommentert nedenfor.

Det er store forskjeller kommunene i mellom når det gjelder hvilke utfordringer kommunene har stått ovenfor i denne perioden. I de større kommunene legges det vekt på at det har blitt stilt stadig større faglige krav til voksne som arbeider med barn og unge, og at tiltak for å styrke foreldrekompetansen er blitt sentralt de senere årene. I de mindre kommunene har fokus først og fremst vært på den konkrete tilbudssiden.

9.2.2 Organisering av barne- og ungdomsarbeidet i kommunene

For å kartlegge hvordan barne- og ungdomsarbeidet er organisert i kommunene i dag, har utvalget i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund foretatt en reanalyse av empirisk materiale fra 1993. På bakgrunn av en spørreskjemaundersøkelse KS har foretatt i noe over 300 kommuner, er de kommunene som har lagt ved oppvekstplan eller barne- og ungdomsplan analysert spesielt for utvalget, dette omfatter i alt 59 kommuner. Da kartleggingen er fra 1993 må vi ta forbehold om at enkelte kommuner kan ha endret sin organisering de to siste årene. De viktigste konklusjonene skal gjengis her.

De fleste kommunene er organisert etter hovedutvalgsmodellen med politiske hovedutvalg og administrative etater. Noen få kommuner har egne oppvekstetater, noen har egen oppvekstutvalg /oppvekstmiljøutvalg. De fleste kommunene forsøker å sikre et tverretatlig arbeid i oppvekstplanleggingen. Likevel er det kun et lite antall kommuner som har etablert en samlet oppvekstetat. Ansvaret for barne- og ungdomsplanlegging er som regel administrativt lagt til skoleetaten, kulturetaten eller rådmannskontoret, men utarbeidelsen av selve planen i de fleste tilfelle er lagt til en tverretatlig/tverrfaglig gruppe. Planene heter oftest «Barne- og ungdomsplan». Ut fra en vurdering av planene, ser barne- og ungdomsplanleggingen ut til å foregå relativt likt over hele landet. I større kommuner er det mer bruk av oppvekstplaner og utviklingsprosjekter enn i små kommuner.

Følgende mål er sentrale i barne- og ungdomsplanleggingen i de fleste kommuner: En helhetlig oppvekstpolitikk, kartlegging og vurdering av barn- og unges oppvekstmiljø, bedre barn og unges oppvekstmiljø, gi administrasjon og politiske organer et arbeidsredskap, ivareta barn og unges interesser i kommunal planlegging gjennom økt medvirkning fra barn og unge og stabilisere folketallet.

Blant disse målene ser kartlegging av oppvekstmiljøet ut til å være det mest sentrale i mange kommuner. Større medvirkning fra barn og unge selv, er i mindre grad satt i fokus. Det er nok fortsatt slik at mange kommuner prioriterer kartlegging av oppvekstmiljøet for å få et arbeidsredskap for administrasjon og politikere. Dette uten at barn og unge blir trukket inn på annen måte i planleggingen enn at de skal krysse av for hvilke organisasjoner de er medlemmer av m.m. i et spørreskjema. Kommunene legger med andre ord i mindre grad opp til en «nedenfra og opp»-planlegging hvor barn og unge aktivt deltar i planprosessen. De kommunene som i ulik grad forsøker å tenke nytt, legger større vekt på «barneperspektiv» enn «sektorperspektiv» i sine planer. Fokus er på nettverketablering, familienettverk, sosiale nettverk, offentlige nettverk. Planene i disse kommune legger vekt på å være målorienterte. Utarbeidelsen av planene skjer i et samarbeid mellom flere instanser, barnehager, førskoler, helsestasjonene, sosialtjeneste, grunnskolene, videregående skoler, PP-tjenesten, skolehelsetjenesten, innvandrerkontoret, barnevernet, konfliktrådet, omsorgskontorene, fritidsklubbene og politiet.

Alt i alt gir dette uttrykk for at sektorovergripende initiativer gjør seg gjeldene, noe som bør være grobunn for den helhet utvalget etterlyser i mange sammenhenger.

9.2.3 Tiltak som kan fremme barns og unges interesser i kommunene

Kommunene i utvalgets kartlegging var i stor grad samstemte om en del sentrale fokusområder de nærmeste årene.

Skolenser ut til å være et sentralt satsningsområde for de fleste kommunene. Med de økte oppgavene og ansvaret skolen har fått for barn og unge, mener de fleste kommunene at tiltak knyttet til skolen er svært viktige. Som Rælingen kommune uttrykker det « Oppvekstkårene til barn og unge har endret seg mye de siste årene. Skolen er den institusjonen som når alle , og derfor er det naturlig at skolen får et særskilt ansvar for å medvirke til at elevene skal få et helhetlig oppvekstmiljø». Skolen vil, som vi har understreket, i årene framover være et sentrum i lokalmiljøene, og kommunene ser det som viktig å utvikle skolene på flere måter. Kommunene ønsker både at skolens lokaler tas i bruk til ulike formål og at skolen som institusjon knyttes nærmere lokalmiljøet ellers. Dette vurderer utvalget som positive og oppløftende kommunalpolitiske signaler.

Større grad av tverrfaglig, tverretatlig og tverrsektorielt samarbeid er også en viktig oppgave i årene framover. De fleste kommuner er opptatt av å å videreutvikle en helhetlig barne- og ungdomspolitikk og bruker betegnelser som oppvekstetater, ansvarsgrupper, områdetenkning, desentralisering av tjenester for å beskrive tenkningen på dette området. Det er videre i flere kommuner ønske om en større grad av samordning av tjenestene (altså en større grad av formalisering av samarbeidet). Enkelte kommuner understreker at en større grad av statlig samordning på det barne- og ungdomspolitiske området ville gjøre det kommunale samarbeidet og enklere. Noen kommuner er opptatt av at barne- og ungdomspolitikken i større grad må ses i sammenheng med kommunens politikk på andre områder.

Flere kommuner er opptatt av å sikre større brukerinnflytelse på det barne- og ungdomspolitiske området. Særlig elevenes innflytelse i skolen og større samarbeid med foreldrene framheves. Som eksempel på større grad av brukerinnflytelse ønsker enkelte kommuner å øke andelen av foreldrerepresentanter i barnehagenes styrer. Det blir også lagt vekt på å trekke de frivillige organisasjonene sterkere med i det barne- og ungdomspolitiske arbeidet i årene som kommer. Fortsatt og ytterligere satsning på det forebyggende barne- og ungdomsarbeidet blir i mange kommuner ansett for å være en prioritert oppgave.

I større kommuner framheves behovet for å arbeide med integrering av fremmedspråklige elever i skolene. Dette må vurderes som en viktig oppgave både i et kort- og langsiktig perspektiv .

Noen kommuner peker også på behovet for å definere rollen til barne- og ungdomsrepresentanten i bygningsrådene tydeligere slik at funksjonen kan fylles på en mer meningsfylt måte.

Selv om denne kartleggingen gir mange positive tilbakemeldinger, indikerer den også et behov for å vurdere barne- og ungdomspolitikken i en mer helhetlig ramme. De positive ansatsene som her er referert, bør kunne videreutvikles i en nasjonal kontekst.

9.2.4 Porsgrunn-modellen : Medvirkning fra barn og ungedom

Porsgrunn kommune har siden 1991/92 arbeidet med å utvikle metoder for systematisk medvirkning fra barn og ungdom i kommunen. Dette omfatter både fohold til kommuneplanarbeidet, fysisk planlegging og innenfor de enkelte virksomheter og etater.

Vinteren 1995/96 blir det utgitt en egen publikasjon med tilhørende video som formidler idegrunnlag, tiltak, metoder og erfaringer fra Porsgrunn-prosjektet. I det følgende blir arbeidet og tiltakene kort presentert.

Hovedmålet med Porsgrunn-prosjektet er å styrke lokaldemokratiet. Dette innebærer å utvikle en positiv identitet og tilhørighet og en kultur for deltakelse. Videre er hovedmålet å utnytte barnas og de unges egne ressurser og kompetanse samt å oppnå voksnes engasjement via (egne) barns engasjement.

Porsgrunn har hatt et kommunalt barneombud siden 1991, som kombinert barnetalsperson på generell basis og kontaktpunkt for barn som treger hjelp i forbindelse med større eller mindre problemer. På mange måter kan en si at dette har vært en «barnetalsperson på full tid», jfr. plan- og bygningsloven § 9-1. Ombudet er nå under omorganisering, knyttet til et tverretatlig, strategisk planarbeid.

Skolener definert som en hovedarena for deltakelse. Denne deltakelsen er ikke begrenset til å være en «skoleaktivitet», men har en bred begrunnelse i kommuneplanen. Elevrådetsoppgaver og funksjoner er derfor ikke avgrenset til «skole», men til å være et representativt organ for barn og unge i nærmiljøet, gjerne med vekt på «fritid».

Det er utviklet arbeidsbøkerfor hver bydel (etter mønster fra Trondheim), og disse ble brukt i alle klasser ved alle skoler våren 1992. Arbeidsbøkene var organisert etter tema som lekeplasser, trafikk, fritid og så videre, og hjalp til å sikre bredde på forslagene fra barn og unge. I arbeidsbøkene var det et vedlegg der ulike tjenestemenn i kommune og politi var avbildet med opplysninger om navn, stilling, telefon m.m. Dette var begrunnet i at skoler og andre kunne henvende seg til disse for å få hjelp. Senere har en satset på å videreutvikle arbeidsbøkene for å knytte disse til tverrfaglige tema og prosjektarbeid som er et nytt fag i grunnskolen fra 1997.

Fra 1992 er det bevilget penger til strakstiltak hvert år (kr 152.000 i 1995). Poenget med disse pengene er at barn har en kort tidshorisont og må motiveres av at ting skjer noe hurtigere enn det som er vanlig i en kommune. Pengene skal gå til enkle og konkrete tiltak i nærmiljøet som kan gjennomføres med øyeblikkelig virkning.

Pengene til strakstiltak fordeles på « Rådhusmøtet» i mai hvert år, og det er barna selv som bestemmer fordelingen. Rådhusmøtet varer en hel dag, og her blir barna hjulpet av ordfører, varaordfører og hovedutvalgsledere gjennom gruppearbeid. De viktigste etatsjefene er til stede en del av dagen for å bli informert og svare på spørsmål. E n viktig hensikt med rådhusmøtet er også at barna her har en direkte tilgang til sentrale politikere, og da kan de ta opp hva som helst de måtte ha på hjertet.

Rådhusmøtet og pengene til «strakstiltak» er en del av en større prosess kalt «lokale forhandlinger» for barn og unge. De tilgjengelige økonomiske ressursene motiverer til en bred deltakelse, og medfører at barn og unge kommer med forslag til konkrete tiltak. Barn og unge prioriterer selv sine forslag til tiltak, enten ved avstemning i elevrådet eller ved uravstemning på skolen. Dermed lærer de også at noe må prioriteres ned når moe annet prioriteres opp. Hvis det er mange forslag, velges noen av disse ut for prioritering (for eksempel ti saker av 100).

Forslagene blir så i prinsippet innarbeidet i kommuneplanen, og det forventes at de enkelte etater tar utgangspunkt i barn og unges egne prioriteringer (og ikke kun prioriteringer fra fagfolk i etatene som kan være svært forskjellige fra barnas). Dette arbeidet har ennå ikke funnet sin form, men det arbeides med å utvikle et system med bydelsplaner basert på forslag, prioriteringer og statuslister.

Det arbeides også med å utvikle « statuslister» for hver skolekrets, der en i løpet av noen år kan se hva som er blitt gjennomført og hva som gjenstår av barn og unges prioriterte tiltak. Disse listene viser allerede at det er gjennomført mye, og at pengene til «strakstiltak» utgjør en svært liten del av totalbudsjettet. Statuslistene fungerer som en ytterligere motivasjon for deltakelse fra barn og unge.

Fra og med 1992 er det avviklet en b arne og ungdomsuke i slutten av mai hvert år. I denne uka inngår «Rådhusmøtet», kulturarrangementer, fagseminarer og Barnas Dag. Kulturarrangementene når ut til den store bredden av barn og unge. Fagseminarene er rettet mot personell som arbeider med barn og unge (og mot interesserte barn og ungdommer), og er definert innenfor en ramme av «omstilling og utvikling». Barnas Dag er en barnefestival som de frivillige organisasjonene i Porsgrunn kommune har arrangert i snart femti år, og som for mange barn er en større dag enn 17. mai.

Elevrådskurshar vært holdt systematisk siden 1992, og det er elevråd ved alle skoler med deltakere helt ned til 1. klasse. Porsgrunn kommune har også arbeidet med læremiddelutvikling på dette området, og har mervirket i utarbeidelsen av ny fagplan for klasse- og elevrådsarbeid knyttet til grunnskolereformen.

Fra og med høsten 1992 har det vært avholdt regelmessige kontaktlærermøter. Dette har senere utviklet seg til å bli innarbeidet kontaktlærerskolering.

I 1992-93 ble Foredreutvalget for grunnskolen i Porsgrunngjenetablert etter noen års fravær. I samarbeid med foreldreutvalget har kommunen siden 1994 drevet kurs i skole-hjem-samarbeid, der poenget er at alle klassekontakter i kommunen skal få en skolering kort tid etter at de er valgt om høsten, samtidig som man sikrer etterutdanning av lærerne på dette arbeidsfeltet.

Porsgrunn Felles Elevråd (PFE) ble etablert i 1993, og arbeider med å sikre barn og unges interesser på tvers av skolegrenser i kommunen. På samme måte som for elevrådene, er PFEs rolle ikke avgrenset til «skole», men «barn og unges interesser» i kommunen. Også de videregående skolene er med her. PFE har hatt en viktig rolle under planlegging og etablering av et nytt ungdomshus i Porsgrunn. PFE spilte også en viktig rolle under arbeidet med å få endret grunnskoleloven i 1994-95. Gjennom en lovendring 1. januar 1994 som ga kommunene større frihet til å organisere skoleverket, mistet samtidig elevene retten til å være representert i samarbeidsutvalget ved skolene. PFE reagerte på dette, og dro blant annet i møter på Stortinget. Resultatet var at loven ble endret 19. mai 1995 slik at elevene fikk denne retten tilbake.

Arbeidet har bidratt til en sterk vekst i politiske og andre ungdomsorganisasjoner, og aktiviteten har ikke vært så stor i disse foreningene siden rundt 1970. Dette er den motsatte tendensen av hva som er tilfelle i landet forøvrig.

Ved kommunevalget i 1995 skjedde det et «ungdomskupp», ved at fire ungdommer på atten år og en på tjue år ble kumulert opp og fikk så mange «slengere» at de kom inn i bystyret. De fire attenåringene har vært aktivt med i arbeidet i elevråd, lokale forhandlinger m.m.

I 1994-95 har ungdommer fra PFE arbeidet med å bygge opp et nasjonalt nettverk av ungdomsom skal fremme medvirkning i lokalmiljøet, og de har arrangert en ungdomshøring på Stortinget sammen med ungdom fra åtte andre kommuner (dette nettverket kaller seg foreløpig «Ungdomsringen»).

Representasjon fra barn og unge i kommunale utvalg og lignende, blir i Porsgrunn vurdert som lite interessant, fordi man kommer «for sent» inn i prosessen. Forslag til vedtak foreligger, ofte etter en lang prosess, og de politiske partier har gjerne gjort seg opp en mening om hva de skal gå inn for. Av denne grunn kan også «barnetalspersonen» oppfattes negativt, som «klageinstans» overfor fylkesmannen. I Porsgrunn vektlegges i stedet arbeidet med å utvikle en systematisk dialog i og mellom ulike etater, slik at barn og unges interesser blir sikret tidligst mulig i saksbehandlingen.

I den senere tid har man begynt å se på helsestasjonenes rollei forhold til aldersgruppen null til fem år. Tanken er at helsestasjonene kan arbeide på et bredere felt, ikke bare helse, og at det her er et stort potensiale blant annet for å utvikle foreldreveiledning og profilere kommunen positivt. Ut fra et slikt perspektiv arbeider man for eksempel med å bygge opp bokdepoter på helsestasjonene, man har planer om å dele ut gratis bokgaver fra kommunen som et lesestimulerende tiltak for barn.

Ennå er man tidlig i prosessen i kommunen. Det arbeides i et langsiktig perspektiv på ti til femten år eller mer, og man har foreløpig bare arbeidet systematisk med dette i tre - fire år. En evaluering av arbeidet så langt konkluderer med blant annet følgende:

-Barn og unge deltar på «en annen arena» enn tradisjonell deltakelse i elevråd. Derfor får vi også «andre aktører». Det er på ingen måte de «skoleflinke» eller «ressurssterke» som dominerer.

-Mens få var interessert i å delta i elevrådene for tre- fire år siden, så er det nå kampvoteringer ved de fleste skoler.

-Barn og unge er i utgangspunktet uinteressert i «politikk». Etterhvert får de imidlertid smaken på å delta og øve innflytelse, og de må finne kanaler for sin interesse. Noen går da til politiske ungdomsorganisasjoner, andre går til andre frivillige organisasjoner.

I de nærmeste årene er det en prioritert oppgave å utvikle strategisk, tverrsektorielt samarbeid i barne- og ungdomsarbeidet i kommunen, som kan gjøre det mulig å styre ressursbruken fra reparasjon til forebygging.

Utvalget vurderer Porsgrunn-modellen som et løfterikt eksempel for en ønskelig videreutvikling av barne- og ungdomspolitikken i kommunal regi. Utvalget vil komme tilbake til disse spørsmål i utredningens del IV.

10 Forebyggende helsearbeid blant barn og unge

10.1 INNLEDNING

I denne sammenheng refereres det gjerne til tre organisasjonsformer for barn og unge: Helsestasjonen, skolehelsetjenesten og barnehagen. Helsestasjonen har nesten 100 % oppslutning og driver omfattende forebygging i praksis. Skolehelsetjenesten er den eneste instansen som treffer alle barn. Barnehagen har også lang tradisjon i Norge og er i dag et viktig og positivt tilbud til barn. Disse tre organisasjonsformer for tiltak har en lang tradisjon som mange andre land misunner oss. Dette er en del avden norske velferdsstaten og bygger på og uttrykker prinsippene for den.

10.2 HELSESTASJONEN

Helsestasjonen er den viktigste arena for forebyggende helsearbeid for barn i Norge. Virksomheten består dels i undersøkelse av alle barn, dels av rådgivning og opplysningsvirksomhet generelt, og dels av støtte og oppfølging, eventuelt henvisning av barn med spesielle behov. Videre tilbys alle barn vaksinasjon i henhold til vaksinasjonsprogrammet. Helsestasjonen er også et sted der foreldrene kan henvende seg med sin bekymring angående barnets vekst og utvikling, atferd eller helse generelt (bortsett fra akutt sykdom). Oppslutningen i befolkningen er meget god, over 95 %. Dette gir en unik sjanse til å drive forebyggende helsearbeid til hele landets befolkning.

Primærteamet på helsestasjonen er helsesøster og lege, som begge i prinsippet utfører somatisk og mentalhygienisk forebyggende helsearbeid. Systemet eksemplifiserer det såkalte LEON-prinsippet i helsevesenet; det vil si at oppgaven utføres på laveste effektive omsorgsnivå. Helsesøstre på norske helsestasjoner tar ansvaret for vaksinasjonsarbeid og rådgivning som for eksempel i Danmark utføres av allmennpraktiserende leger, og som i USA utføres av spesialister i pediatri (for dem som har råd; resten av befolkningen får oftest intet tilbud).

Forutsetningen for at dette fungerer godt er nært samarbeid mellom helsesøster og helsestasjonslege, og helst også godt samarbeid mellom helsestasjonslege og allmennpraktiker og områdepediater eller annen spesialist. Områdepediatri innebærer at leger med mer eller mindre fast tilknytning til en barneavdeling har ansvar for å gi veiledning til helsestasjoner og danne et mellomledd mellom barneavdeling og primærhelsetjenesten i et visst distrikt. På denne måten øker helsestasjonspersonalets kompetanse og antall unødvendige henvisninger minsker. Systemet anbefales både av sentrale helsemyndigheter, barneleger og allmennleger. Likevel har utbyggingstakten gått tregt, og fortsatt er bare en del av landets fylker inkludert. Hvis den såkalte «fastlegeordningen» innføres generelt i Norge, bør en nøye vurdere konsekvensene før en lar en slik omorganisering også føre til forandringer av helsestasjonssystemet.

For å effektivisere helsestasjonsvirksomheten blir det ofte foreslått å innskrenke eller sløyfe det generelle tilbud til fordel for risikogrupper. Forskning viser imidlertid at det med noen unntak er vanskelig å finne spesifikke kriterier for hvilke barn som er i risiko for feilutvikling. Det ser videre ut til at såkalte beskyttelsesfaktorer kan være vel så avgjørende som tilstedeværelse av risikofaktorer. Det er derfor gode faglige grunner til å opprettholde en helsestasjon for alle. Men selv om tilbud og service skal gå til alle, betyr det ikke at alle skal få like mye. Det forutsettes at personalet benytter sin faglighet til å differensiere tilbudet, slik at utsatte familier får mer enn andre. Studier pågår, blant annet i Norge for å finne fram til bedre og mer objektive metoder for å plukke ut barn med risiko for feilutvikling og ellers barn med særskilte behov. Den gode generelle oppslutningen om helsestasjonen er viktig for å nå fram også til det som defineres som risikogrupper. Et generelt tilbud for alle oppnår lettere tilslutning enn et tilbud som oppleves stigmatiserende. Helsestasjonens styrke og særpreg ligger nettopp at det sekundærforebyggende arbeid skjer med utgangspunkt i den primærforebyggende virksomheten. Kravet om bedre utnyttelse av ressursene bør således ikke rokke ved dette.

Erfaring tyder på at de familier som ikke slutter opp om forebyggende tilbud, ofte representerer en utsatt gruppe. Dette vises blant annet ved dårligere vaksinasjonsdekning. Selv om helsestasjonen er frivillig, er det viktig å ha muligheter for å oppsøke dem som ikke møter opp, og komme med et nytt tilbud. For å få dette til, må helsestasjonen til enhver tid ha oversikt over hvilke barn som sogner til distriktet. Helsestasjonen trenger derfor samarbeid med folkeregisteret.

Lege og helsesøster undersøker alle barn planmessig, og dessuten når foreldrene uttrykker spesiell bekymring. Den viktigste begrunnelse for å drive slike screeningundersøkelser ligger i mulighetene for intervensjon, og at resultatet er bedre hvis intervensjon skjer tidlig. Undersøkelsene består i vanlig klinisk kartlegging supplert med enkelte spesifikke tester, for eksempel sanseundersøkelser. Det er fortsatt behov for metodeutvikling for en slik screening. En somatisk helsekartlegging er imidlertid viktig ikke bare i seg selv. Situasjonen gir god anledning til observasjon av barna og deres interaksjon med foreldrene. Dette kan danne utgangspunkt for støtte og helserådgivning til foreldrene. Undersøkelsen blir på denne måten en viktig inngangsbillett til helsestasjonens øvrige arbeid.

En samlet vurdering av opplysninger fra foreldrene, kartlegging og observasjon av barnet kan resultere i råd og veiledning, enkel medisinsk behandling, ny kontroll og oppfølging på helsestasjonen, eller henvisning til annen instans.

Infeksjonsforebyggende arbeid utgjør en viktig del av helsestasjons-virksomheten. Alle barn (med meget få unntak ved helt spesielle grunnlidelser) skal få tilbud om den beskyttelse som vaksinasjon gir. Vaksinasjonsarbeidet bør således fortsatt ha prioritet både i grunnutdanning og etterutdanning av helsesøstre og leger. Samarbeid med folkeregisteret er nødvendig for å nå fram til alle.

Samtalen står sentralt i arbeidet på helsestasjonen. Det er her foreldrene kan snakke om sine bekymringer og hjelpebehov; det er samtalen som danner bakgrunn for kliniske kartlegginger og vurderinger av psykososiale forhold, og det er her muligheten ligger for å gi støtte og formidle helseopplysning. Verken helsesøstre eller leger er nok i sin utdanning godt nok forberedt på denne del av virksomheten, og har et uttalt behov for veiledning. Svangerskapskurs, barselkurs og småbarnsforeldregrupper er et ledd i helsestasjonens intensjon om å øke foreldrekompetansen. Svangerskapskursene har utviklet seg fra rent teknisk fødselsforberedende kurs til å omhandle ulike emosjonelle sider av svangerskap, fødsel og foreldreskap. Ikke alle kommuner har imidlertid kunnet tilby slike kurs og grupper, og de færreste steder har det offentlige tilbudet hatt tilstrekkelig kapasitet. På private kurs, som det også er en del av, må foreldrene selv betale kostnaden. Dermed når ikke tilbudet godt nok ut. Det satses nå på foreldreveiledning som et fellesprosjekt i Sosial- og helsedepartementet og Barne- og familiedepartementet.

Brukerundersøkelser tyder på at brukerne (foreldrene) stort sett er godt fornøyd med helsestasjonsgrupper, men at de fleste ønsker muligheter både for grupperettet og individuell konsultasjon, og at enkelte synes det er vanskelig å ta opp følsomme tema i denne sammenheng. Det må erkjennes at effekt i betydningen bedre barnehelse vanskelig lar seg måle. Vi kan derimot måle om tilbudet når ut til innvandrere eller andre med språkproblemer etc, om det benyttes av ressurssvake foreldre, og om en fanger opp foreldre som kjenner seg i barnevernets søkelys. Undersøkelser tyder på at gruppetilbudet i liten grad når fram til slike utsatte grupper. Det synes som om slike tiltak hjelper de vellykkede til å bli enda bedre, og bare i liten grad når frem til eller virker etter sin hensikt overfor utsatte familier. Dette må være en stor utfordring i det videre arbeidet. En viktig ulempe ved de fleste gruppeaktiviteter er at de konsentrerer seg om mødrefellesskap, og slik, utilsiktet, kan komme til å ekskludere fedrene. Dette er bakgrunnen for at Barne- og familiedepartementet lanserer «pappakurs».

Mens intervensjon for somatiske tilstander har lang tradisjon, veldefinerte henvisningskriterier, og de fleste steder har en godt utbygget henvisningsinstans, er det sjelden slik ved intervensjon for psykososial risiko eller atferdsvansker. Bare unntaksvis foreligger det så klar diagnose, eller så godt utbygget lokalt hjelpeapparat, at henvisning (til barnevern, BUP eller PPT) blir aktuelt. Mange foreldre ønsker heller ikke en slik henvisning, som lett oppleves som stigmatiserende. Helsestasjonspersonalet har et betydelig behov for veiledning i forhold til psykososiale problemer. Enkelte kommuner har god erfaring med psykolog som veileder for helsesøstre og helsestasjonsleger i arbeidet, og tverrfaglige konsultasjonsteam i samarbeid med PP-tjeneste, barnehage og barnevern prøves ut på flere steder.

Dette betyr at helsestasjonen kan tilby både «mer av helsetasjonens ordinære tilbud», og dessuten kvalitativt mer til familier med spesielle behov. Hvis det er barnevernet som forvalter hjelpetiltak som husmorvikar eller hjemkonsulent, synes selv et slikt tilbud å få en unødvendig høy terskel. Gode erfaringer er høstet med å la helsestasjonen disponere enkelte slike støttetilbud.

I tillegg til helsestasjonens helsekort kan en tenke seg en foreldreoppbevart helsebok, der stikkord både fra helsestasjon/skolehelsetjeneste og kontakt med allmennlege, legevakt eller andre deler helsevesenet noteres. Systemet kan avhjelpe kommunikasjonssvikt mellom forebyggende og behandlende instanser, men forutsetter mer papirarbeid enn hittil. En slik foreldrebåret journal benyttes helt eller delvis i enkelte andre land, og blir tilsynelatende godt mottatt. I Norge har to leger utarbeidet et slikt kort til notater fra barns ulike legekontakter, og prøver det nå ut i Telemark. Mer erfaring behøves imidlertid fra norske forhold. Spesielt er det viktig å belyse om kortet fungerer for svake grupper, som i utgangspunktet selv har problemer med å formidle informasjon mellom ulike instanser.

10.3 BARNEHAGEN

I nyere barnehageforskning omtales gjerne noen debattbølger: Den første bølgen bygget seg opp i seksti- og syttiårene i sammenheng med kvinnenes stille revolusjon ved at de gikk ut i yrkeslivet. Da dette viste seg å være både samfunnsøkonomisk, urokkelig og slett ikke uvanlig i verdensmålestokk, stilnet debatten av. Mødrenes yrkesdeltagelse I åttiårene viste forskning at fedre og andre omsorgsgivere kunne være brukbare alternativ til mødrene. Det var små forskjeller i trivsel, læring og utvikling mellom barn som gikk i ulike typer barnehagegrupper eller var hjemme. Barnehagebarn bidrar og til å utvikle sosial kompetanse, selvstendighet og skoleparathet. Det ble ikke lenger så interessant lenger å sette hjemmeomsorg opp mot barnehagetilbud. Det man begynte å forstå var at kvaliteten av omsorgen er grunnleggende. Dette gjaldt enten barna fikk tilsyn hjemme, hos dagmamma, i familiebarnehage eller annen barnehage. I dag dreier således interessen seg for en stor del om hvilke kvalitetskrav som bør stilles til omsorgsgivere for barn,enten det er en hjemmeværende mor/far eller personalet i en barnehage.

Barnehagen er nå en viktig del av hverdagen for svært mange barn. Den gir barna intellektuell og følelsesmessig stimulering, og formidler sosiale erfaringer til barna gjennom opplevelser i lokalmiljøet. Foreliggende undersøkelser indikerer positive langtidsvirkninger av barnehageerfaring på barns utvikling, men dette området krever nyanseringer og mer inngående vitenskapelige vurderinger før det kan trekkes vidtgående konklusjoner.

Barnehagen i Norge har som nevnt tidligere, beveget seg fra å være et sosialpolitisk tiltak for de få, til et likestillingspolitisk tiltak for flere, til å i økende grad nærme seg utdanningssystemet. I Norge er denne endringen enda usynlig for mange, men den finner likevel sted. Stadig flere foreldre blir opptatt av barnehagens kvalitet, ikke bare av at barna skal ha tilsyn. Enda kan man likevel møte det paradoks at foreldre (særlig fedre) som er sterkt opptatt av kvaliteten på, skolen ikke i samme grad er opptatt av barnehagens kvalitet. Men det skal ikke mye spådomskunst til å forutse at dette vil trolig endre seg. De utdannende foreldre vil i økende grad se barnehagen som en del av barns allsidig læring, det samme vil skolen gjøre, og barnehagen selv. Dette betyr ikke nødvendigvis at barnehagen vil komme under press for å bli mer lik skolen, men at dens betydning for læring, kvalifisering og utvikling av barna vil understrekes tydeligere.

En erkjennelse av barnehagens betydning for læring og kvalifisering betyr også at manglende barnehageplass blir noe mer enn manglende tilsyn som kan erstattes av bestemor eller en tilfeldig dagmamma. Undersøkinger tyder på at en god barnehage kan være en styrke i skolesammenheng. Sosial utjamning mellom sosiale lag vil kunne finne sted via barnehagen, nettopp fordi barnehagen ikke bare i seg selv representerer et utviklende miljø, men ved at barnehagen representerer et spesifikt forebyggende tiltak. Dette innebærer at det er en av barnehagens oppgaver å identifisere barns eventuelle problem, og bidra til særlig støtte til disse barnas læring og utvikling. En reflektert og profesjonell barnehage kan stimulere, med relativt enkle midler, læring av blant annet språk og sosiale ferdigheter hos barn som av ulike grunner har blitt liggende bak de andre. Barnehagen kan dessuten ofte være den instans som identifiserer mer seriøse problemer. For barn som ikke har norsk språkbakgrunn er barnehagens betydning illustrerende. I barnehagen kan barn av ikke norsk bakgrunn lære norsk på den måten man lærer sitt morsmål.

Målet for barnehagen er at den skal gi barna både omsorg og pedagogisk stimulering. Et EU-prosjekt har nylig studert femti barnehager i elleve land, inkludert Norge. I en foreløpig oppsummering framheves den gode førskolelærerutdanningen i Norge, at barnehagene er offentlig bekostet, den har gjennomført en positiv inkludering av barn uansett evner eller. Barnehagen er det vanligste og kanskje viktigste tiltaket for småbarnsfamilier som har barn som trenger spesiell hjelp og støtte. Det mangler imidlertid vitenskapelig baserte undersøkelser om barnehagens betydning for funksjonshemmede barns utvikling og foreldrenes tilfredshet med tilbudet. Det synes å være stor enighet blant forskere om at barnehager er bra for barns helse og trivsel gitt at kvaliteten på barnehagen er tilfredsstillende. Det som kanskje særlig bør vurderes nå, er kvaliteten på tilbudet til de yngste barna.Utbyggingen av familiebarnehager og avdelingsbarnehager kommer til å øke for denne gruppen. Foreldre, myndigheter og pegagoger bør trekkes inn i vurderingen av hva slags type kvalitet man vil ha.

Selv om kvalitet i læringen og omsorgen av barn er vanskelig å måle, er det stort sett enighet blant forskere om hvadette innebærer. Kvalitet i barnehagen er kjennetegnet ved personlig omsorg til barna, læringsinnsiktet program, tilrettelagt opplegg for barn med spesielle behov, ordnede helse-, sikkerhets- og arbeidsforhold for barn og voksne, bygninger tilpasset barnehagedrift og engasjerte foreldre og pegagoger. I barnehagen får dessuten barna prøve en rekke aktiviteter som utvikler sosiale normer, språk, kreativitet, resonnering, fin og grov motorikk. I tillegg har kvalitet sammenheng med voksen-barn forholdstallet, gruppestørrelse, andel kvalifisert personale, personalstabilitet, god ledelse og tilstrekkelig fysisk areal.

Selv om barnehageutbyggingen har vært god, mangler for en stor del tilbud til barn under tre år. I dag sliter mange yrkesaktive småbarnsforeldre med manglende tilbud noe som kan skape uro i utdanning, arbeids- og familieliv. Derfor er det et mål i norsk barnehageutvikling å bygge ut omsorgstilbud som harmonerer med foreldrenes ønsker og behov. I kommuner med full behovsdekning, erfarer man positive ringvirkninger ved tilgang på kvalifisert arbeidskraft innen omsorgs- og skolesektoren. På den måten kan barnehageutbygging være en investering som lønner seg og som fremmer trivsel. Men det kreves stor vekt på kvalitetstenkning sett fra barnets og familiens synsvinkel, og evne til å finne fram til fleksible løsninger.

10.4 SKOLEHELSETJENESTEN

I St. meld. nr. 37 (1992-93) blir skolen framhevet som en viktig arena for forebyggende helsearbeid. Det er mange grunner til å stanse oppved skolebarns helse. I dag går omtrent alle barn på skole til voksen alder, og det er derfor grunn til å dvele litt med skolen som arena for forebygging. Vi gjør dette ved å se litt på historien for en slik forebyggingsinnsats, fordi skolehelsetjenesten er vår eldste forebyggende tjeneste, som går helt tilbake til midten av det forrige århundre. Det kan være grunn til å vurdere våre strategier gjennom årene, hva vi på denne arena har foretatt oss i forebyggingsøyemed, og hva vi kan lære av dette i dagens situasjon.

Det var en utbredt oppfatning at det var skolen som gjorde barna syke. Dette kan man blant annet lese i Alexander Kiellands «Gift». Barna ble syke av skolen, de var «overlæsset» med arbeid, og var plaget med allehånde symptomer og var slappe og dårlige. Mens Kielland kanskje sa det mest fornuftige i den saken, kom helsevesenet til noe mer finurlige oppfatninger, og man var ikke alene om dette i Norge. Vår første medisinaldirektør hevdet for eksempel med styrke at onani var roten til alt ondt. Det var skoleelevens langvarige ro i sittende stilling, som førte til «blodoverfylning og overstimulering» av kjønnsorganene, og dermed til onani. Dette var videre, som han hevdet i sin doktoravhandling, den aller viktigste årsak til sinnssykdom. I dag kan vi saktens smile av dette, men når det gjelder årsaksforskning kan vi også nå ha grunn til å trekke en del hypoteser i tvil. Innføring av kroppsøving i skolen var i sin begynnelse det som skulle råde bot på ondet blodoverfylning/onani. Den hadde altså et noe annet siktemål enn i dag. Ved århundreskiftet var denne hypotesen forlatt, men fortsatt trodde man på skoleinduserte sykdommer. Den første skolehygieniker i Norge, Axel Holst, trakk spørsmålet i tvil, om det egentlig fantes noe som kunne kalles «skolesykdommer». Han gjorde en epidemiologisk undersøking av hodepine blant skolebarn og kom til at de fleste påviste hodepiner skyldtes forskjellige «eksterne» årsaker, medisinske og andre, og var ikke forårsaket av skolearbeid. Men det er interessant at hans epidemiologiske undersøkinger av hodepine blant skolebarn viste omtrent samme forekomst som vi har påvist i nyere kartlegginger. Undersøkelse av plager i skolealder er blitt utført på internasjonalt nivå, hvor Norge har deltatt. At hodepine, magepine og/eller ryggvondt henger sammen med dårlig trivsel i skolen, er også erkjent. Vi er tilbøyelige til å regne disse lidelsene til de «psykosomatiske». Årsaksforskningen på området er heller sparsom, og vi har lite viten om hva som er gyldige indikatorer i en utviklingsmessig sammenheng.

For nærmere 100 år siden slo Holst fast at en «virkelig» skolesykdom var økende nærsynthet. Det er bemerkelsesverdig at nyere epidemiologiske kartlegginger tyder på at vi får en økende nærsynthet ved økende lesearbeid, selv om vi ikke kjenner årsakene til bunns. Men enkelte har i moderne tid hevdet at lese- og lærevansker for en stor del skyldes ukorrigert syn hos barn, men dette synes så langt ikke å ha støtte i vitenskapelige undersøkinger. Holst var også opptatt av skolens miljø. Den tids «inneklimaforsker» fant at utluftning og godt renhold var mangelvare, og kunne bøtes på med ganske enkle midler. Han var dessuten opptatt av sittestilling som årsak til muskel-skjelettsmerter, og skoliose (skjevstilling av ryggsøylen), og spesielt ble pultene ansett for å være viktige. Selv om det som ble betraktet som «riktige» pulter og god sittestilling kan avvike noe fra moderne oppfatninger, og at disse sannsynligvis ikke hadde særskilt betydning for utvikling av skoliose, er det påfallende at også nyere kartlegginger tyder på at skolepultene i alle fall synes å være viktige trivselsfaktorer. Den store glanstiden for forebygging i skolen var tiden under vår første skoleoverlege, Carl Schiøtz. Han angrep på tre fronter. For det første framhevet han at den individuelle kartleggingen skulle «plukke ut» de svake. På den tiden dreide dette seg ofte om tuberkulose, og det var viktig å få disse ut av miljøet. Han fant disse ved blant annet veiing og måling, og dette har vært en viktig del av skoleundersøkingene.

I dag er man tilbøyelig til å la dette være, men glemmer samtidig den samfunnsmedisinske verdi det har å følge skolebarns fysiske utvikling når det gjelder levekårsbetingelser. Han introduserte videre den berømte skolefrokosten for å bekjempe underernæring, som har vært et eksempel i mange land. I NOU 1979:53 Skolehelsetjenesten, var man også bekymret for skolebarns kosthold. For mye Coca-Cola og potetgull, het det. Men i den sammenlikningen som ble utført mellom elleve land, så det ikke ut til at dette var særlig utbredt i Norge, da vi lå på minst forbruk av alle. Man har dessuten vært bekymret over at mange skolebarn ikke spiser frokost, noe som er dokumentert, og som man antar fører til uoppmerksomhet og dårlig konsentrasjon.

Mens det i tidligere tider var stor grunn til å bekymre seg om ernæringsforholdene hos barn, har vi i dag mer antakelser og spørsmål på dette punktet enn reell viten. Det er for øvrig interessant å registrere at vårt naboland, Sverige, holder fast ved sitt varme skolemåltid. Er det av ernæringshensyn eller av sosiale grunner? Kanskje det siste er viktigst? Det tredje feltet Schiøtz arbeidet på gjaldt den fysiske fostring, nemlig kroppsøving. Den fysiske og teoretiske fostring skulle gå hånd i hånd. Hensikten var således en annen enn noen tiår tidligere. Dette er «en sunn sjel i et sunt legeme» prinsippet. Dette synes logisk nok, men den virkelig helsefremmende virkning av faget kroppsøving i skolen slik som den er blitt drevet, har vi ikke greid å dokumentere.

Ved årsaksrelaterte undersøkinger når en sammenheng mellom fysisk aktivitet og helse undersøkes, er det stadig et spørsmål om hva som er først, «hesten eller kjerra». Det er vist at fysisk aktivitet hos ungdom er avhengig av foreldres samt venners aktivitet. Noen bivirkninger har vi likevel sett, nemlig skader som nettopp inntrer i disse timene. I forbindelse med idrett (hvis vi skal nevne skolen i denne sammenheng), vet vi at anoreksi er et kjent begrep. Axel Holst var skeptisk til måten man drev fysisk fostring på i skolen, vesentlig med militær disiplin, selv om vi må tro vi gjør det bedre i dag. Men hva med individuelle læreplaner i faget, hva med de som er funksjonshemmet, og kanskje trenger dette ekstra godt? Det er nok sannsynlig at kombinasjonen fysisk fostring og intellektuell utvikling er viktig, men vi må også her være nøkterne, og ikke sette overdrevne krav til hva vi oppnår i forebyggingsøyemed. Skolens påvirkningsgrad synes å være forholdsvis beskjeden når det gjelder vanedannende atferd. Opplæringens innhold og organisering på andre områder er trolig av langt større betydning.

Hensikten med dette er å vise at mye de samme problemene har vært til stede gjennom 150 år, og vi har lett for å tro at det er dagens samfunn som skaper dem, og at vi lager oss varierende årsaksforklaringer etter som tiden går. Som eksempel har vi i den senere tid gjennom media fått belyst fenomenet «mobbing». Det er sannsynligvis heller ikke noe nytt problem, men tidligere har vi vesentlig fått det belyst gjennom skjønnlitteraturen, nå har vi mer dokumentert viten. Ved å problematisere området har vi fått det bedre belyst og det er også skissert bestemte forebyggingsstrategier. Likevel har vi stadig mediameldinger om at mobbing har ført til alvorlige problemer og at det tilsynelatende forventes at dette skal avhjelpes med enkle midler. Problemet stikker utvilsomt langt dypere, og krever seriøse tilnærminger.

Skolehelsetjenesten har i dag en lav status i kommunene, og er blitt nedprioritert. Skolelege-embetene eksisterer ikke lenger, det er kommunenes problem. Det har vært røster som har hevdet at denne forebyggende tjeneste i skolen ikke lenger er nødvendig. Trolig kan dette være en viktig arena, bare den benyttes riktig noe som må vurderes i en helhetlig sammenheng.

Det er få elever som i dag fremstilles for skolehelsesystemet med nyoppdagede somatiske lidelser, men en basisundersøkelse ved skolestart kan likevel ha interesse, for å få oversikt over dem som trenger helsemessig og/eller læringsmessig støtte. Skolen er en arena som egner seg til kartlegging av helseproblemer, og det har vi i alt for liten grad benyttet oss av.

Noen siktemål vi hele tiden bør skjele til er at skolen skal ha et fysisk og sosialt miljø som er trivselsskapende, og at de elever som særskilt trenger det, må identifiseres og få den hjelp og støtte de trenger, både medisinsk og pedagogisk.

10.5 NOEN OPPGAVER I DET FOREBYGGENDE ARBEIDET

Forebyggende helsearbeid kan rettes mot erkjente risikogrupper, for eksempel rusmisbrukende gravide. I mange sammenhenger får en imidlertid større effekt ved det som kan kalles en massestrategi (rettet mot hele befolkningen) enn ved risikostrategi. Dette er det såkalte forebyggingsparadokset. Befolkningsrettede tiltak møter imidlertid ofte sterk motstand. Enda vi har sikker viten om skadevirkninger av tobakk, er det for eksempel vanskelig å få gjennomslag for tiltak som røykfrie skoler og transportmidler, høyere avgifter og begrenset tilgang.

Innen helsestasjonsvirksomhet og skolehelsetjeneste blir det av og til foreslått å rette virksomheten spesifikt inn mot risikogrupper. Imidlertid mangler vi gode kriterier for å plukke ut disse, og et generelt tilbud betraktes som vesentlig også for å nå frem til risikogruppene. Helseopplysning i form av større eller mindre kampanjer er en velbrukt metode i forebyggende arbeid. Sannsynligvis er den norske befolkning opplyst om det meste, men de endrer i liten grad holdning og atferd. Vi ser igjen at den mest utdannede delen av befolkningen endrer atferd først. Selv om opplysningsarbeid ikke ser ut til å være særlig effektivt alene, kan det imidlertid berede grunnen for andre befolkningsrettede tiltak.

Ansvarsgrupper rundt barn med særlige behov er eksempel på tverrfaglig samarbeid. Etterhvert som denne arbeidsformen blir utbredt, og ansvarsgrupper dannes rundt stadig flere barn, kan det ta mye av helsesøsters arbeidstid. Det er derfor viktig å bruke slike tiltak bevisst og effektivt. Godt samarbeid kan ikke i seg selv være tilstrekkelig, selv om det for tiden tillegges stor betydning for helsefremmende arbeid generelt. På områder som utvikler seg så raskt som helsefagene, er det ikke nok å komme til tverrfaglig arbeid rustet med sin egen utdanning og erfaring, og tro at en kan forbli en fruktbar partner uten å få oppdatering og «påfyll» fra sitt eget fag. Intet tverrfaglig samarbeid er tjent med en medarbeider som er faglig akterutseilt. Det må derfor bli en balansegang mellom behov for tverrfaglighet i praktisk oppgaveløsning og behov for fagutvikling og armslag for egen yrkesutøvelse. Hvis det legges opp til tverrfaglighet i administrative enheter, må det også legges til rette for kontakt og etterutdanning med egen faggruppe. Forebygging er fornuftig anvendelse av ressurser, men vi må erkjenne at kunnskap om årsak og risikofaktorer i mange tilfelle er så dårlig at det ikke er grunnlag for rasjonell forebygging. Og der vi kjenner risikofaktorer og årsak, vet vi for lite om hvordan vi skal få effekt av opplysningsvirksomhet og holdningsskapende arbeid. Rett nok taper ofte forebyggende arbeid mot kurativ virksomhet, og utdanningen av leger er trolig i for liten grad siktet inn på forebyggende virksomhet. Men det er neppe så enkelt at det bare er helsevesenets evne og viljesom mangler. Heller ikke er det nok å få tilført nye ressurser. På de fleste områder skorter det vel så mye på kunnskap.

Når vi skal prøve strategier for forebygging, må vi prøve å skille mellom tro og viten. Vi har allerede omtalt en del historiske eksempler for å illustrere dette. Det er besnærende å ha friske ideer om tiltak for barn og unges helse, og prøve seg med disse i lokalsamfunnet. Det er imidlertid viktig at de som setter igang slike tiltak ikke blir så opptatt av tiltaksiver at de glemmer den basale viten som må danne grunnlaget. Dokumentert viten og helsefaglig innsikt om barns helseforhold bør selvsagt være grunnleggende for alle som setter i gang tiltak i feltet.

Hvis vi kjenner lite til årsakskjedene, slik som ved astma, får vi neppe gode primærforebyggende tiltak, men kan kanskje oppnå sekundærforebygging ved bedre omsorg og helsetjeneste for allerede syke barn. Etter lov om kommunehelsetjenesten, legges faglig ansvar for forebyggende helsearbeid for barn på de enkelte kommuner, noe som begrunnes med at lokale forhold og økonomiske evner vil bety ulik prioritering. Dette har medført til dels svært forskjellige rutiner, særlig for skolehelsetjenesten. Selv om kjennskap til lokale forhold er viktig i detaljutforming av planer, hjelper det imidlertid lite med lokalkunnskap hvis generell viten om forekomst, risiko og forebyggingspotensiale er mangelfull. Mange etterlyser derfor faglige retningslinjer fra sentrale helsemyndigheter. Med dagens desentraliserte organisering av helsevesenet vil dette neppe komme. Dette bør imidlertid ikke avholde engasjerte fagmiljøer fra å arrangere konferanser og komme med velbegrunnede tilrådinger. Utdannelsen av fagfolk både på grunnivå og i spesialistutdanningen bør faglig videreutvikles med henblikk på forebyggende helsearbeid for barn. Selv om helsesøstre er spesialutdannet i forebyggende helsearbeid, er faget i utvikling og kunnskapen må stadig fornyes og oppdateres både for helsesøstre, leger og andre faggrupper. Viten om problemer og forebyggingspotensiale skaper i seg selv trygghet hos personalet. Selv om det ikke nødvendigvis følges av oppskrift på tiltak, gir det et godt grunnlag for kommunikasjon og i det minste allmenn støtte og råd.

Somatisk og mental helse er vanskelig å måle, og effekten av helsefremmende arbeid er enda vanskeligere å måle. Forebyggende arbeid og tidlig intervensjon rettet mot spesifikke sykdommer ligger bedre til rette for evaluering, men forutsetter at målgruppen sammenlignes med en adekvat kontrollgruppe, og krever store materialer hvis sjeldne tilstander skal studeres. Et par gode indirekte mål på forebyggende helsearbeid for barn har vi i ammefrekvens og vaksinasjonsdekning. Ofte er en henvist til enda mer indirekte mål, som for eksempel hvorvidt informasjon om et tilbud har nådd frem, og om hvor mange som har benyttet tilbudet. Brukernes og personalets tilfredshet er viktig nok, men sier lite om hvorvidt metoden virkelig er effektiv eller regningssvarende. Spedbarnsdødelighet og generell levealder er velkjente indikatorer på en befolknings helsetilstand, mindre kjent er kanskje at barns høyde- og vektutvikling også er en viktig folkehelseparameter. Videre er det i økende grad nødvendig for sentrale og lokale helseplanleggere å dokumentere helseproblemer i befolkningen og å evaluere innsats og tjenester. Endelig kan helsestasjonsopplysninger benyttes i epidemiologisk forskning til å påvise utviklingstrender og avdekke sammenhenger. Her har Norge og de andre nordiske land et særlig ansvar på grunn av oversiktlig og relativt homogen befolkning og godt utbygget helsevesen. Forutsetningen for å bruke helseopplysninger på en slik måte er selvsagt at personvernhensyn kan ivaretas på en fullt ut tilfredsstillende måte.

En viktig side ved forebyggende virksomhet vil i alle tilfelle innebære å inkludere dem det gjelder i dette arbeidet. Her er det i særlig grad snakk om foreldre, men også barn og unge. Fagfolk skal primært stille sin kompetanse til rådighet, og bidra på en ansvarlig måte til å avhjelpe bekymringer og plager.

Fotnoter

1.

De historiske utviklingstrekk som skisseres her og de to Modellene «Familiemodellen» og «Modernitetsmodellen» er tatt fra den framstilling som er gjort i artikkelen «Den nye barndommen. Indviduering og subjektstatus». (Midjo 1994)

Til dokumentets forside