6 Stortingsvalg

6.1 Innledning

Dette kapitlet gjennomgår først de eksisterende bestemmelsene i valgordningen knyttet til stortingsvalg og foreslår deretter en del endringer. Bakgrunnen for forslagene finnes i kapittel 4, der den norske valgordningen ble sammenliknet med andre valgordninger av samme type. Kapitlet avsluttes med en diskusjon om norsk parlamentarisme.

Helt fra forholdvalgsprinsippet ble introdusert i 1919, har debatten om valgordningen vært knyttet til spørsmålet om hvor proporsjonal valgordning er, eller skal være. Utenriks- og konstitusjonskomiteen slo i 1952 fast at (Innst.S. nr. 299, 1952,s.654);

«Den valgordning som ble vedtatt av Stortinget 30. November 1919 gjennomførte forholdvalgsprinsippet. Men, det har vært misnøye mot de utslag denne valgordning har gitt. Kritikken har vesentlig vært rettet mot to forhold: For det første gir den gjeldende valgdistriktsinndeling med den grunnlovsbestemte fordeling av mandatene på hvert enkelt distrikt en altfor stor forskjell i det antall velgere som står bak hver representant. For det andre kan den forholdsmessige fordeling av mandatene på de politiske partier i det enkelte valgdistrikt føre til en politisk sammensetning av Stortinget som avviker sterkt fra den forholdsmessighet partiene burde oppnå på grunnlag av stemmetallet for hele landet».

Utgangspunktet for diskusjonen har altså vært hvor representativ den norske valgordningen er, eller bør være, langs to dimensjoner: 1) En politisk dimensjon som går på hvor representativ valgordningen er sett i forhold til partienes faktiske stemmetall i de ulike valgkretsene. Partiene har hatt ulikt syn på hvor stort samsvar det skal være mellom et partis stemmetall og mandattall. 2) En geografisk dimensjon som går på hvor representativ valgordningen er sett i forhold til folketallet i valgkretsene og antallet mandater som skal velges fra de enkelte kretser. Slik ordningen har vært fram til i dag teller en stemme ulikt alt etter hvor i landet den avlegges. Med bakgrunn i denne debatten stiller utvalget i dette kapitlet følgende sentrale spørsmål:

1. I hvilken grad bør det skje en ytterligere utjevning når det gjelder fordelingen av mandater på de politiske partiene?

2. I hvilken grad bør det skje en geografisk utjevning når det gjelder mandatenes fordeling på de enkelte valgkretsene?

Begge de to spørsmålene berører det sentrale demokratiske prinsipp «én velger – én stemme – én verdi.» Først til utgangspunktet, de eksisterende bestemmelsene om stortingsvalg.

6.2 Gjeldende bestemmelser om stortingsvalg

Det spesielle ved stortingsvalgene er at de mest sentrale regler og prinsipper er nedfelt i Grunnloven. Utvalgets forslag til justering har dermed konsekvenser både for Grunnloven og for den ordinære valglovgivningen. Hvor finner vi så de enkelte lovbestemmelser?

Valgtidspunktet

Reglene for når stortingsvalg skal holdes er plassert dels i Grunnloven, og dels i den ordinære valglovgivning:

Grunnlovens § 54 sier at:

«Valgthingene holdes hvert fjerde Aar. De skulle være tilendebragte inden September Maaneds Udgang».

Valglovens § 24 slår videre fast at :

«Valg av stortingsrepresentanter skal holdes i alle kommuner i landet på en og samme dag i september måned i hver stortingsperiodes siste år. Kongen fastsetter i god tid før valget valgdagen etter første ledd til en mandag».

Stemmerett, valgbarhet og fritak fra valg

Reglene for hvem som har stemmerett er å finne i Grunnlovens § 50:

«Stemmeberettigede ere de norske Borgere, Mænd og Kvinder, som senest i det Aar Valgthinget holdes have fyldt 18 Aar».

Grunnlovens § 61 og 62 legger rammene for hvem som kan velges (§ 61):

«Ingen kan vælges til Repræsentant, med mindre han i 10 Aar har ophold sig i Riget samt er stemmeberettiget». § 62 slår fast at: «De Tjenestemænd, som ere ansatte ved Statsradets Kontorer, Statssekretærene dog undtagne, eller Hoffets Betjente og dets Pensionister, kunne ikke vælges til Repræsentanter. Det samme gælder Tjenstemænd, som ere ansatte ved Diplomatiet eller Konsulatvæsenet. Statsraadets Medlemmer kunne ikke møde paa Storthinget som Repræsentanter, saalænge de have Sæde i Staatsraadet. Ei heller kunne Statssekretærerne møde som Repræsentanter, saalænge de beklæde sine Embeder» .

Grunnloven § 63 setter rammene for hva som skal til for å få fritak for valg:

«Enhver, som vælges til Repræsentant, er pligtig til at modtage Valget, med mindre: a. Han er valgt udenfor det Valgdistrikt, indenfor hvilket han er stemmeberettiget. b. Han har mødt som Repræsentant paa alle Storthing efter forrige Valg. c. Han have fyldt 60 Aar senest i det Aar Valgthinget holdes. d. Han er Medlem af et politisk Parti, og han er valgt paa en Valgliste der ikke udgaar fra dette Parti».

Typer mandater, sperregrenser og antall stortingsrepresentanter

De lovbestemmelsene som dekker de sentrale prinsipielle spørsmålene som dette kapitlet åpner med er ene og alene plassert i Grunnloven.

Bestemmelsene om det totale antallet stortingsrepresentanter ligger i Grunnlovens § 57 som slår fast at:

«Det Antal Storthingsrepræsentanter som bliver at vælge, bestemmes til 165».

Navnet på valgkretsene, antallet distriktsmandater og antallet utjevningsmandater er lagt til Grunnlovens § 58:

«1) Ethvert Fylke udgjør et Valgdistrikt. 157 af Storthingsrepræsentanterne bliver at vælge som Distriktsrepræsentanter og de øvrige 8 som Udjævningsrepræsentanter. Distriktsrepræsentanterne fordeles paa Rigets Valgdistrikter saaledes: Fra Østfold Fylke vælges 8, fra Oslo 15, fra Akershus Fylke 12, fra Hedmark Fylke 8, fra Oppland Fylke 7, fra Buskerud Fylke 7, fra Vestfold Fylke 7, fra Telemark Fylke 6, fra Aust-Agder Fylke 4, fra Vest-Agder Fylke 5, fra Rogaland Fylke 10, fra Hordaland Fylke 15, fra Sogn og Fjordane Fylke 5, fra Møre og Romsdal Fylke 10, fra Sør-Trøndelag Fylke 10, fra Nord-Trøndelag Fylke 6, Fra Nordland Fylke 12, fra Troms Fylke 6 og fra Finnmark Fylke 4».

Valgordningen som sådan, samt beregningsmetoden finner en i Grunnlovens § 59:

«Valget af Distriktsrepræsentanter foregaar som Forholdstalsvalg og Repræsentanterne fordeles mellem Partierne efter nedenstaaende Regler.. De sammenlagte Stemmetal for hvert Parti inden de enkelte Valgdistrikter bliver at dele med 1.4, 3, 5 og 7 og saaledes videre indtil Stemmetalet er delt saa mange Gange som det Antal Repræsentanter vedkommende Parti kan forventes at faa. Det Parti som efter det Foranstaaende faar den største Kvotient, tildeles den første Repræsentant, medens den næste Repærsentant tilfalder det Parti som har den næst største Kvotient, og saaledes videre indtil alle Repræsentanter ere fordelte. Har flere Partier den samme Kvotient, afgjøres Fordelingen af vedkommende Repræsentant ved Lodkastning. Listeforbund er ikke tilladt. Udjævningsrerpræsentanterne mellem de i Udjævning deltagende Partier fordeles paa Grundlag af Forholdet mellem de sammenlagte Stemmetal for de enkelte Partier i hele Rige i det Øiemed at opnaa størst mulig Forholdsmessighed Partierne imellem. Ved en tilsvarende Anvendelse for det hele Riget og for de i udjævningen deltagende Partier af Reglerne om Fordelingen af Distriktsrepræsentanterne angives hvor mange Storthingsrepræsentanter hvert Parti i alt skal ha. Partierne faar sig deretter tildelt saa mange Udjævningsrepræsentanter at de til sammen med de allerede tildelte Distriktsrepræsentanter udgjør et saa stort Antal Storthingsrepræsentanter som vedkommende Parti efter den foranstaaende Angivelse skulle ha. Er det efter disse Regler to eller flere Partier som ere lige nær til at faa sig godskrevet en Repræsentant, skal det Parti ha Fortrinsret, som har det største Stemmetal, eller, i tilfælde af Stemmelighed, som udpeges ved lodkastning. Har et Parti allerede ved Fordelingen af Distriktsrepræsentanter faaet et større Antal Repræsentanter end hvad det efter foranstaaende Angivelse skulle ha, skal der foretages ny Fordeling af Udjævningsrepræsentanterne udelukkende mellem de øvrige Partier, saaledes at der bortsees fra det Stemmetal og de Distriktsrepræsentanter som det første nævnte Parti har opnaaet. Intet Parti kan tildeles nogen Udjævningsrepræsentant medmindre det har faaet mindst 4 procent af det samlede Stemmetal for det hele Riget. De Udjævningsrepræsentanter som et Parti opnaar, fordeles paa Partiets Lister ved Distriktsvalget, saaledes at den første Repræsentant tildeles den Liste med den største Kvotient til Ræst efter at Distriktets Repræsentanter ere fordelede, den næste Repræsentant tildeles den Liste som har den næst største Kvotient, og saaledes videre indtil alle Partiets Udjævningsrepræsentanter ere udvælgede».

Grunnloven setter rammene både for hvordan mandatene skal fordeles på de enkelte valgkretser, og på de enkelte partier. Oppsummert er valgordningen utformet slik at:

• Det skal velges totalt 165 stortingsrepresentanter, 157 av disse er rene distriktsmandater som velges fra 19 navngitte valgkretser (Grunnlovens § 57 og 58).

• Det skal velges 8 utjevningsmandater som blir fordelt mellom de partiene som har fått minst 4 prosent av stemmene nasjonalt (Grunnlovens § 58 og 59).

• Fordelingen av mandatene på de politiske partiene blir gjort med hjelp av den modifiserte Sainte-Laguës fordelingsmetode, med 1,4 som første delingstall (Grunnlovens § 59).

Gitt at utvalget har fått som mandat å utforme en framtidsrettet valglov, reiser Grunnlovens bestemmelser om stortingsvalg ikke bare ulike prinsipielle spørsmål, men også spørsmål med ulik prinsipiell tyngde. Denne gjennomgangen legger vekt på følgende spørsmål:

• Stemmeretten: Bør reglene for stemmeretten endres slik at innvandrerne får anledning til å stemme også ved stortingsvalg?

• Valgbarhet: Bør en myke opp reglene for hvem som kan velges?

• Tidspunktet for valg: Er det hensiktsmessig at stortingsvalgene holdes i september måned?

• Distriktsmandatene: Er det hensiktsmessig at navnet på valgkretsene, og antallet mandater som skal velges fra den enkelte krets er spesifisert i Grunnloven? Bør en i tillegg åpne for en større geografisk utjevning av mandatene? I så fall, hvilke konsekvenser vil dette ha?

• Sperregrensene: På hvilke nivå bør sperregrensene ligge? Skal en, foruten sperregrenser på utjevningsmandatene, også ha sperregrenser for fordeling av distriktsmandatene? Hvilke konsekvenser vil en slik justering ha for den politiske utjevningen av mandatene på de politiske partiene?

• Utjevningsmandatene: Hvor mange utjevningsmandater skal det være? Hvor mange utjevningsmandater skal det til for å sikre en best mulig forholdsmessig fordeling av mandatene på de politiske partiene?

Fordelingen av distriktsmandatene reiser ikke bare spørsmålet om hvor dynamisk og fleksibel valgordningen skal være, men også spørsmålet om den geografiske representasjonen. Antallet utjevningsmandater, samt nivået på sperregrensene, reiser i første rekke debatten om den forholdsmessige fordelingen av mandatene på de politiske partiene.

Kapitlet går skrittvis til verks; Først blir spørsmål som stemmerett, valgtidspunkt og valgbarhet diskutert. Dernest drøftes proporsjonalitetsbegrepet der det blir gjort rede for effekten av de justeringer som allerede er blitt gjort i valgordningen. Så følger en vurdering av hvordan det å justere de enkelte komponenter ved valgordningen, vil slå ut hver for seg, før kapitlet ender opp med å skissere noen sentrale hovedalternativ.

6.3 Stemmeretten

Stemmeretten ved stortingsvalg er knyttet til norsk statsborgerskap. Det kan diskuteres hvorvidt det er ønskelig å utvide kretsen av stemmeberettigede. Særlig har innvandringen reist diskusjonen om de ulike etniske gruppers politiske rettigheter. Stemmeretten er viktig med hensyn til borgernes formelle, og reelle, muligheter for å påvirke både samfunnets overordnete beslutninger og egen livssituasjon. Hovedregelen i Norge er at innvandrere, uansett statsborgerskap, har noenlunde samme sivile og sosiale rettigheter som landets egne borgere. Avgrensningen ligger i at bare norske statsborgere har stemmerett til Stortinget.

Ett aktuelt forslag er å gi stemmerett ved stortingsvalg til personer uten norsk statsborgerskap. Slike regler finnes allerede i dag i den kommunale valglovgivningen. I 1982 fikk utenlandske statsborgere stemmerett til kommunevalgene når de hadde hatt oppholdstillatelse i landet i minst tre år. Personer med statsborgerskap i de nordiske land, kan stemme til kommunevalget så snart de har fått fast bopel i Norge. Begrunnelsen for å gi utenlandske statsborgere kommunal stemmerett, var at kommunenes virksomhet er av stor betydning for innvandrerne, det er således rimelig at de får muligheten til fullt ut å delta i den politiske beslutningsprosessen. Samme argumentasjon kan utvilsomt fremføres for å gi utenlandske statsborgere stemmerett også ved stortingsvalg. Internasjonalt er det likevel sjelden at utenlandske statsborgere gis stemmerett i nasjonale valg, New Zealand er det eneste land der disse har stemmerett til alle politiske valg (Koch og Togeby 1999). Forslaget ble diskutert i Sverige på begynnelsen av 1980-tallet, men motstanden mot forslaget var stor. Det er bred enighet i utvalget om at stemmeretten i Norge fortsatt skal knyttes til statsborgerskapet. Årsaken til dette er den direkte innflytelse på landets forfatning og rikspolitikk som følger med denne stemmeretten.

Den alternative løsningen er å gjøre det lettere å oppnå statsborgerskap, en løsning som ble valgt i Sverige. Tildeling av norsk statsborgerskap skjer etter individuell søknad. Regelverket er komplisert, men hovedprinsippet kan sies å være at en bruker de regler som i størst mulig grad er til søkers fordel. Generelt kan det gis norsk statsborgerskap såfremt søkeren er; minst 18 år – har hatt fast bopel i riket de siste 7 år – ikke begått kriminalitet av grov karakter – og ikke har vesentlig bidragsgjeld. Danmark har nokså like regler, men med et tilleggskrav om gode språkkunnskaper. En oppmyking av regelverket diskuteres nå i Danmark. I Sverige kan en utlending som regel søke om statsborgerskap etter 5 år. Utvalget mener det bør foretas en gjennomgang og modernisering av regelverket når det gjelder statsborgerskapet. Et eget utvalg har nylig gått igjennom dette regelverket (se NOU 2000: 32).

Utvalget ser det som vesentlig å legge forholdene godt til rette for at de utlendinger som bor i Norge fullt ut kan delta i det politiske liv. De formelle rettighetene må derfor være på plass. I hvor stor grad innvandrerne tar i bruk de rettigheter og muligheter som står til rådighet er en annen problemstilling. Fødested og statsborgerskap ser ut til å utgjøre en barriere for valgdeltakelsen ved kommunestyre- og fylkestingsvalg (se kapittel 5). Utvalget mener dette kan bli et demokratisk problem hvis årsakene til mangelen på politisk integrasjon har å gjøre med måten det norske samfunnet er organisert på. Den politiske mobiliseringen av innvandrerne må nødvendigvis bli deres eget verk, men dette forutsetter at det norske samfunns sosiale og politiske institusjoner er innrettet slik at de fremmer, heller enn bremser, en slik mobilisering.

Utvalget vil videre foreslå at studenter får rett til å la seg registrere i manntallet i den kommunen der utdanningsinstitusjonen ligger, selv om de er folkeregisterført – og dermed etter gjeldende regler stemmeberettiget – i en annen kommune. Dette er samme løsning som utvalget foreslår ved lokalvalg, og utvalget viser til den mer prinsipielle drøftingen av dette spørsmålet i kapittel 7.

6.4 Valgbarhet

Grunnlovens § 62 utelukker alle ansatte i departementene fra å kunne velges til Stortinget. Det er blitt argumentert for å myke opp disse reglene. Utvalget mener det er svært gode grunner til at ansatte i et departement ikke skal kunne velges til Stortinget. Derimot er det urimelig at dagens regler plasserer renholdsassistenter, sjåfører og ekspedisjonssjefer i samme bås.

Utvalget foreslår at forbudet mot valgbarhet for ansatte i departementene begrenses til å gjelde bare de som er embetsmenn i Grunnlovens forstand. Disse utnevnes av Kongen i statsråd, og er pålagt å avlegge ed eller forsikring om troskap mot Kongen og konstitusjonen. Statssekretærene er embetsmenn i Grunnlovens forstand, unntaket som gjør dem valgbare bør derfor opprettholdes. Når det gjelder politiske rådgivere i departementene oppnevnes disse av statsråden i vedkommende departement, så de er altså ikke embetsmenn i Grunnlovens betydning. Utvalget foreslår også at regelen om at «Hoffets Betjente og dets Pensionister» ikke kan velges, tas ut. Regelen fremstår som foreldet. Utvalget foreslår videre at høyesterettsdommerne inkluderes blant de ikke valgbare. Det er viktige å opprettholde klare skiller mellom den utøvende, lovgivende og dømmende makt.

Vervet som stortingsrepresentant er personlig og ikke knyttet til partitilhørighet som sådan. Dette betyr at en representant vil beholde sin plass i Stortinget, selv om han/hun skifter parti i løpet av perioden. Fritak fra vervet som stortingsrepresentant over en kortere, eller lengre periode, praktiseres strengt og innvilges etter særskilt søknad. Stortinget er landets øverste politiske forsamling og har som sådan en spesiell stilling i folks oppfatning av det politiske styresettet. Utvalget er enig i at fritak fra vervet bare bør tillates i helt spesielle tilfelle. Bortsett fra sykdoms- og velferdsgrunner, bør fritak kunne innvilges ved utnevnelse til statsrådet (regjeringen), Riksrevisjonen, Stortingets ombudsmenn og tjeneste i overnasjonale organisasjoner (FN, NATO etc.). Praksisen med å utnevne stortingsrepresentanter til statssekretærer, ambassadører, spesialutsendinger med mer, bør etter utvalgets oppfatning opphøre. Utvalget er klar over at disse spørsmålene er en sak for Stortinget selv å avgjøre. Når en likevel tar dette opp er det fordi utvalget generelt mener at et folkevalgt organs legitimitet også har sammenheng med hvor lett, eller vanskelig, det er å bli fritatt for et politisk verv når en først er valgt.

6.4.1 Ombudsplikten

Utvalget har diskutert om det fortsatt skal være en plikt til å stille til valg og å motta vervet som folkevalgt.

Vår valgordning bygger på prinsippet om ombudsplikt . I dette ligger to ting:

1. borgerne har en plikt til å stille til valg

2. de som blir valgt plikter å utføre de oppgaver vervet som folkevalgt medfører.

For stortingsrepresentantenes vedkommende er ombudsplikten knesatt i Grunnloven § 63. Plikten er også slått i fast i valgloven § 12 første ledd.

Valgloven § 12 andre og tredje ledd instituerer ombudsplikten når det gjelder kommunestyrevalg og fylkestingsvalg.

Ombudsplikten er ikke absolutt. Grunnloven § 62 fastslått at visse grupper (ansatte i departementene, ved hoffet og i diplomatiet) er utelukket fra valg til Stortinget. Valglovens § 13 første ledd gjentar dette. Valglovens § 13 andre og tredje ledd fastsetter at visse grupper av tjenestemenn med kontrolloppgaver vis a vis kommunene/fylkeskommunene og med sentrale administrative funksjoner innen kommunene/fylkeskommunene ikke kan velges til kommunestyre/fylkesting.

Dessuten gir både Grunnloven (§ 63) og valgloven (§ 14) anvisning på at visse grupper kan søke seg fritatt, for eksempel på grunn av oppnådd alder eller fordi de har fungert som folkevalgt i vedkommende forsamling i den valgperioden som går forut for valget.

Ombudsplikten har lange tradisjoner i vårt land, helt fra 1814 for Stortingets vedkommende og fra 1837 når det gjelder kommunene.

Det har i liten grad vært stilt spørsmål ved ombudsplikten og grunnlaget for dens eksistens. Vi kan vise til at det på det lokalpolitiske plan har funnet sted en utvidelse av ombudsplikten i de senere år, snarere enn en innskrenkning. Her fikk vi den siste utvidelsen av plikten – plikten til å ta imot valg til nemnder – så sent som da den nåværende kommuneloven ble vedtatt i 1992.

Utvalgets flertall – alle unntatt medlemmene Helljesen og Aardal – mener at ombudsplikten fortsatt bør gjelde ved valg til Stortinget. Det samme bør gjelde ved valg til fylkestinget og til kommunestyret. Som ideologisk begrunnelse for dette standpunktet vil utvalget trekke fram følgende hensyn:

1. Hensynet til den enkeltes samfunnsansvar: Å sørge for at saker som gjelder samfunnsfellesskapet ivaretas på en forsvarlig og hensiktsmessig måte, er et ansvar som påhviler alle borgere. Av den grunn vil det være naturlig at alle i utgangspunktet må være forpliktet til å yte sitt, bl.a. gjennom å bli utpekt – valgt – til å sitte i de organer som treffer de grunnleggende avgjørelser på vegne av fellesskapet.

2. Demokratihensynet: En styringsform vil bli oppfattet som den beste og mest hensiktsmessige i dagens samfunn, dersom den er basert på det representative demokrati. Men skal man kunne sikre at sammensetningen av de styrende, folkevalgte organer gjenspeiler folkets preferanser, må færrest mulig utelukkes fra å bli utpekt som representanter samtidig som velgerne må kunne stå mest mulig fritt til å velge den/de personer som de mener best vil være i stand til å representere dem. Det vil dessuten virke styrkende for systemets legitimitet at flest mulig kan være med på å treffe avgjørelsene.

3. Rekrutteringshensynet: Ombudsplikten kan bidra til å sikre rekrutteringen til folkevalgte organer, kvantitativt og kvalitativt. Det synes som om partier/grupper i økende grad har vansker med å rekruttere et tilstrekkelig antall personer som er villige til å stille til valg. Dette problemet er primært knyttet til kommunestyre- og fylkestingsvalg. Ombudsplikten kan være et effektivt middel til å motvirke rekrutteringsproblemene innen politikken.

4. Hensynet til velgerne. Det å bli valgt kan anses som en kontrakt som inngås mellom velgerne og den som blir valgt. Denne kontrakten inngås for fire år, og er uoppsigelig fra velgernes side. Det bør da heller ikke være adgang for den valgte til å bryte kontrakten – i den form at han/hun kan unndra seg vervet.

De tre ovennevnte hensynene kan ikke ses isolert. Det er en nær innbyrdes sammenheng mellom dem, og egentlig utspringer de alle fra et fundamentalt demokratisk hensyn.

I tillegg til den ideologiske dimensjonen som taler for ombudsplikten kan en peke på de lange historiske linjer. Plikten har – som nevnt foran – eksistert ubrutt siden Grunnloven av 1814 for Stortingets del og siden formannskapslovene av 1837 for kommunestyrenes del. Et prinsipp som har bestått så lenge, og som ikke vekker sterke motforestillinger i store befolkningsgrupper, bør ikke kastes på båten.

Regler om at enkelte grupper er utelukket fra valg vil bidra til å motvirke at man får en uheldig sammenblanding av rollen som folkevalgt og andre funksjoner. Regler om at man i visse situasjoner kan kreve seg fritatt, vil bidra til å sikre at ombudsplikten ikke medfører unødig tyngende konsekvenser for dem som er i en slik situasjon at det ikke er rimelig å pålegge dem å fungere som folkevalgte.

Utvalget viser til at ombudsplikten i seg selv også er hovedgrunnen til at det er nødvendig med ordninger som både praktisk og økonomisk gjør det mulig for den folkevalgte å skjøtte sine oppgaver i forbindelse med vervet. Slike ordninger er også nødvendig for å sikre en bredest mulig representasjon fra ulike yrkes- og aldersgrupper. Vervet som stortingsrepresentant er spesielt fordi det innebærer flytting til Oslo eller pendling store deler av året. For representanter med små barn i barnehage – og grunnskolealder kan det være et vanskelig valg om en vil flytte til Oslo eller bli boende på hjemstedet. Utvalget er kjent med at Stortinget har innført ordninger som kan lette situasjonen. Når utvalget bruker dette eksempelet, er det for å vise at en løpende må gå gjennom forhold som kan virke begrensende på rekrutteringen av politikere. Muligheten for å kombinere arbeidskrevende politiske verv og ansvaret for små barn er i mange tilfelle meget krevende. Derfor er det viktig på den ene siden hvordan politisk og folkevalgt arbeid organiseres og på den andre siden hensynet til den enkeltes familie- og hverdagssituasjon.

Utvalgets mindretall – medlemmene Helljesen, Leirvoll og Aardal – kan ikke slutte seg til flertallets syn på ombudsplikten og går inn for at denne oppheves. At samfunnsborgere skal være forpliktet ved lov til å påta seg verv de ikke på forhånd har samtykket til strider etter mindretallets syn mot den alminnelige rettsfølelse og individets selvbestemmelsesrett. Å måtte påta seg et verv der man risikerer å bli tatt til inntekt for standpunkter man ikke selv deler vil av mange oppleves som et overgrep. Har man derimot sagt ja til å stå på en valgliste, skal det etter mindretallets syn svært gode grunner til for å fritas fra det verv man er blitt valgt til. Mindretallet vil – som flertallet – understreke den enkeltes borgers samfunnsansvar og slutter seg til ønsket om bredest mulig deltakelse, men dette kan etter mindretallets syn ikke brukes som argument for ombudsplikten. Ombudsplikten har heller ikke vist seg å fungere som en tilstrekkelig garanti for rekrutteringen til folkevalgte organer. I tillegg til den prinsipielle begrunnelse, vil mindretallet peke på at ombudsplikten langt på vei er avskaffet – i hvert fall ved stortingsvalg – ved at kandidatene på forhånd blir spurt om de er villige til å stille til valg. I enkelte tilfelle er imidlertid kandidater blitt ført opp på valglistene uten vitende og samtykke. Det er denne praksis mindretallet vil forhindre ved at ombudsplikten oppheves og at det kreves samtykke fra kandidaten før man føres opp på en valgliste.

Utvalgets medlem Wilberg vil uttale:

Selv om ombudsplikten ble grunnlovfestet i 1814, kan det reises tvil den bør beholdes i dagens og morgendagens forfatningssystem. Vervet er blitt tidkrevende, byrdefullt og ansvarsfullt og ingen blir valgt til stortingsrepresentant uten å være spurt og ha arbeidet energisk for å oppnå vervet. Borgerideologien vil kunne overleve selv om den juridiske plikten oppheves; den politiske og moralske plikt vil bestå.

Spørsmålet om ombudspliktens karakter er reist, men dette medlem finner ikke tilstrekkelig grunn til å fremsette forslag til endring av Grunnloven § 63.

6.5 Tidspunkt for stortingsvalg

Spørsmålet om når på året stortingsvalg bør avholdes har ikke vært noe sentralt tema i tidligere valgordningsdebatter. Den svenske riksdagen har derimot nylig vedtatt at overgangen til eventuelle vårvalg skal utredes 1 . Det er særlig to forhold som en mener tilsier en flytting av valgene fra høsten til våren: 1) Det første knytter seg til om det rent praktisk er fornuftig at valgene hvert fjerde år sammenfaller i tid med at regjeringen er i sluttfasen av budsjettprosessen. 2) Det andre knytter seg til mer prinsipielle forhold, nemlig i hvilken grad høstvalg legger til rette for at valgresultatet får en umiddelbar effekt på den offentlige politikken.

I Norge ble statsbudsjettene fra 1959 av knyttet til kalenderåret. Regjeringens arbeid med kommende års budsjettet sammenfaller dermed hvert fjerde år med valgkampen. Grunnlovens § 68 bestemmer at Stortinget trer sammen første hverdag i oktober. Bevilgningsreglementet bestemmer at regjeringen skal legge frem sitt forslag til neste års statsbudsjett allerede innen 4 dager etter at stortinget er åpnet av Kongen. Stortinget arbeider så med kommende års budsjett fra oktober til desember måned. Det er ingen tvil om at statsbudsjettene over tid er blitt mye mer detaljerte. I den første perioden etter 1814 bevilget stortinget runde summer til de enkelte departementene, som det så var opp til regjeringen å bestemme bruken av (Nordby 1985). Siden har utviklingen gått i retning av en stadig større grad av spesifisering av de enkelte postene. Statsbudsjettene har således utviklet seg til å bli et svært omfattende dokument. De ulike formål henger sammen slik at det ikke uten videre er enkelt å justere enkeltelementer når prosessen først er kommet godt i gang. Det kan, som det blir gjort i Sverige, reises spørsmål ved om det at en regjering i en sluttfase av en budsjettprosess også får en valgkamp å forholde seg til, bidrar til å komplisere prosessen. På samme måte er det relevant å spørre om dagens ordning legger forholdene godt til rette for at en eventuell ny regjering rent praktisk skal være i stand til å utforme et budsjett som inkluderer deres hjertesaker innenfor de tidsrammer den har til rådighet. At debatten om valgtidspunktet i seg selv ikke er blitt reist i Norge, kan være et tegn på at dagens ordning fungerer rimelig godt.

Den svenske debatten reiser også spørsmål ved om høstvalg i tillegg innebærer et demokratisk dilemma. Det blir argumentert med at ordningen i liten grad legger til rette for at valgresultatet skal ha umiddelbar effekt på den offentlige politikken. En mener videre at omorganiseringen av budsjettprosessen i riksdagen kan forsterke denne problemstillingen. En tilsvarende omorganisering ble gjennomført i det norske stortinget i 1997 (Innst.S.nr. 243). Før den norske reformen var det fullt mulig for en regjering å skaffe seg flertall for ulike deler av budsjettet med ulike partier. I følge det nye regelverket må derimot regjeringen ha flertall for hovedlinjene i budsjettet før det legges fram for de enkelte fagkomiteene. Formålet med ordningen er å få til en mer ansvarlig budsjettpolitikk, altså å legge forholdene til rette for at det ikke lenger skal være mulig for de enkelte komiteer å plusse på budsjettet uten at en samtidig tar dette inn på inntektssiden. De to siste statsbudsjettene har også vist at reformen i så måte har vært effektiv. En sideeffekt av reformen kan derimot være at den fører til endringer i samarbeidsforholdet mellom de politiske partiene. Det demokratiske dilemmaet ligger således i at det kan oppstå situasjoner der velgernes dom ikke får umiddelbar effekt på profilen i budsjettet. I Sverige mener noen at en overgang til vårvalg vil sikre at en eventuelt ny regjering får tid nok til å skaffe seg støtte for sine hjertesaker. I Norge har ordningen med høstvalg, så langt, ikke skapt den typen dilemma som er beskrevet her.

At valgkampen sammenfaller med regjeringens arbeid med statsbudsjettet kompliserer en allerede komplisert budsjettprosess. I Sverige oppfattes dette som en lite effektiv måte å drive budsjettpolitikk på. I tillegg mener en at høstvalg gir en eventuell ny regjering liten tid til fullt ut å innarbeide sine saker i det kommende års budsjett. En tenker seg altså et mulig scenario der et regjeringsskifte får svært liten effekt på innholdet i budsjettet. Det blir dermed argumentert for at en bør legge forholdene best mulig til rette for at velgernes dom skal få en umiddelbar effekt på offentlig politikk. En ny regjering bør i så fall få tid, og muligheter, til å få innarbeidet sine saker i et helhetlig budsjettet.

Utvalget mener at det er lite som tyder på at de dilemmaer som reises i den svenske debatten oppleves som reelle problemstillinger i Norge i dag. Budsjettprosessen i Stortinget er nylig blitt omorganisert. En mulig konsekvens av reformen kan være nye, og mer stabile, samarbeidskonstellasjoner mellom ulike grupper av partier. Et slik scenario vil redusere betydningen av de dilemma som her er blitt reist. Den svenske utredningen bør likevel følges nøye. Slik lovbestemmelsen med hensyn til valgtidspunktet er utformet i dag, vil en overgang til vårvalg ikke kreve endringer av Grunnloven. Det vil dermed være lettere å foreslå eventuelle justeringer på et senere tidspunkt.

6.6 Proporsjonalitet: Valgordningen i historisk lys

I utgangspunktet synes spørsmålet om proporsjonalitet å være enkelt. Ethvert parti (eller liste) får den samme prosentandel av mandatene som deres andel av stemmene. I praksis må en imidlertid foreta tilpasninger, etter som en bare kan fordele hele mandater. Hvis det er relativt mange partier som stiller til valg – som i Norge – kan det derfor være vanskelig å få til en absolutt proporsjonal fordeling av mandatene. Når en skal vurdere hvor god (eller dårlig) proporsjonaliteten er, kan det være grunn til å legge mer vekt på om avviket skyldes at ett eller noen få partier kommer dårlig ut ved mandatfordelingen enn om det samme avviket skyldes at mange små partier ikke oppnår mandat. Et enkelt mål for avvik fra fullstendig proporsjonalitet får en ved å summere prosentdifferansen mellom partienes andel av stemmene og deres andel av mandatene. Etter som positive og negative avvik til sammen summerer til null, deler en summen av prosentdifferanser på 2. Svakheten ved dette målet er at det overdriver disproporsjonaliteten i systemer med mange partier. Dette er et viktig moment både når en skal sammenligne utviklingen over tid innenfor samme politiske system (land), og når en skal sammenligne med andre land og systemer. I den internasjonale faglitteraturen om valgsystemer er det etter hvert blitt vanlig å bruke et mål som lar store avvik telle mer enn de små. Dette oppnår en ved å kvadrere avvikene mellom hvert partis andel av stemmene og deres andel av mandatene, for så å ta kvadratroten av summen. Dette målet kalles Gallaghers indeks eller minste kvadraters indeks. Det er dette målet vi velger å bruke i den videre diskusjon av de ulike systemers grad av proporsjonalitet 2 (se boks 6.1). La oss først se hvordan valgordningene i ulike perioder har slått ut når det gjelder den partipolitiske proporsjonalitet i Norge. Figur 6.1 viser utslagene ved de enkelte valgene delt inn i perioder med samme valgordning. Jo lavere skåre på den vertikale aksen, jo mer partipolitisk proporsjonalt (mindre disproporsjonalt) er valgordningen.

Kilde: Aardal, 1997

Boks 6.1 Statistiske mål på proporsjonalitet.*

Loosmore-Hanbys indeks:

Gallaghers indeks:

v_i uttrykker parti i’s andel av stemmene (votes) og s_i uttrykker dets andel av mandatene (seats).

Går vi tilbake til perioden 1906–18 da vi hadde flertallsvalg i enmannskretser, ser vi at avviket mellom velgernes preferanser og fordelingen av stortingsmandater er betydelig større enn ved senere valg. Lav proporsjonalitet kunne imidlertid tenkes å bli akseptert hvis ett parti fikk fordeler ved ett valg, mens et annet parti fikk fordelene ved neste valg. Slik var det imidlertid ikke. Arbeiderpartiet kom dårligst ut ved hvert eneste valg i perioden. Avviket var særlig stort ved stortingsvalget i 1915. Arbeiderpartiet fikk da 32 prosent av stemmene, men bare 15 prosent av mandatene. En økning i antall stemmer, sammenlignet med foregående valg førte til et tap av mandater! Venstre på sin side fikk 60 prosent av mandatene med bare 33 prosent av stemmene. Innføringen av forholdstallsvalg i 1920 førte til at disproporsjonaliteten falt markant ved valget i 1921 3 , men disproporsjonaliteten varierer ganske mye i de åtte valgene mellom 1921 og 1949. Disproporsjonaliteten gikk ned ved de aller første valgene etter at den nye valgordningen ble innført, men økte etter 1930 4 . Ved valget i 1949 var disproporsjonaliteten nesten like høy som den hadde vært ved enkelte valg under flertallsordningen i foregående periode. I neste periode, fra og med valget i 1953 til og med valget i 1985, ble d’Hondts metode for fordeling av mandater erstattet med den modifiserte Sainte-Laguës metode. Dette førte til et umiddelbart fall i disproporsjonaliteten 5 , slik hensikten med endringen var. Sammenlignet med nedgangen i disproporsjonaliteten ved å gå fra flertallsvalg til forholdstallsvalg, er nedgangen etter 1949 mindre dramatisk, selv om den er merkbar. Som kjent var det ikke bare valgformelen som ble endret før valget i 1953. Bondeparagrafen ble også avskaffet, og det ble innført nye grenser for valgdistriktene. Det kan derfor være vanskelig å si hvor mye endringen av valgformelen alene betydde for nedgangen i disproporsjonaliteten. Nærmere analyser viser imidlertid at endringen av valgformel alene bidro til å redusere disproporsjonaliteten med nesten 40 prosent. I hovedsak skyldes dette reduksjonen i overrepresentasjonen for det største partiet (Arbeiderpartiet) (se Aardal 1997). Innføringen av utjevningsmandater fra og med stortingsvalget i 1989 førte til en nedgang i disproporsjonaliteten på om lag 14 prosent 6 . Nettoeffekten av å innføre utjevningsmandater er imidlertid større når en sammenligner utfallet av valgene i perioden 1989 til 1997 med og uten utjevningsmandater. Da er nedgangen i disproporsjonaliteten 30 prosent 7 . Igjen er det reduksjonen av Arbeiderpartiets overrepresentasjon som er viktigste årsak til nedgangen 8 .

Det er interessant å merke seg at spørsmålet om i hvilken grad en valgordning anses å være politisk akseptabel (legitim) mer er et politisk-psykologisk spørsmål enn et teknisk spørsmål. Den svenske statsviteren Bo Särlvik (1983 s. 142) hevder at når proporsjonal representasjon er innført, skapes det en helt egen dynamikk der rettferdighetshensyn tilsier stadig mer proporsjonalitet. Dette har også vært tilfelle i Norge. Det som er blitt akseptert som et rimelig styringstillegg i én periode, er blitt betraktet som urimelig i den neste. Hva som betraktes som et «rettferdig» valgsystem vil derfor variere over tid. Figur 6.1 illustrerer også at utslagene kan variere sterkt fra valg til valg selv innenfor samme valgordning. Det komplekse samspillet mellom gamle og nye strukturer og stridsspørsmål på den ene side og suksess eller fiasko for partier og politiske ledere på den andre, kan derfor ha større betydning enn spesifikke sider ved selve valgordningen. I tillegg vil partiene ofte tilpasse seg endringer i de ytre rammebetingelser (i dette tilfelle valgsystemet) og forsøke å nøytralisere eventuelle negative effekter. Vi har imidlertid ikke avdekket noen form for «undergraving» av nye valgordninger med henblikk på å gjeninnføre gamle fordeler for de største partiene. Det er for eksempel ingen tendens til at reduksjon i disproporsjonaliteten ved innføring av nye valgregler etterfølges av økende disproporsjonalitet. Selv med innføring av åtte utjevningsmandater er imidlertid den norske valgordningen mindre proporsjonal enn i våre naboland. Særlig gjelder det sammenlignet med Danmark og Sverige. Gallaghers disproporsjonalitetsindeks er i gjennomsnitt 3,9 for de norske stortingsvalgene mellom 1989 og 1997. Tilsvarende tall for svenske riksdagsvalg for perioden 1988 til 1994 er 2,3, 1,6 for det danske folketingsvalget i 1994 og 3,2 for det finske Eduskunta-valget i 1995. Setter vi Danmark lik 1, er den svenske valgordningen 1,4 ganger mer disproporsjonal, den finske ordningen er 2 ganger så disproporsjonalt, mens den norske ordninger er 2,4 ganger mer disproporsjonal enn den danske.

6.7 Distriktsmandatene

157 distriktsmandater velges i dag fra 19 navngitte valgkretser. Utvalget registrerer at det pågår en debatt om den fremtidige organisering av regionnivået og fylkeskommunene. Uten å ta stilling til realiteten i dette, mener utvalget at antallet valgkretser bør holdes på samme nivå som i dag, altså 19. Etter utvalgets mening er det således fullt mulig å ha en annen inndeling av valgkretsene, enn de administrative enheter og regioner. En inndeling i for eksempel 5 storregioner, altså 5 valgkretser, vil ha betydelige konsekvenser for den geografiske representasjonen. Gitt et visst innslag av personvalg er det fullt mulig at Finnmark, i en eventuell nord norsk storregion, vil ende opp uten representanter. Grunnen til dette er at størrelsen på kandidatens hjemkommune, sammen med kandidatens plassering på listen, er de faktorene som har størst betydning for antallet personstemmer. En inndeling i storregioner vil dermed representere er stor utfordring for partiene og deres nominasjonsprosesser. Et annet poeng, er at en eventuell inndeling i storregioner vil gi et langt mer politisk proporsjonalt valgresultat en tilfellet er med dagens ordning. Utvalget har dermed valgt å legge dagens inndeling i valgkretser til grunn, men går inn for å ta selve fylkesbegrepet ut av Grunnloven.

Fordelingen av de 157 distriktsmandatene reiser to spørsmål: 1) Er det hensiktsmessig at både navnet på de enkelte valgkretsene, og antall mandater som skal velges fra hver valgkrets, er spesifisert i Grunnloven (se avsnitt 6.2)? Norge er, sammen med Island, alene i internasjonal sammenheng om å ha en slik formell regel for fordelingen av distriktsmandatene. 2) I hvilken grad er de ulike delene av landet proporsjonalt representert? Hvis ikke, bør det skje en geografisk utjevning av mandatene på de enkelte kretsene?

Med hensyn til den første problemstillingen framstår dagens ordning i internasjonal sammenheng som lite fleksibel og prinsipielt problematisk. Den er lite fleksibel fordi det er vanskelig, om ikke umulig, å foreta nødvendige justeringer av mandatfordelingen som følge av endringer i bosettingsmønsteret. Det har allerede skjedd forskyvninger i bosettingsmønsteret som gjør at prinsippet om at alle stemmer skal telle likt uthules mer og mer. Ordningen er prinsipielt problematisk fordi den stiller sterke krav til den begrunnelsen som skal gis for at utkantene skal være sterkere representert enn sentrale deler av landet.

Det bør likevel understrekes at bestemmelsen om at kretsinndelingen og mandatfordelingen mellom de enkelte distrikter skal fastsettes i grunnloven har vært en historisk sterk, og geografisk rotfestet, tradisjon i norsk valglovgivning. Tanken om at fjerntliggende og tynt befolkede distrikter skal ha en sterkere representasjon enn de folkerike og sentrale deler av landet er opprettholdt som prinsipp gjennom skiftende valgordninger (Valen 1985 s. 48–49). Valgdistriktene med spesifikasjon av antall mandater har vært fastlagt i Grunnloven helt fra 1814. Grunnloven av 1814 bygde på indirekte valg, velgerne stemte på valgmenn, ikke på stortingsrepresentanter. Landdistriktene og kjøpestedene skulle velge representanter hver for seg og slik at landdistriktenes representasjon skulle forholde seg til kjøpestedene som 2: 1. I tiden fra 1815 til 1859 viste det seg at bestemmelsene om at tallet – utover en – på representantene fra et valgdistrikt skulle rette seg etter tallet på stemmeberettigede og valgmenn, førte til at kjøpestedene fikk mer enn en tredjedel av representantene. Dette var i strid med bestemmelsen om at forholdet skulle være som 2: 1 (Innst.S.nr. 299–1952). Omtrent hvert eneste Storting i denne perioden tok opp denne problemstillingen. Det ble løst ved at Stortinget 11. November 1859 gikk over til i grunnloven å fastsette hvert enkelt valgdistrikt – og det bestemte antall representanter hvert distrikt skulle velge (den såkalte «bondeparagrafen»). Det samlede antall representanter ble satt til 111, hvorav 74 på landdistriktene og 37 på kjøpestedene. Stortinget vedtok i 1905 direkte valgt i enmannskretser uten å endre inndelingen i valgdistrikter, tallet på representanter og deres fordeling på distriktene. Da Stortinget, som følge av et klarere skille mellom de politiske partier, innførte forholdstallsvalg i flermannskretser i 1919 ble det vedtatt en radikal omlegging av kjøpstadsvalgdistriktene – de daværende 29 kjøpstadsvalgdistrikter ble slått sammen til 11 – og antallet stortingsrepresentanter ble økt med 24 fra 126 til 150, hvorav 100 på landdistriktene og 50 på kjøpestedene. «Bondeparagrafen» ble så opphevet i 1953, landet ble delt i 20 valgdistrikter og fordelingen av mandatene mellom valgdistriktene ble fastsatt i grunnloven. Siden 1953 er det blitt gjort noen justeringer, en grunnlovsendring i 1972 reduserte antallet valgkretser til 19, økte antallet stortingsrepresentanter fra 150 til 155, og plasserte de 5 ekstra mandatene i distrikter som på bakgrunn av befolkningsveksten var blitt sterkt underrepresentert (Akershus og Oslo). Ytterligere 2 mandater ble plusset på i 1985, før ordningen med 8 utjevningsmandater ble introdusert fra og med valget i 1989. Det tilbakevendende temaet siden 1919 har vært Oslos representasjon. Dilemmaet har så langt blitt løst ved å øke det totale antallet stortingsrepresentanter. Prinsippet om at det skal tas distriktspolitiske hensyn ved utformingen av valgordningen har altså en lang tradisjon. Ordningen gir en markant effekt, og den har vært politisk akseptert. Spørsmålet om territoriell representasjon avspeiler en dyptgående politisk konflikt mellom sentrum og periferi. Denne konflikten har ikke bare lange historiske røtter, men den har også gjort seg gjeldende i våre dager – senest i forbindelse med EU-striden på 1990-tallet.

Debatten om distriktsfordeling av stortingsmandatene er likevel preget av en søken etter en fordelingsmetode som kan sikre periodevise justeringer. Folketallet som faktor ved fordeling av representantene har for eksempel vært fremme i debatten helt fra midten av 1850-tallet Etter hvert som det har foregått endringer i samfunnet, i synet på demokratiske prinsipper, i sosiale forhold, i folkeflyttingen, i partistrukturen osv. er denne problemstillingen blitt enda mer relevant enn før. Utvalget mener der er flere grunner som gjør at en konkret fordelingsmetode for distriktsmandatene må komme på plass.

For det første, var det opprinnelig hensynet til store geografiske avstander og problematiske kommunikasjonsforhold som lå til grunn for ordningen. På dette området har det imidlertid skjedd store endringer som gjør at avstanden til sentrale beslutningssentra er kortet betydelig ned, dels gjennom bedre kommunikasjoner og dels gjennom teknologiske nyvinninger som telefon, faks og internett. Begrunnelsen for den geografiske skjevfordelingen har derfor ikke samme tyngde som tidligere. I tillegg bør det understrekes at om en ønsker en sterk lokal representasjon er det andre, og mer fleksible, måter å gjøre dette på enn å grunnlovsfeste fordelingen av mandatene på hver enkelt valgkrets.

For det andre mener utvalget at det ikke er prinsipielt uproblematisk at det tas distriktspolitiske hensyn i utformingen av selve valgordningen. Det er ikke gitt at det er en sammenheng mellom geografisk avstand og nærhet til det politiske maktsentrum. Det kan altså være vel så langt til Stortinget fra Oslo indre øst som fra de tre nordligste fylkene. Avstanden til den politiske makten er i dag et langt mer sammensatt spørsmål enn geografisk avstand alene. Ressurssterke grupper og interesser har stor gjennomslagskraft uavhengig av geografisk plassering. Derimot finnes det mange eksempler på at grupper med et svakt resursgrunnlag ikke når frem, selv om de er geografisk bosatt i det sentrale østlandsområdet. Diskusjonen om bo- og sosiale forhold i Oslo indre øst for noen år siden er et eksempel på dette. Det er også verd å understreke at avstemminger i Stortinget i alle hovedsak følger partiskillene og ikke representantenes bosted og valgdistrikt. «Bondeparagrafens» avskaffelse er et godt eksempel på at det er nødvendig å tilpasse seg samfunnsmessige endringer: Bestemmelsen kunne være naturlig på 1800-tallet, da det var et klart sosialt skille mellom byborgere og bygdefolk. Økonomiske motsetninger kom til uttrykk gjennom et sett av lovfestede byprivilegier, som bygdefolket ønsket å oppheve. Byene er ikke lenger handelssentre, bygdene har fått nye næringer ved siden av de gamle. Det har altså skjedd en utjevning av de sosiale og økonomiske forhold, det er bygget ut et samarbeid mellom byer og bygder om sentrale fellesoppgaver. Mulighetene til å påvirke politikken er avhengig av en lang rekke faktorer, geografisk avstand er ikke nødvendigvis den mest sentrale.

For det tredje vil utvalget understreke at mandatfordelingen fylkene imellom mangler en logisk konsistens. Hvis det først skal ta distriktspolitiske hensyn hvorfor skal det så velges 2 representanter mer fra Nordland enn fra Møre og Romsdal? (Det bor flere mennesker i sistnevnte fylke.) Hvorfor skal Troms velge hele 6 representanter færre enn Nordland? Dette understreker at det er behov for en fordelingsmetode som kan tilføre valgordningen en viss logikk.

Diskusjonen om grunnlovsbestemmelsen fører oss dermed rett inn i spørsmål 2, altså i hvilken grad de ulike delene av landet er proporsjonalt representert. Utgangspunktet for å diskutere denne problemstillingen er i hvilken grad dagens ordning ivaretar prinsippet om at en stemme skal telle likt uavhengig av bosted. Tabell 6.1 viser antall velgere som står bak hvert mandat i de enkelte fylkene i de tre siste stortingsvalgene, det vil si etter innføringen av utjevningsmandater. Vær oppmerksom på at tallene her gjelder avgitte stemmer og ikke antall stemmeberettigede eller innbyggere. I ytterste høyre kolonne vises «verdien» av stemmene i de ulike fylkene når vi setter Oslo til verdien 1. Hensikten med denne oppstillingen er å vise hvor stor verdi en stemme har i gjennomsnitt i hvert fylke.

Tabell 6.1 viser at selv etter innføringen av utjevningsmandater, varierer verdien av en stemme ganske mye. Ytterpunktene er Buskerud der en stemme teller 0,92 i forhold til en stemme i Oslo, og Finnmark der en stemme er 1,76 ganger mer verdt enn i Oslo. I 1997 var overrepresentasjonen størst i Finnmark, Nordland, Nord-Trøndelag, Sogn og Fjordane og Hedmark, mens Akershus, Buskerud, Østfold og Vestfold var mest underrepresentert. Beregninger foretatt av Henry Valen og Donald R. Matthews (1999 s. 42–45) viser for øvrig at overrepresentasjonen for fylkene Nordland, Nord-Trøndelag, Sogn og Fjordane og Hedmark var betydelig større i 1993 enn i 1906 9 ! Selv om en holder fast på at en vil begunstige fjerntliggende distrikter ved mandattildelingen, synes det urimelig at utviklingen skulle tilsi større geografiske tillegg over tid.

De fleste proporsjonale valgordninger ivaretar hensynet til den geografiske representasjonen gjennom en inndeling i konkrete valgkretser. Det faktum at Norge har 19 valgkretser er nettopp begrunnet i at geografisk tilhørighet er viktig når velgerne skal foreta sitt valg. Det spesielle, og prinsipielt problematiske, er altså at Norge i tillegg har valgt å grunnlovsfeste antallet distriktsmandater slik at det ikke blir mulig å foreta justeringer. Det er flere alternative måter å fordele distriktsmandatene på. Det vanlige er at antallet mandater som velges fra de enkelte valgkretsene blir mer eller mindre kontinuerlig justert. Det er derimot variasjoner på tvers av land med hensyn til hvilke kriterier som blir lagt til grunn for justeringen av mandattallet. I disse kriteriene kan, som vi skal se, nettopp hensynet til distriktene inkluderes.

Sverige nevner ikke navnene på de enkelte valgkretsene i Grunnloven (Regeringsformen). Grunnloven slår fast at landet skal deles inn i valgkretser, samtidig som det settes et tak for antallet representanter i Riksdagen på 349 (39 av disse skal være utjevningsmandater). Antallet mandater som skal velges fra de enkelte valgkretsene blir justert med bakgrunn i følgende kriterium (Regeringformen):

«De fasta valkretsmandaten fordelas mellan valkretsarna på grundval av en beräkning av förhållandet mellan antalet röstberättigade i varje valkrets och antalet röstberättigade i hela riket. Fördelningen fastställes för fyra år i sänder»

I Sverige blir det, i og med at befolkningsutviklingen bestemmer fordelingen av distriktsmandatene, således ikke tatt spesielle hensyn til utkantene når mandatene blir fordelt på de enkelte valgkretsene.

I Danmark er fordelingen av de 135 distriktsmandatene bestemt i vanlig lov (i tillegg kommer 40 utjevningsmandater). Prinsippet om at valget skal gå for seg som forholdstallsvalg er sammen med kriteriene for fordelingen av distriktsmandatene, lagt inn i Grunnloven (Elklit og Pade 1996). Disse kriteriene er utformet på følgende måte

«Fordelingen foretages på grundlag af forholdstal, der for hver landsdel og hver stor- og amtskreds beregnes som summen af landsdelens, henholdsvis stor- og amtkredsens: 1) folketal, 2) vælgertal ved sidste folketingsvalg, og 3) areal i kvadratkilometer multipliceret med 20».

Kilde: Bekendtgørelse af lov om valg til Folketinget nr. 488 af 11 juni 1997 s 2

Aanund Hylland (1989 s. 231) hevder at dette i praksis betyr at man i Danmark gir ett poeng for hver innbygger og 11,4 poeng pr. kvadratkilometer. Til forskjell fra Sverige, og parallelt med Norge, tar en i Danmark altså et visst hensyn til den geografiske representasjon i fordelingen av distriktsmandatene. En kombinasjon av folketall, antallet stemmeberettigede, og befolkningstetthet bestemmer hvor mange mandat som skal velges fra den enkelte distrikt. Formålet med ordningen er å sikre en geografisk spredning av mandatene. Beregningen av antallet mandater på de enkelte valgkretsene blir fastsatt og offentliggjort etter at folketallene blir offentliggjort pr. 1 januar 1985, 1990, 1995 osv., og fordelingen gjelder deretter for de følgende valg. Beregninger foretatt av den danske statsviteren Jørgen Elklit viser imidlertid at virkningen av det danske «distriktstillegget» er beskjedent. I 1995 ville for eksempel bare 3 av 175 mandater skiftet plass geografisk.

Finland legger folketallet til grunn for fordelingen av distriktsmandatene. Bestemmelsen ligger i den ordinære valglovgivningen. Det blir, som i Danmark og Sverige, fattet et særlig vedtak, før hvert valg, om hvor mange mandater de enkelte valgkretsene skal ha.

Norge er alene om ikke å ta hensyn til demografiske utviklingstrekk når distriktsmandatene fordeles, men er ikke helt alene om å ha et innslag av geografisk representasjon. Men den danske ordningen har et betydelig mindre geografisk tillegg enn den norske. Sverige legger derimot antall stemmeberettigede til grunn mens i Finland bestemmer folketallet den geografiske fordelingen av mandatene. Den norske valgordningen mangler dermed den fleksibiliteten en finner i de andre nordiske land. I hovedsak har vi to ulike prinsipper for fordelingen av mandater på de enkelte valgkretser, enten en beregning basert på folketall eller antall stemmeberettigede alene, eller en kombinasjon av folketall/stemmeberettigede og areal. Når det gjelder spørsmålet om å ta hensyn til valgkretsens areal, understreker Hylland (1989 s. 231) at «det er naturligvis ikke arealet i seg selv som skal være representert på Stortinget; bruken av areal er bare et forsøk på å trekke inn de relevante distrikts- og bosettingsmessige faktorene på en systematisk måte». Hylland foreslår en formel der mandatfordelingen foretas ut fra en samlet sum der det gis ett poeng for hver innbygger og 1,8 poeng for hver kvadratkilometer. Beregninger foretatt av Gunnvald Grønvik har vist at den fylkesfordelingen av mandater som ble foretatt i forbindelse med den store valgordningsreformen i 1952 – da våre nåværende valgkretser ble etablert – i praksis tilvarer en formel med 1 poeng pr. innbygger og 1,8 poeng pr. kvadratkilometer. Selv om faktoren 1,8 ikke eksplisitt ble knyttet til mandatfordelingen den gang, gir den uttrykk for en faktisk geografisk fordeling som ble sett på som rimelig. Valget av faktoren 1,8 er med andre ord ikke tilfeldig, men har en historisk og politisk begrunnelse.

Tabell 6.2 tar utgangspunkt i de to prinsippene som er nevnt ovenfor, dels en beregning basert på folketall alene og dels en beregning basert på en veid sum av folketall og areal. Beregningene gjelder bare de eksisterende 157 distriktsmandater, og tar ikke hensyn til utjevningsmandatene. Det går frem at en fordeling basert på folketall alene, naturlig nok ville gitt Akershus flest ekstra mandater (4), mens Nordland ville mistet flest (-4). Kombinasjonen av folketall og areal ville gitt mindre utslag, Finnmark vil, fordi fylket har et mye større flateinnhold enn de andre fylkene, få ett ekstra mandat (altså 5 mandater). Her er det derimot flere måter å justere mandattallet for Finmark på. Et alternativ kan være å garantere fylket 4 mandater som i dag. Et annet alternativ er å introdusere flere utjevningsmandater som nødvendigvis vil påvirke overrepresentasjonen av de minst folkerike fylkene (se avsnitt 6.7).

En fordeling basert på folketall alene vil gi en betydelig geografisk utjevning av mandatene. Kombinasjonen av folketall og areal vil gi noe mindre effekt, men også denne beregningsmåten vil gi et mer geografisk proporsjonalt resultat enn i dag. Det er derimot prinsipielt sett viktig at begge alternativene tilfører valgordningen en dynamikk som gjør at det i fremtiden vil bli tatt hensyn til vesentlige samfunnsendringer i den geografiske mandatfordelingen.

Sideeffekten av å introdusere nye kriterier for å fordele distriktsmandatene, er at det kan gi utslag på mandatfordelingen på de politiske partiene. Grunnen til dette er selvsagt at de ulike partiene ikke har en jevn oppslutning på tvers av fylkene. Det er altså en sammenheng mellom overrepresentasjonen av mindre folkerike fylker og overrepresentasjonen av visse partier (historisk har dette vært tilfelle for Arbeiderpartiet). Har et parti ulik oppslutning i fylkene vil dette selvsagt ha betydning for partiets mandatgevinst. En beregning basert på folketall alene ville for eksempel gitt følgende mandatfordeling i 1989 (inklusiv utjevningsmandater, differansen i forhold til valgresultatet i parentes); RV 0 (0), SV 17 (0), A 61 (-2), V 0 (0), KrF 15 (+1), Sp 11 (0), H 38 (+1), FrP 22 (0) og Aune-lista 1 (0). Totalt ville altså 2 mandater skifte «eier». En beregning basert på en veid sum av folketall og areal, ville gitt noe større utslag i samme valg: RV 0 (0), SV 18(+1), A 59(-4), V 0(0), KrF 15(+1), Sp 11(0), H 38 (+1), og FrP 23 (+1). I alt 4 mandater ville skifte «eier».

6.8 Sperregrenser

Internasjonalt opereres det med to ulike former for sperregrenser (se kapittel 4): 1) sperregrenser som et parti må passere for overhodet å bli representert i parlamentet, og 2) sperregrenser som avgjør om et parti får være med i kampen om utjevningsmandatene eller ikke. Norge har den andre varianten, 4 prosent sperren gjelder utelukkende fordelingen av de 8 utjevningsmandatene.

Problematikken rundt sperregrenser er bare relevant for debatten om utjevning av mandatene på de politiske partiene. Høye sperregrenser gir som regel et valgresultat som er mindre politisk proporsjonalt enn det vil være uten sperregrenser. Formålet med å stille visse krav til hvor stor oppslutning et parti/liste må ha for å bli representert, er nettopp å redusere antallet småpartier og slik sett hindre at partisystemet blir splittet opp i mindre enheter. Den norske debatten om sperregrenser har, foruten nivået på sperregrensen for utjevningsmandatene, handlet om at en i tillegg bør introdusere en sperregrense for distriktsmandatene. Diskusjonen om eventuelle sperregrenser på distriktsmandatene må nødvendigvis ta utgangspunkt i de «uformelle» tersklene for representasjon som allerede eksisterer i de ulike valgkretsene.

Det finnes to mål som kan brukes for å si noe om hvor høye disse «uformelle» tersklene for representasjon rent faktisk er: den såkalte «eksklusjons – terskelen», og den såkalte «inklusjons – terskelen» (Elklit 1998) 10 . «Eksklusjons – terskelen» inkluderer kun antallet mandater som skal velges fra de enkelte valgkretser, mens «inklusjons – terskelen» i tillegg tar høyde for antallet partier som konkurrerer om disse mandatene. De to tersklene tolkes i forhold til to scenarier; A) «Eksklusjonsterskelen» tolkes slik at et parti i verste fall kan risikere å ikke bli representert om det får mindre oppslutning enn terskelverdien i de enkelte fylkene. B) «Inklusjonsterskelen» tolkes slik at et parti i beste fall vil ha en mulighet for å bli representert med en oppslutning større enn terskelverdien.

De to tersklene er sortert etter størrelse i de ulike fylkene i tabell 6.3. Med utgangspunkt i fordelingen av de 4 mandatene i Aust-Agder blir altså tolkningen slik: Et parti kan i verste fall risikere å ikke vinne noen mandat med opp mot 20 prosent av stemmene (forutsatt en jevn oppslutning om fire andre konkurrerende partier) – men kan i beste fall oppnå representasjon med over 9,1 prosent av stemmene (mindre oppslutning vil garantert ikke gi representasjon). 9,1 prosent er således ingen garanti for representasjon, Høyre fikk for eksempel 13,3 prosent av stemmene i Aust Agder i 1997 uten å bli representert. I Finmark, der terskelverdiene er de samme, fikk Senterpartiet 9,6 prosent, Høyre 11,1, Fremskrittspartiet 10,2 oppslutning i 1997, men ingen vant mandater. Hele 36,3 prosent av velgerne i Finmark stemte på partier som ikke ble representert i 1997. I 1977 fikk en fellesliste av Sp/KrF/DNF hele 14,6 prosent av stemmene i Finmark, uten å bli representert. Det er videre «lettest» å vinne mandat i Hordaland og Oslo, her ligger «inklusjons – terskelen» like i overkant av 4 prosent når utjevningsmandatene er tatt med.

Kombinerer en de to tersklene, finner en at sperregrensen i det norske systemet ligger like i overkant av 9 prosent nasjonalt (gitt en lik oppslutning om partiene i de ulike valgkretsene). Til sammenlikning er tilsvarende tall for Danmark er 2,9, for Finland 5,7, for Sverige 8,8 og for Island 11,3 (Boix 1999). Analysen illustrerer et sentralt poeng, nemlig at det ikke bare er valgordningen som bestemmer hvor proporsjonalt valgresultatet blir. Antallet partier som konkurrerer om mandatene, deres relative oppslutning geografisk og i forhold til hverandre har stor innvirkning.

En framtidig utvikling i retning av en jevnere geografisk oppslutning om de enkelte partiene vil medføre at terskelen for å vinne distriktsmandater vil heves. Dette kan illustreres med partiet Venstre som fikk 3,2 prosent av stemmene nasjonalt både i 1977 og i 1989, i 1977 holdt det til 2 mandater – i 1989 fikk partiet ingen 11 . Oppsummert er de uformelle tersklene for representasjon på fylkesnivå i dag relativt høye, samtidig som potensialet for at de skal bli større er til stede. Det bør likevel understrekes at antallet mandater som velges fra en gitt valgkrets er viktig. Øker antallet, vil antallet stemmer et parti trenger for å bli valgt minske.

Hva så med de lovregulerte sperregrensene? Tabell 6.4 viser de formelle sperregrensene som eksisterer i Norden variert etter type, og nivå (se også kapittel 4). Barrierene er størst i Sverige der det kreves 4 prosent oppslutning nasjonalt for å bli presentert i riksdagen. Unntatt fra denne regelen er partier/lister som får minst 12 prosent av stemmene i en enkelt valgkrets. Et parti vil i så fall bli tildelt de mandater som det har vunnet i den aktuelle valgkretsen, men vil ikke få ta del i kampen om de 39 utjevningsmandatene. Danmark har sperregrenser både på distriktsmandatene, og på utjevningsmandatene. Danmark legger tre ulike kriterier til grunn, 2 prosents regelen er derimot den klart viktigste. Finland har ingen sperregrenser.

Gitt at tersklene for representasjon er relativt høye i Norge sammenliknet med de andre nordiske land, kan det virke «overflødig» å introdusere formelle sperregrenser for distriktsmandatene. Tabell 6.5 tar utgangspunkt i en svensk 4 prosents sperre og viser hvor mange partier/lister som har blitt representert med mindre oppslutning enn dette i perioden 1953 til 1997. Det går fram at totalt 16 mandater har blitt vunnet med mindre enn 4 prosents oppslutning nasjonalt i perioden.

En 4 prosent sperre, kombinert med den svenske 12 prosents regelen for regional oppslutning, ville medført at 14 av de 16 representantene ikke ville oppnådd representasjon. Venstre ville med bakgrunn i de svenske reglene, ha beholdt sin ene representant fra Telemark i 1973 (13,7 prosent oppslutning). Det samme ville Aune – lista gjort i Finmark i 1989 (21,5 prosents oppslutning). Den danske 2 prosents sperren ville hatt relativt liten effekt, 3 representanter ville ikke passert barrieren (Aune – Lista i 1989 med 0,3 prosent nasjonalt, RV i 1993 med 1,1 prosent nasjonalt, og Tverrpolitisk Folkevalgte i 1997 med 0,4 prosent nasjonalt). Med en nasjonal sperregrense på 3 prosent ville, i tillegg til de 3 ovenfor, SF ha mistet sine 2 mandater i 1961 (2,4 prosent oppslutning nasjonalt). Det går videre fram at en 3 prosents sperre på utjevningsmandatene ville gitt utslag for Venstre i 1993.

Den andre typen sperregrenser gjelder utjevningsmandatene. Her er ikke bare nivået på sperregrensen av betydning, men også antallet utjevningsmandater som skal velges.

6.9 Utjevningsmandater

Formålet med utjevningsmandatene er å sikre en forholdsmessig fordeling av mandatene på de politiske partiene. Antallet utjevningsmandater berører dermed først og fremst den politiske utjevningen av mandatene. Men måten utjevningsmandatene fordeles på har selvsagt innvirkning på den geografiske representasjonen. De 8 utjevningsmandatene som fordeles i Norge i dag går til de mest folkerike fylkene, og har dermed en viss geografisk utjevnende effekt, men som vi har sett, er det fortsatt betydelige ulikheter når det gjelder hvor mye en stemme teller.

De 8 norske utjevningsmandatene utgjør 4,9 prosent av det totale antallet stortingsrepresentanter. I internasjonal sammenheng er dette et relativt beskjedent antall. Elklit og Pade (1996) hevder at minst 25 prosent av det totale mandattallet bør fordeles som utjevningsmandater for å sikre en vedvarende proporsjonal effekt. I Sverige utgjør utjevningsmandatene 11,9 prosent av det totale antallet riksdagsrepresentanter, mens tilsvarende tall for Danmark er 23 prosent. Finland har ingen utjevningsmandater. Sammenliknet med Sverige, Danmark og Finland er også den norske valgordningen mindre politisk proporsjonal (se kapittel 4). Spørsmålet er så hvordan det å justere ordningen i retning av våre nordiske naboland vil slå ut?

Svensk modell: I norsk sammenheng vil en slik ordning innebære at det velges 20 utjevningsmandater (11,3 prosent av stortingsrepresentantene) og 157 distriktsmandater. Mandatene fordeles med utgangspunkt i dagens sperregrense på 4 prosent. Det totale antallet stortingsrepresentanter blir dermed 177.

Dansk modell : Alternativet innebærer at det velges 40 utjevningsmandatar (20,3 prosent av stortingsrepresentantene) og 157 distriktsmandater. Mandatene fordeles med utgangspunkt i en sperregrense på 2 prosent. Det totale antallet stortingsrepresentanter blir da 197.

Den proporsjonale effekten av de to alternativene er vist i tabell 6.6. Analysen er basert på de tre siste valgene (1989, 1993 og 1997) fordi valgordningen ved disse valgene ellers er identisk, noe som gjør det lettere å isolere effekten av denne typen justeringer. Det går fram at begge alternativene ville gitt et mer proporsjonalt valgresultat enn dagens norske ordning. Den svenske modellen framstår som mer realistisk gitt den moderate økningen av det totale antallet stortingsrepresentanter (177 vs. 197). Den svenske varianten vil i tillegg til en politisk utjevning av mandatene, også ha en viss geografisk utjevnende effekt. De 20 utjevningsmandatene ville i 1997 ha fordelt seg på følgende måte: Oslo 4, Akershus 4, Rogaland 2, Buskerud 2, Hordaland 2, Telemark 2, Hedmark 1, Vestfold 1, Østfold 1, og Sør Trøndelag 1. Analysen viser samtidig at det å bruke danske, alternativt svenske, kriterier for å fordele distriktsmandatene, ikke har noen videre effekt på det norske systemet gitt de andre justeringene av valgordningen (en økning i antallet utjevningsmandater + justerte sperregrenser).

6.10 Hovedalternativ 12

To prinsipielle spørsmål dannet utgangspunkt for dette kapitlet: 1) En geografisk utjevning av mandatene, og 2) En politisk utjevning av mandatene. Den resterende delen av kapitlet konsentrerer seg om å presentere utvalgets forslag til løsninger på disse to spørsmålene, to alternativ blir diskutert.

6.10.1 Geografisk fordeling av mandatene

I utvalget er det enighet om å vurdere en mandatfordeling på de enkelte valgdistrikter (fylker) som er mer i samsvar med fylkenes andel av befolkningen enn dagens ordning. Holder en seg til distriktsmandatene, står det i dag ca. 38000 innbyggere bak hver stortingsrepresentant i Akershus, mot bare vel 18000 innbyggere pr. mandat i Finnmark. Ser en bare på de som stemte, stod det i 1997 nesten 20000 velgere bak hvert mandat i Akershus – inkludert utjevningsmandatene – mot i underkant av 10000 i Finnmark. Tabell 6.7 viser en fylkesvis oversikt over folketall, antall distriktsmandater i dag, antall innbyggere pr. folkevalgt, prosentvis andel av befolkningen og andel av stortingsmandatene (med og uten utjevningsmandater). Selv om utjevningsmandatene slik de fordeles i dag, bidrar til å utjevne de geografiske forskjellene, er de for få til at en får en rimelig geografisk proporsjonalitet. Utslagene for det enkelte fylke varierer dessuten fra valg til valg. Etter som befolkningens sammensetning over tid har endret seg, er det mange fylker som kommer uforholdsmessig dårlig ut med den nåværende ordning. Det gjelder særlig Akershus, Buskerud, Oslo, Rogaland, Vestfold, Vest-Agder og Østfold. Under skisseres det to ulike alternativer for fordeling av distrikts- og utjevningsmandater. For sammenligningens skyld er også dagens fordeling av distriktsmandater tatt med.

Dagens ordning

157 distriktsmandater fordeles i dag på fylkene som vist i kolonne 3 i tabell 6.7. Utjevningsmandatene «hopper» som nevnt fra valg til valg mellom fylkene. I 1997 fikk Akershus 2 utjevningsmandater, Hedmark 1 mandat, Hordaland 1 mandat, Oslo 2 mandater og Rogaland 2 mandater. Fylkesfordelingen av utjevningsmandatene var annerledes både i 1989 og 1993, men hovedregelen er at utjevningsmandatene tilfaller de folkerikeste fylkene. Dette gir et bedre samsvar mellom folketall og mandattall, men enkelte fylker kan ved et gitt valg komme dårlig ut. Spørsmålet om en mer geografisk rettferdig mandatfordeling kan angripes på flere måter;

Alternativ 1

150 distriktsmandater fordeles proporsjonalt med antall innbyggere i fylket. Dette fører til en full likeverdig behandling av velgerne uavhengig av bosted, og gir en betydelig endring i mandatenes distriktsvise fordeling. For å bedre den partimessige proporsjonaliteten har utvalget ønsket å øke antall utjevningsmandater. Utvalget har tenkt seg «opp mot» 20 utjevningsmandater – selv om noen kanskje vil øke antallet enda mer. Ved å øke antallet utjevningsmandater samtidig som en beholder den nåværende måten å fordele disse mandatene i de enkelte fylker på, vil en kunne sikre en bedre geografisk proporsjonalitet i tillegg til den partipolitiske. Ulempen er imidlertid at en ikke har full oversikt over hvor utjevningsmandatene havner, og at dette kan variere fra valg til valg. Fremgangsmåten her er at en endrer fordelingen av distriktsmandatene slik at det oppnås en geografisk proporsjonalitet, samtidig som en endrer måten utjevningsmandatene fordeles til distriktene på. Den enkle løsningen, som er valgt her, er å tenke seg at hvert fylke får ett utjevningsmandat hver, altså at antallet utjevningsmandater økes fra 8 til 19. Minste antall mandat i et fylke er satt til 4 (berører primært Finmark), men slik at hvert fylke hver får ett utjevningsmandat. Antallet mandater økes for å få til en bedre geografisk fordeling. Utvalget har foretatt beregninger der antallet distriktsmandater varierer fra 146 til 152. 19 utjevningsmandater kommer i tillegg og regnes inn i den distriktsvise fordelingen etter som hvert fylke skal ha ett utjevningsmandat. Beregningene viser at antall innbyggere pr. representant jevner seg ut med 150 distriktsmandater (pluss 19 utjevningsmandater).

Det totale antall mandater er 150+19=169. Med unntak av Finnmark er antall innbyggere pr. representant nå ganske likt. Dette gjelder også Troms fylke som har ligget svært høyt i noen av utvalgets beregninger. I tillegg til den geografiske proporsjonaliteten, så representerer dette alternativet også en bedre partimessig proporsjonalitet, selv om utslagene varierer noe fra valg til valg.

Forslaget innebærer altså at en endrer måten utjevningsmandatene fordeles på distriktene på. Da man innførte utjevningsmandater i 1988, ble disse fordelt på fylkene ut fra største ubrukte kvotient (gjenstående stemmetall etter divisjoner) for de partier som hadde vunnet utjevningsmandater. I praksis betydde dette at de åtte utjevningsmandatene tilfalt folkerike fylker. I tillegg varierte fordelingen fra valg til valg, slik at et fylke kunne få et ekstra mandat ved ett valg, for så å miste det ved neste valg. Tabell 6.8 viser hvilke fylker som har fått tildelt utjevningsmandater ved de tre valgene der denne ordningen hittil har vært praktisert. I alt har 8 fylker fått tildelt utjevningsmandater ved ett eller flere valg. Akershus fylke har med sine 7 mandater vunnet flest, fulgt av Oslo og Rogaland med 5 mandater hver.

Dette er ikke resultater ved tre tilfeldige valg, men gjelder generelt. En mulig reform kan være å øke tallet på utjevningsmandater uten å innføre fast fylkesfordeling. En slik reform ble drøftet i Grønvik (1988b), og det dokumenteres at skjevheten i fylkesfordelingen ikke blir mindre, men tvert imot større.

Utvalget foreslår å endre både antall utjevningsmandater og den geografiske fordelingen av disse mandatene. Det siste mandatet i hvert fylke foreslås som utjevningsmandat, antallet utjevningsmandater økes altså fra 8 til 19. Spørsmålet om i hvilke fylker de ulike partiene skal få sine utjevningsmandater er et viktig spørsmål. Fordelingen av mandater bør behandle alle fylkene likt, uavhengig av folketallet i fylket. I motsetning til partifordelingen av distriktsmandater, er det ingen grunn til å operere med en «sperregrense» i forhold til hvilke fylker partiene skal få sine utjevningsmandater fra 13 . Den rene oddetallsrekken (deletall 1 – 3 – 5 osv.) er nøytral i forholdet mellom store og små enheter. Vanligvis er enhetene politiske partier, men i dette tilfelle er enhetene fylker. Dette innebærer at det i fylker der et parti ikke har vunnet noe distriktsmandat, tas utgangspunkt i partiets stemmetall (dvs. at første deletall er lik 1). I fylker der et parti har vunnet ett eller flere distriktsmandater, bruker man største ubrukte kvotient ved fordelingen av utjevningsmandater. Største ubrukte kvotient er da lik partiets stemmetall dividert med en mer enn det dobbelte antall distriktsmandater som partiet har vunnet i fylket. Hvis man bare tar hensyn til partienes absolutte størrelse i form av ubrukte kvotienter i de enkelte fylker, vil imidlertid rekkefølgen i fordelingen av utjevningsmandater bli svært skjev. Simuleringer basert på valgresultatene ved de tre siste valgene bekrefter at rekkefølgen av utjevningsmandater da i betydelig grad vil følge fylkenes størrelse, slik at de største fylkene får tildelt utjevningsmandater først, mens de minste fylkene får tildelt mandater sist 14 . Det uheldige ved en slik ordning er at det kan bli helt tilfeldig hvilke partier som får utjevningsmandatet i de fylkene som kommer sist i rekken. I 1997 ville for eksempel Sosialistisk Venstreparti med 5624 stemmer fått to mandater i Finnmark (ett distriktsmandat og ett utjevningsmandat), mens Høyre med sine 4350 stemmer ikke ville fått noen mandater i det hele tatt. En alternativ fremgangsmåte er å dividere partienes ubrukte kvotienter på det totale antall avgitte stemmer i vedkommende fylke. På denne måten tar en hensyn til at fylkene varierer med hensyn til antall velgere. Denne metoden gir også en sterk sammenheng mellom folketall og rekkefølge på utjevningsmandatene, men i motsatt rekkefølge i forhold til eksempelet over. Ved den sistnevnte fremgangsmåten får de små fylkene tildelt utjevningsmandater først, mens de store fylkene kommer sist. Det har sammenheng med at høyere stemmeprosenter vil være urepresentert i fylker med få mandater enn i fylker med mange. Denne metoden gir høy prioritet til slike høye prosenter. Dette bekreftes av simuleringer basert på de tre siste stortingsvalgene 15 . Med denne fremgangsmåten ville Venstre fått det nittende og siste utjevningsmandatet i Hordaland ved valget i 1997. Venstre ville da med sine 17838 stemmer få to mandater, mens Fremskrittspartiet med over dobbelt så mange stemmer, nærmere bestemt 40300 stemmer, ville få like mange mandater som Venstre. Selv om de partier som skal ha utjevningsmandater får det antall mandater de har krav på, kan fylkesfordelingen av disse mandatene lett oppfattes som urettferdig. Det er med andre ord grunn til å finne en fremgangsmåte som i større grad er nøytral i forhold til fylkenes størrelse når utjevningsmandatene skal fordeles.

Selv om det trolig ikke finnes noen fremgangsmåte som er ideell i alle tenkelige situasjoner, vil utvalget foreslå at fylkesfordelingen av utjevningsmandater foretas ved å dividere partienes ubrukte kvotienter på en «fylkesfaktor» som gjenspeiler hvor mange stemmer som i gjennomsnitt står bak et distriktsmandat i vedkommende fylke. Rent konkret beregnes denne fylkesfaktoren ved å dividere det samlede antall avgitte stemmer i fylket på antall distriktsmandater. På denne måten vil partiene få sine utjevningsmandater i fylker der de har ligget relativt nært til å vinne et ekstra distriktsmandat. Etter som det bare er ett utjevningsmandat i hvert fylke, vil det være tilfeller der utjevningsmandatet tilfaller et annet parti enn om fordelingen bare skulle ta hensyn til partienes styrkeforhold i vedkommende fylke. Sett under ett, tilfredsstiller imidlertid den foreslåtte ordning både hensynet til at store og små fylker behandles likt, og hensynet til at partienes lokale styrke skal tillegges vekt når utjevningsmandatene fordeles på fylker og partier. Simuleringer av de tre siste stortingsvalgene viser at den foreslåtte fremgangsmåte bedre tilfredsstiller kravet om at fordelingsrekkefølgen skal være mest mulig uavhengig av fylkenes størrelse enn de to ovenfor nevnte fremgangsmåtene 16 . Beregninger basert på valget i 1997 viser at utjevningsmandatet i 15 av 19 fylker tilfalt det partiet som lå nærmest til å vinne et ekstra distriktsmandat. I de tilfeller der det partiet som lå nærmest sistemandatet ikke fikk utjevningsmandatet, viste det seg at partiet hadde fått tildelt sine utjevningsmandater i fylker der de lå enda nærmere å vinne et ekstra distriktsmandat. Selv om utslagene vil variere en del fra valg til valg, synes likevel den foreslåtte fremgangsmåte å ta bedre hensyn til partienes relative styrke når utjevningsmandatene skal fordeles.

Oppsummert vil den geografiske fordeling av de 19 utjevningsmandatene foregå slik (se tabell 6.16 i appendiks for et eksempel):

1. For hvert parti som har vunnet utjevningsmandater, beregnes største ubrukte kvotient i hvert fylke. Den er lik partiets stemmetall i fylket dividert med én mer enn det dobbelte antall distriktsmandater som partiet har vunnet i fylket (dvs. en ren oddetallrekke 1–3–5 osv).

2. For hvert fylke regner man ut det gjennomsnittlige antall stemmer som står bak et distriktsmandat ved å dividere totalt antall avgitte stemmer på antall distriktsmandater.

3. For hvert parti som har vunnet utjevningsmandater, og for hvert fylke, dividerer man største ubrukte kvotient (jf. punkt 1 over) med det gjennomsnittlige antall stemmer som står bak et distriktsmandat (jf. punkt 2 over). Det parti og det fylke som etter divisjonen har den største kvotient i denne divisjonen, får tildelt utjevningsmandat nummer 1, den nest største kvotienten vinner utjevningsmandat nummer 2, og så videre til alle utjevningsmandatene er fordelt. En ser bort fra alle øvrige partiers kvotient i et fylke når utjevningsmandatet fra dette fylket er fordelt. Tilsvarende ser en bort fra alle de gjenværende kvotienter til et parti når partiet har fått tildelt sitt riktige antall utjevningsmandater.

Alternativ 2

150 distriktsmandater fordeles her med bakgrunn i en kombinasjon av folketall/stemmeberettigede og areal. Hylland og Grønvik foreslår altså en formel der mandatfordelingen foretas ut fra en samlet sum der det gis ett poeng for hver innbygger og 1,8 poeng for hver kvadratkilometer. Bakgrunnen var beregninger foretatt av Gunnvald Grønvik i forbindelse med forslaget til endringer av grunnloven framsatt i Dokument nr. 12 (1987–88). Utgangspunktet for Grønviks beregninger var mandattallet fra den store valgordningsreformen i 1952 – da våre nåværende valgkretser ble etablert. De statistiske analysene viste at en arealfaktor på 1,82 ga den beste tilpasningen til den faktiske fylkesfordeling av mandatene (basert på data fra 1985, jf. note 2 i Grønvik, 1988a). Grønvik prøvde også ut av-stand fra et befolkningsveid sentrum i fylkene til Oslo som mål på en «distriktsfaktor», men fant at arealkomponenten ga en bedre tilpasning til den eksisterende fylkesfordeling enn geografisk av-stand. Dette understreker Hyllands poeng om at det ikke er areal i seg selv som er det sentrale, men at areal fanger opp relevante distriktsmessige hensyn på en måte som det har vært bred tilslutning til ved tidligere valgordningsreformer. Arealfaktoren 1,8 er med andre ord ikke tilfeldig valgt, men gjenspeiler en geografisk fordeling av mandatene som både har en historisk og en politisk begrunnelse (se tabell 6.17. i appendiks for beregninger av mandatfordelingen med ulike arealfaktorer, varierende fra 1,0 til 2,5).

Alternativ 2 innebærer at det totale antallet mandater også her er 150+19, og fylkesfordelingen av utjevningsmandatene skjer på samme måte som i alternativ 1. Forskjellen fra alternativ 1 er at det ikke bare tas hensyn til folketallet når en fordeler distriktsmandatene, men også en arealfaktor. Konkret innebærer forslag at det gis 1 poeng pr. innbygger, og 1.8 poeng pr. km2. Alternativ 2 gir ikke like dramatiske utslag på den mandatenes distriktsvise fordeling, men samtidig blir resultatet betydelig mer geografisk proporsjonalt enn tilfelle er med dagens ordning. Alternativet 2 representerer en bedre partimessig proporsjonalitet, men effekten her er ikke like stor som med alternativ 1.

Det må understrekes at alternativ 1 og 2 har ett viktig felles kjennetegn. De ivaretar begge utvalgets krav om at den fylkesvise fordelingen av distriktsmandatene skal justeres med jevne mellomrom. Utvalget går inn for at en slik justering skal foretas foran annenhvert valg, og at den endelige mandatfordelingen offentliggjøres av Kommunal- og regionaldepartement i januar måned i valgåret (alternativt når folketallene offentliggjøres i valgåret).

6.10.2 Fylkesfordeling av mandatene

Tabell 6.12 viser hvordan de to alternative fordelingene av mandater vil slå ut for de enkelte fylker. Det bør understrekes at disse beregningene tar utgangspunkt i folkemengden slik den var fordelt på fylkene pr. 1.1. 1999. I enkelte fylker vil avrundingene til nærmeste hele representanttall gi en annerledes mandatfordeling når ordningen eventuelt settes i verk, og det vil også skje endringer i mandatfordelingen ved de regelmessige justeringer som blir foreslått. Alternativ 1 – basert på folketall alene – vil innebære at Nordland fylke mister 3 mandater i forhold til dagens fordeling, mens Hedmark, Møre og Romsdal, Nord-Trøndelag og Sogn og Fjordane mister ett mandat hver. Akershus vil få 5 mandater mer enn i dag, mens Oslo og Rogaland vil få 4 mandater i tillegg. Hordaland, Vest-Agder, Vestfold og Østfold vil få ett mandat ekstra. Det må imidlertid understrekes at disse endringene gjelder i forhold til den eksisterende fordeling av distriktsmandatene. Tar man med utjevningsmandatene, er endringene for de folkerike fylkene betydelig mindre. Da er gevinsten for Akershus ikke mer enn 3 mandater (helt nøyaktig 2,7 i forhold til gjennomsnittet for perioden 1989–1997) og for Oslo 2 mandater (mer presist 2,3). I forhold til nåværende ordning er det dramatisk å redusere for eksempel Nordland fylkes mandatdel fra 12 til 9. Men samtidig avspeiler dette hvor skjev den geografiske fordelingen er blitt i dag. Som en illustrasjon kan det nevnes at en må øke det totale mandattallet til 175 for at Nordland fylke skal få 10 mandater – gitt alternativ 1 med en fordeling som er proporsjonal med befolkningen i fylket. Øker man mandattallet for ett eller noen få fylker, forrykkes fordelingen også for de øvrige fylker. Dessuten gir en økning av det totale mandattallet ikke nødvendigvis noen bedre partipolitisk proporsjonalitet enn den foreslåtte ordning.

Alternativ 2 gir mindre dramatiske utslag, men også her blir resultatet betydelig mer geografisk proporsjonalt enn dagens ordning. Alternativ 2 innebærer at Nordland mister 2 mandater, Møre og Romsdal mister 1, mens Troms, Vest-Agder, Oppland og Finnmark får ett nytt mandat hver. Akershus vil få 4 mandater mer enn nå, Rogaland vil få 3 mandater til, mens Oslo og Buskerud vil få 2 mandater til. Sammenlignet med den faktiske fylkesfordeling ved valgene i perioden 1989 til 1997, er endringene imidlertid betydelig mindre. I forhold til gjennomsnittlig mandatfordeling i denne perioden vil Akerhus og Buskerud få 2 mandater til (helt nøyaktig 1,7), mens Rogaland vil få ett mandat mer (helt nøyaktig 1,3). Oslo på sin side vil få det samme antall mandater som ved dagens ordning (0,3 mandat til) (se tabell 6.18 i appendiks).

Alternativ 2 ivaretar utvalgets prinsipielle målsettinger: a) en fremtidsrettet valgordning der mandatfordelingen på den enkelte valgdistrikter justerer foran annenhvert valg, og b) en større geografisk utjevning i forhold til dagens ordning uten at dette innebærer dramatiske endringer i den distriktsvise mandatfordelingen.

6.11 Politisk utjevning: Fordelingsmetode og delingstall

Legger en den geografiske representasjonen til side, er det selvsagt flere grep som kan gjøres for å få til en ren politisk utjevning av mandatene. Ett alternativ, som har vært fremme i den norske debatten, er å skifte fordelingsmetode for beregningen av mandatfordelingen på de politiske partiene. Effekten av denne typen justeringer går fram av tabell 6.13. Analysen viser at dette, isolert sett, ville hatt langt større effekt enn det å utelukkende introdusere flere utjevningsmandater innenfor rammene av den eksisterende 4 prosents sperren. Et skifte til ren Sainte–Laguë (1,0 som første delingstall), eller største brøk Hare ville gitt særlig store effekter. Største brøk Hare ville gitt det mest proporsjonale resultatet med et snitt på 2,23 for de tre siste valgene. Et skifte til ren Sainte–Laguë ville gitt følgende endring av mandatfordelingen i 1997: SP (+3), RV (+1), SV (+1), V (+1), H (+1), AP (-7).

Et annet alternativ består i å justere den fordelingsmetoden som allerede eksisterer, altså å endre første delingstall innenfor Sainte-Laguë’s metode. Ordningen med 1,4 som første delingstall ble innført i den norske valglovgivningen i 1953, etter at Sverige hadde gått inn for samme justering i 1952 (Särlvik 1983 s. 127). Spørsmålet om fordelingsmetode ble behandlet i stortinget i 1952 17 . Flertallet i Utenriks- og konstitusjonskomiteen ønsket å innføre Saint Laguës metode, mindretallet største brøks metode 18 . Flertallet begrunnet sitt forslag med at Sainte Laguë lå nærmere den metoden som tidligere ble benyttet, d’Hondt, samtidig som den ville redusere overrepresentasjonen til de største partiene. For stortingsflertallet var det et viktig moment å hindre at Stortinget ble fragmentert i mange småpartier. Dette var også grunnen til at de ville heve første delingstall til 1,5. Mindretallets begrunnelse for største brøks metode var at den ikke skilte mellom små og store partier, og følgelig ikke ville gi Arbeiderpartiet et styringstillegg. Det endte som kjent med et kompromiss, Arbeiderpartiet gikk med på å redusere første delingstall til 1,4 mot at «bondeparagrafen» ble fjernet, og at landet ble delt inn i 20 valgdistrikter med utgangspunkt i fylkesgrensene.

Effekten av å endre første delingstall er vist i tabell 6.14. Det går fram at en må ta godt i hvis dette skal ha samme effekt som et skifte av fordelingsmetode. En justering på pluss/minus 0,4 av første delingstall gir samme effekt som å skifte til en mer, eller mindre, proporsjonal metode. Med 1,8 som første delingstall ville resultatet blitt tilnærmet det samme som den d’hondtske metode, og med ren Sainte-Laguë (1,0 som første delingstall) får en tilnærmet den samme effekten som ved å ta den mest proporsjonale metoden, største brøks Hare, i bruk.

Hva så om valget står mellom det å endre første delingstall, og øke antallet utjevningsmandater? 1,4 som første delingstall innebærer en viss grense mot småpartier, det gir altså et vist styringstillegg. Tabell 6.15 viser effekten av utvalgets to hovedalternativer vurdert opp mot en ordning der første delingstall settes til 1,0. Det går fram at i 1997 ville 19 utjevningsmandater med 1,4 som første delingstall (alternativ 1) gitt en bedre partimessig proporsjonalitet enn en endring av første delingstall til 1,0 alene. Ved valgene i 1989 og 1993 ville utslagene vært noe annerledes, etter som 1,0. da ville gitt bedre uttelling for Venstre (Venstre falt i disse valgene under sperregrensen). Det går videre fram at alternativ 2 ikke gir like store utslag på den politiske utjevningen av mandatene som alternativ 1. Det er likevel en viss logikk i å beholde 1,4 som første delingstall selv når en ønsker å bedre den partipolitiske proporsjonaliteten. 1,4 som første delingstall bidrar til å holde en viss grense mot småpartier, samtidig som en økning av antallet utjevningsmandater bidrar til bedre proporsjonalitet for de partier som kommer over sperregrensen.

Utvalgets forslag vil innebære en ytterligere politisk utjevning av mandatene på de politiske partiene. Utvalget har nøye vurdert hvilken effekt en mer politisk proporsjonal valgordning kan ha på de politiske styringsforholdene.

6.12 Norsk mindretallsparlamentarisme

Bak enhver valgordninger ligger også et ønske om at den skal gi grunnlag for sterke og stabile regjeringer. Problemstillingen er diskutert i kapittel 4, der det dokumenteres at det ikke er en mekanisk effekt mellom større proporsjonalitet og svake/sterke regjeringer. Samarbeidet mellom de politiske partiene er først og fremst avhengig av at viljen til å samarbeide for å løse sentrale samfunnsoppgaver er til stede. Det er de politiske konflikter som skaper avstand eller nærhet i politikken, ikke valgordningen. Valgordningen spiller derimot en viss rolle. Den kan, i større eller mindre grad, legge til rette for at politiske konflikter som vanskeliggjør samarbeidet mellom partiene får komme til uttrykk.

I land med flerpartisystem, som Norge, er det svært sjelden at en finner en regjering der ett parti har flertall alene. Norske erfaringer er sterkt preget av mindretallsparlamentarisme. Godt over 60 prosent av alle regjeringer etter parlamentarismens gjennombrudd har vært mindretallsregjeringer, langt de fleste av dem utgått fra ett parti (Rasch 2000). Mellomkrigstiden var, før Arbeiderpartiet overtok i mars 1935, preget av hyppige skifter av smalere – og svakere regjeringer. Etter krigen har ulike mindretallsregjeringer styrt godt over halvparten av tiden. Nesten to tredjedeler av alle regjeringer etter 1945 har manglet flertall i Stortinget (Rasch ibid). Tverrnasjonalt skiller Skandinavia seg ut, ingen andre steder har mer mindretallsstyre. Sverige og Danmark har flere mindretallsregjeringer enn Norge. Likevel, mindretallsregjeringer er heller ikke uvanlig utenfor Skandinavia. Selv om Norge har vært preget av mindretallsstyre, kan dette knapt sies å ha påført det politiske systemet alvorlige «skadevirkninger». Årsaken til dette er at det politiske miljøet har vist politisk vilje til å finne felles løsninger i sentrale samfunnsspørsmål.

Den norske parlamentarismen er negativ . Det kreves verken at regjeringen utgår fra et stortingsflertall, eller er innsatt av dette flertallet (se kapittel 4). Utviklingen i retning av mer minoritetsstyre har satt fart i debatten om å endre de konstitusjonelle spillereglene for å tvinge fram parlamentariske flertallsløsninger. Oppmerksomheten har særlig vært knyttet til to mulige reformer, det å innføre tiltredelsesvoteringer før nye regjeringer kan ta sete, og det å innføre oppløsningsrett. Tiltredelsesvoteringer går direkte på forholdet mellom den utøvende og lovgivende makt, og rører ved viktige forfatningsmessige problemstillinger som krever en bred forfatningsmessig gjennomgang. Oppløsningsretten derimot, går mer direkte på forholdet mellom folket og den utøvende makten, og faller således klart innenfor utvalgs mandat.

Oppløsningsretten er en gjenganger i norsk konstitusjonell debatt (Midgaard 1994, Rasch og Aardal 1994 , Strøm 1994). Professor Bjørn Erik Rasch har, på oppdrag fra utvalget, bidratt med to forskningsrapporter: 1) Kan vi organisere oss bort fra mindretallsregjeringer? Om negativ og positiv parlamentarisme i et europeisk perspektiv . Og, 2) Oppløsningsrett . En oppsummering av rapportene er lagt ved denne innstilling (se vedlegg 3), og denne dekker et vidt spekter av konstitusjonelle mekanismer som har til hensikt å tvinge frem parlamentariske flertallsløsninger. Selv om det først og fremst er oppløsningsretten som faller inn under utvalgets mandat, bør det understrekes at Raschs rapporter vil utgjøre et nyttig bakgrunnsmateriale for en bredere forfatningsmessig gjennomgang.

Norge er et av få land som ikke har oppløsningsrett. Likevel, det finnes ikke to land som har en identisk utforming av oppløsningsretten. Det kan variere hvem som er gitt adgang til å oppløse nasjonalforsamlingen, og på hvilke vilkår det kan finne sted.

Det typiske er at retten til å oppløse parlamentet er tillagt utøvende myndighet. Dette betyr at det i noen land er statsministeren eller regjeringen som avgjør en eventuell oppløsning på egen hånd. Det er tilfelle i Sverige, Danmark, Storbritannia og Nederland. Sverige skiller seg ut ved ikke å ha bevegelige valgdager; de ordinære valgene kommer hvert fjerde år. En eventuell oppløsning av Riksdagen leder til «ekstra valg» som ikke forskyver datoen for det neste ordinære valget.

Det er videre eksempler på at parlamentet kan oppløse seg selv. I Israel er denne muligheten benyttet ofte. Belgia har en blandingsordning, regjeringen kan fremme forslag om oppløsning overfor representantkammeret, og det blir nyvalg om forslaget oppnår støtte fra over halvparten av representantene. Oppløsningen ligger dermed reelt sett i parlamentets hender, men regjeringen har initiativet.

I tillegg til dette er det land som knytter oppløsningsretten til bestemte situasjoner. I Tyskland kan regjeringssjefen be presidenten om oppløsningen av Forbundsdagen når det er klart at det ikke lenger er et styringsdyktig flertall bak regjeringen, og det heller ikke er et flertall som er rede til å overta. På samme måte får Sverige et ekstra valg hvis riksdagspresidentens («talmannen») forslag til hvem som skal ta over som statsminister har blitt forkastet fire ganger av de folkevalgte. Polen har en ordning der nyvalg utløses i situasjoner der parlamentet ikke makter å få vedtatt et budsjett.

Nyvalgsinstituttet er altså sammensatt. Flere land knytter oppløsningsretten til klart definerte situasjoner eller hendelser. Det handler vanligvis om situasjoner som viser at parlamentet ikke klarer å ivareta sine mest sentrale oppgaver på en tilfredsstillende måte. Det typiske er derimot at oppløsningsretten er lagt til utøvende myndighet. I noen tilfelle innebærer det at oppløsningsretten utgjør et fleksibelt instrument for regjeringssiden, i andre tilfelle ligger det klare begrensninger. Rasch viser for eksempel at hvorvidt oppløsningen av parlamentet kontrolleres av en eller flere aktører, har betydning for hvor hyppig tidlige valg forekommer. Må flere aktører enes om å gjennomføre et nyvalg, er det en høyere barriere mot oppløsning enn om en statsminister kontrollerer avgjørelsen alene.

Hvilke argumenter står så sentralt i diskusjonen om oppløsningsretten? Det er særlig tre argument som taler for (Strøm 1994, Raschs vedlegg); For det første kan nyvalgsinstituttet fungere som en «sikkerhetsventil som åpner nye regjeringsmuligheter i fastlåste parlamentariske situasjoner. For det andre er ordningen demokratisk sett tiltalende, folket blir konsultert direkte i krisesituasjoner. For det tredje gir oppløsningsretten et mer naturlig styrkeforhold mellom regjering og nasjonalforsamling i et parlamentarisk system. På contra siden har også tre argument stått sentralt; For det første er det argumentert med at hyppige nyvalg korter ned valgperiodene, og gir kaotiske parlamentariske forhold. For det andre kan ordningen gi regjeringen urimelige fordeler i forhold til opposisjonen, regjeringen kan altså skrive ut nyvalg når meningsmålingene gir grunn til det. For det tredje kan hyppige valg resultere i lavere valgdeltakelse. Kaare Strøm (1994 s. 232–234) har studert disse contra argumentene i en rekke land og finner følgende: i seks land skyldes flertallet av alle valg oppløsning av parlamentet, i Danmark utgjør dette for eksempel over 75 prosent av alle valg – Oppløsningsretten gir regjeringene en viss fordel, i snitt taper de mindre enn opposisjonspartiene – Det finnes ingen systematisk sammenheng mellom tidlige valg og valgdeltakelsen. Rasch mener at vilkårene for en ubegrenset oppløsningsrett til regjeringen i Norge utvilsomt vil ligne mer på den danske enn de britiske erfaringene, større ustabilitet kan altså ikke utelukkes (se vedlegg 3).

Raschs forskningsrapporter, og annen faglitteratur, viser at det ikke er noen automatikk i at en oppløsningsrett skaper flertallsløsninger (se også Strøm 1994). Rasch finner at det ikke er slik at land med ubegrenset oppløsningsrett for regjeringen sett under ett, oftere har vært styrt av flertallsregjeringer enn andre land. Rasch konkluderer med at (2000 s. 193) «de fleste virkemidler som står til disposisjon kun vil ha begrenset effekt» på muligheten for å skape koalisjonsregjeringer med flertall i Stortinget. Når det gjelder oppløsningsretten spesielt mener han at (Ibid s. 194): «oppløsningsrett som annet en ren sikkerhetsventil synes mer problematisk … Det er i det minste ikke empirisk grunnlag for å hevde at en ubeskåret oppløsningsrett i regjeringens hender er et egnet virkemiddel for å skape flertallskoalisjoner». Strøm (1994s.236) deler denne oppfatningen, og understreker at «den praktiske utformingen av en eventuell oppløsningsrett bør gjennomtenkes nøye, og det er mye som taler for en ordning som legger visse konstitusjonelle bånd på regjeringens mulighet til å skrive ut nyvalg». I den forbindelse pekes det på to alternative løsninger: en som krever samtykke fra Stortinget, og en som avgrenser oppløsningsretten til visse deler av den regulære stortingsperioden.

Det er bred enighet i utvalget om at det ikke er mulig å skape grunnlag for koalisjonsregjeringer med flertall i Stortinget ved utelukkende å endre de politiske spillereglene. Utvalget er samlet sett skeptisk til en oppløsningsrett der initiativet legges til regjeringen alene. Det er ulike syn i utvalget på hvorvidt muligheten for å kunne skrive ut nyvalg bør tas inn i Grunnloven.

Utvalgets flertall – medlemmene Egil Bjørgum, Harald Hove, Turid Leirvoll, Anders Lamark Tysse, Inger Helene Venås, Inger Marie Ytterhorn, Ingeborg Wilberg, Ingrid I. Willoch, og Kari Aakerholt – tilrår ikke å introdusere en oppløsningsrett i det norske politiske systemet. Disse medlemmer viser til at et viktig kjennetegn ved den norske parlamentarismen er evnen, og viljen, til politisk samarbeid. En oppløsningsrett kan bidra til at opposisjonen kjenner mindre «ansvar» for svake regjeringer. Konfliktnivået i norsk politikk kan dermed øke. Det er videre ikke data som kan belegge at nyvalgene faktisk har «løst» de vanskelige situasjonene som foranlediget valgene i første omgang. Spørsmålet berører i tillegg forholdet mellom Storting og regjering, og ligger således på siden av utvalgets mandat.

Utvalgets mindretall – medlemmene Gunnar Andresen, Sigbjørn Johnsen, Geir Helljesen, Martin Kolberg, Helge O. Larsen, Karen Espelund og Bernt Aardal – anbefaler at det tas inn en regel om oppløsningsrett i Grunnloven. Disse medlemmene er positive til ordningen som en sikkerhetsventil. Institusjonelt fordrer dette at det legges klare begrensninger på muligheten for å skrive ut nyvalg. Ordningen bør forbeholdes spesielt vanskelige parlamentariske situasjoner. Den svenske ordningen med fast valgdag er en type begrensning som gjør det mindre attraktivt for en regjering å ty til nyvalg enn om valgdagen hadde vært bevegelig (se Rasch vedlegg 3). I Sverige er oppløsningsretten lagt i regjeringens hender, den kan forordne «ekstra valg» mellom de ordinære valgene som avholdes hvert fjerde år. Dette er en vanlig regjeringsbeslutning, og det er knyttet få begrensninger til utøvelsen. Valget skal holdes innen tre måneder etter at beslutningen om ekstra valg er truffet, og tidligst 35 dager etter regjeringens beslutning. Det må videre gå minst tre måneder fra åpningen av en ny Riksdag før regjeringen kan gå inn for nytt valg. Et forretningsministerium kan ikke skrive ut nyvalg. En regjering som felles ved mistillitsvotum kan oppheve virkningen av dette ved å utskrive «ekstra valg» innen en uke. Oppløsning av Riksdagen kan også finne sted i situasjoner der det viser seg nærmest umulig å få dannet en ny regjering (når riksdagspresidenten fire ganger mislykkes i få forslag til stasminister akseptert av Riksdagen). Etter forfatningsreformen i 1969 har oppløsningsretten ikke blitt benyttet. En viktig grunn til at det sjelden er attraktivt for svenske regjeringer å utskrive nyvalg, er den faste valgdagen som praktiseres. Rasch (vedlegg 3) understreker at de svenske reglene er utformet på en slik måte at ekstra valg kun aktualiseres i spesielt vanskelige parlamentariske situasjoner, instituttet er altså en ren sikkerhetsventil.

6.13 Utvalgets konklusjoner

Utvalget har i sin vurderingen av valgordningen ved stortingsvalg tatt utgangspunkt prinsippet om «en velger – en stemme – en verdi». Det gjelder både i forhold til hvilket parti det stemmes på, og hvor i landet stemmen avlegges. Utvalgets analyser viser at det, over tid, har vært en utvikling i retning av stadig større politisk utjevning av mandatene på de politiske partier. Utvalgets forslag om å øke antallet utjevningsmandater fra 8 til 19 vil innebære ytterligere ett skritt mot en mer politisk proporsjonal valgordning. Med hensyn til den geografiske utjevningen har utvalget lagt to hensyn til grunn: a) å bidra til en mer fremtidsrettet valgordning ved at mandatfordelingen på de enkelte valgkretser tas ut av grunnloven, og erstattes av en fordelingsmetode som sikrer at det i fremtiden blir foretatt justeringer av dette forhold, b) å bidra til et større samsvar mellom folketallet i den enkelte valgkrets og antallet mandater. Med hensyn til den siste problemstillingen er lite blitt gjort, dette til tross for at spørsmålet har vært ett av de mest sentrale i debatten om valgordningen. Utvalget har diskutert to forslag for å oppnå et større samsvar mellom folketallet i den enkelte valgkrets og antallet mandater. Begge forslag har det til felles at de sikrer at det også i fremtiden vil bli foretatt nødvendige justeringer av den distriktsvise mandatfordelingen.

Alternativ 1 avsetter 19 mandater til utjevning av partipolitiske skjevheter, men garanterer samtidig hvert fylke minst 4 mandater (berører kun Finmark). For å få dette til har utvalget stått mellom valget om å holde det totale mandattallet som i dag, eller øke det noe. Utvalgets beregninger viser at en økning på 4 mandater, synes å gi et resultat som både tilfredsstiller kravene til en rimelig grad av geografisk og partipolitisk proporsjonalitet. Utslagene ved det enkelte valg vil imidlertid være avhengig av om det er noen partier/lister som ikke når opp til sperregrensen på 4 prosent. Dette er årsaken til at partiproporsjonaliteten er lavere i 1989 og 1993 enn i 1997 (jf. tabell 6.9–11). Alternativ 1 innebærer at det velges 150 distriktsmandater og 19 utjevningsmandater. Det totale antallet stortingsrepresentanter blir dermed 169. Kapitlet har dokumentert at det ikke er nødvendig å introdusere sperregrenser for distriktsmandatene. De uformelle barrierene for representasjon er høye allerede i dag. Forslaget forutsetter at antallet mandater i hver valgkrets justeres i tråd med befolkningssammensetning hvert 8 år, altså foran annenhvert valg.

Alternativ 2 avsetter, som alternativ 1, 19 mandater til utjevning av partipolitiske skjevheter, også her garanteres hvert fylke 4 mandater. Alternativ 2 innebærer at det ikke bare tas hensyn til folketallet i den enkelte valgkrets i fordelingen av distriktsmandatene, men at det også beholdes en fordel for distriktene som beregningsmessig fremkommer gjennom en arealfaktor. Det introduseres en fordelingsmetode der det gis 1 poeng pr. innbygger og 1,8 poeng pr. km² . Alternativ 2 bidrar til et bedre samsvar mellom folketallet i den enkelte valgkrets og antallet mandater enn tilfellet er med dagens ordning. Tradisjonen med at det tas distriktspolitiske hensyn i utformingen av valgordningen går helt tilbake til grunnlovens opprinnelse. Utvalgets flertall mener det bør tas hensyn til at dette er en lang, og rotfestet, tradisjon i norsk valglovgivning, samtidig som det tar hensyn til en viktig geografisk motsetning som fortsatt gjør seg gjeldende. Flertallet mener at alternativ 2 ivaretar utvalgets to primære hensyn; a) en fremtidsrettet valgordning som sikrer at nødvendige justeringer av mandatfordelingen blir foretatt, og b) et større samsvar mellom folketallet i den enkelte valgkrets og antallet mandater.

Medlemmet Harald B. Haram slutter seg ikke til flertallets forslag. Dette medlem fremstiller følgende særforslag: Det totale antallet stortingsrepresentanter økes til 175, alle 175 velges som rene distriktsmandater. Hvert distrikt skal være sikret minimum fire representanter, mandattallet i den enkelte valgkrets justeres i samsvar med folkeforskyvningene foran annenhvert valg. Regler for denne justeringen fastsettes i Grunnloven. For å få til en bedre politisk utjevning av mandatene på de politiske partiene ønsker dette medlem å justere første delingstall i fordelingsmetoden Sainte Laguë fra 1,4 til 1,0. Dette medlem går inn for at Stortinget kan oppløses, og at nyvalg utskrives, dersom Storting og regjering krever dette, eller dersom minst 50 000 velgere krever dette gjennom en folkeavstemming.

Eksempel: Fordeling av utjevningsmandatene på de enkelte fylker i henhold til utvalgets forslag

Utgangspunktet er valget i 1993 og Kristelig Folkepartis situasjon. Kolonne 2 i tabell 6.16. viser hvor mange stemmer som til sammen ble avgitt i hvert fylke ved valget. Kolonne 3 viser antall distriktsmandater i hvert fylke. Kolonne 4 viser den såkalte «fylkesfaktoren» som beregnes ved å dividere antall avgitte stemmer på antall distriktsmandater i fylket. Fylkesfaktoren viser med andre ord det gjennomsnittlige antall stemmer som står bak hvert mandat. Kolonne 5 viser hvor mange stemmer Kristelig Folkeparti fikk i hvert fylke. Kolonne 6 viser hvor mange distriktsmandater dette partiet har vunnet i de respektive fylker, Kolonne 7 viser restkvotienten for KrF i hvert fylke. Restkvotienten er som kjent antall stemmer dividert på 1 mer enn det dobbelte antall mandater partiet har vunnet i fylket. I motsetning til mandatfordelingen for distriktsmandater benyttes imidlertid ikke første delingstall 1,4 i denne beregningen. Hvis partiet ikke har vunnet noe mandat, beholdes det opprinnelige stemmetallet, slik vi ser for Aust-Agder i tabellen under. Har partiet vunnet 1 mandat divideres det opprinnelige stemmetallet på 3, har partiet vunnet 2 mandater divideres stemmetallet på 5 osv. I Akershus fylke vant KrF 1 distriktsmandat. Det opprinnelige stemmetallet – 10552 – divideres derfor på 3 (2*1+1), og vi får restkvotienten 3517 (minus desimaler). I kolonne 8 divideres så denne restkvotienten på fylkesfaktoren (fra kolonne 4). Den kvotienten som fremkommer i kolonne 8 avgjør i hvilken rekkefølge utjevningsmandatene skal fordeles på fylkene. Vær imidlertid oppmerksom på at tilsvarende beregninger må gjøres for alle partier som har fått tildelt utjevningsmandater. Det første utjevningsmandatet tilfaller det parti og det fylke som har den største brøken (R/F), mens det andre utjevningsmandatet tilfaller det parti og fylke som har den nest høyeste brøken osv. I dette eksempelet skal KrF ha 6 utjevningsmandater. Partiets største brøker finner vi i Sør-Trøndelag, Oslo, Nordland, Telemark, Sogn og Fjordane og Hordaland. Når vi sammenligner med de andre partienes restbrøker (ikke vist her), viser det seg at KrF får sine 6 utjevningsmandater i de fylkene der partiet hadde det største gjenstående stemmetallet, men dette vil ikke gjelde generelt. Likevel vil partiene i hovedsak få utjevningsmandater i fylker der de har den største gjenstående stemmeandelen, dvs. i forhold til det gjennomsnittlige antall stemmer som står bak hvert mandat i de enkelte fylker.