NOU 1995: 26

Barneombud og barndom i Norge

Til innholdsfortegnelse

Del 4
Utvalgets vurderinger og konklusjoner

11 Barneombudsordningen 1981-1995

11.1 BARNEOMBUDETS ROLLER OG VIRKEMIDLER

Som utvalget har gjort nærmere rede for i del II, har Barneombudet ivaretatt en rekke forskjellige roller og funksjoner i den tiden ordningen har eksistert. Registeret av virkemidler har også vært meget variert. Selv om de oppgaver og roller som har dominert Barneombudets virksomhet har variert, både i relasjon til tidsperiode og den person som har innehatt stillingen som ombud, kan følgende summarisk trekkes fram som bærende funksjoner: Rollen som høringsinstans, talerør, informant, konfliktløser, tilsynsmann, rådgiver, kontrollør, aktivist, lobbyist, forslagsstiller og pådriver.

I Barneombudets første periode (1981-1989, Målfrid Grude Flekkøy), ble det lagt særlig vekt på rollen som høringsinstans. Dette ble forsøkt iveretatt både ved å fremme barnerelaterte synspunkter og saksforhold til myndighetene, og ved å styrke innspill fra andre høringsinstanser. De første fire årene la Barneombudet vekt på å være saksorientert, faglig begrunnet og velinformert. I denne perioden måtte Barneombudet leve med vedtaket fra de borgerlige partiene på Stortinget om nedlegging så snart disse partiene eventuelt fikk flertall. En viktig del av det første Barneombudets rolle ble derfor å legitimere ombudet for å vise at Barneombudet var en institusjon som ville arbeide seriøst og effektivt og opptre saklig og korrekt i alle sammenhenger. Også fordi Barneombudet i enkelte saker gikk imot Regjeringens forslag, ble det ansett som spesielt viktig å gi uttalelsene grundig, faglig dokumentasjon. Etter utvalgets vurdering lyktes vårt første barneombud langt på vei i disse bestrebelsene.

Videre ble rollen som talerør for barnansett som svært viktig. Det ble i tråd med dette lagt vekt på at ombudet skulle være tilgjengelig for alle barn. Det første barneombudet snakket selv med barn som ringte inn, blant annet for å skape tillit og troverdighet.

Det første barneombudet tilla også rollene som rådgiver og faginstansstor vekt. Ifølge det første barneombudet ble denne faglig baserte rollen særlig viktig ettersom mange henvendte seg til ombudet for å få opplysninger, dokumentasjon og ideer.

Rollen som informantogså overfor barn, ble videre ansett for å være av stor betydning - av større betydning enn rollen som konfliktløser. Det ble gitt ut en egen utgave av årsmeldingen spesielt beregnet på barn. Det første barneombudet reiste dessuten selv rundt i hele landet som foredragsholder, og benyttet samtidig lokalradioene som møteforum for og med barn. Også rollen som forslagstiller overfor lokale og sentrale myndigheterble ansett viktig.

Loven pålegger Barneombudet en viss funksjon som kontrollør og tilsynsperson ved å skulle overvåke at lovgivningen til vern om barns interesser blir fulgt. Kontrollfunksjonen ble imidlertid ikke ansett som en vesentlig rolle i Barneombudets første funksjonsperiode.

Barneombudet opptrådte relativt hyppig som lobbyist i forhold til Stortinget, blant annet gjennom uformelle møter med stortingsrepresentanter. Dette ble i ombudets første periode ansett som en viktig påvirkningsmulighet, særlig i sammenheng med lovarbeidet på området for barn og unge.

Rollen som aktivist ble ikke vurdert som viktig i starten, men kom mer i fokus etter hvert. Det første barneombudet anså opplysning og holdningsskapende arbeidsom det aller viktigste i sin periode.

Denne perioden av ombudsordningens historie beskrives av flere av utvalgets informanter som et pionerarbeid med solid faglig tyngde. Selv om det første barneombudet på mange måter var mer «anonym» enn etterfølgeren, er det ingen tvil om at barns interesser ble satt på den faglige og politiske dagsorden også i denne perioden.

Også i Barneombudets andre periode (1989-1995, Trond-Viggo Torgersen), anses rollen som talspersonsom svært viktig. Denne rollen kan blant annet knyttes til «Klar Melding»-systemet. Meldingene som innkommer på telefonsvareren, betraktes som en hovedkilde til informasjon for Barneombudet om hvilke saker barn er opptatt av og opplever som vanskelig. (Se nærmere pkt. 4.3 om Klar Melding-systemet).

Også rollen som idegiver og katalysator for nye initiativerframstår som vesentlig. For å benytte ombudets egen formulering, innebærer dette også rollen som «opprettholder av en kaotisk tilstand». Det å oppfordre til uenighet og diskusjon er således blitt ansett som viktig i Barneombudets andre periode.

Rollen som høringsinstans er derimot ikke blitt vektlagt i samme grad som i Barneombudets første periode. Hovedgrunnen til dette er angivelig at en slik arbeidsform anses å være for «treg», og at muligheten til å øve noen faktisk innflytelse såpass sent som på høringsstadiet er relativt liten. Det arrangeres imidlertid «rundebordskonferanser» hvor sentrale personer inviteres til samtale.

Informant-rollen innebærer blant annet å gi opplysning til barn om deres rettigheter og hvem barn kan henvende seg med spørsmål eller problemer. Barneombudet fungerer her nærmest som en «informasjonssentral». Også fagfolk og politikere, herunder stortingsrepresentanter, benytter Barneombudet i denne sammenheng. Også i Barneombudets andre periode har ombudet opptrådt som lobbyisti forhold til Stortinget.

Rollen som tilsynspersonhar for en stor del blitt ivaretatt ved at Barneombudet besøker skoler, barnehjem m.v., og eventuelt tar opp aktuelle problemer direkte med de ansvarlige på det lokale plan. Barneombudet avgrenser her sin funksjon mot rollen som kontrollør,og opplever ikke seg selv som en kontrollinstans.

Barneombudet har fremmet ønske om i sterkere grad å fungere i rollen som rådgiveroverfor politikere, lokalt og sentralt, herunder politisk ledelse i Barne- og departementet. Faktaheftet om barn og unge kan etter Barneombudets mening være et godt underlagsmateriale i en slik sammenheng. Barneombudet anser rollen som forslagsstillerå ligge nær opp til rollen som rådgiver.

Videre anses aktivistrollenå være svært viktig for det nåværende Barneombudet. Ombudet kararakteriserer selv aktivistrollen som «risikabel og farefull, men svært effektiv». Denne rollen innebærer blant annet å komme med spissformuleringer som kan føre til debatt og konkret handling. Forutsetningen for å kunne opptre som aktivist, er at det ligger et faglig grunnlag bak formuleringer og tiltak, og at Barneombudet holder seg innenfor rammene av lov og instruks.

Barneombudet anser holdnigsskapende arbeidfor å utgjøre hoveddelen av ombudets virksomhet. Rollene som aktivist, «vaktbikkje» og informasjonssentral betraktes som de viktigste i denne sammenhengen.

11.1.1 Vurdering av roller

Utvalgets faglige bidragsytere og informanter vurderer den mest markante endringen i Barneombudets roller som en økt innretning mot mediene. Denne endringen oppfattes først og fremst å være forårsaket av ombudsskiftet. Trond-Viggo Torgersen hadde en tilgang til mediene og et talent for å utnytte dem. Samtidig har flere av utvalgets informanter pekt på en sterkere vektlegging av rollen som pådriver og «refser», blant annet gjennom bruk av mediene. Refser-rollen er etter manges vurdering blitt noe overbetont. På den annen side hevder en del informanter at den sterke medieorienteringen har bidratt til å synliggjøre Barneombudet i samfunnsbildet, i langt sterkere grad enn i ombudets første periode. Utvalget vil dessuten understreke at medierollen har gitt ombudet et «ansikt» - barna vet hvem ombudet er, og henvender seg til Barneombudet med spørsmål og problemer. Medierollen har dermed bidratt til å skape tillit til Barneombudet som en talsperson for barn.

Etter utvalgets vurdering er rollen som talsperson, høringsinstans og positiv pådriver for å fremme barns interessergenerelt av vesentlig større betydning for Barneombudet, barna og for samfunnet, enn rollen som refser og delvis rollen som aktivist. Utvalget vil konkretisere dette noe nærmere nedenfor, hvor det pekes på det ønskelige i at Barneombudet nå endrer «image» til en mer motiverende, oppmuntrende og samlende funksjon. I dette ligger det et behov for å finne fram til en rolle som ivaretar en mer koordinerende funksjon.

Roller skaper forventninger og definerer aktivitet. Det nåværende ombudet fikk en sterk mediefokusering på grunn av sine mange medieroller før ombudsperioden, noe som skapte ulike forventninger både fra medier, myndigheter og barn. En ombudsrolle kan oppfattes forskjellig, og roller som oppleves vellykket og riktig for journalister, kan oppfattes negativt og «useriøst» av andre. Bruk og blanding av for mange roller kan skape forvirring og skade hovedintensjonen med Barneombudet.

Rollene som «refser» og aktivist er roller som passer inn i et spissformulert mediespråk og som demed får oppmerksomhet og plass i mediene. I en fase i ombudets historie hvor det har vært viktig å etablere Barneombudet som en samfunnsinstitusjon, har det nok vært riktig å benytte medievennlige strategier for å synliggjøre ombudet i samfunnet. Det nåværende Barneombudet har også uttalt at medierollen er et viktig maktinstrument for å kunne påvirke opinion, forvaltning og beslutningstakere.

Ombudet har ikke noe definert maktinstrument i sitt mandat, for eksempel i form av juridiske redskaper. Påvirkning må derfor skje via andre kanaler. (Lobbyvirksomhet er som tidligere påpekt en annen påvirkningskanal Barneombudet har benyttet, blant annet gjennom å ta kontakt med stortingsrepresentanter og -komiteer i ulike saker).

Medievennlige roller krever også at man har stor innsikt og kompetanse i hvordan mediene bruker sine kilder. Som utvalget påpekte i pkt. 4.1 i del II, har Barneombudet blitt utsatt for mediestrategier hvor kildene brukes mot hverandre og utsagn fortolkes annerledes i mediene enn det som var intensjonen fra ombudets side. Utfordringen ligger her i å finne en balanse i rollebruken i forhold til mediene slik at man unngår å skape unødvendige konflikter som kan ekskludere viktige samarbeidspartnere.

Utvalget er av den oppfatning at det framtidige Barneombudet bør begrense medierollen noe. Framtidens barneombudsrolle bør bli mer fokusert på inspirasjon og stimulering, og i mindre grad på «konfliktorienterte» roller og strategier. I den politiske prosessen for å utvikle en mer helhetlig oppvekstpolitikk både lokalt og nasjonalt, vil det være behov for et barneombud som kan inspirere og koordinere aktiviteter i forhold til denne utviklingen.

Da barneombudsinstitusjonen ble opprettet, var det utfra en tankegang om manglende oppmerksomhet og ivaretagelse av barns behov, interesser og rettigheter. Barneombudet skulle fungere både som en vekker, katalysator, kontrollør og problemløser. I løpet av de snart femten årene som har gått har det som nevnt utviklet seg et vidt spekter av barnerelevante instanser, og relativt mange av disse har et tilsynsmessig eller et kontrollerende siktepunkt. Utvalget reiser i denne sammenheng spørmål om i hvor høy grad Barneombudet skal fungere som et kritisk-kontrollerende organ. Dette er et spørsmål av prinsipiell karakter, nemlig i hvilken grad man kan forvente at den tankegang som ligger til grunn for tilsyn og kontroll tjener de tilsiktede formål. Utvalget viser til den generelle erfaring at ansvarsmobiliserende tiltak ofte når lengre enn kritikkorientert tilsyn. Her tenker vi blant annet på at en instans som stadig utsettes for kontrollerende initiativer, ofte kan utvikle defensive strategier.

Utvalget vil peke på at barns situasjon vil være avhengig av en helhet der de forskjellige aktørene fungerer innenfor en positiv referanseramme preget av ansvarsfølelse, evne til konstruktiv handling og samhandling. Både for Barneombudet og andre instanser vil det være aktuelt å mobilisere store ressurser for å føre tilsyn med de krefter og faktorer som vil influere på barns oppvekst på en uheldig måte. Dette gjelder blant annet skolen, arbeidslivet, mediene og de kommersielle kreftene i samfunnet. Alternativet til å satse på en for ensidig kontrollerende virksomhet, vil være å arbeide for en utvidet, fellesforstått ansvarlighet, for å formidle grunnleggende verdier, skape gode idealer og bidra til en positiv læring.

11.1.2 Vurdering av virkemidler

Barneombudet har benyttet og eksprimentert med forskjellige modeller og metoder som kan være relevante i ombudets arbeid. Noen av disse har utvilsomt vist seg å være både positive og effektive. Utvalget vil her vurdere enkelte av Barneombudets mest sentrale virkemidler.

11.1.2.1 De ulike virkemidlene

Igangsetting av prosjekter om spesifikke problemstillinger og temaer mobiliserer og engasjerer ofte både barn og de involverte profesjoner, interesseorganisasjoner og forvaltningsorganer. Samarbeidsprosjekter skaper gjerne felles referanserammer og blir ofte et forum for dialog og utvikling. Barneombudet har over lengre tid brukt slike tilnærminger som virkemiddel for å få skape aktivitet og handling rundt bestemte saker.

Når prosjekter blir brukt som virkemidler for bevisstgjøring, engasjement og forandring, blir selve prosessen like viktig som sluttproduktet. Prosjektmetoden har vist seg å være en suksess for flere av de initiativene Barnombudet har stått bak, og utvalget ser dette som et relevant virkemiddel for det framtidige ombudet.

Nedenfor oppstilles to eksempler på slike prosjekter.

a) Din idé - 14-18 prosjektet

I 1991 initierte Barneombudet et prosjekt som skulle engasjere ungdom i alderen fjorten til atten år i forhold til sitt nærmiljø. Målet var å trekke ungdom mer aktivt inn i den kommunale planleggingsprosessen, og å få fram ungdommenes egne ideer til aktivitetstiltak i lokalmiløet. Barneombudets framtidsfond, en stiftelse etablert av Barneombudet med midler fra det private næringsliv, stilte kr 500.000 til disposisjon for en idé-konkurranse. Prosjektet involverte både NRK Fjernsynet, kommuner og flere departementer.

b) Samiske barn

Høsten 1992 tok Barneombudet i samarbeid med Sametinget initiativ til et to-årig prosjekt hvor hensikten var å synliggjøre samiske barn og unge, deres situasjon, rettigheter og behov. Prosjektet inneholdt både kartlegging og innsiktsbeskrivelse, høringer og konferanser, og totalt sett fikk prosjektet fram ny kunnskap om samiske barn og unges oppvekstforhold.

11.1.2.2 Klar Melding-systemet

Klar Melding viste seg å være en suksess når fjernsynet var en av kommunikasjonskanalene. Begrunnelsen for etableringen av Klar Melding var behovet for å starte en dialog mellom Barneombudet og barn og unge. Fjernsyn er et medium denne målgruppen både er brukere av og fortrolig med. Utvalget ser det som verdifullt at Barneombudet som etat, bruker barne- og ungdomskanaler i radio og fjernsyn for å få fram aktuelle problemstillinger og ideer. Det kan imidlertid også reises spørsmål ved denne formen for kommunikasjon, jfr. nedenfor om Barneombudet og barna.

11.1.2.3 Høringer, høringsuttalelser og faktasamling

Arrangering av høringer og konferanser bør fortsatt vurderes som relevante virkemidler for Barneombudet som en koordinerende instans. Vinklingen bør først og fremst være positivt initiativfremmmende og løsnings- og handlingsrettet. Det er ønskelig at Barneombudet fortsatt sørger for utgivelse av opplysningsmateriale av typen «Fakta om barn og unge». Videre bør arbeidet med høringsuttalelser også være en viktig oppgave for Barneombudet framover.

11.1.2.4 Bruk av mediene

Utviklingen av barneombudsrollen har, som tidligere påpekt, gått i retning av en sterkere medie-orientering. Bruk av mediene kan etter utvalgets oppfatning sies å være et av Barneombudets viktigste og mest brukte virkemidler. Medienes plass i samfunnsbildet kan ikke underkjennes. Mediene besitter en betydelig makt i det de nærmest har monopol på nyhetsformidlingen. Det må derfor anses som vesentlig for et barneombud å kunne håndtere mediene på en forsvarlig måte, og være i stand til å bruke mediene aktivt for å fremme sine oppgaver. Det bør imidlertid understrekes at også bruk av andre kanaler som foredrag, publikasjoner o.l. må anses viktig. Barneombudet arbeider også etter dagens ordning på denne måten. Her ligger imidlertid et mulig styrkingsområde, særlig sett i lys av de nettverksrelasjoner som eventuelt videreutvikles. (Jfr. nedenfor i pkt. 12.1.8.3).

I kontakten med og håndteringen av de ulike medier, er det etter utvalgets vurdering viktig at Barneombudet tar hensyn til faren for overeksponering og feilsitering. Dette innebærer for eksempel at ombudet bør være tilbakeholden med å gi uttalelser i saker som er under etterforskning eller under utredning i et annet forvaltningsorgan (jfr. også nedenfor under pkt. 11.4.1.1).

Den sterke personfokuseringen i Barneombudets siste periode kan utvilsomt ha en positiv effekt i det Barneombudets «ansikt utad» blir kjent. Det bør vurderes om også andre i større utstrekning kan representere Barneombudet utad, for eksempel om Barneombudet bør ha en egen pressetalsperson, eller om de forskjellige fagkonsulentene bør kunne gi tilsvar i mediene på områder der de har spesiell kompetanse. En større grad av intern fordeling av pressehenvendelser vil også kunne avlaste det sittende barneombudet og frigjøre ressurser til andre formål. Samtidig vil en større variasjon i hvem som uttaler seg på Barneombudets vegne øke kunnskapen om og forståelsen av Barneombudet som institusjon. Mange av utvalgets informanter hadde vanskeligheter med å skille mellom institusjon og person. Dette er et vesentlig skille som etter utvalgets mening i større grad bør komme fram ved en sterkere synliggjøring av administrasjon/fagstab.

Barneombudet kan videre etter utvalgets mening legge større vekt på å synliggjøre seg i lokal-mediene. I og med at Barneombudet er en sentral institusjon med sete i hovedstaden, kan det være et mål i seg selv å nå ut til lokalsamfunnene i større grad. Dette vil også gjelde i kommunikasjonen mellom ombudet og barna (jfr. nedenfor om nettverksombud).

11.3 RESULTATER AV BARNEOMBUDETS ARBEID

11.3.1 Betydningen for barns stilling i samfunnet

Det er gjennomført mange og store endringer på det barnepolitiske området i den perioden Barneombudet har eksistert. Samfunnsmessige forandringer er imidlertid et resultat av flere sammenvirkende faktorer. Utvalget vil her begrense seg til å peke på noen områder der Barneombudet, slik utvalget vurderer det, har vært en viktig drivkraft.

Utvalget finner at Barneombudet ved sine utspill, blant annet i mediene, i stor grad har bidratt til å sette det politiske søkelyset på barn og barns situasjon. Barna har derigjennom kommet på den politiske dagsorden. Vi kan samtidig registrere en større alminnelig aksept av at barn har krav på å bli hørt og at de har egne rettigheter. Barneombudet har etter utvalgets oppfatning sterkt bidratt til denne utviklingen. I denne sammenhengen vil utvalget også framheve Barneombudets innsats for å styrke barnevernet, ombudets arbeid for å bedre rettssikkerheten til barn i institusjoner, flyktninge- og asylsøkerbarn og skoleelever.

Gjennom det kontinuerlige fokus på barn og ungdom, og gjennom aksjoner og utspill, har Barneombudet etter utvalgets oppfatning også bidratt til konkrete endringer for barn og ungdom. Her har Barneombudet som forslagsstiller, høringsinstans og som mer uformell pådriver i lovgivningsprosesser vært viktig. Også gjennom høringer har Barneombudet tatt opp problemområder som er blitt videreført i det politiske arbeidet.

Internasjonalt har Barneombduet hatt betydning - som en relevant «eksportartikkel» og som en praktisk modell. En rekke land har etablert liknende ordninger, og opprettelse av ombuds-funksjoner vurderes i flere andre land. Barneombudet har dermed bidratt til å sette barn på den internasjonale dagsorden.

11.3.2 Særlig om betydningen for barns rettsstilling

Når det gjelder høringsuttalelser og prinsippsaker, kom det første barneombudet allerede i årsmeldingen for 1983 med en vurderingen av ombudets rettsskapende virksomhet. Erfaringene var ikke overveiende positive. Det første barneombudet mente at man så få konkrete resultater av de lovendringsforslagene ombudet hadde kommet med i høringsuttalelser og som prinsippforslag. Forslag ble ikke fulgt og forslag til lovendringer ble liggende. Barneombudet hadde imidlertid bare eksistert i to år da denne vurderingen ble foretatt. Dette, sammen med det faktum at lovendringer er en tidkrevende prosess, kan nok forklare den manglende effekten av arbeidet man så i 1983. Da den første ombudsperioden var slutt (1989), kunne Barneombudet fastslå at ombudets vurderinger hadde bidratt til gjennomslag i ni endringer i lover og forskrifter. Dette gjaldt for eksempel forbudet mot fysiske straff og andre former for behandling som kan true barnets psykiske eller fysiske utvikling (barneloven § 30), heving av den kriminelle lavalderen til femten år (straffeloven § 46), regelen om barnets talsperson i plan- og bygningsloven (plan- og bygningsloven § 9-1) og regelen om at barn har rett til samvær med begge foreldrene uansett om foreldrene har bodd sammen etter fødselen eller ikke (barneloven § 44). Eksempler på lovendringer hvor det nåværende Barneombudet synes å ha fått gjennomslag for sitt syn, er bestemmelsen om mekling i ekteskapsloven og endringene i den nye barnehageloven § 21 om blant annet krav om politiattest for personer som arbeider i barnehager.

De nevnte lovendringer er et resultat av mange faktorer, der Barneombudet har utgjort en av dem. Det kan ikke fastslås at Barneombudets pådriverarbeid har vært avgjørende for resultatet, eller omvendt: Dersom resultatet hadde blitt et annet enn det Barneombudet foreslo, betyr ikke dette at ombudets uttalelse ikke hadde noen betydning. Derfor kan betydningen av Barneombudets prinsipp- og høringsuttalelser ikke bare vurderes i forhold til hvilket gjennomslag de har fått i det endelige vedtaket. Det må også understrekes at Barneombudet ikke har noe ansvar for resultatet av en lovgivningsprosess. Ombudets oppgave er å fremme barns interesser og sørge for at den aktuelle saken belyses så godt som mulig sett fra barnets synsvinkel. De mange høringsuttalelsene ombudet har kommet med (i alt 250) har også bidratt til å øke ombudets kompetanse på det barnerettslige området generelt - en kompetanse som ombudet har kunnet nyttiggjøre seg i sitt øvrige arbeid. Dette er en effekt av Barneombudets hørings-arbeid som ikke så lett lar seg måle.

Når det gjelder Barneombudets arbeid med enkeltsaker, må det etter utvalgets oppfatning kunne antas at ombudets råd og veiledning har vært viktig i det enkelte tilfellet. Barneombudet har imidlertid hatt enkelte mindre heldige utspill i enkeltsaker - utspill som ikke nødvendigvis har gavnet det involverte barns interesser (for eksempel Moksness-saken, se pkt. 3.7.5.1 i del II.).

Barneombudets arbeid med å spre informasjon har vist seg å bli langt viktigere enn det som var forutsatt i forarbeidene. Den utstrakte opplysningsvirksomheten har hatt betydning for barns rettsstilling på to måter. For det første fungerer Barneombudet som en informasjonsbase for beslutningstakere. Stortingsrepresentanter, lokalpolitikere og ulike råd og utvalg tar kontakt med ombudet for å få opplysninger i tilknytning til sitt arbeid. For det andre sprer Barneombudet informasjon om regler og rettigheter til dem som henvender seg til ombudet. Barneombudets arbeid med informasjon om barns rettigheter i ulike sammenhenger, har etter utvalgets oppfatning bidratt til å gjøre rettsreglene mer effektive. Generelt vil utvalget trekke den slutning at Barneombudet gjennom sin virksomhet har bidratt til å bedre barns rettsstilling.

11.4 BARNEOMBUDETS SOM SAMFUNNSINSTITUSJON

11.4.1 Barneombudet som forvaltningsorgan

11.4.1.1 Barneombudets rettslige kompetanse

Barneombudet henter sin rettslige kompetanse fra barneombudsloven og fra Barneombudets instruks. Forarbeidene til loven og Barneombudets egen praksis er, sammen med uttalelser fra Justisdepartementet og Barne- og familiedepartementet om tolkingsspørsmål, viktige kilder når barneombudsloven og instruksen skal presiseres nærmere. I tillegg til barneombudsloven og instruksen, reguleres Barneombudets virksomhet også av forvaltningsloven og offentlighetsloven. Barneombudsloven og instruksen regulerer ikke uttømmende Barneombudets oppgaver. Det medfører at Barneombudet selv i noen grad har frihet til å utforme sin funksjon og rolle som barnas talsperson.

Selv om Barneombudet i praksis på mange måter fungerer som en interesseorganisasjon, er Barneombudet å anse som et forvaltningsorgan i rettslig forstand, men ombudet har ikke - i likhet med de fleste andre forvaltningsorganer - kompetanse til å treffe bindende avgjørelser (vedtak). Den øvrige forvaltning har heller ingen plikt til å rette seg etter Barneombudets vurderinger i konkrete saker, slik tilfellet i praksis er for Sivilombudsmannens uttalelser. Barneombudet har videre ingen instruksjonsmyndighet overfor andre forvaltningsorganer. På den annen side har ikke Barne- og familiedepartementet eller Stortinget instruksjonsmyndighet over Barneombudet.

Barneombudet har kompetanse til å behandle både enkeltsaker og prinsippsaker. I forhold til enkeltsaker gjelder likevel noen begrensninger. Barneombudet kan ikke behandle enkeltsaker som gjelder konflikter innad i familien. Saker om lovanvendelses- eller saksbehandlingsspørsmål skal Barneombudet henvise til Sivilombudsmannen når Sivilombudsmannen har kompetanse. Barneombudet kan heller ikke uttale seg om lovligheten av et forhold dersom Sivilombudsmannen allerede har avgitt uttalelse i saken.

Sivilombudsmannen vil først ha kompetanse til å behandle saken etter at saken er ferdigbehandlet i forvaltningen.

Det kan spørres om Barneombudet bør ha kompetanse til å gå inn i enkeltsaker som er under behandling i forvaltningen. Faren for konkurrerende kompetanseforhold mellom Barneombudet og andre instanser er et argument for at Barneombudet ikke bør gripe inn i en pågående sak, selv om Barneombudet ikke driver ordinær saksbehandling og treffer avgjørelser i konkrete tilfeller.

Det vil dessuten kunne framtre som et paradoks at Barneombudet i spørsmål som senere vil kunne forelegges Sivilombudsmannen (for eksempel saksbehandlingsspørsmål), skal ha kompetanse til å gripe inn før saken er ferdigbehandlet i forvaltningen og dermed før Sivilombudsmannen har fått anledning til å uttale seg. Gode grunner taler for at Barneombudet i slike spørsmål normalt ikke bør gripe inn og uttale seg i saken på et tidligere tidspunkt enn Sivilombudsmannen.

Uavhengig av om en sak senere kan forelegges Sivilombudsmannen, vurderer utvalget det slik at Barneombudet i saker som er til behandling hos andre forvaltningsorganer, normalt bør unnlate å gå inn i de konkrete forhold før saken er avsluttet i forvaltningen. Barneombudets inngripen kan blant annet virke trenerende og skape forventninger hos parten(e). Dersom ombudet uttaler seg før saken er tilstrekkelig opplyst, kan dette også bidra til å svekke det involverte barnets interesser.

Dersom Barneombudet får henvendelse i en enkeltsak som kan behandles av et annet forvaltningsorgan, bør Barneombudet etter utvalgets oppfatning ha plikt, ikke bare rett, til å henvise vedkommende til å ta saken opp med rette organ. Barneombudet kan også selv behandle saken, men da bare de prinsipielle sider ved den. Utvalget foreslår derfor en endring i instruksen på dette punkt. Jfr. nedenfor pkt. 11.6.2.

Barneombudet har etter gjeldende rett ikke kompetanse til å behandle en sak som er avgjort av domstolene eller bragt inn for domstolene til behandling. Det kan spørres om det bør gjelde en liknende begrensning dersom en sak er under politietterforskning, men før det er tatt ut tiltale mot noen (det vil si før saken er «bragt inn» for domstolene). Gode grunner taler for at Barneombudet også bør være ytterst varsom med å uttale seg i en sak som er under etterforskning der barn kan ha vært utsatt for en straffbar handling, selv om det ikke er tatt ut tiltale i saken mot noen.

Utvalget mener at Barneombudet bør konsentrere sin virksomhet om generelle saker og prinsippspørsmål, og i mindre grad arbeide med eller fokusere på enkeltsaker. Barneombudet bør derfor fortsette å henvise til og opplyse om det allerede eksisterende hjelpe- og forvaltningsapparatet når ombudet mottar henvendelser om individuelle spørsmål. Barneombudet kan eventuelt på bakgrunn av enkeltsaker fremme forslag til tiltak som kan løse eller forebygge individuelle problemer og mer generelle konflikter mellom barn og samfunn (jfr. lovens § 3 annet ledd, bokstav d). Barneombudet skal etter utvalgets oppfatning hverken fungere som behandlingsinstans eller konfliktløsningsorgan i enkeltsaker. I mer generelle barnepolitiske spørsmål er det Barne- og familiedepartementet som har det overordnede ansvaret for å gjennomføre politiske løsninger. Barneombudet kan imidlertid fortsette å være en viktig pådriver også på det politiske plan, ved for eksempel å fremme forslag til temaer som kan tas opp eller utredes, påpeke konfliktområder o.l.

Etter instruksens § 7 skal Barneombudet personlig ta standpunkt til alle saker ombudet tar opp til behandling. Utvalget vil påpeke at dette kravet vanskelig kan etterleves i praksis. Utvalget vil derfor foreslå at denne bestemmelse modereres, og foreslår en endring i instruksen på dette punktet. Det bør imidlertid fortsatt være et krav at ombudet uttaler seg personlig i enkelte saker av særlig viktighet, for eksempel høringsuttalelser og prinsippsaker. Andre uttalelser kan undertegnes av kontorsjefen. Utvalget foreslår en endring i instruksen på dette punkt.

I Barneombudets tilsyn med at lovgivning til vern om barns interesser blir fulgt, mener utvalget at FNs barnekonvensjon kan være et nyttig arbeidsredskap. Utvalget foreslår inntatt i loven en bestemmelse om at Barneombudet skal følge med i hvorvidt norsk rett og praksis samsvarer med Barnekonvensjonen.

11.4.1.2 Forholdet til Barne- og familiedepartementet

Utvalget har i del II utredet Barneombudets forhold til Sivilombudsmannen, Barne- og familiedepartementet og Stortinget. Barneombudets forhold til Sivilombudsmannen framstår som relativt ukomplisert, idet de to ombudene har såvidt forskjellig karakter og oppgaver. Dessuten er Barneombudets saksområde klart avgrenset mot Sivilombudsmannens i Barneombudets instruks. Utvalget finner derfor ikke grunn til å vurdere dette forholdet nærmere, utover det som er sagt i pkt. 3.7.1 i del II.

Når det gjelder Barneombudets forhold til Barne- og familiedepartementet, finner utvalget ikke grunn til å foreslå endringer i dagens organisering med Barne- og familiedepartementet som økonomisk og administrativt overordnet Barneombudet. Utvalget finner likevel at det kan være grunn til å vurdere enkelte spørsmål noe nærmere.

Utover den formelle tilknytning til departementet, er Barneombudet et fritt og uavhengig organ. Denne uavhengigheten er en nødvendig forutsetning for Barneombudets virksomhet. En slik uavhengighet innebærer at Barneombudet for eksempel kan kritisere departementet dersom Barneombudet mener det foreligger saklig grunn til kritikk. Barneombudet er imidlertid også avhengig av å ha et godt samarbeidsforhold til departementet i barnepolitiske spørsmål. Prinsipielt sett ligger det derfor i Barneombudets funksjon at ombudet både kan arbeide «med» og «mot» departementet. Det ligger en utfordring i dette, sett fra både Barneombudets og departementets side. Barneombudet bør etter utvalgets oppfatning være oppmerksom på hvordan en eventuell kritikk mot departementet framsettes og hvem den rettes mot, slik at kritikken ikke unødig skader samarbeidet. Departementet bør på sin side tåle en saklig framsatt kritikk fra Barneombudet uten å la dette innvirke på kommunikasjonen mellom de to instansene. Det vil være viktig at begge parter fortsatt samler seg om sitt felles mål som er å bedre barns og unges oppvekstvilkår og stilling i samfunnet forøvrig. Utvalget vil i denne sammenheng minne om at det bare er statsråden som kan svare for Barneombudet i Stortinget, og som har det konstitusjonelle ansvaret for Barneombudets virksomhet. Det forutsettes derfor at Barneombudet utviser den nødvendige samhandlings- og samarbeidsvilje overfor departementet. Men utvalget understreker samtidig at Barneombudets lojalitet først og fremst må være knyttet til barna.

11.4.1.3 Barneombudets faglige kompetanse

Barneombudets kontor er sammensatt av fagfolk med ulik kompetanse (blant annet sosiologi, jus, informasjon, pedagogikk og barnevern). Utvalget etterlyser noe mer juridisk kompetanse enn Barneombudet idag har. Barneombudet uttaler seg og behandler saker på en rekke forskjellige områder som berører barns interesser. Den ene juridiske konsulenten hos Barneombudet har i utgangspunktet ansvaret for hele det barnerettslige og barnevernrettslige feltet, i tillegg til tilgrensende områder som berører barns situasjon. Barneombudet benytter seg imidlertid av kontakter i forskningsmiljøene dersom ombudet mener det har behov for ytterligere fagkompetanse, og innhenter også faglige vurderinger utenfor eget embede.

Det kan vurderes om ikke Barneombudet burde ha ansatte med bakgrunn innenfor andre fagområder, (for eksempel helsefag, barnepsykologi, spesialpedagogikk, teknologi og samfunnsplanlegging). I det hele tatt må Barneombudet fortløpende vurdere hvilken kompetanse kontoret bør ha til enhver tid. Hovedkravet til dem som skal arbeide hos Barneombudet bør imidlertid være høy grad av personlig skikkethet, der evnene til faglig integritet og helhetstenkning er avgjørende kvaliteter.

Utvalget vil ellers foreslå vurdert en egen utredningsenhet hos Barneombudet. Oppgavene til en slik enhet kan være å samle informasjon og dokumentasjon, foreslå forskningsoppgaver som for eksempel vitenskapelige institutter kan gjennomføre, og selv utføre mindre utredningsoppdrag. Det bør videre vurderes om Barneombudet generelt bør etablere en mer formalisert kontakt med forskningsmiljøene. Dette forutsetter at Barneombudet faglig sett blir betraktet som en attraktiv samarbeidspartner.

11.4.2 Barneombudet og barna

Barneombudets klare profilering i forhold til en bestemt befolkningsgruppe, nemlig barna, skulle tilsi en «avklaring» av kontakten og kommunikasjonen med denne gruppen. Det vil imidlertid være vanskelig å finne en balanse mellom på den ene siden å «fortape seg» i enkeltsaker, og på den andre siden å bli for generell. Det synes rimelig at Barneombudets kontakt med barna i noen grad svarer til en allmenn tilgjengelighet for barn og unge. Ideelt sett burde barn i ulike aldre med ulike problemer fra ulike deler av landet ha den samme muligheten til å gjøre seg gjeldende overfor Barneombudet. Men det vil være bortimot umulig å oppfylle de ideelle fordringene som skisseres her.

De to barneombudene synes å ha tilnærmet seg barna på relativt ulike vis. Det første barneombudet svarte på telefonhenvendelser fra barn, og la dessuten opp til en omfattende reisevirksomhet for å treffe barn i lokalmiljøet. Det andre barneombudet har i hovedsak søkt å styre kontakten med barna via fjernsyn, spesielt ved bruk av et system hvor barna ringer inn sine spørsmål eller kommentarer, og Barneombudet gir generelle svar i et fjernsynsprogram (Klar Melding-systemet).

Når norske barn synes å ha god kjennskap til Barneombudet, kan man i noen grad se på dette som et resultat av disse tilnærmingsmåtene. Dette viser seg blan annet gjennom det store antall henvendelser fra barn som etterhvert er registrert hos Barneombudet i begge ombudsperiodene.

Kommunikasjonen gjennom fjernsyn er idag både den mest moderne og mest effektive kontaktmetoden i forhold til barna. Utvalget har derfor gått nærmere inn på foreliggende data når det gjelder Klar Melding-systemet. Resultatene synes imidlertid å vise til enkelte svake sider ved dette systemet. Utvalget har for det første merket seg at majoriteten av henvendelser kommer fra jenter og fra barn som er eldre enn ti år. Dette kan indikere både at Barneombudet fokuserer mer på det jenter opplever som vanskelig, enn på områder som er problematisk for gutter. Videre kan dette indikere at selve formen på henvendelsene fungerer selektivt. Det kan også være grunn til å anta at kravet til kommunikasjon fra barna (ringe inn til en instans i Oslo) forutsetter en viss grad av sosial og følelsesmessig trygghet. Tilsammen kan systemet derfor tenkes å utelukke enkelte grupper av barn, og dermed ikke gi et helt representativt bilde av barnebefolkningens behov og problemer.

Til tross for at Barneombudet har profilert Klar Melding-systemet i forhold til barns hverdagsproblemer, er det en stor andel henvendelser som ikke synes å innebære forventninger om at Barneombudet skal «løse» bestemte problemer. Barna ser ut til å være instilt på kommunikasjon med voksne som sier seg interessert i dem, i vel så stor grad som å finne en problemløser. Når barna først kommer med konkrete problemer, er Barneombudets svar holdt på et generelt nivå. Barneombudet kan på denne måten invitere barna til en kommunikasjon som ombudet ikke helt følger opp.

Det er vanskelig å si om de nevnte svakhetene med Klar Melding-systemet er så store eller mange at Barneombudet ville være best tjent med å avstå fra en slik kontaktform, eller eventuelt overlate den til andre instanser eller tilbud, for eksempel Barnas kontakttelefon. Det bør i alle tilfelle vurderes om Barneombudet bør utvikle også andre alternative måter for kontakt og kommunikasjon med barn.

Den fysiske avstanden mellom barna og Barneombudet er i seg selv et viktig aspekt ved kommunikasjonen mellom barn og barneombud. Barneombudets «fjernhet» i forhold til flertallet av norske barn kan både være en styrke og en svakhet. Styrken ligger i at det ofte er lettere å ta opp vanskelige temaer med en person eller en instans man har en viss avstand til. Men samtidig gjør avstanden det vanskelig for Barneombudet å sette iverk eller følge opp forslag og tiltak.

Utvalget vil foreslå at Barneombudet vurderer å utvikle en mer direkte kommunikasjonsform i forhold til barn, for eksempel i noe større grad oppsøke barn og snakke med barn der de bor. Dette er selvfølgelig et kapasitetsproblem, men planmessig og over tid er det ikke uoverkommelig å besøkte fylker og kommuner og der komme i direkte og personlig kontakt med barn.

11.5 GENERELL VURDERING AV BARNEOMBUDSINSTITUSJONEN

11.5.1 Hovedintensjonene oppfyllt

I det foregående har utvalget beskrevet Barneombudets funksjon, rolle og kompetanse som samfunnsinstitusjon, og gjennomført en evaluering av Barneombudets virkemiddelbruk i arbeidet for barn og unge, samt vurdert i hvilken grad at Barneombudets initiativ har ført til konkrete endringer for barn.

I den generelle vurderingen vil utvalget poengtere at Barneombudet gjennom sin eksistensperiode har bidratt til å profilere det barnepolitiske området. Barneombudet har gjort en stor innsats for å ansvarliggjøre ulike instanser, og skapt årvåkenhet for barns behov, interesser og rettigheter. Langt på vei er det derfor grunnlag for å trekke den konklusjon at intensjonene som lå til grunn for ordningen, er oppfylt.

Ut fra utvalgets vurdering befinner barneombudsinstitusjonen seg nå ved et veivalg, hvor det kan være nødvendig å vurdere nye strategier.

Mange trekk i samfunnsutviklingen har skapt økt positiv fokus på barns og unges situasjon. FNs barnekonvensjon er et internasjonalt uttrykk for dette. I norsk offentlig liv viser dette seg ved etablering av et eget Barne- og familiedepartement, gjennom tilsynsordninger på fylkesnivå og gjennom helhetlige oppvekstetater i mange kommuner. Det samme gjelder økt generell oppmerksomhet i forvaltningen med styrket familiefokusering og en positiv utvikling når det gjelder frivillige organisasjoners arbeid for barns behov, interesser og rettigheter. Alt i alt er det mange instanser som i dag ønsker å profilere seg som ivaretakere av barns interesser.

11.5.2 Opprettholdelse av Barneombudet og sterkere lokal forankring

Det er mange faktorer som tilsier at den opprinnelige barneombudsinstitusjonen bør revurderes. Barneombudet har primært hatt funksjonen som igangsetter og oppmerksomhetsskapende aktør på samfunnsarenaen. Når dette «prosjektet» kan betraktes som avsluttet, ville det også kunne anses rimelig å avvikle ordningen.

Likevel finner ikke utvalget grunnlag for å foreslå en nedleggelse av barneombudsinstitusjonen. I første rekke har dette sammenheng med at Barneombudet fortsatt vil kunne ivareta viktige oppgaver for barns og unges helhetlige oppvekst. For fremdeles er det slik at det barne- og ungdomspolitiske området er sektorpreget. Barneombudet kan derfor ha en viktig funksjon som koordinator og igangsetter av de faglige og politiske prosesser som kan skape en helhetpå dette området. (Utvalget fremmer forøvrig forslag om enkelte justeringer i gjeldende lov og instruks for Barneombudet., jfr. pkt. 11.6 nedenfor).

Utvalget konkluderer altså sin evaluering med at Barneombudet opprettholdes som en uavhengig nasjonal instans for å ivareta barns og ungdoms interesser. Dette innebærer at institusjonen fortsatt får de nødvendige fullmakter til å arbeide for at barns oppvekstmuligheter forbedres på alle samfunnsområder. Utvalget foreslår samtidig at det iversettes endringer for å styrke Barneombudet som en faglig slagkraftig institusjon.

I denne innstillingen pekes det også på behovet for en økt fokusering på barns stilling i kommunene. Det må anses viktig at Barneombudet fortsetter å utvikle gode samarbeidsrelasjoner både til kommunale og sentrale samfunnsinstanser. Utvalget vil foreslå at man vurderer å gi Barneombudet en sterkere tilknytning til kommunene, (oppvekstetater eller oppvekstkoordinatorer). Dette vil kunne innebære en utvikling av Barneombudet i retning av å være et «nettverksombud». Barneombudet vil dermed komme nærmere de politiske og faglige prosesser som skaper barns hverdag i hjem, fritid og skole.

11.6 FORSLAG TIL ENKELTE ENDRINGER I LOV OM BARNEOMBUD OG I BARNEOMBUDETS INSTRUKS

11.6.1 Forslag til endringer i lov om barneombud

Utvalget foreslår at bestemmelsen i lovens § 2 om at Barneombudet kan oppnevne et råd for virksomheten, oppheves, ettersom det i praksis ikke har vist seg å være behov for et slikt råd (rådet har ikke vært virksomt siden 1990).

Videre foreslår utvalget at det tas inn i lovens § 3 at Barneombudets arbeid med å påse at lovgivningen til vern om barns rettigheter følges også omfatter oppfølgingen av Barnekonvensjonen (jfr. det som er sagt avslutningsvis i pkt. 11.4.1.1 ovenfor).

Utvalget foreslår også at det tas inn en presisering i forhold til Barneombudets samarbeid med andre instanser, for å understreke betydningen av samarbeid generelt og behovet for en sterkere lokal forankring for Barneombudet ( jfr. utvalgets vurderinger under punktene 12.1.8.2 og 12.1.8.3 nedenfor).

Utvalget finner det videre naturlig at det i lovens § 5 tas inn en generell henvisning til instruksen. Det er i instruksen Barneombudets oppgaver er presisert. Instruksen er derfor det regelverket Barneombudet først og fremst forholder seg til i sin daglige virksomhet.

Utvalget foreslår følgende endring i lov om barneombud:

Lovens § 2 annet ledd oppheves.

Lovens § 3 annet ledd bokstav b) skal lyde:

«Ombudet skal særlig følge med i at lovgivning til vern om barns interesser blir fulgt, herunder følge med i hvorvidt norsk rett og praksis samsvarer med de forpliktelser Norge har etter FNs konvensjon om barns rettigheter.»

Utvalget foreslår et nytt fjerde ledd i § 3 som skal lyde:

«Barneombudet skal som et ledd i sin virksomhet samarbeide med sentrale og kommunale etater som er tilknyttet ombudets arbeidsfelt.»

Lovens § 5 første punktum skal lyde:

«Ombudet har rett til å uttale seg om forhold som går inn under Ombudets arbeidsområde etter denne lov og etter Instruks for Barnembudet.»

11.6.2 Forslag til endringer i instruks for Barneombudet

Utvalget foreslår at saksbegrensningen i instruksens § 3 også omfatter saker som delvis gjelder konkrete enkeltkonflikter innad i familien, slik at det ikke oppstår tvil om hvilke «sider» av en sak Barneombudet har kompetanse til å behandle dersom saken eksempelvis omfatter både barnefordelingsspørsmål og barnevernrettslige spørsmål.

Når en sak kan bringes inn for et annet forvaltningsorgan, foreslår utvalget at Barneombudet får en plikt - ikke bare en rett - til å henvise den som henvender seg, til det respektive forvaltningsorganet. Dette kan naturlig knyttes til Barneombudets rolle som formidler og veileder (rådgiver) i enkeltsaker. Utvalget foreslår derfor en endring i instruksens § 4.

Bestemmelsen i instruksens § 7 foreslås moderert, slik at det ikke kreves at barneombudet selv må undertegne alle saker, da dette i mange tilfeller vil være upraktisk (jfr. det som er sagt ovenfor i pkt. 11.4.1.1).

I tilknytning til opphevelse av bestemmelsen i lovens § 2 annet ledd om Barneombudets råd, foreslås instruksens § 10 om rådet også opphevet.

Utvalget foreslår følgende endringer i Barneombudets instruks:

Instruksens § 3 første ledd første punktum skal lyde:

«Ombudet skal avvise henvendelser som helt eller delvisgjelder konkrete enkeltkonflikter mellom et barn og dets foresatte, mellom foresatte innbyrdes om utøvelse av foreldreansvar og liknende saker.»

Instruksens § 4 annet ledd skal lyde:

«Angår en henvendelse forhold som kan bringes inn for et annet forvaltningsorgan, skalden som henvender seg til ombudet henvises til å ta saken opp med vedkommende organ. Ombudet kan også selv oversende saken dit.»

Instruksens § 7 første ledd, første punktum skal lyde:

«Ombudet skal ta standpunkt til alle saker som det har tatt opp til behandling og som ikke er blitt henlagt etter § 5.»

Instruksens § 10 oppheves.

12 Organiseringsformer for barn og ungdom

12.1 EN HELHETLIG OPPVEKSTPOLITIKK

12.1.1 Læring og inkludering

En av utvalgets hovedkonklusjoner knytter seg til behovet for en styrking av de helhetlige perspektivene når det gjelder oppvekstvilkår for barn og unge. Barn er i særlig grad i behov av troverdige omsorgspersoner, og både barn og unge er i en periode da vilkårene for omsorg og læring er av særlig stor betydning. Det å yte omsorg innebærer å beskytte, men det betyr også å fungere adekvat som forbilde, hjelper, rådgiver og inspirator.

Utvalget vil foreslå at de faglige aktørene innen barne- og ungdomsområdet utfordres til å finne nye profesjonelle tilnærminger og profileringer. Fagfolk, for eksempel sakkyndige, kan komme i en uheldig dobbeltstilling hvor de på den ene siden skal være troverdige hjelpere, mens det på den andre side forventes at de skal fungere som «uhildede» sakkyndige for administrative myndigheter. Denne dobbeltstillingen kan være problematisk blant annet for pedagogisk-psykologisk rådgivere, spesialpedagoger og barnevernsarbeidere. Selv om dette er «systemproblemer» vil det kunne gi en faglig retning som kan være problematisk. Her tenker utvalget på at kontrollaspektet, tilsynsrollen og de diagnostiserende bestrebelsene kan få en for sterk faglig posisjon. En diagnose vil på den ene siden appellere til rehabiliterende, terapeutiske eller andre gjenopprettende tiltak. Det vil også gi den det angår en forventning om seg selv som et problemkasus, som vil kunne ha uheldige virkninger, både gjennom sosial stigmatisering og som selvoppfyllende konsekvenser.

Som utvalget har pekt på er det viktig å arbeide ut fra en samhandlende, støttende og tillitsfremmende tankegang. Kontroll- og intervensjonstankegangen, som imidlertid vil være viktig i enkelte saker, bør etter utvalgets oppfatning for en stor del erstattes med en støtte- og samhandlingstankegang. Problemdiagnostiseringen bør, især i barnehage og skole, erstattes med en læringstankegang. Dette innebærer at en eventuell kartlegging bør være mer innsiktet på å finne ut hva barnet kan klare enn hva det ikke mestrer. Dette er både begrunnet i den positive tankegang som må prege møtet med barn og ungdom, og i den erkjennelse i at all læring vil bygge på det som allerede er lært.

Utvalget vil også peke på nødvendigheten av at funksjonshemmede barn i nærmiljø og skole ikke stigmatiseres. Hvis en skole eller et samfunn legger forholdene til rette slik at de funksjonshemmede og svake får gode betingelser, bidrar man til å skape et ideelt miljø for alle. Dette er en viktig tankegang for et inkluderende samfunn, og for en barne-og ungdomspolitikk som avviser «to-tredjedels-samfunnet» som en akseptabel visjon (jfr. om «to-tredjedels-samfunnet» ovenfor i pkt. 8.1 i del III).

12.1.2 Familien og dens støtteapparat

Utvalget har tidligere beskrevet familiens betydning, og understreket behovet for å gi foreldre både tillit og praktisk-økonomiske rammevilkår slik at de makter å fremme barns oppvekst, læring og utvikling. Gjennom denne innstillingen er det beskrevet en utviklingtendens gjennom de siste par ti-år: fra husmorfamilien til to-karrierefamilien. Dette avspeiler store og raske endringer for både barn og voksne. Det essensielle ved denne utviklingen er at den moderne familien i økende grad har blitt en ressursbase både for foreldres karriereutvikling og barns oppvekst og læring. Samtidig har vi også pekt på den sterke vekt moderne foreldre synes å legge på barnas læring og velferd, på deres skolegang og utviklingsmuligheter generelt. Et annet viktig utviklingstrekk er økningen i antall aleneforeldre-familier. Dette er den familietypen som har økt mest de siste 25-30 årene. Idag utgjør aleneforeldre-familien bortimot en femtedel av alle familier, og ca. ni av ti enslige forsørgere er kvinner.

Utvalget vil poengtere at samfunnets primære oppgave må være å støtte familien både økonomisk, praktisk, organisatorisk og psykologisk. Hovedansvaret skal legges på begge foreldrene, men ut fra den klare forutsetning at samfunnet på ulike måter skal bidra til at denne ansvarsoppgaven kan ivaretas på en god måte. I praksis betyr dette å legge til rette for å gjøre familien som oppvekstbase for barn til et realistisk «prosjekt». Når det gjelder aleneforsørgere, befinner de seg ofte i en særlig presset og utsatt situasjon, blant annet på grunn av manglende avlastningstilbud og utilstrekkelige økonomiske støtteordninger. Det er viktig at aleneforeldrene får realistiske muligheter til å fungere som en god omsorgsbase for barna.

Det å legge forholdene tilrette for at foreldre skal mestre omsorgsoppgaven, innebærer også å arbeide for å etablere tilstrekkelige støtteordninger og oppfølgingstiltak for familier (en-foreldre- og to-foreldre-familier) med psyko-sosiale og økonomiske problemer, slik at også disse familiene kan bli ressurser for sine barn. I denne sammenheng vil tverretatlig samarbeid mellom foreldrene, helsestasjonene, barnehagen, skolen, PP-tjenesten, skolehelsetjenesten, barneverns- og sosialtjenesten være vesentlig.

Utvalget vil imidlertid også peke på den generelle viktigheten av å gi familien nødvendig informasjon og ta familien med på råd. Her ligger det en viktig oppgave og utfordring for helsestasjoner, barnehage, skole, barnevern m.m. Prinsipielt er disse instansene å betrakte som støtteapparat for familien, og i praksis innebærer det at de må fungere ut fra en samarbeidsmodell. Men utvalget vil samtidig understreke betydningen av at støtteapparatet griper inn der foreldrene, etter at hjelpetiltak/støttetiltak er forsøkt og funnet nytteløse, viser seg ute av stand til å forvalte sine oppgaver som foreldre.

Etter utvalgets vurdering er det som nevnt viktig å ha et utvetydig familiestøttende utgangspunkt. Det bør for eksempel vurderes å videreutvikle «foreldreskolen» og «barnestasjonene» som Barne- og familiedepartementet har tatt initiativ til. Her vil utvalget peke på helsestasjonen som en relevant arena, hvor man også kan trekke inn pedagogisk og psykologisk fagkompetanse. Men også foreldre til eldre barn kan ha behov for både opplysning og oppmuntring. Utvalget tenker her spesielt på de problemstillinger som ofte gjør seg gjeldende i forbindelse med puberteten. Her vil det være behov for nye initiativ, kanskje i regi av skoleverket.

12.1.3 Familie og barnehage

Småbarnsalderen er en intens periode for læring, og mange grunnleggende personlighetstrekk utvikles i denne perioden. Det å få trygghetsfølelse, selvtillit og initiativ hører til de viktige egenskaper som kan etableres på en grunnleggende måte i de tidlige barneår. Det vil derfor også være en viktig oppgave å ruste barnehagen til å støtte hvert enkelt barn på en slik måte at de får muligheter til en positiv personlig og sosial læring. Barnehagen skal være et avlastningsmiljø for foreldre og samtidig og primært være et stimulerende og trygt miljø for lek og læring, og bør være et tilbud til alle barn. Det bør også være en viktig oppgave å utvikle barnehagen på en slik måte at den gir et godt tilbud både til de enkelte barn og til de enkelte familier.

Den moderne familien har et krevende liv, og det er viktig at samfunnet legger til rette og bidrar til at betingelsene blir best mulig for både foreldre og barn. I denne sammenheng vil det være vesentlig å arbeide for å skape følelse av tillit, økonomisk trygghet og avlastningsmuligheter. Arbeidet med å skape helhetlige nærmiljø må gis høy prioritet.

12.1.4 Familiens autonomi

Som utvalget tidligere har vært inne på, er tillit til foreldrene som oppvekstbase en av forutsetningene for familiens autonomi. Tillit til at foreldre flest makter å utøve sin rolle til det beste for barna, vil ha stor betydning for de politiske beslutninger som tas, holdninger til foreldre generelt og foreldres innstilling til sin egen kompetanse.

En for sterk og ensidig problemfokusering i forhold til barns oppvekstvilkår kan føre til en alminnelig «mistenkeliggjøring» av familien som omsorgsbase. En konkret virkning av dette vil kunne være at ansvaret for barn generelt i for stor grad «overføres» fra foreldrene til offentlige institusjoner som for eksempel barnehage og skole. Ansvarsfordeling er imidlertid nødvendig, ikke minst tatt i betraktning den store økningen av kvinnelige arbeidstakere de siste tjue årene. (I begynnelsen av 1990-årene var 80 prosent av norske kvinner yrkesaktive). Ansvaret for barn må imidlertid ikke pulveriseres slik at man overser det grunnleggende utgangspunktet; nemlig at det er familiene som har hovedansvaret og -omsorgen for barna (og at begge foreldrene som har dette ansvaret).

En politikk som vektlegger utbygging av heltidstilbud til barn, fulltidsbarnehager og heldagsskole, kan i hovedsak anses å ivareta samfunnets behov for arbeidskraft, foreldres muligheter for å være yrkesaktive og familiens behov for inntekt. En slik erkjennelse vil være nødvendig for et mer målrettet arbeid for å bedre dagens vilkår for barn og deres familier. Det kan blant annet gjøres ved å etablere mer fleksible arbeidstidsordninger, videreutvikle permisjonsordninger med lønn o.l. Slike former for fleksibilitet vil kunne bidra til større frihet og ansvar for både mor og far til å innrette seg i barnets og familiens interesse, samtidig som det vil innebære bedre avlastningstilbud.

Foreldre flest er i stand til å forvalte sitt ansvar. Når de alvorlige problemene melder seg, vil barnevernet være en mulig hjelpeinstans. Som vi tidligere har påpekt, kan barnevernet komme i en dobbelstilling, ved å både være potensiell hjelper og intervensjonsinstans (tvangsutøver). Etter utvalgets vurdering er det viktig å vurdere barnevernet som en mer systeminnsiktet institusjon, som også kan føre tilsyn med offentlige og private tiltak og tilbud, for derigjennom å ivareta barns interesser i et mer forebyggende og helhetlig perspektiv.

12.1.5 Skole og læring

Når det gjelder den obligatoriske skolen, foreslår utvalget at det overveies i sterkere grad å inkludere denne viktige institusjonen i en helhetlig barne- og ungdomspolitisk kontekst. I dette perspektivet har utvalget tidligere (i kap. 8) presentert forskningsbaserte vurderinger som peker på behovet for at skolen gjennomgår en organisatorisk og læringsmessig fornying. Utvalget finner at skolen framstår som en nokså lukket institusjon, med et for lite barne- og ungdomssentrert opplegg og innhold. Skolen må innrettes slik at den kan bære et utvetydig ansvar for å støtte hvert enkelt barn i sin læring og personlige utvikling. På samme måte som barnehagen, bør grunnskolen i sterkere grad knyttes opp mot familien og nærmiljøet, og utvikles til et åpent oppvekstmiljø hvor barns og unges allsidige læring står i fokus. Alle norske barn og unge bør få anledning til å lære minst ett område som engasjerer dem, og som kan gi livet et meningsfyllt innhold. Alle barn bør få innsikt i sin egen læringsprosess, de må få muligheter til å utvikle selvtillit, initiativ, kreativitet og interesse.

På samme måte som skolen naturlig hører hjemme i en lokal oppvekstetat, bør det etter utvalgets vurdering overveies å knytte grunnskolen nærmere sammen med Barne- og familiedepartementet.

Skolen framstår som en bærende kultur- og kunnskapsforvalter i vårt samfunn. Primærformålet med den obligatoriske grunnskolen er imidlertid at den skal «spille på lag» med barns helhetlige behov og interesser for utfoldelse, utvikling og læring. En skole som makter å være et godt lærings- og oppvekstmiljø, og dermed møte det enkelte barns behov, vil være et slagkraftig virkemiddel mot «to-tredjedels-samfunnet».

I arbeidet for å utvikle en slik skole vil det nære samarbeidet med foreldrene være en avgjørende forutsetning. Det er vesentlig at hjemmet føler skolen som en alliert i arbeidet for å gi barna best mulige oppvekstbetingelser. Betoningen av at skolen er et læringsmiljø må gi uttrykk for at alle barn har sterke behov, ressurser og indre tildriv til læring. Skolen har som oppgave å stimulere, veilede og oppmuntre i denne prosessen.

Den framtidige skolen må bestrebe seg i sterkere grad enn hittil, på å legge til rette et opplegg for hvert enkelt barn. Den sterke variasjonen i elevflokken må oppfattes som en positiv mulighet snarere enn som et problem.

12.1.6 Ansvarliggjøring av aktører

Utvalget anser det som viktig at skolen arbeider for å skape læring og opplæring i nærkontakt med både lokalmiljøet, ulike organisasjoner og yrkeslivet. Det er viktig at skolen blir en samlende arena for nærmiljøet, og at nærmiljøet blir bidragsyter i realiseringen av skolens mål. For yrkeslivet må det være vesentlig å bidra som en impulsgivende faktor. Det bør være en «æressak» å bistå i arbeidet for å gi opplæring for de kommende generasjoner, ikke bare gjennom lærlingeordninger, men også innen grunnskolens ramme. Mennesker med integritet vil utgjøre nøkkelfaktorer i enhver sammenheng. Det vil her være vesentlig å ha som en grunnleggende tankegang at ingen barn ønsker å utvikle seg i negativ retning. Ingen ønsker å havne på skråplanet. Når dette likevel skjer i altfor stor grad, må dette forstås ved at barn kan havne i prekære valg mellom flere onder. Som vi har pekt på tidligere blir mange ungdommer rekruttert til kriminelle subkulturer, ikke fordi dette er et ønske, men blant annet fordi de ikke lenger holder ut i sin normale tilværelse i skole og hjem. Her dreier det seg om «utstøtingsprosesser» som det må være en fundamental oppgave å gjøre noe med. Den individuelle tilnærmingen for ivaretakelse av hvert enkelt barns læring, gir en anvisning på den retning utviklingen bør gå.

Det er viktig at denne læringen gis en positiv retning. Mulighetene for det motsatte er imidlertid til stede, og de «læringsagenter» som vil medvirke til dette har fått et økt antall. Dette henger sammen med den åpne mediesituasjonen, hvor tilgangen til mulige identifikasjonsmodeller o.l., er nærmest ubegrenset. Det må være en viktig oppgave for barnepolitikken å arbeide i nærkontakt med den teknologiske og kommersielle utviklingen, slik at disse kreftene i størst mulig grad kan samvirke, og i minst mulig grad motvirke en positiv lærings- og utviklingsprosess. Ved siden av samfunnets kontrolltiltak, må det her være vesentlig å bidra til en ansvarliggjøring av de sterke aktørene på dette området.

Når det gjelder konflikter og konfliktløsning, vil utvalget peke på muligheten av å etablere en ordning med kameratstøtter («jevnaldringsrådgivning») for skolebarn. Elevene identifiserer seg med hverandre, og slike opplegg kan gå inn i støtteordninger for å bygge opp under familiene. En kameratstøtteordning vil etter utvalgets oppfatning kunne virke positivt blant annet ved å utvikle ansvar for hverandre, og for å forebygge vold og mobbing i skolesammenheng.

12.1.7 Skole og yrkesliv

Selv om utvalget i denne utredningen har konsentrert seg om barn og unge i aldersgruppen 0 - 18 år, vil vi påpeke viktigheten av at det ikke stilles opp noe markert skille mellom barne- og voksenrollen (eller «nyvoksenrollen»). Utvalget vil her understreke betydningen av å etablere nærmere relasjoner mellom opplæring, skole og yrkesliv. Med et slikt utgangspunkt bør skolens oppgave være innrettet på å sette barn i stand til å mestre sin egen framtidige voksen- og yrkesrolle. Det er her nødvendig å fokusere på kontinuiteten i overgangen fra ungdomsstadiet til voksenstadiet, og det innebærer at det ikke må bygges opp stengsler for unge mennesker som skal inn i arbeidslivet. Men det dreier seg også om å ansvarliggjøre arbeidslivet både i kvalifiseringen og rekrutteringen av unge mennesker i relasjon til en formålstjenlig yrkesutøvelse.

Den høye arbeidsledigheten blant ungdom idag må etter utvalgets vurdering ses på som et uttrykk for at innsats er nødvendig på flere plan. Det er selvsagt viktig at kunnskapen om arbeidslivet blir bedre, for å motvirket at yrkesvalget blir basert på for dårlig grunnlag. Mange unge opplever det meningsløst å satse hardt på å kvalifisere seg for yrker der etterspørselen etter arbeidskraft i lang tid har vært liten.

Gjensidig og kontinuerlig informasjon mellom skolen og næringslivet vil være nødvendig både for at ungdom skal få nødvendig kunnskap om yrkes- og utdanningsmuligheter, og for at næringslivet skal kunne vurdere hvordan ressurser best kan settes inn for å forbedre oppvekstmiljøet og læringssituasjonen.

Et annet viktig aspekt i denne sammenhengen, er de formelle kvalifikasjonskrav yrkeslivet forutsetter for ulike yrker. Disse er ofte for «skoleteori-preget» og for lite realistiske. Det er velkjent at det meste som går på selve yrkesutøvelsen likevel må læres på den enkelte arbeidsplass. Det vesentlige er derimot personlige egenskaper som evner til å ta ansvar, samarbeids- og innsatsvilje.

Skolens eksamens- og karaktersystem utgjør idag det sentrale seleksjonsgrunnlaget for senere utdanning og yrke. Ifølge NHO har omfattende undersøkinger imidlertid dokumentert at lærere legger ulik vekt på arbeidsinnsats som grunnlag for karaktersetting. Det hevdes at karaktersystemet i seg selv er beheftet med enkelte svakheter som dokumentasjonsmetode. Utvalget slutter seg til NHOs vurdering av at det, blant annet ut fra et rettssikkerhetsperspektiv, bør settes igang et arbeid for å utvikle mer egnede og mer realitetsorienterte vurderingsmetoder. NHO har sammen med LO og en rekke lærerorganisasjoner arbeidet med dette spørsmålet i flere år. Utvalget vil påpeke betydningen av at det utredes et evalueringssystem som både kan ta vare på helheten, objektiviteten og rettssikkerheten på en forsvarlig måte, og som kan dokumentere delkompetanse for de elevene som ikke ønsker eller makter å gjennomføre en fullstendig formell utdanning.

Videre vil utvalget foreslå at lærlingeordningen utvides, og at bedrifter som på denne måter mottar unge mennesker til yrkesopplæring, blir verdsatt for en kvalifisert innsats. Det må oppfates som en «æressak» å få ansvar for lærlinger, og det bør knyttes et kvalitetsstempel til arbeidsplasser med denne tillitsfunksjonen.

Utvalget har tidligere (del III) pekt på de løfterike perspektivene som knytter seg til et framtidig fleksibelt utdanningssystem, der unge mennesker kan utvikle sine kunnskaper ut fra personlig initiativ, interesse og behov, og der man til enhver tid kan komplettere og videreutvikle sin kompetanse. Et slikt fleksibelt og læringsorientert system bør ha mange samhandlende aktører, og inngå i et fellesskap med det overordnede formål i ivareta menneskers læringsbehov på en formålstjenlig måte. Det sier seg selv at skole og arbeidsliv vil utgjøre to av de viktigste aktørene i en slik kontekst, men det forutsetter nytenkning og perspektivendring fra begge parter. Arbeidsledigheten rammer de helt unge hardt, delvis ved at omfanget av ledighet er størst i denne gruppen, og dels ved at de unge som får en slik negativ erfaring i overgangen til det voksne livet opplever seg ubrukelige og utstøtte. Det er derfor viktig å søke og overvinne «stivheter» i arbeidsmarkedet som hindrer ungdom i å oppnå den kvalifisering og yrkeserfaring som kan gjøre dem attraktive på arbeidsmarkedet.

Det å gjøre voksen- og arbeidslivet tilgjengelig, er et viktig mål i seg selv. Her bør arbeidslivet sammen med de store organisasjonene, bidra til å utvikle alternative sertifiseringopplegg, der arbeid og utdanning kan gå «hånd i hånd». Her kan også ulike former for nettverksbaserte utdanningsopplegg komme til anvendelse. Men hovedsaken er at de unge gis muligheter til å få et yrkessertifikat, og et de ønskes velkommen til arbeids- og samfunnsliv.

I denne samenhengen kan blant annet ordningen med utdanningsvikariater for ungdom, som kombinerer redusert lønn med opplæringstilbud, være en god organiseringsform. Ordningen har i praksis vist seg å føre til positive resultater. Utvalget vil derfor anbefale at denne ordningen utvikles videre, og at det arbeides for å utvikle nye og utradisjonelle veier og virkemidler, både kort- og langsiktige, som kan føre ungdom inn i arbeidslivet.

Fokuseringen på arbeidsledighet er viktig ikke bare i forhold til ungdomsledigheten og forberedelsen til yrkeslivet gjennom skolesystemet, men også fordi foreldres arbeidssituasjon eller mangel på arbeid har stor betydning for barna og deres oppvekstsituasjon. Utvalget vil derfor understreke betydningen av at barne- og ungdomspolitisk planlegging og organisering inkluderer næringslivs- og arbeidslivsperspektivet i sterkere grad i tiden framover.

12.1.8 Statlig, fylkeskommunal og kommunal organisering

12.1.8.1 Et Oppvekst- og familiedepartement

Utfra visjonen om «det gode samfunn» for barn og unge - og for voksne - er det behov for å utvikle en egen, helhetlig oppvekstpolitikk, både lokalt og nasjonalt. Et hovedmål for en slik politikk må være at oppvekstvilkårene skal fremme de egenskaper og ferdigheter, holdninger og verdier som trengs i framtiden. Dagens regelverk gir i liten grad uttrykk for og mulighet til en samlet nasjonal oppvekstpolitikk.

På statlig plan har Barne- og familiedepartementet ansvaret for å koordinere den generelle barne- og ungdomspolitikken, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har ansvaret for utdanningen, Kulturdepartementet har ansvaret for kulturtilbud til barn og ungdom og Miljøverndepartementet har ansvaret for oppvekstmiljø-politikken (planarbeidet). Utvalget vil foreslå at det vurderes en sterkere samordning av disse viktige områdene for barn og ungdom, for eksempel ved en statlig samordning svarende til de lokale oppvekstetatene.

En konsekvens av vårt spesialiserte samfunn er den gradvise utbyggingen av fagdepartementer og råd. Den sektoriserte stat er til en viss grad nødvendig utfra et organisatorisk og politisk perspektiv. Men dette skaper også komplikasjoner. Selv om barn har fått sitt «eget» departement, kan det i andre departementer som eksplisitt ikke har barn som sitt ansvarsområde, treffes vedtak som kan ha vidtrekkende konsekvenser - direkte og indirekte - for barns hverdag. Dette gjelder for eksempel innen utdanning og næringsliv. Det opprettes stadig interdepartementale grupper som skal samordne sektorenes aktiviteter, for eksempel Regjeringens «Handlingsplan mot vold i mediene 1995» der fire departementer var involvert i et vellykket koordinerende arbeid.

I tråd med spesialiseringen på statlig nivå, eksisterer det også særlover for departementenes forskjellige ansvarsområder. Mange av disse angår barn og unge. Lovene har forskjellig formål og detaljeringsgrad, og hver tar for seg en del av virkeligheten.

Det er i stor grad kommunesektoren som skal forvalte regelverket, og det er kommunene som har ansvaret for å skape et mest mulig adekvat og helhetlig tilbud for barn. Dette er ikke alltid enkelt, særlig ikke innen stramme økonomiske rammer.

Ettersom svært mange fagområder berører barnet, er det ikke realistisk å samle «barn»11 i ett departement. Men utvalget har funnet det mulig å identifisere noen områder med særlig tilknyning til barns totale og helhetlig oppvekst (som skole, barnehage, familie og barnevern), og disse bør overveies samlet i ett departement.

Utvalget foreslår at en mer eksplisitt og helhetlig nasjonal oppvekstpolitikk settes på dagsordenen, der det vurderes å gjennomføre en samling av de sentrale oppvekstaktører. Konkret foreslår utvalget at det vurderes et felles «Oppvekst- og familiedepartement». I denne vurdering vil det være naturlig også å trekke inn skolen.

Organisering løser ikke alt, men det er allment anerkjent at organisasjonsformen påvirker hvilke saksområder som blir betraktet som viktige. Organisering sier noe om problemoppfatning, prioritering og forståelse av sammenhenger.

En departemental koordinering og samordning av de sentrale oppvekstaktørene, vil kunne gi den nødvendige stimulans og motivering til å gjennomføre en mer helhetlig oppvekstpolitikk også på kommunalt plan.

12.1.8.2 Oppvekstetater i kommunene

En naturlig følge av den sektoriserte stat, er også sektoriserte kommuner. Dette kan innebære at sektoradministrasjonen, og ofte også sektorpolitikere lokalt, har bedre kommunikasjon med den sentrale og lokale statsforvaltning enn med andre kommunale sektorer. Systemet kan kanskje ha visse faglige fordeler, men de negative sidene viser seg både i forhold til utvikling av helhetlige tjenester og lokal styring.

Dagens bevilgningspraksis kan være en hindring for en helhetlig politikk. Hver sektor bevilger en sum til tiltak innen sitt område, og er kommuneøkonomien dårlig, skjæres det ofte ned på frivillige tiltak. Resultatet kan bli at helhet og rimelig prioritering sett i sammenheng med kommuneplan og prinsipielle mål forsømmes.

Plan- og bygningsloven av 1985 innførte begrepet «kommuneplan», det vil si en utviding i forhold til den tidligere bygningsloven, som inkluderer både fysiske, økonomiske og sosiale hensyn i kommunal planlegging. I 1989 ble det tatt inn en bestemmelse om en egen barnerepresentant i bygningsrådet, og i tilknytning til dette ble det innført rikspolitiske retningslinjer (RPR) for å sikre barns interesser i planleggingen. Ved revisjon gjeldende fra. 1.1.94 er loven endret på noen punkter for å harmonere med ny kommunelov. Dagens § 9-1 lyder slik (utdrag):

«Kommunestyret skal ha ansvaret for og ledelsen av kommuneplanleggingen og arbeidet med reguleringsplaner (...) i hver kommune skal det være et fast utvalg for plansaker. Kommunestyret skal peke ut en etatsjef eller annen tjenestemann som skal ha særlig ansvar for å ivareta barns interesser når (...) utvalget (...) utarbeider og behandler forslag til planer.»

Rikspolitiske retningslinjer er ikke rettslig bindende, men ved konfliktavveining skal de veie tyngre enn veiledning og retningslinjer fra departementene (Miljødepartementets rundskriv T-2-92). Det forutsettes at kommunens planlegging for barn skal bygge på tverrsektorielt samarbeid, og RPR har krav om en samlet vurdering av oppvekstmiljøet.

Kommunenes Sentralforbund (KS) framla i 1994 en innstilling fra et ad hoc-utvalg som skulle utvikle et forslag til modeller for kommunal oppvekstplan som kan tilpasses den enkelte kommunes behov, og klargjøre hvilket regelverk som hemmer god ressursutnytting og helhetlig organisering av kommunalt oppvekstarbeid.

I følge KS-innstillingen mangler ofte dagens kommunalplanlegging et tilstrekkelig langsiktig oppvekstperspektiv, basert på lokalt vedtatte, prinsipielle mål. Dessuten mangler ofte barneperspektivet, bortsett fra det begrensede området Rikspolitiske retningslinjer har fungert innenfor.

Basert på analyser av forskjellige kommuners oppvekstsplaner, kom ad-hoc-utvalget med blant annet følgende anbefalinger:

  • Oppgrader og synliggjør oppvekstområdet ved å plassere ansvaret hos en oppvekstkoordinator.

  • Legg til rette for barn og unges medvirkning i kommunal planlegging. Gi barn og unge reell anledning til å medvirke i saker som angår dem i kommunal virksomhet

  • Sett i gang tverrsektorielt samarbeid om oppvekstplanlegging og -tiltak

  • Gi barnekulturen gode vekstmuligheter og utvikle bredde og kvalitet i kulturtilbud til barn og unge. Gi barn og unge mulighet til å oppleve glede og mestring ved å være skapende

  • Legg vekt på at det er rasjonelt og lønnsomt å starte forebygging tidlig. Gjør bedre bruk av personale som helsesøstre og lærere og styrk foreldre i oppdragerrollen v/foreldrekurs og nettverksgrupper

  • Gå foran med et godt eksempel som arbeidsgiver for småbarnsforeldre (tidskonto, fleksibel karriereoppbygging m.v.)

  • Gjennomfør regelmessige analyser av kommunale oppvekstinstitusjoners roller, innhold og kvalitet

Utvalget anser dette som gode «kjøreregler» for et godt oppvekstmiljø.

Utvalget vil som nevnt peke på at mange yrkesgrupper og sektorer idag arbeider med ulike deler av oppvekstmiljøet. Oppvekst blir i denne situasjonen lett et anliggende for de enkelte profesjoner, hvor barnet blir lite synlig. For å sette barnets behov i fokus, trengs det mer og bredere kunnskap om barn blant voksne, hvor de som arbeider med barn kan dele hverandres kunnskap og sammen utvikle en ny, tverrfaglig kompetanse.

Grunnlaget for en koordinering av de kommunale sektorene som arbeider med barn og oppvekst, er lagt både ved plan- og bygningsloven og Rikspolitiske retningslinjer. Flere kommuner har allerede etablert oppvekstsetater ved å samordne flere sektorer med ansvar for barn. Det er likevel store ulikheter i forhold til hvilke etater som samordnes. Kommunesektoren har med ny kommunelov fått stor frihet til å organisere sin virksomhet. En organisasjonsprosess kan hente inspirasjon fra forskjellig hold, også fra nasjonale modeller, men organiseringen er en lokal prosess som skal ta hensyn til lokale særtrekk og behov.

Utvalget vil likevel anbefale at Barne- og familiedepartementet, blant annet gjennom stimuleringstiltak, oppmuntrer flere kommuner til å opprette en oppvekstkoordinator som har myndighet til å drive lokal tverretatelig og tverrfaglig utviklingsarbeid. Skolen bør bli mer synlig og tilgjengelig i lokalmiljøet, og samordnes med de andre oppvekstaktivitetene i kommunen.

12.1.8.3 Et oppvekst- eller nettverksombud

Under evalueringen av Barneombudet, har utvalget blant annet drøftet muligheten og hensiktsmessigheten av lokale barneombud, og har i den sammenheng blant annet vurdert ordningen i Porsgrunn. Bør vi så ha kommunale barneombud? Det er som vi tidligere har pekt på, viktig at Barneombudet når ut til barna i kommunene. Men «nærhetsprinsippet» kan også ha sine «slagsider». For eksempel vil faren for å møte «naboen» kunne være tilstede, og hindre barn i å henvende seg til det lokale barneombudet med problemer barnet har i forhold til bestemte personer. Det kan samtidig understrekes at det kanskje ikke er så viktig hvor det lokale barneombudet har sete. Det er avgjørende er at ombudet er tilgjengelig.

Utvalget har kommet til at man heller bør vurdere en ordning hvor det sentrale Barneombudet har en lokal kontaktperson i hver kommune,for eksempel med tilknytning til oppvekstetatene. Uansett vil et framtidens barneombud måtte legge stor vekt på det som skjer i kommunene.

I den nasjonale og kommunale satsingen for å etablere en mer helhetlig og kvalitativ oppvekstpolitikk, vil det være et stort behov for et barneombud som kan være inspirator og veileder for nasjonal og lokal forvaltning, politikere, profesjoner og barn.

En kritikk som har rammet Barneombudet, er den manglende lokale forankring og innsikt ombudet har både i forhold til kommunale barnepolitiske prioriteringer og utfordringer, og barns situasjon på lokalt plan. Likeledes har det vært framsatt kritikk om at Barneombudet har vært for «ad hoc»- orientert i sin virksomhet og manglet en mer helhetlig barnepolitisk strategi.

I forbindelse med implementeringen av lokale oppvekstkoordinatorer og -etater, ser utvalget behovet for å utvikle er ombud som har forankring til lokale og regionale nettverk bestående av oppvekstkoordinatorene. Ombudet vil da få den nødvendige lokale politiske orientering som formidler barns meninger, problemer, interesser og behov. Nettverket vil bli ombudets referanseramme for aktivitet og prioriteringer. De lokale oppvekstkoordinatorene trenger en dialog med en nasjonal etat som har oversikt og ideer.

Nettverksrollen vil gi ombudet et nært og allsidig forhold til sin primære målgruppe, barn og ungdom, samtidig som det gir ombudet en faglig referansegruppe. Nettverksfilosofien krever fleksibilitet og kreativitet, og mot til å prøve nye veier. Ombudet vil gjennom en slik organisering bli engasjert i hele den politiske hverdag til barna, inkludert skolen.

Utvalget har også funnet grunn til å understreke betydningen av barnas egen medvirkning i den kommunale planleggingen. For eksempel kan elevrådene ved de ulike skolene (elevrådsordningen forutsettes i denne sammenheng også å omfatte barnetrinnet i grunnskolen) systematisk benyttes som høringsinstans i plan- og byggesaker. Elevrådene vil dermed fungere som et «oppvekstutvalg» for sin skolekrets. Elevrådsfunksjonen kan utvides på denne måten til å gjelde barns og unges oppvekst generelt, ikke bare skolen. Barn og unge får dermed selv medvirke i prosessen, i tillegg til den faste barnetalspersonen i plansaker.

12.1.9 Oppsummering og avsluttende vurderinger

12.1.9.1 Barneombudets funksjon som samfunnsinstitusjon

Mange trekk i samfunnsutviklingen har skapt økt positiv fokus på barns og unges situasjon. FNs barnekonvensjon er et internasjonalt uttrykk for dette. I norsk offentlig liv viser dette seg ved etablering av et eget Barne- og familiedepartement, gjennom tilsynsordninger på fylkesnivå og gjennom helhetlige oppvekstetater i mange kommuner. Det samme gjelder økt generell oppmerksomhet i forvaltningen med styrket familiefokusering og en positiv utvikling når det gjelder frivillige organisasjoners arbeid for barns behov, interesser og rettigheter.

Det er derfor mange faktorer som tilsier at den opprinnelige barneombudsinstitusjonen bør revurderes. Vi finner imidlertid ikke at tiden er inne å foreslå en avskaffelse av institusjonen. Barneombudet kan i framtiden ha en viktig funksjon som koordinator og igangsetter av faglige og politiske prosesser, og bidra til å skape en helhet på det barne- og ungdomspolitiske området. Barneombudet bør derfor opprettholdes som uavhengig nasjonal instans for å ivareta barns og unges interesse.

Barneombudet har ved sine utspill, blant annet i mediene, bidratt til å sette det politiske søkelyset på barn og barns situasjon. Barna har derigjennom kommet på den politiske dagsorden.

Barneombudets opplysningsarbeid har vist seg å bli langt viktigere enn det som var forutsatt i forarbeidene. Barneombudets arbeid med informasjon om barns rettigheter i ulike sammenhenger, har etter utvalgets oppfatning bidratt til å gjøre rettsreglene mer effektive. Generelt vil utvalget således trekke den slutning at Barneombudet gjennom sin virksomhet har bidratt til å bedre barns rettstilling.

Internasjonalt har Barneombudet hatt betydning - som en relevant «eksportartikkel» og som en praktisk modell. Barneombudet har dermed bidratt til å sette barn også på den internasjonale dagsorden.

Utvalget konkluderer med at Barneombudet langt på vei har oppfylt intensjonene som lå til grunn for ombudet.

Ut fra utvalgets vurdering står Barneombudet foran et veivalg i forhold til hvilke roller og funksjoner ombudet skal ha i framtiden.

Barneombudet har benyttet forskjellige virkemidler og metoder, og noen av disse har utvilsomt vist seg å være både positive og effektive. Det gjelder blant annet høringer, høringsuttalelser, konferanser, utgivelse av faktasamlinger og prosjekter. Det siste har vært et virkemiddel for bevisstgjøring, engasjement og forandring, der prosessen har vært like viktig som selve sluttproduktet. Prosjektmetoden har vist seg å være en suksess for flere av Barneombudets initiativ, og utvalget ser dette som et relevant virkemiddel også for framtiden, særlig for å «bygge broer» og involvere ulike instanser.

Utviklingen av barneombuds-rollen har siden 1989 gått i retning av en sterkere medie-orientering. Et «spissformulerende» ombud som kritiserer og «refser», synes å passe inn i et språk som gir oppmerksomhet i mediene. I en fase i ombudets historie hvor det har vært viktig å etablere Barneombudet som en viktig samfunnsinstitusjon, har det sannsynligvis vært riktig å bruke medievennlige strategier. Dette har medvirket til å synliggjøre ombudet, og samtidig vært et tjenlig instrument for å påvirke opinion, forvaltning og beslutningstakere. Den sterke personfokuseringen i Barneombudets siste periode har utvilsomt hatt en positiv effekt ved det at Barneombudet fikk «et ansikt» utad som barn kjenner og som skaper tillit til Barneombudet som en talsmann for barn.

Utvalget er imidlertid av den oppfatning at Barneombudet framover kan begrense medierollen, da behovet for å synliggjøre Barneombudet gjennom en høy medieprofil og en sterk personfokusering ikke er tilstede i samme grad som tidligere. En begrensning av medierollen vil også være naturlig ut fra utvalgets vurdering om at Barneombudets rolle som talerør, høringsinstans og pådriver for å fremme barns interesser bør være av større betydning framover, enn rollen som «refser» og aktivist.

Utvalget har påpekt at Barneombudet generelt bør konsentrere sin virksomhet om generelle saker og prinsippspørsmål, og i mindre grad arbeide med enkeltsaker. Barneombudet skal etter utvalgets oppfatning hverken fungere som behandlingsinstans eller konfliktløsningsorgan i enkeltsaker.

I Barneombudets arbeid for å følge med i at lovgivning til vern om barns interesser blir fulgt, mener utvalget at FNs barnekonvensjon kan være et nyttig (men ikke tilstrekkelig) arbeidsredskap.

Norske barn synes å ha god kjennskap til Barneombudet. Dette kan man kanskje i noen grad se på som et resultat av Klar Melding-systemet. Kommunikasjonen via Klar Melding-systemet kan imidlertid ha enkle svakheter, som utvalget har pekt på ovenfor i pkt. 11.4.2.

Utvalget har understreket at Barneombudets lojalitet først og fremst bør knyttes til barna. Barneombudet må samtidig utvise den nødvendige samhandlings- og samarbeidsvilje til sin administrativt overordnede instans, Barne- og familiedepartementet.

Når det gjelder Barneombudets forhold til Barne- og familiedepartementet, har utvalget ikke funnet grunn til å foreslå endringer i dagens organisering med Barne- og familiedepartementet som økonomisk og administrativt overordnet Barneombudet.

Utvalget har pekt på behovet for en økt oppmerksomhetsfokusering på barns stilling i kommunene. Det må anses viktig at Barneombudet utvikler gode samarbeidsrelasjoner både med kommunale og sentrale samfunnsinstanser. For å ivareta det første hensynet vil utvalget foreslå at man vurderer å gi Barneombudet en sterkere tilknytning til kommunenes (oppvekstetater eller -koordinatorer). Dette vil kunne innebære en utvikling av Barneombudets funksjonsmåte i retning av å være et «nettverksombud». Barns situasjon vil være avhengig av en helhet der de forskjellige aktørene fungerer innenfor en positiv referanseramme preget av ansvarsfølelse, evne til konstruktiv handling og samhandling. Det avgjørende vil være å skape en forpliktelse å ivareta hvert enkelt barns krav på trygghet og allsidige læring.

12.1.9.2 Organisering for å ivareta barn og unge

Utvalget har påpekt behovet for en styrking av de helhetlige perspektivene når det gjelder oppvekstvilkår for barn og unge.

Utvalget har foreslått at de faglige aktørene innen barne- og ungdomsområdet utfordres til å finne nye profesjonelle tilnærminger og profileringer. Her framstår det som viktig å arbeide ut fra en samhandlende, støttende og tillitsfremmende tankegang.

Utvalget har også tatt for seg familiens betydning, og understreket behovet for å gi foreldre både tillit og praktisk-økonomiske rammevilkår slik at de makter å fremme barns oppvekst, læring og utvikling på en god måte. Utvalget har poengtert at samfunnets primære oppgave må være å støtte familien - herunder også aleneforeldrefamilien - både økonomisk, praktisk, organisatorisk og psykologisk. Hovedansvaret skal ligge på (begge) foreldrene, men ut fra den klare forutsetning at samfunnet tar sitt ansvar og på ulike måter bidrar til at denne oppgaven kan ivaretas på en god måte. Her ligger det også en viktig oppgave og utfordring for de instanser som utgjør familiens støtteappatat (helsestasjoner, barnehage, skole, barnevern m.m.).

Det må være en viktig oppgave å utvikle barnehagetilbudet på en slik måte at det gir tilbud både til de enkelte barn og til de enkelte familier. Arbeidet med å skape et helhetlig nærmiljø må gis høy prioritet. Barnehagetilbudet bør videreutvikles som et fleksibelt og trygt miljø for alle barn, som skal fungere på familiens og barnas premisser.

Når det gjelder den obligatoriske skolen, har utvalget foreslått at det overveies i sterkere grad å inkludere denne i en helhetlig barne- og ungdomspolitisk kontekst. På samme måten som barnehagen, bør grunnskolen i sterkere grad knyttes opp mot familien og nærmiljøet, og utvikles til et åpent oppvekstmiljø hvor barns og unges allsidige læring står i fokus. Det bør også overveies å knytte grunnskolen nærmere sammen med barne- og familieforvaltningen på det statlige nivå.

Skolen skal være et trygt og verdig miljø for barn og ungdom. En skole som makter å være et godt lærings-og oppvekstmiljø, og dermed møte det enkelte barns behov, vil være et slagkraftig virkemiddel mot «to-tredjedelssamfunnet». I arbeidet for å utvikle en slik skole vil det nære samarbeidet med foreldre være en avgjørende forutsetning.

Det må anses ønskelig at skolen bestreber seg på å legge til rette et opplegg for hvert enkelt barn. Den sterke variasjonen i elevflokken må oppfattes som en positiv mulighet snarere enn som et problem.

Det er viktig at skolen arbeider for å skape læring og opplæring i nærkontakt med både lokalmiljøet, ulike organisasjoner og yrkeslivet. For yrkeslivet må det være vesentlig å bidra som en impulsgivende faktor.

Det er viktig at barns læring gis en positiv retning. Mulighetene for det motsatte er imidlertid til stede, og de «læringsagenter» som vil medvirke til dette har fått et økt antall. Dette henger sammen med den åpne mediesituasjonen, hvor tilgangen til mulige identifikasjonsmodeller etc., er nærmest ubegrensede. Det må være en viktig oppgave for barnepolitikken å arbeide i nærkontakt med den teknologiske og kommersielle utviklingen, slik at disse kreftene i størst mulig grad kan samvirke, og i minst mulig grad motvirke en positiv lærings- og utviklingsprosess. Ved siden av samfunnets kontrolltiltak igjennom lovgivningen etc., må det her være vesentlig å bidra til en ansvarliggjøring av de sterke aktørene på dette området. Her viser utvalget blant annet til den faglige debatten om mulige internasjonale avtaler når det gjelder formidling igjennom fjernsyn, video og dataspill. I alle tilfeller vil det være ønskelig å inngå samarbeidsavtaler, der de tunge aktørene, i det minste på det nasjonale nivå, oppfordres til å spille på lag med de instanser, aktører og krefter i samfunnet som arbeider for å skape de best mulige oppvekstvilkår for barn og ungdom.

Når det gjelder konflikter og konfliktløsning, bør det etableres en kameratstøtteordning («jevnaldringsrådgivning») for skolebarn. Utvalget har videre understreket betydningen av elevenes egen innflytelse og medvirkning, og foreslår at elevrådene får en utvidet funksjon som høringsinstans i saker som involverer dem.

Utvalget har også pekt på kontinuiteten i overgangen fra ungdoms- til voksenstadiet, og understreket ønskeligheten av at det ikke bygges opp unødige stengsler for unge mennesker som skal inn i arbeidslivet. Utvalget vil understreke at det å gjøre voksen- og arbeidslivet tilgjengelig, er et viktig mål i seg selv. Utdanningssystemet kan (paradoksalt nok) ha medvirket til å vankeliggjøre den formelle kvalifiseringen, og gjort denne veien uframkommelig for mange. Arbeidlivet bør vurdere, sammen med de store organisasjonene, å utvikle alternative sertifiseringopplegg, der arbeid og utdanning kan gå «hånd i hånd». I denne samenhengen kan blant annet ordningen med utdanningsvikariater for ungdom, som kombinerer redusert lønn med opplæringstilbud, være en god organiseringsform.

Fokuseringen på arbeidsledighet er viktig ikke bare i forhold til ungdomsledigheten og forberedelsen til yrkeslivet gjennom skolesystemet, men også fordi foreldres arbeidssituasjon eller mangel på arbeid, har stor betydning for barna og deres oppvekstsituasjon. Utvalget har derfor understreket betydningen av at barne- og ungdomspolitisk planlegging og organisering, inkluderer næringslivs- og arbeidslivsperspektivet i sterkere grad enn hittil.

Utvalget har også påpekt betydningen av at det utredes et evalueringssystem som både kan ta vare på helheten, objektiviteten og rettssikkerheten på en forsvarlig måte, og som også kan dokumentere kompetanse for de elevene som ikke ønsker eller makter å gjennomføre en fullstendig formell utdanning. Videre har utvalget foreslått at lærlingeordningen utvides, og at bedrifter som på denne måter mottar unge mennesker til yrkesopplæring, blir verdsatt for en kvalifisert innsats.

Utvalget foreslår at det vurderes et felles «Oppvekst- og familiedepartement». I denne vurdering vil det være naturlig også å trekke inn skolen. En slik organisering gir mulighet til å planlegge og gjennomføre en mer helhetlig oppvekstpolitikk. En departemental koordinering og samordning av de sentrale oppvekstaktørene, vil gi den nødvendige stimulans og motivering til å gjennomføre en mer helhetlig oppvekstpolitikk på kommunalt plan.

Både barn, skole og lokalmiljø vil tjene på at skolen blir mer synlig og tilgjengelig i lokalmiljøet og samordnes med de andre oppvekstaktivitetene i kommunen. Utvalget vil anbefale at flere kommuner oppmuntres til å opprette en oppvekstkoordinator som har myndighet til å drive lokal tverretatelig og tverrfaglig utviklingsarbeid. På sikt bør det utredes stimuleringstiltak for at kommunene skal finne det formålstjenlig å opprette egne oppvekstsetater, etter samme modell som utvalget har foreslått utredet på det departementale og nasjonale plan.

I den nasjonale og kommunale satsingen for å etablere en mer helhetlig og kvalitativ oppvekstpolitikk, vil det være et stort behov for et barneombud som kan være inspirator og veileder for nasjonal og lokal forvaltning, for politikere, profesjoner og barn.

Utvalget har med dette pekt på noe av de perspektivene som bør ligge til grunn for den framtidige organiseringen for barn og ungdom. Utvalget vil i den forbindelse også vise til den generelle oppfatning at uansett hvor godt man organiserer tiltakene innenfor et bestemt område, vil dette bare være en forutsetning, men et utilstrekkelig grunnlag for å skape de gode vilkårene. For å lykkes vil det alltid være nødvendig med personer som virkelig vil «det gode». Her dreier det seg om personer som både vet, kan og vil, og som har en utvetydig integritet.

Fotnoter

1.

Med «barn» menes aldersgruppen 0-18 år.

Til dokumentets forside