NOU 2001: 24

Ny livsforsikringslovgivning— Utredning nr. 7 fra Banklovkommisjonen

Til innholdsfortegnelse

1

1.1 Kommisjonens mandat

1.1.1 Mandatet

Banklovkommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 6. april 1990. Kommisjonen har avgitt følgende seks utredninger:

  • NOU 1994: 19 Finansavtaler og finansoppdrag (avgitt 15. desember 1994).

  • NOU 1995: 25 Sikringsordninger og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner (avgitt 28. november 1995).

  • NOU 1996: 24 Betalingssystemer m.v. (avgitt 11. november 1996).

  • NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (avgitt 18. august 1998).

  • NOU 1999: 31 Oppkjøp og inndriving av fordringer m.v. (avgitt 18. november 1999).

  • NOU 2001: 23 Finansforetakenes virksomhet (avgitt 29. juni 2001).

Det er gitt en nærmere fremstilling av utredningene og oppfølgingen av disse under punkt 2 nedenfor.

Kommisjonen ble opprinnelig gitt følgende mandat:

“1

Banklovkommisjonen skal gjennomgå finansinstitusjons- og kredittlovgivningen med sikte på modernisering, samordning og revisjon. Oppgaven er å skape klare, lovregulerte rammebetingelser for finansinstitusjonene. Kommisjonen skal vurdere behovet for lovregler om betalingsformidling og for å beskytte forbrukernes interesser i avtaler om banktjenester, og foreslå slike lovregler som det finner behov for på området. Kommisjonen skal ikke behandle forsikringslovgivningen. Det vises til professor Carsten Smiths forstudie fra januar 1989.

2

Finansinstitusjons- og kredittlovgivningen foreligger i en oppsplittet og lite oversiktlig form. Det gjør lovverket vanskelig å finne frem i og vanskelig å anvende. Det er behov for en lovteknisk gjennomgåelse og revisjon med sikte på en samordning av lovgivningen.

Konkurransen på finansmarkedet og funksjonsdeling mellom finansinstitusjoner og krav til deres virksomhet ble utredet av Konkurranse-utvalget (NOU 1986:5) som var grunnlaget for finansinstitusjonsloven 1988. Den nye loven ble vedtatt våren 1988. Kredittutvalget (NOU 1989:1) vurderte norsk penge- og kredittpolitikk og utvalgets konklusjoner fikk Stortingets tilslutning ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 1989. I Strukturmeldingen (St meld nr 31 for 1989-90 Strukturpolitikken på finansmarkedet) drøfter Regjeringen sentrale finansmarkedsspørsmål, og i Ot prp nr 42 for 1989-90 fremmes en rekke lovendringer som følge av forslag i Strukturmeldingen.

Det er behov for at lovgivningen gjennomgås i lys av den omlegging som har skjedd i den økonomiske politikken. Det er et mål at finansinstitusjons- og finansmarkedslovgivningen er langsiktig og generell av karakter. Den bør gi rom for nødvendige tilpasninger til endrede forhold. Den bør kunne anvendes uavhengig av utformingen av den økonomiske politikken og utviklingen i økonomien for øvrig.

3

Den tekniske utvikling og utviklingen av finansinstitusjoner og kredittmarkedet aktualiserer andre spørsmål. Informasjonsteknologien har f eks bidratt til utviklingen av nye typer banktjenester. Nye grupper av befolkningen er blitt brukere av banktjenester. Behovet for forbrukervern har meldt seg med voksende styrke.

Banklovkommisjonen skal fremlegge utkast til lovregler om betalingsformidling, herunder om betalings- og kredittkort. Kommisjonen skal dessuten fremlegge et utkast til generell lovgivning om bankavtaler slik at pålegget om rimelige kontraktsvilkår i avtaleloven blir fastlagt mer presist for de forskjellige banktjenester.

4

Lovgivningen skal vurderes i forhold til de relevante EF-direktivene. Banklovkommisjonen skal utrede de økonomisk-administrative konsekvensene av de forslag som fremmes, se Regelverksinstruksen.

5

Følgende frister gjelder for arbeidet:

  • Finansinstitusjonslovgivningen, jf pkt 2, utgangen av 1991.

  • Lovgivning om betalingsformidling, jf pkt 3, utgangen av 1992.

  • Lovgivning om bankavtaler, jf pkt 3, utgangen av 1993.

6

Banklovkommisjonen skal etter avtale med Finansdepartementet avgi sine utredninger etter saksområde til Finansdepartementet og Justisdepartementet. Kommisjonen bør orientere Finansdepartementet og Justisdepartementet om arbeidets gang hvert halvår, første gang 1 juni 1990. Finansdepartementet kan gjøre endringer, utdypninger og tillegg i mandatet etter foreleggelse for Justisdepartementet.

Kommisjonen kan etter avtale med Finansdepartementet, eventuelt Justisdepartementet etter foreleggelse for Finansdepartementet, opprette undergrupper og innhente utredninger. Kommisjonen kan i noen grad suppleres med deltakere for å bistå medlemmene ved drøftelsene av enkelte spørsmål.”

1.1.2 Endringer, utdypninger og tillegg i mandatet

Det følger av mandatet at Finansdepartementet kan gjøre endringer, utdypninger og tillegg i mandatet etter foreleggelse for Justisdepartementet. Dette er gjort ved flere anledninger. Kommisjonen vil nedenfor gi en fremstilling av de viktigste endringer, utdypninger og tillegg i mandatet.

Brev datert 16. august 1991 fra Finansdepartementet til kommisjonen:

“1

Det vises til Deres brev av 19. juni 1991 og møte 20. juni 1991.

2

De senere årene er det gjennomført omfattende endringer i finanslovgivningen. Det innebærer at en rekke spørsmål som berører finanslovgivningen er grundig vurdert. Finansdepartementet antar at det vil forsinke arbeidet med en lovrevisjon både i Kommisjonen og departementet dersom de spørsmål som nylig har vært avklart, gjøres til gjenstand for en omfattende fornyet behandling. Departementet finner det derfor naturlig at Kommisjonen ut fra dette foretar den nødvendige avgrensning i sitt arbeid i forhold til spørsmål som nylig har vært realitetsbehandlet, medmindre det skulle foreligge nye momenter som departementet ikke kunne ha noe oversikt over da saken sist ble behandlet. Det kan spesielt vises til at omdanningsreglene vedr. de konkrete spørsmål for kredittforeninger og gjensidige forsikringsselskaper ble vedtatt så sent som våren 1990. Eierbegrensningsreglene, som ble fastlagt våren 1988 etter grundig vurdering, er vurdert på nytt av Stortinget så sent som i forbindelse med ovennevnte lovsak om omdannelser m.v. For øvrig vises til departementets brev til Kommisjonen av 7. mai 1991.

3

Spørsmålet vedrørende investering i annen virksomhet er et spørsmål som ikke har vært spesielt vurdert i de senere år, og som derfor bør vurderes av Kommisjonen.

Når det gjelder lovutkast om finansmegling, som er på høring, vil departementet vurdere å overlate utformingen av et (revidert) lovutkast til Kommisjonen. Til grunn for Kommisjonens arbeid vil i så fall ligge høringsuttalelsene og et brev fra departementet om hvilke mulige justeringer som departementet er innstilt på å vurdere i lys av høringen. Dette vil altså da mer dreie seg om en teknisk innarbeiding i Kommisjonens samlede lovutkast.

Spørsmålene omkring en mer omfattende lovregulering av ulike former for finanskonserner vurderes fremmet som en egen sak fra departementet til Stortinget.

Når det gjelder nye lovbestemmelser om bankenes sikringsfond, vil en kontakte Kommisjonen. En har her ikke tatt endelig standpunkt til nærmere organisering av dette arbeidet, men dette hindrer ikke at Kommisjonen arbeider med aktuelle problemstillinger.

Når det gjelder kredittgivning til tillits- og tjenestemenn og regler om tvangsmulkt mv., vises til Ot.prp. nr. 73 (1990-91) som ble lagt frem fredag 21. juni 1991. I denne proposisjonen er for øvrig spørsmål om aksjelovens § 12-10 sjette ledd omtalt, jf. s. 18 i den stensilerte utgaven. Dette bes kommisjonen om å vurdere. 1

4

I strukturpolitikken er det lagt til grunn at rammebetingelsene skal være mest mulig like for alle typer finansinstitusjoner. I tråd med dette mener departementet at det er hensiktsmessig at Kommisjonen utarbeider et lovforslag som i sterkest mulig grad gjelder for alle grupper av finansinstitusjoner, herunder også forsikring. For forsikring vil det altså være hensiktsmessig at kommisjonen innarbeider mest mulig av lovbestemmelsene som angir felles rammebetingelser med de øvrige finansinstitusjoner i den generelle finansloven, mens de gjenværende spesifikke forsikringslovbestemmelser blir værende i en egen supplerende forsikringslov. Dette innebærer i det alt vesentlige en lovteknisk omredigering.”

Ved brev av 10. oktober 1991 oversendte Finansdepartementet til kommisjonen utkast til lovbestemmelser om finansmeglerforetak av 3. mai 1991 og mottatte høringsuttalelser. I brevet heter det blant annet:

“Vi viser til tidligere kontakt, og ber Banklovkommisjonen utarbeide forslag til lovbestemmelser om finansmeglerforetak på bakgrunn av høringsnotatet og høringsuttalelsene.”

I Finansdepartementets brev datert 17. august 1994 til Banklovkommisjonen oversendes til behandling kopi av Kredittilsynets brev av 6. mai 1994 til departementet, som inneholder en vurdering av fil. § 2a–9 om konsolidering og forholdet til Rdir. 92/30/EØF om tilsyn med kredittinstitusjoner på konsolidert grunnlag.

I brev av 24. oktober 1994 ber Finansdepartementet om at:

“... Banklovkommisjonen medtar en vurdering av likviditetskravet i sin hovedutredning.”

I høringsbrev av 27. juli 1995 foreslår Finansdepartementet enkelte endringer i forskrift om minstekrav til likvider i forretnings- og sparebanker. Om bakgrunnen for forslaget heter det i brevets punkt 2:

“I Nasjonalbudsjettet for 1995 ble det varslet at Banklovkommisjonen skulle foreta en vurdering av forskriften om minstekrav til likvider for bankene før departementet fremmet forslag om eventuelle endringer i forskriften. En har likevel kommet til at gjeldende forskrift på enkelte punkter bør endres uten at en avventer Banklovkommisjonens innstilling. Dette har særlig sammenheng med at Norges Bank med virkning fra 1. september 1995 vil øke kravet til sikkerhet for D-lån fra 25 pst. til 100 pst. Bankene vil med økt krav til sikkerhet for D-lån måtte pantsette vesentlig flere verdipapirer for å oppnå en gitt låneadgang. Dette kan føre til økt behov for å plassere midler slik at disse regnes som likviditet.

...

Den norske Bankforening og Sparebankforeningen har overfor myndighetene gitt uttrykk for at likviditetsforskriften bør revurderes som følge av Norges Banks økte krav til sikkerhet. Finansdepartementet har vært enig i at saken bør vurderes. Kredittilsynet ble derfor bedt om å foreta en vurdering av behovet for endringer i forskriften. Det ligger imidlertid fast at Banklovkommisjonen vil foreta en helhetlig vurdering av likviditetsforskriften som forutsatt.”

I tilknytning til finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 om tiltak mot hvitvasking av penger skriver Finansdepartementet i brev av 25. juli 1995 til Banklovkommisjonen blant annet følgende:

“Finansdepartementet har utarbeidet et utkast til odelstingsproposisjon om endringer i blant annet finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 om tiltak mot hvitvasking av penger. Justisdepartementets Lovavdeling har i forbindelse med den lovtekniske gjennomgang anbefalt at reglene i finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 skilles ut i et eget kapittel i loven. Finansdepartementet er i prinsippet enig i dette, men mener dette bør vurderes i forbindelse med en bredere gjennomgang av loven.

Departementet ber på denne bakgrunn om at Banklovkommisjonen ser nærmere på ovennevnte i forbindelse med vurderingen av finanseringsvirksomhetsloven. ...”

Finansdepartementet fastsatte 23. april 1997 forskrift om tilsyn og kontroll med kredittinstitusjoners og verdipapirforetaks store engasjementer, forskrift om forsikringsselskapers kapitalforvaltning og forskrift om endring av forskrift 19. februar 1993 nr. 117 om forsikringsvirksomhetslovens anvendelse på pensjonskasser og pensjonsfond. I oversendelsesbrevet til adressatene opplyses det om at:

“Banklovkommisjonen vil bli bedt om å vurdere nærmere reglene for store engasjementer og kapitalforvaltning på bakgrunn av våre internasjonale forpliktelser, hensynet til norske finansinstitusjoners konkurransesituasjon og hensynet til at forskjellige typer finansinstitusjoner bør reguleres mest mulig likt.”

Da kommisjonen, etter å ha avgitt NOU 1996: 24 Betalingssystemer m.v. (Utredning nr. 3), gjenopptok arbeidet med NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (Utredning nr. 4) ble det ansett hensiktsmessig å få avklart om Finansdepartementet ønsket å gjøre endringer i mandatet. Dette var særlig begrunnet i den lange tiden som var gått siden mandatet ble gitt. På denne bakgrunn rettet kommisjonens leder i november 1996 en forespørsel til Finansdepartementet med spørsmål om departementet ønsket å gjøre endringer i mandatets retningslinjer med senere presiseringer. I brev av 10. desember 1997 gir Finansdepartementet en presisering av Banklovkommisjonens mandat. Brevet lyder i sin helhet:

“Banklovkommisjonens mandat ble fastsatt ved kgl. res. 6. april 1990. Mandatet er senere presisert (16. august 1991) og utvidet på enkelte områder (senere brev vedrørende finansmeglerforetak, EØS-reglene om full konsolidering ved 50-100 pst. eie, bankenes likviditetskrav og finvl. § 2-17 om hvitvasking). Finansdepartementet legger til grunn at det nå er behov for å justere Kommisjonens mandat ytterligere for å reflektere de lovgivningsmessige behov utviklingen etter 1990 har medført.

Etter Finansdepartementets syn bør det legges vekt på å utforme et regelverk der den vesentlige del av regelverket fremgår i form av lovbestemmelser slik at behovet for å fastsette nærmere regler i forskrift begrenses. Det bør videre vurderes å fastsette færre krav til tillatelser fra myndighetene enn det som i dag følger av finansinstitusjonslovgivningen, ved at lovkravene gjøres mer eksplisitte. Departementet ber om at Banklovkommisjonen tar hensyn til de nevnte synspunkter i forbindelse med sin utredning om finansinstitusjonslovgivningen.

Finansdepartementet ber om at Banklovkommisjonen i tillegg til de temaer som inngår i Kommisjonens mandat pr. i dag, utreder følgende temaer:

  1. Vurdering av styrings- og eierstruktur i finansinstitusjoner, jf. i denne forbindelse Innst. S. nr. 287 (1996-97) om eierforhold, opsjoner mv.

  2. Organiseringen av styrende organer i finansinstitusjoner, samt kontrollkomitéens rolle, jf. Bankkrisemeldingen og henvisningen i Aksjelovproposisjonen.

  3. Reglene for finanskonsern, jf. utviklingen i retning av større blandede konsern; herunder:

    • Spørsmålet om det bør være krav om samme/felles revisor for alle foretakene i et finanskonsern.

    • Spørsmålet om det er behov for konsesjonskrav ved avhendelse av vesentlige deler av virksomheten, dvs. om slik avhendelse skal likestilles med avvikling av foretaket.

    • Nærmere bestemmelser om konsernbidrag m.v. mellom finansinstitusjoner, jf. § 2a–8 i finansvirksomhetsloven.

    • Adgang til å utdele konsernbidrag til konsernselskaper som ikke er finansinstitusjoner.

    • Klare regler om konsolidering av eierandeler, jf. § 2-6 i finansieringsvirksomhetsloven.

    • I hvilken grad ansatte i finansinstitusjoner skal ha et formelt ansettelsesforhold i den enkelte finansinstitusjon vedkommende utfører arbeid for.

    • Regler om tilsyn og kontroll med finansinstitusjoners og verdipapirforetaks store engasjementer, jf. departementets brev 23. april 1997.

  1. Tvisteløsningsmekanismer (bankklagenemnd, forbrukernes forsikringskontor ol.).

  2. Forholdet mellom forskjellige nasjonale tilsynsmyndigheter (Kredittilsynet/Konkurransetilsynet) og forholdet mellom nasjonale og overnasjonale tilsynsmyndigheter (ESA, EU-kommisjonen).

  3. Organiseringen av kreditt, herunder evt. deltakelse fra finansinstitusjoner, når et næringsforetak yter selgerkreditt gjennom eget selskap til en kunde i tilknytning til salg av varer eller tjenester fra et annet eller flere selskaper i konsernet, jf. unntaket for selgerkreditt i gjeldende finansieringsvirksomhetslov.

  4. Definisjonen av “innskudd” i lov om sikringsordninger for banker og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner.

  5. Tilsynsmyndighetenes kompetanse vis a vis finansinstitusjonene, herunder vurdering av ulike sanksjonsmekanismer, jf. forøvrig også prinsippene som er lagt til grunn i forhold til verdipapirforetak.”

I brev av 16. januar 1998 orienterer kommisjonens leder departementet om status i kommisjonens arbeid og videre fremdriftsplan. Brevet lyder i sin helhet:

“Det vises til departementets presisering av mandatet i brev av 10. desember 1997 til kommisjonen. Banklovkommisjonen finner det på denne bakgrunn naturlig å orientere Finansdepartementet om status i kommisjonens arbeid og videre fremdriftsplan.

Som kjent har kommisjonen lagt frem tre utredninger. Det har i utgangspunktet vært lagt opp til at de gjenstående temaene om regler knyttet til finansinstitusjoners etablering, konsesjon, organisering og virksomhet mv. skulle tas opp i en fjerde og siste utredning. Kommisjonen er nå i sluttfasen av arbeidet med forslag til regler om etablering, konsesjonsbehandling og organisering m.v. av finansinstitusjoner, mens det gjenstår å drøfte hvilke regler som skal gjelde for finansinstitusjoners virksomhet samt regler om finansmeglerforetak o.l.

For å sikre den nødvendige fremdrift i kommisjonens arbeid i den foreliggende situasjon, har kommisjonen funnet det hensiksmessig å dele opp det gjenstående arbeid i to utredninger. Utredning 4 vil i det vesentlige omhandle forhold knyttet til etablering, konsesjonbehandling, organisering m.v. av finansinstitusjoner, dvs. spørsmål som har nær sammenheng med den nye aksjelovgivningen. Utredning 5 vil omhandle regler om finansinstitusjoners virksomhet samt regler om finansmeglerforetak o.l. En samlet utredning som opprinnelig tenkt ville blitt svært omfattende, særlig etter at det nå viser seg at de institusjonelle spørsmål blir mer omfattende enn opprinnelig lagt til grunn, og håndteringen vil bli enklere ved en slik oppdeling. Kommisjonen er innforstått med at det ved en slik oppdeling vil kunne oppstå enkelte avgrensningsproblemer i skjæringspunktene mellom utredning 4 og 5, men ikke større enn at det lar seg håndtere.

I brev av 10. desember 1997 ber departementet kommisjonen utrede nærmere spesifiserte temaer. Det legges til grunn at temaene nevnt i punktene 1, 2, 3 og 6 i all hovedsak vil bli behandlet i utredning 4. De øvrige punktene vil i hovedsak bli behandlet i utredning 5.

Kommisjonen har vedtatt en tids- og møteplan for våren 1998 hvor det tas sikte på å ha utredning 4 ferdig trykt i løpet av sommeren 1998.

Kommisjonen er innforstått med at oppdelingen av de gjenstående temaer gjør det nødvendig med en koordinering av den avsluttende lovbehandling. En går ut fra at disse spørsmål best kan avklares i departementet, bl.a. i lys av fremdriften i kommisjonens arbeid med utredning 5. Kommisjonen antar at det i alle tilfelle til slutt vil være aktuelt å foreta en samlet redigering av lovstoffet i disse to utredningene og lovgivningen om sikringsordninger for banker og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner. En skisse til slik samskriving vil kunne utarbeides i tilknytning til utredning 5.”

I brev av 6. mars 1998 til Banklovkommisjonen uttaler Finansdepartementet følgende om status i kommisjonens arbeid og videre fremdriftsplan:

“Det vises til brev fra Banklovkommisjonens leder, prof. dr. jur. Erling Selvig, av 16. januar 1998.

Finansdepartementet har merket seg at det planlegges å splitte den (planlagte) siste utredningen opp i to utredninger som avgis på to ulike tidspunkter. Departementet forutsetter at kommisjonen i tilfelle organiserer de to utredninger på en slik måte at den første utredningen kan sendes på høring, og lovproposisjon fremmes, uten å måtte avvente den siste utredningen.”

I brev av 18. mai 1998 fra Finansdepartementet til Banklovkommisjonen, skriver departementet følgende om krysseiebestemmelsene i beregningsforskriften § 7e og f:

“Det vises til vedlagte innstilling fra finanskomitéen, jf. Innst. S. nr. 166, vedrørende forslag fra stortingsrepresentant Siv Jensen i dokument 8:57 om å unnta forsikringsselskapene for §§ 7e og 7f (krysseiebestemmelsene) i forskrift 1. juni 1990 nr. 435 om beregning av ansvarlig kapital for finansinstitusjoner (beregningsforskriften), slik at disse ikke får fradrag i sin egen ansvarlige kapital for investeringer i andre finansinstitusjoner. Dokumentet ble stortingsbehandlet 14. mai 1998 hvoretter Stortinget fattet følgende vedtak:

Regjeringen bes snarest sette i gang en egen utredning av krysseiebestemmelsene for finansinstitusjoner og senest i forbindelse med Nasjonalbudsjettet for 1999 legge fram forslag om endringer i beregningsforskriften.”

Departementet har uttalt seg om problemstillinger knyttet til fradragsbestemmelsene om krysseie i beregningsforskriften §§ 7e og 7f, blant annet i brev av 4. mars og 23. april 1998 til finanskomiteen og i brev 28. april 1998 til Arbeiderpartiets stortingsgruppe vedrørende forslaget i dokument 8:57 (1997-98). Kopi av brevene følger som vedlegg til finanskomitéens innstilling. Blant annet i brevet 4. mars 1998, jf. vedlegg 1 (s. 6), uttalte finansministeren:

“Jeg er gjort kjent med at dette spørsmålet drøftes i forbindelse med Banklovkommisjonens delinnstilling som er forventet å ville bli framlagt i løpet av mai/juni i år.”

Finansdepartementet imøteser Banklovkommisjonens vurdering, som vil inngå i det videre arbeid med spørsmålet, jf. ovenfor.”

Finansdepartementet ba ved brev av 10. september 1998Banklovkommisjonen om å vurdere om det skal legges til rette for innføring av obligasjoner med særskilt sikkerhet og/eller verdipapirisering, og i den forbindelse eventuelt vurdere om gjeldende investeringsgrenser for finansinstitusjoner bør endres.

Ved brev av 22. juni 1999 ba Justisdepartementet kommisjonen foreta en nærmere vurdering av spørsmål knyttet til oppkjøp av fordringer. Brevet er sendt i forståelse med Finansdepartementet.

På bakgrunn av Konkurranseflateutvalgets anbefalinger i NOU 2000: 9 Konkurranseflater i finansnæringen, oversendte Finansdepartementet i brev av 13. juli 2000 Banklovkommisjonen følgende mandat:

” MANDAT

Konkurranseflateutvalget har i NOU 2000:9 utredet en rekke spørsmål knyttet til norsk finanssektors internasjonale konkurransekraft. Utvalget påpekte i sin utredning en del fordeler og ulemper som norsk finansnæring har, sammenlignet med utenlandske aktører. Utvalget har generelt ikke foretatt så omfattende gjennomgåelse av de ulike forhold som enkeltvis eller samlet sett kan skape konkurranseulemper, at det har gitt grunnlag for å komme med konkrete regelverksforslag. Dette var i samsvar med utvalgets mandat. Utvalget har gitt generelle anbefalinger om at visse forhold bør utredes nærmere, og at dette arbeidet gis høy prioritet med sikte på at norske aktører skal ha tilsvarende konkurransevilkår som utenlandske aktører har på finansmarkedet.

Finansdepartementet legger til grunn at det er behov for å foreta de gjennomgåelser av regelverket for finansinstitusjonene som konkurranseflateutvalget anbefaler. Departementet ber kommisjonen foreta en slik gjennomgang, samt å fremsette forslag til regelverksendringer i tråd med konklusjonene som Banklovkommisjonen kommer til i gjennomgåelsen. Forslagene må ivareta hensynet både til konkurranse, soliditet og forbrukervern.

Et område konkurranseflateutvalget særskilt peker på, er reguleringen av livsforsikringsvirksomhet. Utvalget viser til at den samlede regulering av livsforsikringsvirksomhet er bygget på en rekke enkeltreguleringer som er blitt til over tid og som samvirker med hverandre på ulike måter. Gjeldende regelverk har etter utvalgets syn etterhvert blitt omfattende og til dels uoversiktlig, og oppfølgingen av regelverket legger beslag på store ressurser.

Finansdepartementet legger til grunn at det er behov for å foreta en bred gjennomgang av regelverket for livsforsikring. Formålet med en slik gjennomgang må være å etablere et tidsmessig, helhetlig regelverk for å sikre norske selskapers rammevilkår for å møte et større innslag av internasjonal konkurranse, og for å gi grunnlag for effektiv drift og et best mulig tilbud til kundene. I gjennomgangen må det også sees hen til de parallelle behov for revisjon av regelverket for annen forsikringsvirksomhet som gjennomgangen måtte vise. Forholdet mellom offentligrettslig regulering og kontraktsregulering bør gjennomgås. I den utstrekning det er mulig og hensiktsmessig bør reguleringsforslaget kunne sammenlignes med hovedtrekk i gjeldende rammeregler i land det er naturlig å sammenligne seg med. Forholdet til den nye lovgivningen om foretakspensjon og innskuddspensjon må gjennomgås. Av hensynet bl.a. til et enhetlig regelverk må det legges vekt på å gjøre det mulig å konvertere eksisterende kontraktsmasse over til nytt regelverk.

Det skal legges vekt på å utarbeide et regelverk for livsforsikring som gir insentiver til en effektiv drift med god lønnsomhet og soliditet, som sikrer en klar fordeling av risiko og avkastning mellom kunder og eiere, gir muligheter til å utvikle nye produkter som kundene etterspør og som ivaretar viktige kundehensyn, herunder kontoføring og flytterett.

Finansdepartementet viser til at Banklovkommisjonen etter sitt mandat kan etter behov knytte til seg eksterne eksperter og/eller gjøre bruk av under- eller referansegrupper e.l., og departementet antar at det vil kunne være hensiktsmessig å gjøre bruk av slike muligheter under arbeidet. Dette forutsettes i tilfellet gjort i samråd med departementet.

Det bes om at Banklovkommisjonen oversender vurderinger og forslag i samsvar med ovenstående senest innen utgangen av første halvår 2001, og at forslagene inngår som en integrert del av Banklovkommisjonens samlede forslag i sjette utredning.”

Finansdepartementet ba i brev av 13. desember 2000Banklovkommisjonen om å vurdere reglene om konsernbidrag for finansinstitusjoner, jf. finansvl § 2a–8 tredje ledd. Finansministeren ble i møte 2. februar 2001 gitt en orientering av Banklovkommisjonens leder og hovedsekretær om hvilke temaer kommisjonen har behandlet etter avgivelsen av NOU 1999: 31 Oppkjøp og inndriving av fordringer m.v. og hvilke temaer det gjenstår å behandle. Det ble i møtet avklart at Utredning nr. 6 fra kommisjonen skulle behandle verdipapirisering, pantesikrede obligasjoner og eventuelt andre temaer som var ferdigbehandlet til 1. juli 2001. Senere er det i samråd med departementet besluttet at virksomhetsregler for kollektiv livsforsikring avgis i egen utredning.

1.2 Kommisjonens øvrige utredninger

I kapittel 2.1 til 2.6 gis det en fremstilling av de seks utredningene som kommisjonen har lagt frem. Videre omtales enkelte av de berøringspunkter som denne utredningen har med kommisjonens tidligere avgitte utredninger.

1.2.1 NOU 1994: 19 Finansavtaler og finansoppdrag

NOU 1994: 19 Finansavtaler og finansoppdrag (Utredning nr. 1) ble avgitt til Justisdepartementet 15. desember 1994.

Utredningen foreslår regler som regulerer sentrale kontraktstyper som finansinstitusjoner og andre lignende foretak, herunder statsbanker, tilbyr publikum. Lovforslaget har regler om innskuddskonto, betalingsoppdrag, kredittkontrakter (lån), privatkausjoner, megler–, agent- og rådgivningsoppdrag på finanssektorens område.

Lov om finansavtaler og finansoppdrag (finansavtaleloven) ble vedtatt 25. juni 1999. Loven trådte i kraft 1. juli 2000 med unntak av § 9 tredje ledd om betalingsoppdrag til og fra utlandet og § 94 nr. 6 om endringer i husleieloven, som trådte i kraft straks. Loven følger i all hovedsak opp de forslag kommisjonen fremmet i NOU 1994: 19.

Banklovkommisjonen foreslo ingen begrensninger i långivers adgang til å overdra fordringer. I finansavtaleloven § 45 ble det imidlertid fastsatt at fordringer bare kan overdras til andre foretak enn finansinstitusjoner dersom låntakeren gir samtykke til overdragelsen. Flertallet i Justiskomiteen ønsket å beskytte låntakeren ytterligere ved å gi låntakeren anledning til å kjøpe fordringen på ham selv når den framsettes for salg av långiveren (Innst. O. nr. 84 (1998-99)). Stortinget vedtok å be Regjeringen om å komme raskt tilbake til Stortinget med forslag som åpner for at låntakeren får forkjøpsrett når fordringen overdras. Justisdepartementet ba Banklovkommisjonen utrede spørsmålet, jf. kapittel 2.5.

1.2.2 NOU 1995: 25 Sikringsordninger og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner

NOU 1995: 25 Sikringsordninger og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner (Utredning nr. 2) ble avgitt til Finansdepartementet 28. november 1995. I utredningen foreslås regler om betalings- og soliditetssvikt i finansinstitusjoner samt om offentlig administrasjon av banker og forsikringsselskaper m.v.

Lov om sikringsordninger for banker og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner ble vedtatt 6. desember 1996 (banksikringsloven) og trådte i kraft 1. januar 1997.

Kommisjonens forslag til regler om forsikringsselskapers garantiordning ble ikke ferdigbehandlet av departementet i forbindelse med ovennevnte lov.

Enkelte av bestemmelsene i sikringsfondsloven om betalings- og soliditetsvansker og om offentlig administrasjon (kapittel 3 og 4), må ses i sammenheng med de regler som foreslås i NOU 1998: 14 om oppløsning og avvikling av finansforetak (lovutkastet kapittel 9). Hvilke av disse regelverk som formelt vil bli gjort gjeldende i en konkret situasjon vil blant annet avhenge av om finansforetaket er i en økonomisk krise eller om man bare ønsker å avvikle foretakets virksomhet. I NOU 1998: 14 foreslås det at enkelte av bestemmelsene i sikringsfondsloven skal gjelde så langt de passer ved avvikling etter finansforetaksloven.

Stortingets granskningskommisjon for bankkrisen (Smith-kommisjonen) omtaler rettsreglene om krisehåndtering, herunder gjeldende sikringsfondslov, i kapittel 8.2 i rapporten av 29. juni 1998.

1.2.3 NOU 1996: 24 Betalingssystemer m.v.

NOU 1996: 24 Betalingssystemer m.v. (Utredning nr. 3) ble avgitt til Finansdepartementet 11. november 1996. Utredningen inneholder forslag til lov om betalingssystemer m.v. med motiver. Forslaget omhandler systemer basert på felles regler for avregning, oppgjør og overføring av betalinger mellom banker (interbanksystemer). Interbanksystemene utgjør de organiserte ordninger mellom bankene som er nødvendige for å gjennomføre betalinger mellom bankene og deres kunder. Videre omhandler lovforslaget de systemer som ligger til grunn for de enkelte betalingstjenester som institusjonene tilbyr kundene når overføringen bygger på betalingskort eller annen form for selvstendig brukerlegitimasjon. Lovforslaget omfattet også betalingssystemer som ikke er knyttet til kundekonti i banker og finansieringsforetak.

Lov om betalingssystemer (betalingssystemloven) ble vedtatt 17. desember 1999. Loven trådte i kraft 14. april 2000. Loven behandler interbanksystemer og systemer for betalingstjenester for overføring av penger fra eller mellom kundekonti i banker og finansieringsforetak. Loven følger i all hovedsak opp de forslag kommisjonen fremmet i NOU 1996: 24. Systemer for betaling som ikke er knyttet til kundekonti i banker eller finansieringsforetak omfattes ikke av loven.

1.2.4 NOU 1998: 14 Finansforetak m.v.

NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (Utredning nr. 4) ble avgitt til Finansdepartementet 18. august 1998. Utredningen har vært på høring og er til behandling i departementet. Enkelte forslag er allerede vedtatt ved endringer av finansieringsvirksomhetsloven. Utredning nr. 6 bygger videre på forslag til ny lov om finansforetak fremmet i Utredning nr. 4.

Utredningen inneholder forslag til ny felles lovgivning for banker, forsikringsselskaper og andre finansforetak. Det foreslås regler om etablering, konsesjonsbehandling, organisering m.v. av finansforetak og finanskonsern, samt eier- og kapitalforhold.

Kommisjonens lovforslag er i hovedsak enstemmig, men som det fremgår av lovforslaget er det fremmet enkelte mindretallsforslag. I tillegg er det enkelte særmerknader fra ulike mindretall.

Gjeldende lovbestemmelser om finansinstitusjoner er nedfelt i fire lover – sparebankloven, forretningsbankloven, finansieringsvirksomhetsloven og forsikringsvirksomhetsloven. Kommisjonens lovforslag innebærer en stor grad av samordning og forenkling av disse lovene, som gjør lovverket lettere tilgjengelig og mer brukervennlig. Kommisjonen har i tillegg samordnet regelverket med den nye aksjelovgivningen og lovforslaget oppfyller de krav som EØS-regelverket på finansområdet stiller.

Kommisjonen har, i samsvar med mandatet, på flere områder innarbeidet i lovforslaget sentrale bestemmelser som i dag er gitt ved forskrift. Dette gjelder blant annet de forskrifter som regulerer markedsadgangen for kredittinstitusjoner og forsikringsselskaper innenfor EØS, samt regler om ansvarlig kapital og kapitaldekning.

Kommisjonen foreslår en forenkling av organstrukturen i finansforetak ved at det ikke lenger skal være et lovpålagt krav å ha representantskap og kontrollkomité. Kommisjonen mener at de oppgaver som disse organene har i dag vil bli ivaretatt gjennom kommisjonens samlede forslag til regler om organisering.

Kommisjonen foreslår regler som klargjør den adgang ulike samvirkelag og enkelte andre institusjoner enn banker skal ha til å drive særlige typer av innskuddsvirksomhet. Kommisjonen er delt i et flertall og et mindretall når det gjelder hvilke regler som skal gjelde for slik virksomhet.

Kommisjonen har lagt til grunn at gjeldende eierbegrensningsregel på 10 prosent i finansinstitusjoner ligger fast, og foreslår at kjøpsrett til eierandel her skal regnes som like med eierandel. Kommisjonen har imidlertid vært opptatt av at regelverket ikke skal stenge for nødvendige strukturendringer og markedstilpasninger innen finansnæringen i årene fremover. På denne bakgrunn foreslår kommisjonen blant annet regler om at det ikke skal være et absolutt krav om heleie av konsernselskaper, slik det i praksis er i dag, men at det i forbindelse med et oppkjøp kan gis konsesjon ved en eierandel, medregnet forhåndsaksepter, ned til to tredeler.

Videre foreslår kommisjonen at det som ledd i en strategisk samarbeidsavtale mellom to finansinstitusjoner (finansforetak) kan gis tillatelse til at den ene finansinstitusjonen kan eie inntil 30 prosent av den andre institusjonen. Ved lov av 17. desember 1999 nr. 96 ble finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 nr. 10 endret slik at finansinstitusjoner etter tillatelse fra Kongen kan ha eierandeler svarende til inntil 25 prosent av aksjekapitalen eller stemmene i en annen finansinstitusjon som et ledd i en strategisk samarbeidsavtale.

Kommisjonens flertall foreslår en videreføring av gjeldende bestemmelser om krysseie i finansinstitusjoner. To ulike mindretall har foreslått en liberalisering av regelverket.

Kommisjonens flertall foreslår at sparebanker skal kunne omdannes til aksjeselskap/allmennaksjeselskap. Et mindretall mener at det ikke bør åpnes for at sparebanker skal kunne omdannes, og et annet mindretall har ikke tatt standpunkt til spørsmålet.

Kommisjonen foreslår at selveiende finansinstitusjoner gjennom avtale kan etablere konserngruppe som ledes av et felles konsernstyre. Bakgrunnen for forslaget var Gjensidiges og Sparebanken NORs søknad om å etablere et felles blandet finanskonsern. Ved lov av 4. juni 1999 nr. 36 ble forslaget fulgt opp ved at finansavtaleloven ble endret slik at sparebank og gjensidig forsikringsselskap kan inngå avtale om å opprette en konserngruppe ved at foretakene har felles styre (konsernstyre).

1.2.5 NOU 1999: 31 Oppkjøp og inndriving av fordringer m. v.

NOU 1999: 31 Oppkjøp og inndriving av fordringer m.v. (Utredning nr. 5) ble avgitt til Justisdepartementet 18. november 1999. Utredningen inneholder forslag til lovgivning som skal gjelde for oppkjøp og inndriving av forfalte fordringer, særlig misligholdte lånefordringer kjøpt opp til betydelig underkurs.

Kommisjonen foreslår at inkassoloven endres slik at også virksomhet med erverv og inndriving av forfalte krav regnes som inkassovirksomhet, utløser krav om inkassobevilling og underlegges Kredittilsynets tilsyn. Dette forslaget gjelder alle forfalte pengekrav som er ervervet for inndriving og er ikke begrenset til overdragelse av bankers og andre finansinstitusjoners lånefordringer.

Kommisjonen foreslår nye regler i inkassoloven som setter yttergrenser for hvor stor egeninteresse innkreverne overhodet kan ha i at inndrivingen lykkes. Det foreslås en uttrykkelig regel om at det er i strid med god inkassoskikk å avtale eller kreve provisjon på mer enn 25 prosent av inndrevet beløp. Det foreslås videre at erververe av forfalte fordringer bare kan inndrive og beholde 25 prosent av kravets pålydende. Mer enn 25 prosent av pålydende kan bare inndrives dersom det er avtalt med selgeren av fordringen at hele det overskytende beløpet skal tilbakeføres til selger av fordringen.

Kommisjonen har fremmet forslag om innføring av et foretaksrettet bevillingssystem for all inndrivingsvirksomhet, med unntak av advokaters fremmedinkasso.

Banklovkommisjonen ble av Justisdepartementet bedt om å utarbeide et lovforslag som gir skyldner forkjøpsrett ved overdragelse av fordringen. I kommisjonen har det gjort seg gjeldende ulike syn på i hvilken utstrekning innføring av en forkjøpsrett vil bidra til å styrke stillingen til låntakere flest, og i hvilken utstrekning det vil være behov for forkjøpsrett ved siden av de foreslåtte endringer i inkassoloven, som det under alle omstendigheter antas å være behov for. Kommisjonen er kommet til at en lovfastsatt forkjøpsrett bør knyttes til en regel om pris som tar et visst hensyn til verdivariasjoner mellom fordringene i en forfalt låneportefølje. Kommisjonen mener ut fra dette at den regel som best ivaretar de kryssende hensyn i det trepartsforhold som oppstår ved porteføljeoverdragelsen, vil være å fastsette prisen på den enkelte lånefordring til det dobbelte av det gjennomsnittlige prisnivå for fordringene i porteføljen regnet ut fra samlet pålydende av fordringene. Kommisjonen har kommet til at prisen ved overdragelse av fordringer enkeltvis, i tilfelle bør settes til det dobbelte av den pris som er avtalt mellom selger og kjøper av fordringen.

Justisdepartementet har i Ot.prp. nr. 26 (2000-2001) Om lov om endringer i inkassoloven fulgt opp deler av kommisjonens forslag. Departementet foreslår å innføre krav til bevilling for virksomheter som driver oppkjøp og inndriving av forfalte pengekrav. Videre foreslås det å innføre inkassobevilling for foretak i stedet for personlig inkassobevilling. Justisdepartementet foreslår å utrede andre tiltak for å bedre skyldnerens rettsstilling i gjeldsforhold; klagenemnd for inkassosaker, reduksjon av inkassosalær som kreditor kan kreve dekket av skyldneren og opplysningsplikt om vilkår for å søke om gjeldsordning. Justisdepartementets forslag er fulgt opp av Stortinget i Innst. O. nr. 47 og Besl. O. nr. 61. Justisdepartementet har foreslått nye regler om en klagenemnd for inkassosaker, reduksjon av maksimalsatsen for skyldnerens erstatningsplikt for utenrettslige inndrivingskostnader og regler om opplysningsplikt overfor skyldneren om dennes adgang til å søke gjeldsordning ved overdragelse av fordringer. Det vurderes også om det bør fastsettes nye sanksjoner mot brudd på god inkassoskikk. Disse forslagene har til formål å bedre skyldnerens rettsstilling. Forslaget er ute til høring.

1.2.6 NOU 2001: 23 Finansforetakenes virksomhet

NOU 2001: 23 Finansforetakenes virksomhet (Utredning nr. 6) ble avgitt til Finansdepartementet 29. juni 2001. Utredning nr. 6 bygger videre på forslag til ny lov om finansforetak fremmet i Utredning nr. 4.

Utredning nr. 6 inneholder forslag til ny felles lovgivning for banker, forsikringsselskaper og andre finansforetak. Det foreslås regler om organisering av virksomheten, herunder utkontraktering av tjenester, verdipapirisering, likviditet, pantesikrede obligasjoner, produktpakker og behandling av kundeopplysninger.

Fotnoter

1.

Kommisjonen hadde allerede i Finansdepartementets brev av 27. juni 1991 blitt bedt om å se på om aksjeloven § 12-10 sjette ledd burde komme til anvendelse på finansinstitusjoner.

Til dokumentets forside