NOU 2012: 12

Ventetid – et spørsmål om tillit — En evaluering av statens karanteneregelverk

Til innholdsfortegnelse

11 Kontroll og reaksjoner mot overtredelser

11.1 Gjeldende regelverk

Det gjeldende karanteneregelverket – eller avgjørelser som er truffet i medhold av det – legger plikter på den som går over fra en politisk eller annen stilling i statsforvaltningen, til en stilling utenfor statsforvaltningen. Mest sentral er plikten til i en viss periode å avstå fra å tiltre en stilling eller verv eller ta opp en virksomhet (karantene eller ventetid), eller å la være å håndtere visse saker i en periode (saksforbud). En annen aktuell plikt er plikten til å varsle om en påtenkt overgang – for politikere å gi varsel til Karanteneutvalget, for tjenestemenn med karanteneklausul å melde fra til arbeidsgiveren.

Kontroll tar sikte på å gi opplysning om regelverket blir etterlevd. Retningslinjene om karantene og saksforbud har ingen egne bestemmelser om kontroll med at pliktene blir overholdt. Men vedkommendes opptreden i samband med overgangen vil ofte være kjent for omgivelsene. Når en politiker går av fra sin stilling, blir det kunngjort offentlig, og Karanteneutvalget er da kjent med om vedkommende allerede har gitt melding til utvalget. Er det ikke gjort, kan Karanteneutvalget følge med på om det blir gjort i tide før en eventuell overgang til stilling utenfor statsforvaltningen. Iallfall for høyt profilerte politikere og embetsmenn vil media ofte følge med i slike ansettelser, slik at de blir offentlig kjent. I realiteten kan media utøve en kontrollfunksjon når det gjelder etterlevelsen av karanteneregelverket.

Dersom regelverket viser seg å være overtrådt, blir spørsmålet hva slags reaksjoner det kan føre til. De to retningslinjene om overgang til stilling utenfor statsforvaltningen har bestemmelser om konvensjonalbot,1 som må være fastsatt i tilsettingsvedtaket eller -avtalen. Konvensjonalboten kan settes til høyst seks måneders lønn i den tidligere stillingen. De to bestemmelsene er ikke like klare om hvor stor konvensjonalboten skal være innenfor denne rammen, men må nok forstås slik at det fastsettes av henholdsvis Karanteneutvalget og arbeidsgiveren (departementet) i lys av overtredelsen. Hvis ikke konvensjonalboten blir betalt frivillig, må inndriving av konvensjonalboten skje ved vanlig sivilt søksmål for domstolene.

Kommentarene til de to retningslinjene for overgang til stillinger utenfor statsforvaltningen gir også uttrykk for at det kan kreves at det ulovlige forholdet opphører umiddelbart. Det betyr at vedkommende må fratre den stilling eller det vervet som ble tiltrådt i strid med karantenen (eller opphøre med en selvstendig virksomhet som vedkommende har startet opp). Er det utbetalt kompensasjon for karantene, kan beløpet kreves tilbake. Det offentlige kan også kreve erstatning etter alminnelige regler for eventuelt tap som overtredelsen volder dersom det ikke dekkes av konvensjonalboten (men det synes nokså uklart hva slags tap det kan bli tale om). Hvis overtrederen ikke etterkommer slike krav frivillig, kan de bare gjennomføres ved sivilt søksmål for domstolene.

Retningslinjene for overgang fra politisk stilling til departementsstilling har derimot ingen bestemmelser om sanksjoner. En overtredelse vil i tilfelle bestå i at politikeren har gjeninntrådt i eller tiltrådt en embetsstilling uten at det er åpnet for dette. Reaksjonen kan da være at forholdet bringes i orden ved en tjenesteinstruks som innebærer at vedkommende midlertidig fratrer stillingen og stilles til rådighet for departementet. Det kan også tenkes sanksjoner etter tjenestemannsloven både mot vedkommende selv og mot den embetsmann som har latt overtredelsen skje.

11.2 Etterlevelsen i praksis

Utvalget har ikke foretatt noen særskilt undersøkelse av i hvilken grad pliktene etter karanteneregelverket blir etterlevd. Det hender nok fra tid til annen at varsel til Karanteneutvalget eller arbeidsgiveren om påtenkt overgang kan bli gitt på et senere tidspunkt enn retningslinjene angir. Men utvalget er ikke kjent med noe tilfelle der noen har tatt opp en stilling, virksomhet eller verv utenfor statsforvaltningen i strid med pålagt karantene eller uten å gi melding til Karanteneutvalget.

Det kan lettere forekomme tvil om omfanget av ilagt karantene eller saksforbud. I praksis har det særlig gjeldt hvilken kontakt vedkommende kan ha med sin fremtidige arbeidsgiver mens karantenetiden løper.

Det er ikke noe tilfelle hvor konvensjonalbot har vært ilagt. Det er heller ikke noe tilfelle hvor utbetalt kompensasjon for karantene er krevd tilbake.

11.3 Utvalgets vurderinger

Slik gjeldende retningslinjer er, finner utvalget det rimelig at hverken Karanteneutvalget eller aktuelle departementer selv har iverksatt noen generelle eller systemetiske kontrolltiltak i saker om karantene og saksforbud, men nøyd seg med eventuelt å vurdere opplysninger om mulige overtredelser som de på annen måte blir kjent med.

Utvalget finner det ikke hensiktsmessig å foreslå særskilte kontrolltiltak for å sikre at pliktene etter karanteneregelverket blir overholdt i det enkelte tilfelle. Utvalget antar at det ofte vil være så mye oppmerksomhet om disse overgangene i media og på annen måte at det vil gi informasjon om etterlevelsen.

Et særskilt spørsmål er om den nye arbeidsgiveren – som tilsetter vedkommende politiker eller tjenestemann i en stilling eller et verv utenfor statsforvaltningen – bør ha plikt til å påse at vedkommende ikke opptrer i strid med pålagt karantene eller saksforbud. Det vil først og fremst bety en plikt for den nye arbeidsgiveren til å la være å la vedkommende tiltre før utløpet av karantenetiden, og til å sørge for at vedkommende ikke får arbeidsoppgaver i strid med et saksforbud. Det kan også være spørsmål om Ventetidsutvalget eller vedkommendes tidligere arbeidsgiver i statsforvaltningen bør ha adgang til å pålegge den nye arbeidsgiveren å gi opplysninger om arbeidsoppgaver mv. i den nye stillingen, når det trengs for å vurdere om karanteneregelverket er etterlevd.

En slik plikt for den nye arbeidsgiveren kan sies å være i tråd med det som de etiske retningslinjene for næringslivskontakt i forsvarssektoren legger opp til. For profesjonelle arbeidsgivere vil det neppe bety noen merbelastning, og det kan bidra til å sikre at den nye arbeidsgiveren gjør seg kjent med de vilkår overgangen skjer under. Utvalget er derfor blitt stående ved å foreslå en slik opplysningsplikt for den nye arbeidsgiveren og en plikt til å påse at den nyansatte etterlever karanteneregelverket.

Utvalget finner det videre klart at overtredelse av sentrale plikter etter karanteneregelverket må kunne møtes med reaksjoner. Formålet med slike reaksjoner bør være å sikre etterlevelse i det enkelte tilfellet og å hindre at vedkommende har fordel av overtredelsen.

For det første bør det fastslås uttrykkelig at det kan kreves at overtrederen retter opp det ulovlige forholdet ved å fratre stillingen eller vervet, eller opphøre med oppstartet virksomhet eller arbeidsoppgaver som er i strid med pålagt karantene eller saksforbud. En slik retting bør kunne gjennomtvinges med bruk av tvangsmulkt fastsatt av Ventetidsutvalget eller den tidligere arbeidsgiver i statsforvaltningen, uten at det er nødvendig med sivilt søksmål og dom. En tvist om berettigelsen av tvangsmulkt vil uansett kunne bringes inn for domstolene til avgjørelse.

For det annet bør regelen være at den lønn, inntekt eller annet vederlag som vedkommende har fått ved å overtre karanteneregelverket, uten videre tilfaller staten, om ikke annet blir fastsatt. Dersom det er vanskelig å bringe dette beløpet på det rene, bør henholdsvis Ventetidsutvalget eller fagdepartementet kunne kreve vedkommende for et beløp som svarer til høyst seks måneders lønn i den tidligere stillingen. Utvalget anser en slik ordning som mer hensiktsmessig enn de gjeldende bestemmelser om konvensjonalbot, som ikke er til hinder for at en overtreder i enkelte tilfelle kan sitte igjen med en klar fordel av overtredelsen, og som kan sies å ha et unødig sterkt preg av sanksjon. Utvalget antar det er lite praktisk at overtredelsen medfører et tap for det offentlige som overtrederen bør pålegges å erstatte, men et slikt erstatningsansvar kan i tilfelle gjøres gjeldende etter alminnelige erstatningsregler.

En konsekvens av utvalgets forslag er at reaksjonen mot unnlatt (forsinket) melding, uten at overtrederen har tiltrådt noen stilling eller påbegynt noen virksomhet, bare vil bestå i at overtrederen pålegges å gi varsel. Når spørsmålet om ventetid eller saksforbud deretter blir vurdert, kan imidlertid overtredelsen få betydning for varigheten av ventetid eller saksforbud.

Utvalget foreslår ikke at overtredelser av karanteneregelverket skal være straffbare. Et lovbrudd bør ikke sanksjoneres med straff hvis andre reaksjonsmåter er tilstrekkelige. Utvalget viser i denne sammenheng til de prinsipper for kriminalisering som ble trukket opp ved forberedelsen av straffeloven 2005.2 Men hvis en overtredelse av karanteneregelverket skulle henge sammen med f.eks. brudd på straffelovens bestemmelser om taushetsplikt eller korrupsjon/påvirkningshandel, kan naturligvis disse handlingene strafforfølges. Skulle man mene det er behov for andre sanksjoner mot overtredelser enn utvalget har foreslått, er en bestemmelse om overtredelsesgebyr å foretrekke fremfor straff.3

Fotnoter

1.

En konvensjonalbot er et beløp en part i en avtale påtar seg å betale dersom vedkommende ikke oppfyller sine forpliktelser etter avtalen. Blir konvensjonalboten ikke betalt frivillig, kan den inndrives ved sivilt søksmål. En konvensjonalbot regnes ikke som straff.

2.

Se Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) s. 88-93 jf. Innst. O. nr. 72 (2004-2005) s. 16-17.

3.

Det ventes at Justisdepartementet i løpet av 2012 vil fremme en proposisjon med forslag til alminnelige regler om forvaltningssanksjoner, bl.a. om overtredelsesgebyr, på grunnlag av NOU 2003:15 Fra bot til bedring.

Til dokumentets forside