1 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeid

1.1 Utvalgets oppnevning og sammensetning

På bakgrunn av et representantforslag fra stortingsrepresentantene Trine Skei Grande og Borghild Tenden om å innføre en registreringsordning for lobbyvirksomhet (Dokument 8:14 S (2009-2010), la Stortingets presidentskap i Innst. 179 S (2009-2010) frem forslag om at «Stortinget ber regjeringen gjennomgå erfaringene med regjeringens karanteneregler og fremlegge saken for Stortinget på egnet måte.» Forslaget ble vedtatt av Stortinget 11. mars 2010 som vedtak 206 (2009-2010). Utvalget er oppnevnt på denne bakgrunn.

Utvalget ble oppnevnt ved kgl. res. 24. oktober 2011 med 11 medlemmer. Syv av medlemmene representerer de forskjellige politiske partier på Stortinget, mens de øvrige fire medlemmer representerer juridisk eller statsvitenskapelig sakkyndighet.

Sammensetningen har vært:

• Leder: Inge Lorange Backer, professor, Oslo

• Åse Gunhild Woie Duesund (KrF), pensjonist, Grimstad

• Inger S. Enger (Sp), rektor, Gausdal

• Lars Erik Flatø (Ap), adm. direktør, Oslo

• Gunnar Kvassheim (V), ansvarlig redaktør, Egersund

• Åge R. Rosnes (SV), undervisningssjef, Askøy

• Liv Røssland (FrP), byråd, Bergen

• Kjell Arne Røvik, professor, Tromsø

• Thorhild Widvey (H), styremedlem,1 Oslo

• Øyvind Østerud, professor, Oslo

• Eli Aasheim, advokat, Oslo

I oppnevnelsen av utvalget var det et kriterium at hvert av de politiske partiene som er representert på Stortinget, skulle delta med en representant.

De politiske partienes representanter har følgende politisk bakgrunn:

• Kristelig Folkepartis representant, Åse Gunhild Woie Duesund, har bakgrunn som stortingsrepresentant for Aust-Agder i tre perioder (1997 – 2009).

• Senterpartiets representant, Inger S. Enger, har bakgrunn som stortingsrepresentant for Oppland i to perioder (2001 – 2009).

• Arbeiderpartiets representant, Lars Erik Flatø, har vært politisk rådgiver/statssekretær i Sosial- og helsedepartementet (1996/1997 og 2000/2001), og statssekretær ved Statsministerens kontor (2005/2006).

• Venstres representant. Gunnar Kvassheim, har vært statssekretær ved Statsministerens kontor (2001 – 2005) og stortingsrepresentant for Rogaland i to perioder (1997 – 2001 og 2005 – 2009).

• Sosialistisk Venstrepartis representant, Åge R. Rosnes, har vært statssekretær i Kunnskapsdepartementet (2005/2006).

• Fremskrittpartiets representant, Liv Røssland, er byråd for finans, eiendom og eierskap i Bergen kommune. Hun har vært medlem av Bergen bystyre siden 1991.

• Høyres representant, Thorhild Widvey, har vært statsråd i Olje- og energidepartementet (2004/2005), og før dette statssekretær i Fiskeridepartementet (2002/2003) og Utenriksdepartementet (2003/2004). Hun har også bakgrunn som stortingsrepresentant for Rogaland i to perioder (1989 – 1997).

Tre av de nevnte politikerne har fått behandlet saker i Karanteneutvalget. Dette gjelder Åge R. Rosnes, Lars Erik Flatø og Thorhild Widvey. Både Flatø og Widvey har blitt ilagt karantene.

Utvalget har hatt et fast sekretariat knyttet til Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet. Sekretariatet har bestått av:

• Erling Thormod Narum, underdirektør, (sekretariatsleder)

• Nina Therese Evensen, rådgiver

• Didrik Tårnesvik, rådgiver

1.2 Utvalgets mandat

Utvalget fikk ved oppnevningen følgende mandat:

«Bakgrunn

Stortingsrepresentantene Trine Skei Grande og Borghild Tenden satte 3. november 2009 frem forslag om å innføre en registreringsordning for lobbyvirksomhet i Stortinget, i departementene og ved Statsministerens kontor. I Innst. 179 S (2009-2010) la Stortingets presidentskap frem forslag om at Representantforslag 8:14 S (2009-2010) fra Trine Skei Grande og Borghild Tenden ikke ble bifalt. Presidentskapet fremmet samtidig følgende forslag, som ble bifalt: «Stortinget ber regjeringen gjennomgå erfaringene med regjeringens karanteneregler og fremlegge saken for Stortinget på egnet måte.»

Regjeringen har funnet det mest hensiktsmessig at en slik gjennomgang av erfaringene knyttet til regjeringens karanteneregler foretas av et bredt sammensatt utvalg, for å sikre et omforent og robust regelverk som har tilslutning fra et samlet politisk miljø.

Regjeringens karanteneregler

Regjeringens karanteneregler består av tre sett med retningslinjer, som ble iverksatt av regjeringen i 2005:

1) Retningslinjer for bruk av karantene ved overgang fra politisk stilling til departementsstilling

Disse reglene blir aktuelle for eksempel der en embetsmann i departementet utnevnes til statssekretær, for deretter å returnere til en stilling i departementet. Det er det enkelte fagdepartement som er ansvarlig for å følge retningslinjene innenfor sitt forvaltningsområde.

2) Retningslinjer for karantene og saksforbud ved overgang til ny stilling mv. utenfor statsforvaltningen

Reglene gjelder for alle embets- og tjenestemenn. Det er den enkelte arbeidsgiver som beslutter karantene og/eller saksforbud, forutsatt at det er tatt inn en klausul om dette i den enkeltes arbeidskontrakt.

3) Retningslinjer for informasjonsplikt, karantene og saksforbud for politikere ved overgang til ny stilling mv. utenfor statsforvaltningen

Reglene gjelder både statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere. Alle politikere får i forbindelse med utnevning ved kongelig resolusjon (statsråder og statssekretærer) eller tilsetting (politiske rådgivere), en orientering og et pålegg om at de i visse tilfeller kan bli ilagt karantene og/eller saksforbud. Det er opprettet et eget karanteneutvalg som avgjør sakene. Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet er sekretariat for Karanteneutvalget.

Oppgavene for utvalget som nå skal oppnevnes

Utvalget skal gjennomgå erfaringene med retningslinjene knyttet til karantene og saksforbud. Utvalget skal vurdere om de aktuelle karantenereglene har virket etter hensikten. Med utgangspunkt i gjennomgangen og evalueringen skal utvalget vurdere behovet for endringer i regelverket.

Arbeidsdepartementet fremmet 18. juni 2010 et forslag om lovendringer knyttet blant annet til konkurranseklausuler. En konkurranseklausul er en avtale inngått mellom arbeidsgiver og arbeidstaker som begrenser sistnevntes adgang til å ta ansettelse i, etablere eller drive konkurrerende virksomhet. Arbeidsdepartementet foreslår å regulere denne avtaletypen i et eget kapittel i arbeidsmiljøloven, nytt kapittel 14 A. Samtidig foreslås avtaleloven § 38 annet og tredje ledd opphevet. Etter det foreliggende forslaget kan en konkurranseklausul kun inngås skriftlig, det må foreligge særlige grunner og det må ytes vederlag til arbeidstaker. En konkurranseklausul kan etter forslaget maksimalt avtales for inntil ett år regnet fra arbeidsforholdets opphør. Eventuelle endringsforslag fra utvalget må ses i sammenheng med de foreslåtte endringer i arbeidsmiljøloven knyttet til konkurranseklausuler.

Utvalget står for øvrig fritt til å vurdere de spørsmål som det selv finner hensiktsmessig og nødvendig å ta opp under arbeidets gang.

Rammebetingelser

Utvalget forutsettes å løse oppgaven innenfor de økonomiske rammene som stilles til rådighet. De økonomiske og administrative konsekvensene av eventuelle foreslåtte tiltak skal utredes, jf. utredningsinstruksen.

Eventuelle forslag til vesentlige avvik fra mandatet som fremsettes av utvalget, skal godkjennes av Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet. Minst ett av forslagene fra utvalget skal baseres på uendret ressursbruk.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet har ansvaret for at det etableres et sekretariat for utvalget.

Tidsramme

Utvalgets arbeid fremlegges for Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet innen 30. juni 2012.»

1.3 Enkelte spørsmål om forståelsen av mandatet

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere om de aktuelle karantenereglene har virket etter hensikten. Dette forutsetter en klarlegging av hensikten med reglene og bygger tilsynelatende på at reglene har et enkelt og entydig formål. Denne klarleggingen må først og fremst skje på grunnlag av de stortingsmeldinger med tilhørende behandling i Stortinget som karantenereglene bygger på.

Utvalget drøfter formålet med reglene i kapittel 3. I dette kapitlet peker utvalget på at det kan sies å foreligge et overordnet formål bak reglene, og at det kan sies å være tale om flere formål. Vi drøfter også visse mothensyn som reglene samtidig skal ivareta.

Utvalget har fått i oppdrag å «gjennomgå erfaringene med retningslinjene knyttet til karantene og saksforbud». Utvalget forstår dette slik at det omfatter både regelverket selv og hvordan det er blitt praktisert.

Når det gjelder praktiseringen, legger utvalget hovedvekten på de avgjørelser som er truffet i medhold av regelverket. Noen undersøkelser som direkte gjelder de enkeltes etterlevelse av regelverket, har det ikke vært anledning til. Utvalget har med andre ord konsentrert seg om beslutningssystemet etter karanteneregelverket – og da både innholdet i avgjørelsene og saksbehandlingen – snarere enn atferden til dem som har gått over fra en stilling til ny stilling. Utvalget har sett det som sin hovedoppgave å vurdere den samlete praksis, og har i liten grad vurdert de enkelte avgjørelser som er truffet etter regelverket.

Praktiseringen av regelverket har gitt seg utslag både i avgjørelser truffet av Karanteneutvalget i medhold av retningslinjene for politikeres overgang til stilling utenfor statsforvaltningen og i avgjørelser truffet av departementene og andre statsforvaltningsorganer i medhold av de to andre retningslinjene. Utvalget gjennomgår praktiseringen særskilt for hvert av de tre regelsettene i kap. 7.2, 8.2 og 9.2. Mens Karanteneutvalgets avgjørelser foreligger samlet, kan ikke det samme sies om avgjørelser som er truffet av departementene og andre organer i statsforvaltningen. Innenfor tidsfristen i mandatet har det ikke vært mulig for utvalget å skaffe seg kjennskap til alle de avgjørelser som kan være truffet etter retningslinjene for overgang fra stilling i statsforvaltningen til stilling utenfor statsforvaltningen.

Utvalget er bedt om å vurdere behovet for endringer i regelverket på bakgrunn av sin gjennomgåelse av erfaringene. Vi foretar en slik vurdering særskilt for hvert av de tre regelsettene i kap. 7.3, 8.3 og 9.3 etter at vi først har knyttet merknader til praktiseringen av gjeldende regelverk. Enkelte spørsmål (om lobbyvirksomhet og håndheving) er skutt ut til behandling i kap. 10 og 11. Utvalget er ikke uttrykkelig bedt om å utforme forslag til nye regler eller å vurdere om reglene bør gis som lov, forskrift eller instruks. Vi oppfatter mandatet slik at utvalget står fritt på dette punkt, men har funnet at vi bør gå inn på disse spørsmålene og samtidig utforme et utkast til nytt regelverk som også kan fungere som en oppsummering av de fleste av utvalgets forslag. Siden utvalget ikke er uttrykkelig bedt om å legge frem et lovutkast, har vi imidlertid ikke prioritert å utarbeide spesialmerknader til de enkelte bestemmelser i lovutkastet.

Utvalgets mandat omfatter ikke karantene eller saksforbud ved overgang fra kommunal forvaltning til stillinger utenfor kommunens forvaltning. De statlige retningslinjene som mandatet knytter seg til, gjelder ikke for kommunene. Oslo kommune har innført slike regler for visse kommunalpolitiske stillinger og verv ved overgang til stilling utenfor kommuneforvaltningen.2 Reglene bygger på de statlige retningslinjene for politikere ved overgang til ny stilling mv. utenfor statsforvaltningen. Utvalget er derfor blitt orientert av Oslo kommunes karanteneutvalg om deres erfaringer med kommunens regelverk, jf. kap. 1.4.

1.4 Utvalgets arbeid

Utvalget har i løpet av perioden hatt 9 utvalgsmøter (fire av disse gikk over to dager), hvorav det første ble avholdt i 2011 og de øvrige i 2012.

Utvalget gjennomførte en studietur til London 17.-18. april, hvor Cabinet Office og Advisory Committee on Business Appointments (ACoBA) ble besøkt.

Utvalget har hatt møter med samtlige departementer unntatt Statsministerens kontor og Samferdselsdepartementet (som i stedet har avgitt en skriftlig redegjørelse). I tillegg har utvalget hatt møter med Karanteneutvalget, NHO, Hovedsammenslutningene (LO Stat, YS Stat, Unio og Akademikerne), Transparency International Norge, Norske Informasjonsrådgivere (NIR), Kommunikasjonsforeningen, Oslo kommunes karanteneutvalg og Norsk Presseforbund. Fra Karanteneutvalgets sekretariat har utvalget fått løpende informasjon gjennom utvalgets eget sekretariat.

I tillegg til disse møtene har det vært gjennomført en elektronisk spørreundersøkelse blant departementene og utvalgte underliggende statlige etater for å kartlegge erfaringene med og anvendelsen av karanteneklausuler på administrativt nivå.