NOU 2012: 12

Ventetid – et spørsmål om tillit — En evaluering av statens karanteneregelverk

Til innholdsfortegnelse

7 Overgang fra politisk stilling i departementene til stilling utenfor statsforvaltningen

7.1 Gjeldende regelverk

7.1.1 Innledning

Gjeldende regelverk med sikte på politikeres overgang fra ledelsen av et departement til stillinger utenfor statsforvaltningen er fastsatt av Moderniseringsdepartementet (nå Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet) 29. september 2005 på bakgrunn av St.meld. nr. 23 (2004-2005 og Innst. S. nr. 170 (2004-2005). Regelverket betegner seg som retningslinjer: Retningslinjer om informasjonsplikt, karantene og saksforbud for politikere ved overgang til ny stilling mv. utenfor statsforvaltningen. De trådte i kraft 17. oktober 2005 ved det regjeringsskiftet som fant sted etter stortingsvalget 2005, og ble på enkelte punkter endret av Fornyings- og administrasjonsdepartementet 4. september 2007. Endringene er omtalt i Karanteneutvalgets årsmelding for 2007 punkt 1.4 (s. 6). Retningslinjene slik de lyder etter endringene, er tatt inn nedenfor (vedlegg 1). De er ikke kunngjort i Norsk Lovtidend eller Lovdata, men er tilgjengelige elektronisk via departementets hjemmeside.

Retningslinjene er gjengitt i et hefte utgitt av Fornyings- og administrasjonsdepartementet i september 2009. I dette heftet er det også tatt inn kommentarer fra departementet til de enkelte bestemmelsene og en veiledning til politikerne. Kommentarene er ikke selv en del av retningslinjene, men kan ha betydning for forståelsen og anvendelsen av dem.

De sentrale bestemmelsene om karantene og saksforbud lyder:

«1. Karantene
Karanteneutvalget kan i særlige tilfeller bestemme at en politiker i inntil seks måneder etter fratreden, ikke kan tiltre stilling i, ha verv i, eller yte tjenester til, virksomhet utenfor statsforvaltningen. Karantene vil bare bli ilagt der det foreligger en helt konkret forbindelse mellom politikerens tidligere ansvarsområder eller arbeidsoppgaver og den aktuelle virksomhetens interesser.
Karanteneutvalget kan også bestemme at en politiker i inntil seks måneder etter fratreden, ikke kan tiltre stilling i, ha verv i, eller yte tjenester til, virksomhet utenfor statsforvaltningen dersom det foreligger særegne forhold i tilknytning til vedkommendes tidligere ansvar og arbeidsoppgaver som har gitt eller kan gi virksomheten særlige fordeler, eller kan være egnet til å svekke tilliten til forvaltningen generelt.
2. Saksforbud
En politiker kan i stedet for karantene ilegges saksforbud i inntil ett år dersom dette i tilstrekkelig grad ivaretar de hensyn man vil beskytte, jf. nr. 1. Der det er særlige behov, kan saksforbud i inntil ett år ilegges i tillegg til karantene. Saksforbud og karantene skal ikke kunne ilegges for mer enn ett år til sammen, regnet fra fratreden.
Med saksforbud menes et forbud mot at politikeren involverer seg i saker eller saksfelter som vedkommende har vært direkte involvert i, gjennom vervet som politiker.»

Fornyings- og administrasjonsdepartementet gjorde visse endringer 2. september 2009. Disse endringene gjelder ikke selve retningslinjene, men andre punkter i departementets publikasjon (hefte) om retningslinjene (særlig punkt 4.3 om oppnevning av medlemmer til Karanteneutvalget, jf. 7.1.7 nedenfor). Endringene er omtalt i Karanteneutvalgets årsmelding for 2009 punkt 1.4 (s. 5-6). Det ble også gjort noen andre rent redaksjonelle endringer i heftet.

I Karanteneutvalgets årsmelding er de nevnte endringene fra september 2009 omtalt som endringer i retningslinjene. Det synes følgelig ikke å være klart hva som er ment som regelverk (og altså utgjør en del av retningslinjene), og hva som er til informasjon.

Enkelte bestemmelser finnes også i reglement om arbeidsvilkår for departementenes politiske ledelse, (fastsatt ved kgl. res. 28. mars 2003) og Stortingets vedtak 3. november 2005.

7.1.2 Generelt om regelverkets betydning

Regelverket retter seg dels til den enkelte politiker, dels til det særskilte forvaltningsorganet (Karanteneutvalget) som skal ta stilling til saker etter retningslinjene. I tillegg kan det sies å rette seg til Kongen i samband med utnevning av statsråder og statssekretærer, og tilsettingsmyndigheten (Statsministerens kontor) ved tilsetting av politiske rådgivere i departementene. Retningslinjene har ikke lovhjemmel, selv om de kan medføre bindende plikter for den enkelte politiker. Men reglement om arbeidsvilkår for departementenes politiske ledelse § 19 fastsetter at retningslinjene gjelder for politisk ledelse. En hjemmel for å ilegge karantene, saksforbud og konvensjonalbot1 ved overtredelse av retningslinjene blir også tatt inn i kongelige resolusjoner om utnevning av statsråder og statssekretærer, og i tilsettingsbrevene for alle stillinger i politisk ledelse i departementene. Dette er ikke regelfestet, men fremgår av Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementets kommentarer til retningslinjene (heftet punkt 2.1, s. 11).

Siden regelverket betegner seg som retningslinjer, kan det spørres om man kan se bort fra det i enkelte tilfelle. Betegnelsen retningslinjer kan forstås slik at de utgjør et utgangspunkt som kan overses eller fravikes om Karanteneutvalget eller et annet kompetent forvaltningsorgan finner det passende. Betegnelsen kan i stedet forstås slik at den refererer seg til innholdet i bestemmelsene slik de er utformet. Med bakgrunn i behandlingen i Stortinget er det mest naturlig å oppfatte retningslinjene som en bindende instruks. Når det gjelder retten til kompensasjon for ilagt karantene (se 7.1.8), må retningslinjene trolig oppfattes som bindende til fordel for politikeren.

Karanteneutvalget treffer avgjørelse om karantene eller saksforbud ved overgang til stilling på grunnlag av en melding fra vedkommende politiker. Avgjørelsen bygger på et skjønn innenfor de rammer som retningslinjene setter. Kommentarene til retningslinjene er ikke en del av selve retningslinjene. Men kommentarene kan ha betydning for forståelsen av de nevnte rammene og for hvordan skjønnet skal utøves. Av kommentarene fremgår det at Karanteneutvalget er uavhengig og derfor ikke kan instrueres av regjeringen eller av noe departement, men det kan neppe bety at kommentarene til retningslinjene er irrelevante for Karanteneutvalget.

Forvaltningspraksis kan tenkes å ha betydning for hvordan et regelverk skal forstås. Her er det spørsmål om hvilken betydning Karanteneutvalgets praksis skal ha for forståelsen av retningslinjene. Siden utvalget skal evaluere Karanteneutvalgets praksis, vil utvalget ikke i gjennomgåelsen av gjeldende regelverk trekke inn Karanteneutvalgets praksis som noe moment ved forståelsen av regelverket.

7.1.3 Hvilke overganger gjelder regelverket for?

Dette regelverket gjelder bare for overgang fra politisk stilling i departementene. Overgang fra andre stillinger i departementene reguleres av egne retningslinjer for overgang fra statsstilling til stilling utenfor statsforvaltningen (se kap. 9.1).

Retningslinjene sier ikke uttrykkelig at de bare gjelder med sikte på politikerstillinger i departementene (medregnet Statsministerens kontor), men det følger av både deres bakgrunn og kontekst og av at de er fastsatt av et departement. De sier heller ikke hvilke stillinger som anses som politiske, men gjelder generelt for «politikere». Etter kommentarene gjelder de for statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere.

Retningslinjene gjelder for overgang til stillinger, verv og virksomhet «utenfor statsforvaltningen» (punkt 1). De gjelder altså ikke for overganger til organer i statsforvaltningen, og slik er det også om organet har en uavhengig status. Det går derfor ikke inn under retningslinjene om f.eks. en statssekretær blir utnevnt til statsadvokat eller annen stilling i påtalemyndigheten. Ved overgang til en departementsstilling gjelder derimot egne retningslinjer (se kap. 8.1).

Retningslinjene gjelder på den annen side all overgang til privat virksomhet, uansett hvordan den er organisert (som selskap, stiftelse, forening eller enkeltpersonsforetak), og uansett om det er næringsdrivende eller ideell virksomhet. Det samme gjelder ved overgang til kommunal virksomhet. Ved overgang til statlig eid virksomhet er det avgjørende om virksomheten er organisert som et særskilt rettssubjekt atskilt fra staten, enten det er statsforetak, særlovselskap eller statsaksjeselskap (kommentarene s. 14). Overgang til helseforetak er ikke nevnt, men dekkes av retningslinjene siden helseforetak er organisert som egne rettsubjekt og derfor faller utenfor statsforvaltningen. Retningslinjene skiller ikke etter virksomhetens art.

Etter ordlyden gjelder retningslinjene også når en politiker blir utnevnt til dommer eller går over til partipolitisk arbeid eller til politiske verv i Stortinget, fylkeskommuner eller kommuner. Departementets kommentarer (s. 14) gir imidlertid uttrykk for at de ikke gjelder ved overgang til partipolitisk arbeid (typisk i en partiorganisasjon) eller til politiske verv som nevnt. Det kan spørres om slike politiske verv omfatter både valgte representanter og deres politiske rådgivere (f.eks. stortingsgruppenes politiske rådgivere og kommunerådsekretærer). Forholdet ved utnevning til dommerstillinger er ikke omtalt i kommentarene. Det har trolig vært praksis at vedkommende politiker har fratrådt sin stilling før utnevning til dommerembete, men det kan uansett være at overgang til dommerstillinger må regnes for å falle utenfor retningslinjene. Hensynet til domstolenes uavhengighet kan tale for at spørsmål om karantene eller saksforbud bør bestemmes av domstolene selv (slik det f.eks. er praksis når en ny dommer tiltrer i Høyesterett).

Gjelder retningslinjene også ved gjeninntreden i tidligere stilling? Det sier de ikke noe direkte om. Retningslinjene retter seg mot å «tiltre» en stilling, varslingsplikten (retningslinjene punkt 4) gjelder for «tiltredelse av ny stilling», og kommentarene snakker gjerne om «ny arbeidsgiver». Når man ser dette i sammenheng med at retningslinjene for overgang fra politisk stilling til departementsstilling uttrykkelig gjelder for gjeninntreden, taler det for at retningslinjene for overgang til stilling utenfor statsforvaltningen ikke gjelder ved gjeninntreden i tidligere stilling. Karanteneutvalget har i sin praksis brukt retningslinjene også på gjeninntreden, jf. kap. 7.2.2.2.

Overgangen kan bestå i et vanlig tilsettingsforhold i virksomhet utenfor statsforvaltningen. Den kan også bestå i verv i virksomhetens styre eller andre organer eller i tjenesteyting (f.eks. konsulentoppdrag). Etter retningslinjene er det ikke noe vilkår at den er inntektsbringende.

Retningslinjenes ordlyd gjør det ikke helt klart om de også gjelder ved overgang til egen virksomhet. Etter kommentarene gjelder de for oppstart og drift av egen næringsvirksomhet. Retningslinjene gjelder ikke for deltaking i offentlig debatt, selv om det er innenfor ansvarsområdet som politikeren hadde.

7.1.4 Når kan det ilegges karantene eller saksforbud?

Vilkårene for å ilegge karantene er fastlagt i retningslinjene punkt 1. De samme vilkårene gjelder for å ilegge saksforbud (punkt 2). Når vilkårene er til stede, kan det ilegges karantene eller saksforbud. Retningslinjene gir ikke selv uttrykk for noen plikt til å ilegge karantene eller saksforbud så snart vilkårene foreligger.

Vilkårene skiller mellom to situasjoner. Den ene er hvor det foreligger «en helt konkret forbindelse mellom politikerens tidligere ansvarsområder eller arbeidsoppgaver og den aktuelle virksomhetens interesser» (punkt 1 første ledd). Den andre gjelder «særegne forhold i tilknytning til vedkommendes tidligere ansvar og arbeidsoppgaver» som enten «har gitt eller kan gi virksomheten særlige fordeler», eller som «kan være egnet til å svekke tilliten til forvaltningen generelt» (punkt 1 annet ledd). I begge tilfelle gir retningslinjene med litt forskjellige ord – henholdsvis «i særlige tilfeller» og «særegne forhold» – uttrykk for at en overgang vanligvis ikke vil medføre at karantene blir ilagt.

I virkeligheten dreier det seg altså om tre forskjellige kriterier for karantene (saksforbud), og det er nok at ett av dem er oppfylt. Når de er fordelt på to forskjellige ledd, kan det gi inntrykk av at første ledd er den praktiske hovedregelen, og reise spørsmål om annet ledd har mer karakter av en sikkerhetsventil, eller at vilkårene for karantene er noe strengere etter annet ledd. Det er usikkert om man kan trekke slike slutninger av den måten retningslinjene er redigert på.

De tre kriteriene utelukker ikke hverandre. Etter det første kriteriet må det være en (helt konkret) forbindelse mellom tidligere ansvarsområde eller arbeidsoppgaver på den ene siden, og den nye virksomhetens interesser på den annen. Det later til at det ikke er nok at den nye virksomheten arbeider innenfor et felt som falt inn under politikerens tidligere arbeidsområde. En statssekretær i Justisdepartementet kan derfor gå over i stilling som advokat uten å bli innfanget av dette kriteriet. Det andre kriteriet knytter seg til særlige fordeler som den nye virksomheten kan ha (hatt) av politikerens arbeidsoppgaver eller ansvarsområde. Slike fordeler kan f.eks. bestå i drifts- eller investeringstilskudd, konsesjonstildeling eller omlegging av den alminnelige politikk på området. Kriteriet er imidlertid neppe oppfylt hvis det dreier seg om tilskudd eller løyver som gis nokså rutinemessig og til mange mottakere eller søkere. Det tredje kriteriet har sterkest karakter av en sikkerhetsventil og gjelder overganger som kan være egnet til å svekke tilliten til forvaltningen generelt. Det kan f.eks. gjelde tilfelle hvor politikeren i sin embetsutøvelse har hatt nær kontakt med virksomheten, eller hvor politikeren har vært med på å legge forholdene til rette for virksomheten (f.eks. ved privatisering).

Når et av kriteriene er oppfylt, skal Karanteneutvalget foreta en konkret vurdering av behovet for å ilegge karantene i lys av de hensyn som ligger bak regelverket. Med utgangspunkt i retningslinjenes uttrykk «særlige tilfeller» og «særegne forhold» understreker kommentarene at karantene bare skal brukes i unntakstilfeller og etter en streng nødvendighetsvurdering (s. 15).

Kommentarene angir noe mer konkret noen eksempler på situasjoner hvor karantene kan bli aktuelt eller bør vurderes nærmere (s. 14-15): For det første hvor den nye arbeidsgiveren/oppdragsgiveren er eller har vært i et «spesielt samhandlingsforhold» til regjeringen, departementet eller dets underliggende virksomheter (f.eks. direktorater eller helseforetak), herunder hvor politikeren gjennom sitt ansvar og arbeid har hatt vedvarende eller gjentatt kontakt med den nye arbeidsgiveren eller oppdragsgiveren. For det annet hvor karantene kan hindre at en ny arbeidsgiver får en uberettiget fordel i en konkurransesituasjon (som eksempel nevnes at politikeren har hatt tilgang til sensitiv informasjon om konkurrentene). For det tredje hvor politikeren i løpet av det siste året har gitt råd eller truffet avgjørelser til fordel for den nye arbeidsgiveren. For det fjerde hvor den nye arbeidsgiveren står i en relasjon til departementet eller dets underliggende virksomheter som forhandlingsmotpart, mottaker av økonomiske fordeler eller blir direkte regulert. For det femte hvor politikeren har hatt ansvar for politikk- eller regelutforming som kan gi den nye arbeidsgiveren verdifull kunnskap om forvaltningsintern informasjon, ikke minst på et tidlig eller forberedende stadium. For det sjette sies det at karantene eller saksforbud kan være begrunnet for å ivareta tilliten til offentlig forvaltning og til den politiske ledelse ved å avverge mistanke om at en politikers råd eller avgjørelser kan ha vært påvirket av forventninger om tilsetting et bestemt sted eller at tilsettingen kan være en gjenytelse for tidligere tjenester. Det understrekes at eksemplifiseringen ikke er uttømmende.

Vilkårene for å ilegge saksforbud er som utgangspunkt de samme som for å ilegge karantene. Et saksforbud kan etter departementets kommentarer bare gjelde saker og saksområder som politikeren var direkte og vesentlig involvert i. Det heter videre at også saksforbud er et sterkt inngrep, og at det skal gjelde en like høy terskel for å ilegge saksforbud som for karantene. Vanligvis vil likevel et saksforbud være mindre inngripende. Fordi det ikke skal gis strengere pålegg enn nødvendig, kan saksforbud være et alternativ til en (lengre) karantene, forutsatt at det er tilstrekkelig til å ivareta de hensyn som begrunner vedtaket.

En forutsetning for å ilegge saksforbud er at det «i tilstrekkelig grad ivaretar de hensyn man vil beskytte», jf. retningslinjene punkt 2 første ledd. I kommentarene til dette heter det at saksforbud bare kan benyttes «dersom det er mulig å gjennomføre i praksis». Det må altså være tilstrekkelig sikkerhet for at saksforbudet ikke blir overtrådt eller uthult.

Karanteneutvalgets myndighet til å ilegge karantene eller saksforbud gjelder ved alle nye tiltredelser mv. innen ett år etter avgangen fra den politiske stillingen, jf. retningslinjene punkt 3.

7.1.5 Virkningen av karantene og saksforbud

En karantene kan gjelde for inntil seks måneder fra avgangen fra den politiske stillingen, mens saksforbud kan ha en varighet på ett år fra avgangen. Karantene og saksforbud kan kombineres slik at det først ilegges karantene (inntil seks måneder) og deretter saksforbud, tilsammen inntil et år (retningslinjene punkt 2).

Karantene innebærer et pålegg om å utsette tiltredelsen i den aktuelle stillingen. Det utelukker ikke at politikeren tiltrer stillingen, bare det skjer etter utløpet av karantenetiden. På samme måte er karantene til hinder for å tiltre et verv eller yte en tjeneste før karantenetiden er ute.

Karantene er ikke til hinder for å gjøre avtale om tilsetting og tiltredelse etter karantenetidens utløp. Retningslinjene sier ikke noe om karantenen er til hinder for kontakt med den nye arbeidsgiveren etter inngåelse av avtalen om tilsetting og mens karantenetiden løper, f.eks. for å forberede tiltredelse.

Når en tjenesteleveranse må forberedes – f.eks. en konsulenttjeneste som innebærer et utredningsarbeid av en viss varighet – kan det spørres om et utredningsarbeid kan påbegynnes uten hinder av karantenetiden, så lenge utredningen først avgis og tjenesten dermed ytes etter at karantenetiden er ute. Godtar man dette, kan det nok forekomme tilfelle hvor karantenen ikke får noen reell betydning for konsulenttjenester. Det taler for at karantenen vil være til hinder for å begynne et arbeid, selv om ytelsen først overleveres mottakeren etter at karantenetiden er ute.

Hva et saksforbud innebærer, følger ikke av retningslinjene, men beror på den enkelte avgjørelse om saksforbud. Den må derfor gjøre klart hvilke saksområder, saker eller kontakter som vedkommende ikke kan befatte seg med i sin nye virksomhet.

7.1.6 Varslingsplikt om planlagt overgang

Politikeren har plikt til å gi Karanteneutvalget varsel om planlagt tiltredelse av en ny stilling eller et nytt verv eller om oppstart av egen næringsvirksomhet (retningslinjene punkt 4). Varslingsplikten gjelder bare for overganger som kan gi grunnlag for karantene eller saksforbud. Varselet skal gi de opplysninger som Karanteneutvalget behøver for å gjøre en vurdering. Varselet kan gis ved bruk av et standardskjema som er lagt ut på regjeringens hjemmeside.

Varsel er unødvendig hvis det er åpenbart at karantene eller saksforbud ikke vil være aktuelt, men det er politikeren selv om bærer risikoen for denne vurderingen. Departementets kommentarer anbefaler derfor politikeren å varsle Karanteneutvalget i tilfeller hvor vedkommende er i tvil.

Varselet skal gis senest tre uker før tiltredelsen av stillingen eller vervet. (Før retningslinjene ble endret i 2007, var fristen to uker.) Det er ikke noe krav om varsling så snart vedkommende overveier å akseptere et tilbud eller har gjort det. Det kan spørres om retningslinjene er til hinder for tiltredelse før det er gått tre uker fra varsel er gitt. Retningslinjene sier ikke noe om spørsmålet, og det er derfor mulig at det i slike tilfeller bare kan reageres med konvensjonalbot etter retningslinjene punkt 6. Treukersfristen må formodentlig regnes fra varslet blir sendt, ikke fra det tidspunkt det blir mottatt av Karanteneutvalget. Blir skjemaet sendt inn per e-post, slik det selv åpner mulighet for, faller dette spørsmålet i praksis bort.

Retningslinjenes ordlyd omfatter ikke varslingsplikt ved tjenesteyting som ikke innebærer tiltredelse av en stilling eller et verv eller oppstart av egen næringsvirksomhet. Formodentlig må retningslinjene punkt 4 anvendes tilsvarende (analogisk) her.

Varslingsplikten gjelder i ett år regnet fra avgangen fra den politiske stilling, og inntrer på ny hver gang det er tale om en ny stilling, nytt verv, ny oppstart av egen virksomhet eller ny tjenesteyting.

7.1.7 Karanteneutvalget og saksbehandlingen der

Karanteneutvalget ble oppnevnt ved kgl. res. 7. oktober 2005. Det hadde fire medlemmer fra starten av, og ble senere supplert med et femte medlem. Etter Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementets endringer av regelverket i september 2009 (jf. departementets hefte om retningslinjene punkt 4.3, s. 24) skal Karanteneutvalget nå ha fem medlemmer, som oppnevnes av Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet for fire år med mulighet for gjenoppnevning én gang (dvs. maksimalt for åtte sammenhengende år). I en overgangsperiode er det lagt opp til en særordning når det gjelder gjenoppnevning av dem som var medlemmer av Karanteneutvalget i 2009. I departementets hefte er det videre uttalt at utvalget skal være sammensatt av personer med høy integritet og høy offentlig troverdighet, og at det er en fordel om både offentlig og privat sektor er representert i utvalget.

Karanteneutvalgets mandat er å treffe avgjørelser om karantene og saksforbud etter retningslinjene for overgang fra politisk stilling til stillinger og verv mv. utenfor statsforvaltningen. Utvalget kan dessuten treffe avgjørelse om konvensjonalbot ved overtredelse av retningslinjene. Det må antas at regjeringen og departementet ikke kan gi instruks til Karanteneutvalget i den enkelte sak, men det er forutsatt at departementet kan gi supplerende generelle saksbehandlingsregler (jf. departementets hefte s. 23).

Karanteneutvalget har et sekretariat som består av embets- og tjenestemenn i Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet. I departementets hefte er det gitt uttrykk for at utvalget kan delegere til sekretariatet å behandle og avgjøre kurante saker, noe som er gjort i 22 saker. Sekretariatet har en utstrakt veiledningsplikt og kan gi forhåndsuttalelse om karantene eller saksforbud når en politiker ber om det med tanke på en mulig stilling eller verv. Sekretariatets forhåndsuttalelse er imidlertid ikke bindende for Karanteneutvalget (kommentarene s. 23).

Behandlingen av den enkelte sak tar utgangspunkt i det varsel som politikeren har gitt (se 7.1.6 ovenfor). For saksbehandlingen gjelder det en frist på to uker (retningslinjene punkt 7). Før endringen i 2007 var fristen en uke. Fristen er den samme uansett hvor lang tid politikeren har igjen til tiltredelse i ny stilling.

Retningslinjene er basert på at Karanteneutvalget mottar de nødvendige opplysninger fra politikeren for å vurdere dem opp mot retningslinjene. Utvalget kan innhente ytterligere opplysninger fra andre. Ber utvalget politikeren om ytterligere opplysninger, gjør det at toukersfristen utsettes dersom politikerens opprinnelige varsel ikke kunne sies å gi de nødvendige opplysningene. Politikeren har rett til å få møte deler av Karanteneutvalget før utvalget treffer avgjørelse (retningslinjene punkt 7 første ledd). Dette kan forstås slik at det er nok at politikeren får møte ett medlem av Karanteneutvalget, som da må rapportere til de øvrige.

Karanteneutvalget treffer avgjørelse med alminnelig flertall. For at utvalget skal være beslutningsdyktig, må minst tre medlemmer delta. Ved stemmelikhet har lederen dobbeltstemme. Både saksbehandlingen og avgjørelsene kan skje elektronisk, uten at det holdes møte.

Avgjørelsen om karantene eller saksforbud regnes etter departementets kommentarer ikke som enkeltvedtak og kan derfor ikke påklages etter forvaltningslovens regler. Men politikeren kan kreve at Karanteneutvalget gjør en fornyet vurdering på grunnlag av en uttalelse fra ham eller henne (retningslinjene punkt 7 annet og tredje ledd). En slik uttalelse må avgis senest fire dager etter at politikeren mottok underretning om Karanteneutvalgets avgjørelse. Utvalget har da en frist på fem dager for å gjøre sin fornyede vurdering (før endringen i 2007 var denne fristen tre dager). I prinsippet kan Karanteneutvalgets avgjørelse bringes inn for domstolene til overprøving etter vanlige regler om domstolskontroll med forvaltningsvedtak, men utvalget er ikke kjent med at dette har skjedd i noe tilfelle.

7.1.8 Kompensasjon for utsatt tiltredelse i ny stilling mv.

Når karantene gjør at politikeren må avstå fra å tiltre en stilling, eller utsette tiltredelsen, har vedkommende rett til kompensasjon etter retningslinjene punkt 5. Kompensasjonen gis i form av fratredelsesytelse i henhold til Stortingets vedtak 3. november 2005 (endret 8. desember 2011).2

Forutsetningen for å få kompensasjon er etter departementets kommentarer at politikeren har fått et bindende tilbud om stilling eller verv som vedkommende vil akseptere (s. 19). Det er ikke stilt krav om fremlegging av en skriftlig aksept eller avtale om tiltredelsesdato.

Kompensasjonen svarer til den nettolønn3 som ble utbetalt i den politiske stillingen ved fratreden med tillegg av feriepenger. I tillegg dekkes pensjonskostnadene i karantenetiden basert på pensjon fra Statens pensjonskasse (for statsråder etter stortings- og regjeringspensjonsloven 16. desember 2011 nr. 60). Karantenetiden medregnes som pensjonsgivende tjenestetid.4 I karantenetiden vil politikeren dessuten være dekket av en gruppelivsforsikring5 som svarer til ordningen i Statens pensjonskasse.

Retningslinjene sier ikke noe om andre inntekter i karantenetiden kommer til fradrag i kompensasjonen. Kommentarene forutsetter imidlertid at det gjøres et slikt fradrag (s. 20), uten å begrense det til inntekter over et visst beløp. I Stortingets vedtak 3. november 2005 er det bestemt at fratredelsesytelse ved karantene for mer enn en måned forutsetter at vedkommende ikke har «annen lønns-/næringsinntekt, pensjon e.l.». Nærmere anvisning på hvordan avkortingen skal skje, finnes i Håndbok for politisk ledelse (2012) kap. 16.1.4 (s. 75-76). Skal fradrag gjennomføres, må mottakeren melde fra om andre inntekter. Det er ikke sagt noe i retningslinjene om en slik meldeplikt, men Håndbok for politisk ledelse (2012) kap. 16.1.5 (s. 76) gir klart uttrykk for en opplysningsplikt.

Retningslinjene har ingen bestemmelse om at vedkommende skal stå til rådighet for departementet med sikte på andre arbeidsoppgaver. De har heller ingen bestemmelse om at vedkommende etter at karantene er ilagt for en bestemt stilling eller verv, skal eller bør søke andre stillinger eller verv som ikke rammes av karantene.

Saksforbud gir ikke rett til kompensasjon etter retningslinjene punkt 5. Det gjelder også hvis saksforbudet er så omfattende at tilbudet om stilling blir trukket tilbake. I slike tilfelle skal det derfor etter kommentarene til retningslinjene punkt 2 ilegges karantene i stedet for saksforbud. Men vedkommende kan få fratredelsesytelse for et begrenset tidsrom etter de vanlige reglene for dette.

7.1.9 Brudd på karantene, saksforbud eller varslingsplikt

Brudd på karantene, saksforbud eller varslingsplikten gjør at Karanteneutvalget kan kreve en konvensjonalbot etter retningslinjene punkt 6. Det forutsetter at det er tatt inn et vilkår om konvensjonalbot i utnevningsvedtaket eller tilsettingsbrevet. I praksis blir et slikt generelt vilkår satt.

Ved brudd på varslingsplikten kan det bare kreves konvensjonalbot dersom det er tale om unnlatt varsling av en stilling, verv eller oppstart av næringsvirksomhet som ville ha utløst karantene eller saksforbud (retningslinjene punkt 6 første ledd).

Karanteneutvalget fastsetter hvor stor konvensjonalboten skal være. Størrelsen skal stå i et rimelig forhold til overtredelsen. Konvensjonalboten kan høyst svare til seks måneders lønn i den tidligere stillingen (retningslinjene punkt 6 tredje ledd).

Det kan reises spørsmål om fastsetting av konvensjonalbot er enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Iallfall kan domstolene i et sivilt søksmål trolig foreta en inngående kontroll av grunnlaget for og størrelsen av konvensjonalboten, enten på grunnlag av avtaleloven § 36, eller på grunnlag av forvaltningsrettslige regler.

Etter kommentarene til punkt 6 kan staten kreve erstatning for økonomisk tap som bruddet har voldt, dersom tapet overstiger konvensjonalboten. I tillegg gir kommentarene uttrykk for at et brudd gjør at retten til kompensasjon etter retningslinjene punkt 5 bortfaller, og at utbetalt kompensasjon kan kreves tilbakebetalt. Det heter også at Karanteneutvalget kan kreve at det ulovlige forholdet opphører umiddelbart. Det siste synes å bety at utvalget kan kreve at vedkommende fratrer stillingen eller vervet. Det er ikke vist til noen lovbestemmelse som grunnlag for slike krav om tilbakebetaling eller fratredelse, og heller ikke til alminnelige ulovfestede regler.

7.2 Praksis om karantene og saksforbud

7.2.1 Innhenting av praksis

Opplysninger om utøvelse av praksis vedrørende regelverket for informasjonsplikt, karantene og saksforbud for politikere, er i innhentet på følgende måte:

Utvalget har gjennomgått alle avgjørelsene i de sakene som Karanteneutvalget har behandlet, og utvalget har i tillegg fått tilgang til saksdokumentene i omtrent halvparten av disse sakene. En oversikt over sakene med opplysning om utfallet er inntatt i vedlegg 4.

Karanteneutvalgets medlemmer har i møte med utvalget redegjort for sitt arbeid og utvikling av egen praksis. Karanteneutvalgets medlemmer ga samtidig uttrykk for enkelte synspunkter angående gjeldende regelverk.

Til slutt har utvalget fått enkelte innspill i møter med departementene og interesserte organisasjoner, og fra sekretariatet for Karanteneutvalget.

7.2.2 Nærmere om Karanteneutvalgets praksis

7.2.2.1 Innledning

Når det ilegges karantene og/eller saksforbud, kan den enkelte fratredende politiker bli ilagt inntil seks måneders karantene eller tolv måneders saksforbud, eller en kombinasjon av karantene og saksforbud. Det kan maksimalt bli ilagt seks måneders karantene pluss etterfølgende seks måneders saksforbud, totalt 12 måneder.

Det er opplyst fra Statsministerens kontor at det siden 15. september 2005 og frem til 1. juni 2012 har vært 201 avganger fra politiske stillinger til stillinger utenfor departementene, (se også pkt. 2.2). Det foreligger ikke tall for antall avganger til stillinger utenfor statsforvaltningen og Stortinget. Karanteneutvalget har fra oktober 2005 og inntil 1. juni 2012 ferdigbehandlet 85 saker fordelt på 61 personer, noe som utgjør 30 % av alle avganger i perioden.

Retningslinjene ble fastsatt den 29. september 2005 og var gjeldende fra 17. oktober samme år. Karanteneutvalget avgjorde sine første saker 21. oktober 2005. På grunn av regjeringsskifte ble det frem til 31. januar 2006 behandlet 34 saker. Med andre ord ble 40 % av alle saker frem til nå, behandlet i løpet av utvalgets tre første måneder. I denne perioden hadde utvalget ikke noen praksis å forholde seg til, men den konsentrerte mengden av saker i løpet av kort tid, må trolig ha gjort det lettere å få til en ensartet og lik vurdering i saker som lignet hverandre.

Etter denne perioden har det vært et jevnt tilsig av saker frem til i dag, men med en større pågang høsten 2009 (ni politikere) som kan knyttes til stortingsvalget samme år.

Karanteneutvalget har gitt både karantene og saksforbud i 13 saker, karantene alene i 13 saker, og saksforbud alene i 13 saker. Totalt er det ilagt karantene og/eller saksforbud i 39 saker. I de sakene det har vært gitt karantene alene, har Karanteneutvalget benyttet den maksimale rammen på seks måneder i åtte av tilfellene. Det er ingen tilfeller av ilagt karantene under tre måneder. Når saksforbud er blitt ilagt alene, er det blitt gitt seks måneder i seks av tilfellene. De resterende tilfellene er jevnt fordelt mellom fem og tolv måneder. Når karantene og saksforbud har vært ilagt samtidig, har man i fire tilfeller6 gitt seks måneders karantene og seks måneders saksforbud. Tre av de sistnevnte sakene er fra 2011 og 2012.

Tendensen i den senere tid synes å være færre saker innmeldt til Karanteneutvalget. Samtidig har det vært en relativ økning i ilegging av karantene og/eller saksforbud. I 2005 og 2006 var det til sammen 43 saker til behandling, og det ble ilagt karantene og/eller saksforbud i 13 av tilfellene, dvs. 30 %. Det høye antall innmeldte saker de to første årene kan blant annet forklares med regjeringsskifte. I perioden fra og med 2007 til 1. juni 2012 har det vært 42 saker til behandling, og ilagt karantene og/eller saksforbud i 26 saker, dvs. 62 % av tilfellene.

Utvalget antar at det helt i begynnelsen var større usikkerhet for den enkelte politiker om hva karantene innebar, og om det var nødvendig å informere Karanteneutvalget om egen overgang fra politisk stilling til en stilling utenfor statsforvaltningen. Det fremgår av Karanteneutvalgets saksbehandling at flere av sakene opplagt ikke ville medføre karantene og/eller saksforbud. På grunn av liten praksis og et nytt, ukjent rettsområde ble trolig flere overganger innmeldt til Karanteneutvalget for «sikkerhets skyld», slik at enkelte overganger falt utenfor retningslinjenes virkeområde.7 Etter hvert som Karanteneutvalgets praksis har festet seg, kan politikerne nå lettere danne seg et bilde av om egen overgang kan tenkes å gi grunnlag for karantene eller saksforbud. Dette støttes også av at 19 av sakene de tre første årene ble realitetsbehandlet av Karanteneutvalgets sekretariat etter fullmakt.8 Fra og med 2008 har kun tre saker blitt realitetsbehandlet av Karanteneutvalgets sekretariat etter fullmakt.

7.2.2.2 Karanteneutvalgets vurderinger

Karanteneutvalgets vurderinger av karantene og saksforbud

Avgjørelsene fra Karanteneutvalget viser at i de fleste tilfeller hvor det er ilagt karantene og/eller saksforbud, er det gjort en helhetsvurdering av flere vilkår. Det vilkåret som oftest er benyttet, er om det foreligger særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til forvaltningen generelt (34 saker). I fem av disse sakene står vilkåret alene, og det er opplyst i flere avgjørelser at dette vilkåret gis avgjørende vekt. Det foreligger også mange saker hvor Karanteneutvalget bygger på vilkåret om at den nye arbeidsgiveren kan få et særlig konkurransefortrinn når politikeren tiltrer stillingen. Dersom man likestiller dette med å gi virksomheten «særlige fordeler», er dette vilkåret benyttet i 29 saker. Bortsett fra én sak er vilkåret alltid benyttet i sammenheng med andre vilkår. I 15 saker er det lagt vekt på vilkåret om det foreligger en konkret forbindelse mellom virksomhetens interesser og politikerens tidligere ansvarsområder, og det er kun i to av disse hvor vilkåret står alene.

Karantene innebærer først og fremst forbud mot å tiltre den nye stillingen innen en bestemt dato. I tillegg er det forbud mot å opptre på vegne av den nye virksomheten i perioden. I de aller fleste sakene hvor det er gitt karantene, er det samtidig opplyst om et kontaktforbud overfor ny arbeidsgiver. Dette har utviklet seg over tid, og gjelder i større grad i dag enn i Karanteneutvalgets første avgjørelser. I saken mot statssekretær Geir Axelsen (Finansdepartementet) ble det gitt en grundigere oppsummering av hva som ble omfattet av karantene (6. november 2009): «Karantenen innebærer et forbud mot å tiltre stillingen før den angitte dato. Axelsen kan heller ikke ha kontakt med virksomheten eller opptre på vegne av virksomheten i karanteneperioden, med unntak av rent administrative forhold som å underskrive arbeidsavtalen og lignende. Karantene innebærer f eks at man ikke kan besøke selskapets kontorer eller installasjoner, eller å delta på studiereiser eller seminarer arrangert av selskapet eller av noen som opptrer på vegne av selskapet.» Utvalget ser dette som et godt eksempel på hvordan Karanteneutvalget definerer innholdet i karantene.

I enkelte saker hvor det er ilagt karantene, er det også gitt spesifikke forbud eller tillatelser på bakgrunn av konkrete spørsmål fra politikeren. For eksempel ble det i en sak gitt tillatelse til å fornye et offshoresertifikat,9 og i en annen sak ble det presisert et forbud mot å holde foredrag mv. som kan komme i konflikt med ilagt karantene. 10

I nesten alle saker der Karanteneutvalget har ilagt saksforbud, har saksforbudet vært avgrenset til det departementet politikeren har arbeidet, eller bestemte saker som departementet arbeider med. I ett tilfelle ble det gitt saksforbud avgrenset til saker som den nye arbeidsgiveren arbeider med. Saksforbud har fra 2005 og frem til i dag i de fleste tilfeller vært definert som et forbud mot å ta kontakt med politikerens departement og de underliggende etater. Dette gjelder i 20 av i alt 26 saker. I de øvrige 6 saker har avgrensningen vært mer spesifikt rettet mot bestemte saker innenfor departementets saksportefølje.

Karanteneutvalget har i sine avgjørelser i mindre grad utdypet innholdet i saksforbudene, sammenlignet med det som er gjort for karantene. Eksempler hvor det er gjort en utdyping er avgjørelsen til statsråd Kristin Krohn Devold (Forsvarsdepartementet) hvor hun gikk til Umoe Mandal AS (26. januar 2006): «Karanteneutvalget har besluttet at Kristin Krohn Devold vil bli ilagt saksforbud (…) knyttet til kontrakten som UMOE Mandal har fått om bygging av fartøyer av Skiold-klassen for Forsvaret.» I saken til statssekretær Liv Monica B. Stubholt (Olje- og energidepartementet) sa Karanteneutvalget følgende: «Saksforbudet gjelder kontakt mot OED og Gassnova SF for området CO2 fangst. Begrunnelsen for saksforbudet i denne saken vil være å hindre bruk av kunnskap om statens strategier og regjeringens vurderinger innenfor området CO2 fangst, og for å forhindre at et selskap får konkurransefortrinn i pågående anbudsprosesser.» (2. april 2009). I saken som gjaldt statssekretær Wegard Harsvik (Kirke- og kulturdepartementet) ble vinklingen av saksforbudet rettet til den nye arbeidsgiveren: «… ilegges fem måneders saksforbud for saker med tilknytning til Fagforbundets seksjon for kirke, kultur og oppvekst.» (6. november 2009). I saken til statssekretær Ketil Lindseth (Helse- og omsorgsdepartementet) uttalte Karanteneutvalget: «Saksforbud ilegges for å sikre at First House ikke skal kunne dra uberettiget fordel av Lindseths tidligere posisjon. Saksforbudet omfatter alle saker knyttet til HODs konstitusjonelle ansvarsområde frem til 20. oktober 2009, innbefattet private helseforetaks relasjoner med primærhelsetjenesten, spesialisthelsetjenesten og samhandlingsreformen.» (6. november 2009). I tre saker som gjaldt statssekretær Lubna Jaffery (Kulturdepartementet) ble det uttalt følgende: «Saksforbudet omfatter et forbud mot å ta del i behandlingen av saker hvor Kulturdepartementet er involvert.» (Alle tre sakene avgjort 9. mai 2012). I enkelte andre saker har Karanteneutvalgets sparsomme opplysninger om hva saksforbudet innebærer, medført at politikeren har bedt om ytterligere presiseringer. 11

Vurdering av politikerens politiske posisjon og faktiske funksjoner

Det foreligger ulike momenter som Karanteneutvalget vurderer når de avgjør om en fratredende politiker skal ilegges karantene og/eller saksforbud. Det kan på den ene siden være politikerens erfaringer og kunnskaper opparbeidet i den politiske stillingen, og på den andre siden den nye arbeidsgiverens stilling i forhold til andre markedsaktører, eller fordelen av å komme nær politiske beslutningsprosesser.

Den enkelte politikers faktiske kunnskap, som for eksempel kan innebære dybdekunnskap i viktige eller omstridte enkeltsaker,12 er tillagt stor vekt. Dette er også sett i lys av den stillingen og virksomheten vedkommende går til, herunder om det forelå en konkret forbindelse mellom politikerens politiske ansvarsområder og virksomhetens interesser.13 For eksempel kan en politiker i et departement få tildelt et ansvar for en stor og viktig sak som det strategisk og konkurransemessig vil være åpenbare fordeler for en virksomhet å få kjennskap til.14 På den annen side kan en politiker ha overfladisk oversikt over en bred portefølje av viktige, strategiske saker.15 I spennet mellom disse ytterpunktene vil man kunne plassere de fleste politikeres rolle og oppgaver.

Ved vurderingen av om det skal ilegges karantene og/eller saksforbud, blir det lagt noe vekt på hvor tungtveiende politisk posisjon den enkelte politiker har hatt.16 Videre har det hatt betydning hvor lenge politikeren sammenhengende har innehatt et politisk verv i tilknytning til den sittende regjeringen.17 Det har også betydning hvilket departement vedkommende forlater, vurdert opp mot den nye arbeidsgiveren.18 Karanteneutvalget har i noen tilfeller også lagt vekt på hvor lang tid det er siden politikeren fratrådte, eller om politikeren har vært fraværende sin stilling på grunn av permisjon.19 Dette er momenter som i seg selv har hatt mindre vekt, men har vært med på å danne et viktig bilde i en helhetsvurdering, både i vurderingen av om det foreligger grunnlag for å ilegge karantene og/eller saksforbud, og i fastsetting av karantenens eller saksforbudets lengde.

Vurdering av ny arbeidsgiver, herunder bransje og virksomhetens interesser

En viktig side av Karanteneutvalgets vurdering har vært om kunnskaper en politiker har opparbeidet seg, kan benyttes til å gi en virksomhet et særlig konkurransefortrinn eller andre særlige fordeler. Karanteneutvalget har derfor vurdert virksomhetens interesser opp mot de kunnskaper og erfaringer som vedkommende politiker har tilegnet seg i sin stilling. Av den grunn er ulike bransjer vurdert noe forskjellig, da enkelte bransjer vil kunne ha større nytte av de kunnskaper en politiker tar med seg over til en privat virksomhet, og på denne måten kan gi virksomheten et særlig konkurransefortrinn og/eller nyttig informasjon i en forvaltningssak hvor den er part.

Større norske konsern som Statoil, Aker og Norsk Hydro, vil kunne ha større utbytte av å tilegne seg politikere som innehar en strategisk stilling i det politiske systemet, enn små og mellomstore bedrifter. Konsern på dette nivået har ofte kontakt med ett eller flere departementer som er relevante innenfor konsernets fagfelt. Saker behandlet av Karanteneutvalget gjenspeiler at det i slike tilfeller ofte er gitt karantene og/eller saksforbud.20

I den senere tid har det vært stor oppmerksomhet på overganger til virksomheter innen kommunikasjonsbransjen. Det er til sammen registrert ni avgjørelser fra Karanteneutvalget for politikere som har gått til denne bransjen,21 åtte av disse siden høsten 2009, og blant disse igjen, fire i løpet av første halvår 2012. I samme kategori finner vi også advokatfirmaer, revisorfirmaer og konsulentfirmaer. Til sammenligning har to saker gjeldt overgang til advokatfirmaer.22 Et kjennetegn ved virksomhetene i kommunikasjonsbransjen er at flere av dem selger tjenester som har til formål å påvirke politiske beslutninger, dvs. lobbyvirksomhet (se kap. 10). Enkelte av disse virksomhetene utpeker seg ved at de ofte rekrutterer politikere fra departementene. Kundeporteføljen til disse virksomhetene er ofte konfidensielle, slik at Karanteneutvalget ikke får kjennskap til hvem som kan utnytte politikerens spesielle kunnskaper fra sin stilling i departementet. Ved at kundeporteføljen er konfidensiell, blir det vanskelig å vurdere de konkrete forbindelsene mellom den eller de virksomhetene som vil kunne oppnå en fordel som kunde til et slikt rådgivningsfirma, sett i forhold til politikerens tidligere ansvarsområder eller arbeidsoppgaver. Karanteneutvalgets vurderinger i slike tilfeller er derfor i stor grad knyttet til vilkåret om å ivareta tilliten til forvaltningen generelt.

Interesseorganisasjoner kan i enkelte sammenhenger dra nytte av informasjon om tildelingsprosesser. Dette gjelder særlig bedriftsorganisasjoner med aktuelle bedrifter i sin portefølje.23 Andre organisasjoner som kan dra nytte av å rekruttere politikere fra departementene, er arbeidstakerorganisasjoner og arbeidsgiverorganisasjoner.24 Karanteneutvalget har inntil nå ikke funnet grunn til å ilegge karantene og/eller saksforbud ved overganger til ideelle organisasjoner. 25

Vurderinger av ny stilling

I tillegg til å vurdere ny arbeidsgiver, har Karanteneutvalget i enkelte saker lagt noe vekt på den nye stillingens karakter. En lederstilling, for eksempel direktør26 eller en informasjonssjefstilling, har i større grad gitt grunnlag for karantene og saksforbud enn en stilling som ordinær medarbeider eller ansatt.27 De faktiske arbeidsoppgavene som følger av stillingen, har større betydning enn stillingens tittel. Det er ikke alltid arbeidsoppgavene er fastsatt på det tidspunktet varselet fra politikeren kommer til Karanteneutvalget.28 I slike tilfeller må Karanteneutvalget forholde seg til de knappe opplysningene som stillingstittel og nivåplassering i organisasjonen gir, sett i lys av hvilken virksomhet politikeren går til og bransjen generelt.

Gjeninntreden

Karanteneutvalget har behandlet saker som gjelder politikeres gjeninntreden i tidligere stilling, på samme måte som saker som gjelder politikeres overgang til ny stilling. Utvalget har behandlet fem saker som gjelder en politikers gjeninntreden.29 Karanteneutvalget har ikke sett det nødvendig å ilegge karantene i disse sakene, men det er ilagt saksforbud i to av dem.30

7.2.2.3 Karanteneutvalgets saksbehandling

Saksbehandlingstiden

Den enkelte politiker må selv sørge for å varsle Karanteneutvalget om sin overgang. Varslingsplikten er nærmere beskrevet under punkt 7.1.6. Karanteneutvalget tilbyr politikeren å benytte et standardisert skjema hvor den enkelte politiker bes om å gi de nødvendige opplysninger om en slik overgang. Skjemaet sendes til Karanteneutvalgets sekretariat, som, på bakgrunn av de opplysningene som gis i skjemaet, omgående iverksetter arbeidet med å få saken tilstrekkelig opplyst. Herunder kontaktes ledelsen i departementet politikeren forlater, og ledelsen i den virksomheten politikeren går til.

Etter retningslinjene har Karanteneutvalget en saksbehandlingsfrist på to uker regnet fra det tidspunkt politikerens opplysninger til Karanteneutvalget kommer frem til utvalget, jf. retningslinjene punkt 7. Inntil en endring av 4. september 2007 var behandlingsfristen en uke. Den gjennomsnittlige behandlingstiden før endringen i 2007 var 13 dager.31 Etter endringen i 2007 har den gjennomsnittlige behandlingstiden vært 15 dager.32 Av et utvalg på 40 saker fra hele perioden, ble 25 behandlet på 15 dager eller færre fra det tidspunktet politikeren sendte varselet til Karanteneutvalget. Fire saker krevde en saksbehandlingstid på tre uker eller mer. (I ett tilfelle var behandlingstiden 53 dager, men det skyldtes at saken ble sendt fra politikeren fredag 22. juli 2011.)

Veiledning til politikeren

Enkelte politikere kontakter Karanteneutvalgets leder eller sekretariat for å få svar på spørsmål om deres egen overgang bør være gjenstand for en vurdering av Karanteneutvalget. Det gis da råd om overgangen bør vurderes av utvalget, eller om det er åpenbart at overgangen ikke vil medføre karantene og/eller saksforbud. Slike henvendelser blir ikke registrert som en sak for Karanteneutvalget med mindre de blir fulgt opp med et varsel fra politikerne.

I ett tilfelle ble det bedt om en forhåndsuttalelse fra Karanteneutvalgets sekretariat fordi vedkommende ville fastsette tidspunktet for sin avgang ut fra om overgangen ville kunne medføre karantene eller ikke, og evt. karantenetidens lengde.33 (Tidspunktet for tiltredelse i den nye stillingen var allerede fastsatt.) Karanteneutvalget vurderte forespørselen og la til grunn at saksbehandlingen i en forhåndsuttalelse ville tilsvare sekretariatets saksbehandling i en ordinær sak, men at en endelig avgjørelse fra Karanteneutvalget ville kunne avvike fra sekretariatets uttalelse, særlig når det gjaldt varigheten av en karantene. Også hendelser i tiden mellom en forhåndsuttalelse og en reell karantenevurdering kunne komme til å gi et annet resultat. Etter å ha konsultert Karanteneutvalgets leder ga sekretariatet derfor uttrykk for at en forhåndsuttalelse ikke ville være formålstjenlig for å gi politikeren den forutsigbarheten vedkommende ønsket.

Møter med den enkelte politiker

Etter retningslinjene punkt 7 kan politikeren be om et møte med Karanteneutvalget. I Karanteneutvalgets første periode ble det ofte holdt møte mellom politikere og Karanteneutvalget. I de senere år har det ikke vært holdt formelle møter etter denne bestemmelsen. Sekretariatet tar nesten alltid kontakt med vedkommende politiker for å få klarlagt innholdet i den nye stillingen, sett i lys av innholdet i den politiske stillingen som vedkommende fratrer. Det er en stigende tendens at uformelle telefonsamtaler og e-poster mellom utvalgets leder og politikeren avklarer uklarheter og besvarer ulike spørsmål.

Ny vurdering

Karanteneutvalget har i alt mottatt seks henvendelser om en ny vurdering og presisering av ilagt karantene og/eller saksforbud. I to saker førte den nye vurderingen til at lengden på saksforbudet ble redusert.34 I de øvrige sakene ble det ikke gjort noen endringer. Karanteneutvalget har også mottatt en henvendelse om presisering av et saksforbud (uten at det samtidig ble bedt om en ny vurdering).

Konvensjonalbot

Karanteneutvalget fører ingen kontroll av eget tiltak med at ilagt karantene eller saksforbud blir overholdt, eller at politikerne overholder informasjonsplikten før overgang. Hittil har Karanteneutvalget ikke ilagt noen konvensjonalbot i medhold av retningslinjene punkt 6.

I én sak førte opplysninger i media til at Karanteneutvalget vurderte om politikeren hadde opptrådt i strid med tildelt karantene.35 Etter nærmere opplysninger fra politikeren fant Karanteneutvalget at det ikke forelå noen overtredelse. I en annen sak ba politikeren selv om Karanteneutvalgets vurdering av om han hadde overtrådt saksforbudet.36 Bakgrunnen var en omtale i Dagbladet av politikerens bistand overfor et selskap. Karanteneutvalget konkluderte med at dette ikke ble rammet av hans ilagte saksforbud. I en tredje sak ble det påpekt at politikeren ikke hadde overholdt informasjonsplikten, uten at man gikk videre med dette.37

Karanteneutvalgets sekretariat

Karanteneutvalget bistås av et sekretariat på fem til seks personer som arbeider deltid for Karanteneutvalget. Sekretariatet forvaltes av Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet og består av personer fra Arbeidsgiverpolitisk avdeling. Sekretariatet er likevel uavhengig av departementet og underlagt Karanteneutvalget i sekretariatsarbeidet.

Alle saker meldes inn til sekretariatet, som iverksetter saksbehandlingen i den enkelte sak. For den enkelte sak utpekes en ansvarlig fra sekretariatet til å utarbeide en saksfremstilling, som gjennomgås av flere sekretærer. Deretter legges saken frem for Karanteneutvalgets medlemmer, som på bakgrunn av saksfremstillingen foretar sine drøftelser og beslutninger.

Videre har sekretariatet ansvaret for å administrere utvalget. Dette gjelder arkivering, møteplanlegging, utarbeidelse av årsrapport, utbetaling av utvalgsgodtgjørelse osv.

Utgiftene til Karanteneutvalgets administrasjon dekkes av Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet. Karanteneutvalget har ingen særskilt omtale i departementets budsjett, da posten inngår i de generelle driftsutgifter under programområde 01 fellesadministrasjon.

7.3 Utvalgets vurderinger av praksis og retningslinjene

7.3.1 Generelt om gjeldende retningslinjer og Karanteneutvalgets praktisering

Utvalget mener erfaringene siden 2005 har vist berettigelsen av kontroll med overgang fra politisk stilling i departementene til stillinger utenfor statsforvaltningen. Overganger til kommunikasjonsbransjen er blitt vanligere og har fått stor oppmerksomhet, og behovet for å sikre allmennhetens tillit til statsforvaltningen er mer fremtredende. Den internasjonale utvikling viser at det legges stadig sterkere vekt på å sikre at slike overganger ikke skader demokratiske beslutningsprosesser eller allmennhetens tillit til forvaltningen, frister til misbruk av informasjon eller medfører uberettigete konkurransefordeler.

Etter utvalgets mening har Karanteneutvalget stort sett utviklet en hensiktsmessig praksis innenfor de rammer som gjeldende retningslinjer setter. På enkelte punkter har praksis endret seg noe etter hvert på grunnlag av erfaringer som Karanteneutvalget har gjort. Utvalget regner med at større allmenn oppmerksomhet om spørsmålene har medvirket til dette.

Noen spørsmål ser ut til å ha voldt større vansker. Det gjelder særlig for overgang til kommunikasjonsbransjen og overgang fra stilling som statssekretær ved Statsministerens kontor. Her kan praksis virke inkonsekvent, og overgang til kommunikasjonsbransjen ble behandlet mildt sammenlignet med overgang til interesseorganisasjoner med samfunnskontakt som arbeidsoppgave.38Utvalget oppfatter det imidlertid slik at Karanteneutvalget senhøstes 2009 foretok en innstramming som har ført til en mer konsekvent og strengere praksis, og vi er enig i denne omleggingen.39

Det har også voldt visse problemer for Karanteneutvalget å utforme omfanget av saksforbud. En formulering som «saker som hører under arbeidsområdet til x-departementet» har vært for lite opplysende og har flere ganger ført til presiseringer etter at politikeren har bedt om ny vurdering.

Utformingen av gjeldende retningslinjer kan i noen sammenhenger ha bidratt til vansker for praktiseringen i Karanteneutvalget. Kravet om «helt konkret forbindelse» og «særegne forhold» som vilkår for å ilegge karantene kan ha forledet til en lempeligere vurdering for statssekretærer ved Statsministerens kontor, som har et generelt og vidtspennende arbeidsområde, enn for politikere i fagdepartementene, som har et mer spesifikt arbeidsområde.

Utvalget mener at en vurdering av overgang til stilling utenfor statsforvaltningen som utgangspunkt må gjøres konkret, i lys av den stilling eller aktivitet det er tale om å tiltre, og den stilling som vedkommende fratrer. Det kan likevel tenkes enkelte aktiviteter som i større grad bør løses ut fra et generelt utgangspunkt. Utvalget drøfter dette særskilt for lobbyvirksomhet mot offentlig forvaltning i 10.

7.3.2 Hvem bør treffe avgjørelser knyttet til overgangen?

Etter gjeldende ordning er avgjørelser som setter begrensninger for å tiltre en stilling utenfor statsforvaltningen etter fratredelse fra en politisk stilling lagt til et eget organ, Karanteneutvalget. Karanteneutvalget ble oppnevnt av Kongen i statsråd, men det er ikke gitt nærmere regler om oppnevningen. Det besto opprinnelig av fire medlemmer, men er senere utvidet med et femte medlem oppnevnt av Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet. Tre av de opprinnelig oppnevnte medlemmene har bakgrunn som statssekretær i ulike departementer, mens de to øvrige ikke har hatt politiske stillinger knyttet til regjeringen. Tre av medlemmene er jurister, mens de to andre har statsvitenskapelig bakgrunn.

Karanteneutvalget må regnes som et uavhengig forvaltningsorgan som ikke kan instrueres i den enkelte sak. Kongen i statsråd – og vel også departementet – kan derimot gi Karanteneutvalget generelle instrukser om vurderingen og behandlingen av saker som det får til behandling, slik det er gjort i de gjeldende retningslinjene (se 7.1).

Internasjonalt finner man forskjellige løsninger på hvem som skal treffe slike avgjørelser, som det fremgår av kap. 4. I Storbritannia er avgjørelsen overlatt til vedkommende politiker selv, men det er obligatorisk å innhente råd fra et uavhengig organ, og det er nå fastsatt (i gjeldende Ministerial Code fastsatt av statsministeren i mai 2010) at politikeren er forpliktet til å følge dette rådet. Det betyr at avgjørelsen reelt sett treffes av det uavhengige organet.

Utvalget går inn for at avgjørelsen – som nå – skal treffes av et uavhengig organ. Etter vår mening kan det skape unødig uklarhet og usikkerhet om det uavhengige organet bare skal gi råd til politikeren som så selv treffer avgjørelse om å følge rådet.

Utvalget foreslår at det gis uttrykkelige regler om organiseringen av det uavhengige organet. Utvalget foreslår at det uavhengige organet kalles Karanteneutvalget eller Ventetidsutvalget, og viser til diskusjonen om valget av betegnelse i 7.3.3.2. Etter utvalgets mening bør medlemmene oppnevnes av Kongen i statsråd. Organets oppgaver har tilknytning til regjeringens arbeidsvilkår, og det er derfor ikke hensiktsmessig at det blir oppnevnt av Stortinget, eller at oppnevningen forelegges for Stortinget. Det bør heller sikres på annen måte at organet får en tilstrekkelig politisk bredde, som gjør at det kan fungere godt i forhold til politikere med ulik partitilhørighet. Internasjonalt er det eksempler på annen oppnevningsmyndighet. I Storbritannia er oppnevningen lagt til et uavhengig organ og skjer etter søknad basert på offentlig kunngjøring av ledige plasser. Denne oppnevningsprosedyren avviker grunnleggende fra vanlig prosedyre ved oppnevning til verv i kollegiale organer i norsk forvaltning, og utvalget finner ikke grunn til å foreslå en slik løsning.

Utvalget antar at Karanteneutvalget – som nå – passende kan bestå av fem medlemmer. Sammensetningen bør reflektere en balanse av medlemmer med erfaring fra politiske stillinger og medlemmer uten slik erfaring. Det har verdi at noen av medlemmene har første hånds kjennskap til politisk arbeid i regjeringsapparatet, og det bør være mulighet for å sikre en viss partipolitisk bredde. Samtidig er det viktig at noen medlemmer ikke har en slik bakgrunn for å kunne gi helt uavhengige innspill til Karanteneutvalgets vurdering. Utvalget foreslår å regelfeste at to eller tre av medlemmene skal ha innehatt en stilling som statsråd, statssekretær eller politisk rådgiver, men ikke i de siste to årene før oppnevningen, og at to eller tre av medlemmene ikke skal ha erfaring fra en slik politisk stilling. To – men ikke flere enn tre – av medlemmene bør være jurister.

Oppnevningen bør normalt gjelde for fire år med mulighet for forlenging i én periode, totalt åtte år. Ekstraordinær oppnevning som følge av at et medlem trer ut før funksjonstidens utløp, bør skje for resten av funksjonstiden.

Sekretariatet består i dag av embets- og tjenestemenn i Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet. Utvalget ser at det kan føre til spørsmål om sekretariatets uavhengighet i forhold til den sittende regjering, men er ikke kjent med at dette har vært noe problem i praksis. Rettslig sett er det på det rene at sekretariatets medarbeidere ikke er underlagt departementet når de utøver sekretariatsfunksjonen for det uavhengige organet, og i det uavhengige organet treffes avgjørelsene av medlemmer som ikke er departementsansatt. På denne bakgrunn legger utvalget vekt på de praktiske fordeler med den nåværende ordning ved at sekretariatsfunksjonen utøves av noen med hovedstilling i departementet. Det er viktig at sekretariatet har et tilstrekkelig antall medarbeidere til at det kan håndtere mange varsler i samband med regjeringsskifte og behandle saker i ordinær ferietid. Sakene kommer imidlertid ofte spredt, og den samlete arbeidsbyrden er heller ikke stor nok til at det er berettiget å organisere sekretariatet som et eget forvaltningsorgan.

7.3.3 Hva slags begrensninger bør kunne settes ved overgang fra politisk stilling?

7.3.3.1 Innledning. Generelle synspunkter

Etter gjeldende ordning kan Karanteneutvalget fastsette karantene og saksforbud. Selv om det i hovedsak er klart hva slike begrensninger innebærer, er det også uklarhet på enkelte punkter, jf. kap. 7.1.

Utvalget ser det som vesentlig at de begrensninger som kan settes, er av en slik art at de er egnet til å nå de formål som ligger bak ordningen, (jf. kap. 3). Begrensningene må samtidig være slik at de ikke hindrer yrkesaktivitet etter en politisk stilling eller vesentlig hemmer rekrutteringen til politiske stillinger. Man må her ha for øye at det i praksis kan oppleves som vanskelig å være arbeidssøkende – iallfall åpent arbeidssøkende – for en politiker i posisjon.

Utvalget mener at begrensningene – som nå – bør knytte seg til bestemte stillinger utenfor statsforvaltningen som det er aktuelt for politikeren å tiltre. Det kan spørres om dette gir liten forutsigbarhet for den politiker som vil søke stillinger utenfor statsforvaltningen. Utvalget mener at denne ulempen avbøtes tilstrekkelig ved at Karanteneutvalgets praksis er offentlig tilgjengelig, og ved at politikeren kan søke veiledning hos Karanteneutvalgets sekretariat. Etter utvalgets mening tyder erfaringene så langt på at dette ikke er noe stort problem. Et alternativ hvor det fastsettes på forhånd hvilke begrensninger som skal gjelde – enten i regelverket eller generelt for den enkelte politiker – vil etter utvalgets mening lett kunne bety unødig vidtrekkende begrensninger.

Når begrensningen knyttes til den enkelte stilling som det er aktuelt å tiltre, kan det etter utvalgets mening ikke sies mot den at den utgjør en form for yrkesforbud. Det vil i praksis alltid være en rekke andre stillinger som det kan være mulig for vedkommende politiker å tiltre. Også ellers i samfunnet stilles det krav om positive eller negative kvalifikasjoner for å få en bestemt stilling, og ingen har rett til å kunne tiltre en hvilken som helst stilling som man måtte ønske. En ordning med visse begrensninger som følge av tidligere politisk stilling er derfor ikke noe særkjenne.

7.3.3.2 Karantene (ventetid)

Det tiltak som etter gjeldende ordning er betegnet som karantene, innebærer et krav om utsatt tiltredelse i den aktuelle stillingen. Etter utløpet av den fastsatte perioden vil politikeren kunne tiltre stillingen. Om det er praktisk, kan avhenge av hvor lang perioden er, og utvalget kommer tilbake til varigheten i kap. 7.3.3.6 og 7.3.3.7. Betegnelsen karantene kan formidle at perioden skal bety en «renselse» og markere en tidsmessig avstand mellom to forskjellige roller. Den er likevel ikke helt treffende, fordi den kan gi inntrykk av at politikeren isoleres og er avskåret fra generelt å engasjere seg og ta ny stilling. Utvalget foreslår derfor å bruke et annet uttrykk, for eksempel «ventetid».

Spørsmålet om ventetid kan også melde seg når en fratrådt politiker vil ta opp andre aktiviteter enn å tiltre en ny stilling. Utvalget anser det klart at et krav om ventetid – som nå – må kunne pålegges den som ønsker å starte en selvstendig næringsvirksomhet, f.eks. som konsulent, eller den som vil påta seg verv i private selskaper og andre sammenslutninger eller stiftelser. Overgang til selvstendige statseide virksomheter (som statsforetak, helseforetak, statsaksjeselskaper eller særlovselskaper) bør – som nå – behandles på samme måte som overgang til privat virksomhet, og det samme gjelder for overgang til fylkeskommunale og kommunale virksomheter.

Gjeldende retningslinjer gjelder også for en politiker som etter avgang vil yte tjenester til virksomhet utenfor statsforvaltningen. Utvalget konstaterer at det i dag er beskjeden praksis om dette alternativet i retningslinjene, og det kan være uklart hvor langt det rekker. Etter ordningen i Storbritannia foretas også en vurdering av f.eks. foredragsvirksomhet og avtaler om faste kommentarbidrag til massemedia. Utvalget frarår å gå så langt, fordi det som kan oppnås ved en slik kontroll, overstiger ulempene for dem det angår, og berettiger ikke de administrative kostnader det tross alt vil medføre. Utvalget foreslår likevel at regelverket skal omfatte tjenesteyting til virksomhet utenfor statsforvaltningen, og at rekkevidden etter hvert blir fastsatt gjennom praksis fra det uavhengige organet.

Det kan spørres om regelverket også bør omfatte tjenesteyting til statsforvaltningen. Begrunnelsen for dette kan være at det er behov for en viss kontroll med at slike «tilbakekjøp» ikke skjer på særlige gunstige vilkår. Utvalget foreslår likevel ikke å gå så langt. En praktisk situasjon er utredningsoppdrag, som kan skje i form av verv i et offentlig oppnevnt utvalg eller som frittstående konsulent. Det må uansett være tilstrekkelig med den kontroll som vil ligge i at oppstarting av selvstendig næringsvirksomhet eller tiltredelse av stilling i et konsulentfirma varsles.

I praksis har det iblant vært en viss usikkerhet om hva karantene (ventetid) innebærer ut over det at stillingen ikke kan tiltres eller aktiviteten påbegynnes før den fastsatte tiden er utløpt. Spesielt gjelder dette kontakt med den fremtidige arbeids- eller oppdragsgiver eller dennes ansatte. Bør politikeren i ventetiden ha adgang til å treffe sin fremtidige arbeids- eller oppdragsgiver på annet grunnlag enn det påtenkte arbeids- eller oppdragsforholdet (f.eks. ut fra tidligere vennskap eller kollegaforhold), og bør ventetiden være ute før det treffes forberedende tiltak til tiltredelsen eller aktiviteten?

Utvalget mener at karantenen (ventetiden) ikke behøver å være til hinder for slik kontakt på tidspunkter og i sammenhenger som ville ha vært naturlig bortsett fra karantenen (ventetiden), så lenge det ikke kan sies å foregripe arbeidsforholdet eller oppdraget. Det bør aksepteres en rimelig kontakt om praktisk tilrettelegging med sikte på tiltredelsen. Det er sentralt at vedkommende i ventetiden ikke opptrer på en måte som kan gi inntrykk å være «en del av laget» til den nye arbeidsgiveren. Med disse utgangspunktene foreslår utvalget at det uavhengige organet skal ha adgang til å treffe nærmere bestemmelse om slike spørsmål i vedtaket om karantene (ventetid) eller senere.

7.3.3.3 Saksforbud

Gjeldende regler gir adgang til å ilegge saksforbud i stedet for eller i tillegg til karantene (ventetid). Et saksforbud vil gjøre det mulig å tiltre en bestemt stilling eller verv, med den begrensning at vedkommende må avstå fra visse oppgaver eller funksjoner som ellers ligger til stillingen eller vervet. Det kan f.eks. gå ut på at vedkommende i den nye stillingen ikke kan ha å gjøre med saker som blir behandlet av eller hører under ansvarsområdet til det departement som politikeren arbeidet i, eller med saker hvor dette departementet opptrer som part på vegne av staten.

Utvalget foreslår at adgangen til å ilegge saksforbud blir opprettholdt. Etter gjeldende retningslinjer kan saksforbudet bare gjelde saker eller saksområder som vedkommende har vært «direkte involvert» i gjennom politikervervet. Utvalget foreslår en utvidelse slik at det blir adgang til å ilegge saksforbud for en hvilken som helst del av ansvarsområdet til det departement som politikeren arbeidet i. Alternativet «direkte involvert» bør likevel beholdes for å fange opp saker der vedkommende har vært engasjert på tvers av departementsgrensene. Dette kan tenkes både ved deltakelse i statssekretærutvalg og for statsråder som har vært tungt inne i en regjeringssak på et annet departements område.

Det uavhengige organet må avgrense saksforbudet nærmere i den enkelte sak. I praksis har det oppstått tvil om hvilke kriterier denne avgrensningen skal eller kan bygges på, eller – med andre ord – hva et saksforbud kan gå ut på. Normalt vil det gjelde for bestemte sakstyper eller saker avgrenset etter sakens art eller parter.

Får saksforbudet en vid eller upresis utforming, kan det bli forstått slik at det også omfatter tjenester til og på oppdrag fra departementet. Et eksempel er et saksforbud som gjelder generelt for «saker på departementets ansvarsområde».40Utvalget mener for sin del at det vanligvis ikke bør være aktuelt å la et saksforbud omfatte tjenester til statsforvaltningen etter oppdrag fra denne.

Etter gjeldende ordning kan et saksforbud ikke være så omfattende at det tømmer stillingen for det meste eller en vesentlig del av dens innhold. I så fall må det i stedet ilegges karantene (ventetid). Dette henger sammen med at ilagt karantene gir rett til kompensasjon basert på lønnsvilkårene i den politiske stillingen, mens et saksforbud ikke gjør det. Utvalget foreslår som utgangspunkt at forskjellen mellom karantene (ventetid) og saksforbud blir opprettholdt på denne måten, men viser også til sin vurdering av lengstetiden for karantene og saksforbud under 7.3.3.6.

7.3.3.4 Kontaktforbud?

Bør et saksforbud kunne utformes så det hindrer kontakt med bestemte parter eller forvaltningsorganer? I så fall kan det også være spørsmål om det er grunn til å få en særskilt regel om kontaktforbud. Uttrykket kontaktforbud kan dels bli oppfattet som et forbud mot å kontakte en fremtidig arbeids- eller oppdragsgiver i ventetiden, dels som et forbud mot å kontakte regjeringen og departementene etter tiltredelse i ny stilling.

Utvalget viser til at en vesentlig del av spørsmålet er om overgangen bør medføre et forbud mot lobbyvirksomhet, og viser derfor til drøftelsen i kap. 10. Ser man bort fra lobbyvirksomhet, kan utvalget ikke se behov for en særskilt regel om forbud mot kontakt. Det bør være tilstrekkelig at det uavhengige organet ved behov kan foreta en presisering av hva et vedtak om karantene (ventetid) eller saksforbud innebærer i forhold til bestemte parter eller forvaltningsorganer.

7.3.3.5 Gjeninntreden i tidligere stilling

Et særlig spørsmål oppstår når det er tale om å gjeninntre i en stilling som vedkommende hadde umiddelbart før den politiske stilling. Vesentlige begrensninger for å gjeninntre i tidligere stilling kan lettere bli oppfattet som et påtvunget yrkesskifte eller yrkesforbud. Det gjelder særlig hvis vedkommende har innehatt en politisk stilling i forholdsvis kort tid. Det kan ikke utelukkes at forbud mot gjeninntreden iblant vil kunne hemme rekrutteringen til politiske stillinger, kanskje særlig når det gjelder selvstendig næringsdrivende. Hvis man skulle konstatere at rekrutteringen fra næringslivet til politiske stillinger er lavere enn ønskelig, vil en slik hemmende effekt være uheldig. Ved gjeninntreden er politikerens yrkesmessige tilhørighet kjent fra før, og det kan ikke med rimelighet reises spørsmål om politikeren har benyttet sin politiske stilling til å legge grunnlaget for en ny og gunstigere karriere. Etter utvalgets mening skal det derfor vesentlig mer til for at det kan skade tilliten til forvaltningen og til det demokratiske system at en politiker vender tilbake til sin tidligere stilling, enn når vedkommende tiltrer en helt ny stilling. Det er heller ikke grunn til å tro at gjeninntreden vil kunne føre til at opplysninger om konkurrenter kan bli brukt til skade for dem, siden politikeren skal ha fratrådt i samsvar med inhabilitetsreglene ved behandlingen av saker som direkte angår en konkurrent. Derimot kan det tenkes at politikeren har med seg kunnskap om aktuelle politikk- eller regelendringer som vil få betydning for bransjen eller virksomheten, men som ennå ikke er alminnelig kjent.

Utvalget foreslår likevel ikke at gjeninntreden i tidligere stilling skal falle utenfor ordningen. Det uavhengige organet (Ventetidsutvalget) bør i sine skjønnsmessige vurderinger legge vekt på at det er tale om gjeninntreden. Dette medfører at det bør vises større varsomhet med å kreve utsatt tiltredelse ved gjeninntreden. Det bør snarere bli tale om å sette begrensninger for visse aktiviteter i stillingen gjennom saksforbud.

De særlige hensyn ved gjeninntreden gjør seg ikke så sterkt gjeldende hvis det er tale om å ilegge saksforbud, selv om de kan ha betydning også her. Utvalget peker på at det kan være en aktuell løsning å tillate gjeninntreden etter en kort ventetid, og samtidig sette begrensninger for hvilke saker som vedkommende kan behandle i stillingen, særlig i forhold til det offentlige.

7.3.3.6 Varigheten av karantene (ventetid) og saksforbud – lengstetid

Etter gjeldende retningslinjer kan karantene ilegges for høyst seks måneder og saksforbud for ytterligere seks måneder eller – uten at det skjer i sammenheng med karantene – for høyst ett år.

Det kontaktnett som en politisk stilling gir, har sin største verdi så lenge regjeringen sitter ved makten. Også kjennskap til regjeringens generelle og strategiske overveielser og til dens arbeidsform vil miste mye av sin verdi når regjeringen går av. På den bakgrunn kan det spørres om det bør være adgang til å bestemme at karantene eller saksforbud skal gjelde frem til regjeringen går av. Utvalget frarår en slik regel. Det vil gi en sterkt varierende lengstetid for karantene og saksforbud og kunne medføre en temmelig ubestemt varighet av den enkelte avgjørelse, til stor usikkerhet for den politiker det gjelder. Den er dessuten lite treffsikker, idet konsekvensene for verdien av kunnskap og kontaktnett avhenger av hvor fullstendig omlegging regjeringsskiftet medfører, særlig om det er en omdanning på nokså uendret partipolitisk grunnlag eller et partipolitisk skifte. Dette hindrer likevel ikke at et fullstendig partipolitisk regjeringsskifte kan gi grunn til kortere varighet av karantene eller saksforbud enn det som ellers ville være tilfellet. Men dette kan stille seg annerledes med tanke på saker som verserer over lang tid uten å være partipolitisk kontroversielle. Utvalget mener derfor at dette må bli et spørsmål om den skjønnsmessige vurdering som det uavhengige organet foretar innenfor rammen av den fastsatte lengstetiden, jf. kap. 7.3.3.7.

Utvalgets flertall, medlemmene Duesund, Enger, Flatø, Rosnes, Røssland og Widvey, mener at dagens maksimale rammer for karantene på 6 måneder og saksforbud på inntil et år bør videreføres. Etter flertallets vurdering foreligger det ikke erfaringer siden ikrafttredelse av gjeldende regelverk i 2005 som tilsier at maksimal karantenetid på 6 måneder er utilstrekkelig. Flertallet viser til at Norge har meget strenge regler knyttet til overgang fra politiske stillinger i regjeringsapparatet i nordisk sammenheng. Flertallet vil understreke behovet for å rekruttere til politiske stillinger fra ulike deler av norsk arbeidsliv, og på den annen side at det er ønskelig med kontinuerlig fornyelse blant de personer som har politikk som heltidserverv. Disse hensyn taler etter flertallets vurdering mot å etablere regler som kan heve terskelen for mange til både å tiltre og fratre ledende politiske stillinger i departementene. Målt opp mot de ulemper utvidelse av maksimal karantenetid vil innebære, kan flertallet vanskelig se at karantene på mer enn 6 måneder vil kunne ha nevneverdig betydning med hensyn til å fremme allmennhetens tillit til politikere og forvaltning.

Mindretallet, Enger, Flatø og Rosnes vil også vise til forslaget fremsatt av et flertall41 om en generell begrensning av adgangen for avgåtte statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere til å drive lobbyvirksomhet overfor departementene innenfor en periode på ett til to år etter deres avgang, jf. kap. 10.3. Disse medlemmene vil anføre at et generelt forbud mot lobbyvirksomhet ytterligere svekker grunnlaget for å etablere utvidet karantenetid.

Utvalgets mindretall, lederen Backer og medlemmene Kvassheim, Røvik, Østerud og Aasheim, foreslår at det både for karantene (ventetid) og saksforbud skal gjelde en lengstetid på ett år. Dette vil også være mer i samsvar med løsningen i andre land med lignende regelverk. Mindretallet regner likevel med at det sjelden vil være aktuelt med så lang ventetid dersom forslaget fremsatt av et flertall42 om overgang til lobbyvirksomhet (se kap. 10.3) blir fulgt opp. Eksempler hvor det kan tenkes, er tilfelle av «sidebytte», hvor den nye arbeidsgiveren er part i f.eks. en stor konsesjonssak som er til behandling i departementet, eller ved overgang til ledelsen i en sentral interesseorganisasjon på departementets arbeidsfelt. Forslaget om at tidligere statsråder, statssekretærer eller politiske rådgivere som hovedregel ikke kan drive lobbyvirksomhet i et eller to år etter sin avgang, vil bare gjelde direkte påvirkning overfor statsforvaltningen (departementene), og ikke intern rådgivning overfor en klient eller i et byrå. Skal slik intern rådgivning være utelukket, må det skje ved fastsetting av ventetid.

Blir det fastsatt en karantene for så lang tid som ett år eller opp mot det, kan det lett gjøre at det ikke blir aktuelt å tiltre stillingen. Men en avgjørelse om så lang ventetid er samtidig et signal om at den nye stillingen – for tiden – er lite forenlig med den stillingen som politikeren har hatt. Avgjørelsen vil samtidig være et hint om at politikeren bør se i andre retninger etter en stilling utenfor statsforvaltningen.

Slik mindretallet ser det, er det heller ikke fullgod sammenheng i gjeldende retningslinjer når de angir forskjellig lengstetid for karantene og saksforbud. Saksforbud kan bare gjelde for en viss del av de påtenkte arbeidsoppgavene i den nye stillingen, men det kan tenkes at selv et begrenset saksforbud gjør det umulig å fylle den nye stillingen (særlig lederansvar med totalansvar). Prinsipielt kan det også tenkes at de hensyn som begrunner et saksforbud, gjør seg gjeldende for så å si alle arbeidsoppgaver i den nye stillingen. Dette kan løses ved å gi adgang til saksforbud uansett hvor stor del av den nye stillingen som blir berørt, eller ved å åpne for å pålegge karantene (ventetid) i inntil ett år.

7.3.3.7 Ved hvilke overganger bør det fastsettes karantene (ventetid) eller saksforbud, og hvilken varighet bør det ha i det enkelte tilfellet?

Hvilke situasjoner som bør gi grunnlag for karantene (ventetid) eller saksforbud, kan i regelverket angis med vilkår for når karantene eller saksforbud kan ilegges, og kriterier (momenter) for den skjønnsmessige vurderingen når vilkårene er oppfylt. Utvalget anser det ikke realistisk at ventetid eller saksforbud skal følge direkte av regelverket, jf. kap. 7.3.3.1, unntatt når det gjelder en hovedregel om forbud mot lobbyvirksomhet, jf. kap. 10.

Det er derfor nødvendig å vurdere både minstevilkår som må være oppfylt for å ilegge karantene eller saksforbud, og kriterier for den skjønnsmessige vurderingen. Gjeldende retningslinjer oppstiller noen meget skjønnsmessige vilkår, og ingen kriterier for skjønnsutøvingen i tillegg til dette. Karantene kan fastsettes «i særlige tilfeller» hvis «det foreligger en helt konkret forbindelse mellom politikerens tidligere ansvarsområder eller arbeidsoppgaver og den aktuelle virksomhetens interesser», eller det foreligger «særegne forhold i tilknytning til vedkommendes tidligere ansvar og arbeidsoppgaver som har gitt eller kan gi virksomheten særlige fordeler, eller kan være egnet til å svekke tilliten til forvaltningen generelt». Saksforbud kan på de samme vilkår ilegges i stedet for karantene, eller inntil ett år ved «særlig behov».

Karanteneutvalget har overfor utvalget gitt uttrykk for at gjeldende retningslinjer gir liten veiledning for bedømmelsen. Utvalget er enig i det. Slik praksis har utviklet seg, blir det ilagt karantene eller saksforbud i så mange tilfelle at det virker lite treffende å snakke om «særlige tilfelle», «særegne forhold» eller «særegne behov». Det byr imidlertid på vansker å formulere rimelig presise minstevilkår. Det er enklere å angi momenter av betydning for skjønnsutøvingen i det uavhengige organet, og utvalget konsentrerer seg om det nedenfor. Den skjønnsmessige vurderingen kan gjelde både om det overhodet skal fastsettes karantene (ventetid) eller saksforbud, og varigheten av dette.

Et utgangspunkt for vurderingen bør være hvilken forbindelse eller overlapping det er mellom politikerens arbeidsområde i sin politiske stilling, og arbeidsoppgavene i den nye stillingen eller virksomheten utenfor statsforvaltningen. En slik overlapping vil det særlig være hvis de nye arbeidsoppgavene ligger på områder hvor politikeren arbeidet, og innebærer kontakt med departementet eller kan bli påvirket av departementets avgjørelser i tiden etter overgangen. Det må ha betydning hvilken funksjon og beslutningsmyndighet den nye stillingen har. Det ligger i dette at vurderingen vil falle forskjellig ut avhengig av hvilken karakter den nye stillingen eller virksomheten har. Overgang til en stilling i enkelte bransjer – særlig kommunikasjons-, advokat- og konsulentbransjene – kan by på en særlig utfordring i vurderingen, fordi det her ofte er uklart hvilke interesser politikeren kommer til å fremme i sin nye stilling, og hvem det vil være på vegne av. Når det gjelder lobbyvirksomhet overfor statsforvaltningen, viser vi til den særskilte drøftingen i kap. 10.

Selv om politikeren har hatt et avgrenset ansvarsområde innenfor departementet er det utad ofte uklart om det er slik. Informasjonsflyten i departementenes politiske ledelse er gjerne slik at det vanskelig kan sies sikkert at noen er uten informasjon om et aktuelt politisk spørsmål. I dette ligger at det bør vises varsomhet med å la en arbeidsdeling innenfor politisk ledelse som ikke er kommet til uttrykk utad, bli avgjørende for at karantene ikke ilegges. Når det gjelder den nye stillingen, vil det i tillegg til de oppgaver som den faktisk eller formelt er tillagt, ofte være nødvendig å ta i betraktning virksomhetens samlete interesser.

Det må videre ha betydning hvilken politisk stilling politikeren hadde. Det er forskjell på statsråd og statssekretær, og særlig sammenlignet med politisk rådgiver. Det kan ha betydning hvor lenge vedkommende har sittet i stillingen, særlig hvis det er helt kort tid. Har politikeren tidligere innehatt en annen politisk stilling enn vedkommende nå fratrer, vil det normalt ha liten betydning dersom det ligger mer enn 1-2 år tilbake i tid. Dette kan likevel stille seg annerledes dersom politikeren har fortsatt å ha vesentlig kontakt med sitt tidligere politikkområde, f.eks. gjennom regjerings- eller statssekretærutvalg, eller må sies å ha etablert et stort samlet kontaktnett gjennom sine forskjellige stillinger.

Ved deltidsverv – f.eks. styreverv – og enkeltstående oppdrag – f.eks. konsulentoppdrag – bør normalt hvert enkelt oppdrag vurderes for seg. Det kan likevel tenkes situasjoner hvor vurderingen av et nytt oppdrag bør skje med sideblikk til de tidligere, særlig hvis oppdragene henger nært sammen. I så fall kan dette gi en noe strengere avgjørelse om ventetid eller saksforbud for et verv eller oppdrag enn det som ville ha vært naturlig om vurderingen var skjedd for oppdraget sett isolert.

I samtale med utvalget har Karanteneutvalget reist spørsmål om det er grunn til å innføre en mer sjablongmessig fastsetting av varigheten av den enkelte avgjørelse om karantene eller saksforbud. Utvalget mener at dette blir mer aktuelt om lengstetiden for karantene forlenges til ett år. En sjablongmessig fastsetting kan iblant gjøre at noen ulike tilfeller blir behandlet likt, men på den annen side kan det lett inntreffe at nokså like tilfelle blir behandlet ulikt dersom man står helt fritt til å fastsette varigheten. I praksis skjer det uansett en viss sjablongisering ved at varigheten fastsettes i antall måneder. Utvalget er blitt stående ved å tilrå den administrative forenkling en ytterligere sjablongisering vil innebære, og foreslår – dersom lengstetiden settes til ett år – at ventetid eller saksforbud fastsettes for 3, 6, 9 eller 12 måneder. Dette behøver ikke inntas i et regelverk, men kan gjennomføres i praksis av det uavhengige organet som treffer avgjørelsene. Dermed kan det også være mulig å avvike fra sjablongregelen i særtilfelle, f.eks. hvor karantene eller saksforbud er motivert med en søknadsfrist for tilskudd.43

Når varigheten skal fastsettes i det enkelte tilfelle, kan det etter utvalgets mening være naturlig å legge en viss vekt på om overgangen skjer ved et fullstendig regjeringsskifte, og særlig om den gjelder gjeninntreden i tidligere stilling eller virksomhet. Det kan i så fall føre til en karantene (ventetid) eller saksforbud av kortere varighet enn det som ellers ville ha blitt fastsatt.

Det kan forekomme at politikeren før sin fratredelse har hatt permisjon fra den politiske stillingen, f.eks. fødselspermisjon. Den ventetiden eller det saksforbudet som blir fastsatt, bør likevel regnes fra fratredelsestidspunktet, ikke fra permisjonstidspunktet, selv om politikeren ikke har hatt kontakt med sin stilling etter dette. Noe annet er at en slik permisjon kan ha betydning for hvor langvarig karantene (ventetid) eller saksforbud det er grunn til å sette.

7.3.3.8 Kompensasjon ved karantene (ventetid) og saksforbud

En avgjørelse om karantene (ventetid) gjør at vedkommende ikke kan tiltre stillingen eller starte opp virksomheten i den fastsatte perioden. Som oftest er det tale om lønnet stilling, virksomhet eller oppdrag, og vedkommende vil dermed gå glipp av den påtenkte inntekten i perioden. Gjeldende retningslinjer gir derfor rett til kompensasjon basert på lønnen i den politiske stillingen.

Kompensasjonsordningen bygger nå på Stortingets vedtak om fratredelsesytelse til statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere, jf. 7.1.8 foran. Uavhengig av karantene har en statsråd som har sittet minst ett år, ubetinget rett til etterlønn i en måned. Statsministeren kan (etter delegering ved kgl. res. 16. oktober 1996) treffe vedtak om etterlønn for statsråder med kortere funksjonstid enn ett år og for statssekretærer og politiske rådgivere, og kan også treffe vedtak om etterlønn for til sammen inntil tre måneder for den som ikke har annen inntekt.

Utvalget er samlet om å foreslå at ventetid (karantene) inntil seks måneder skal gi rett til en kompensasjon som svarer til lønnen i den politiske stillingen i tråd med gjeldende ordning. Uten kompensasjon kan politikeren lett komme i en problematisk situasjon. Det er tydeligst hvis det blir ilagt ventetid for en politiker som vil gjeninntre i en stilling eller tiltre en stilling på et felt som vedkommende er utdannet for eller tidligere har praktisert på. Generelt er det fare for at det kan hemme rekrutteringen til politiske stillinger dersom vedkommende vil stå i fare for å være uten inntekt etter avgang fra den politiske stillingen.

For utvalgets mindretall (Backer, Kvassheim, Røvik, Østerud og Aasheim), som foreslår en lengste ventetid på ett år, blir spørsmålet om det bør gis kompensasjon for ventetiden også ut over seks måneder.

Mindretallet vil fremheve at en avgjørelse om ventetid (karantene) knytter seg til en bestemt stilling eller virksomhet. Avgjørelsen er ikke til hinder for at politikeren i stedet får en annen stilling eller virksomhet. Gjeldende retningslinjer stiller ikke krav om at politikeren må søke andre stillinger dersom en avgjørelse om karantene hindrer ham eller henne i å tiltre en påtenkt stilling. I prinsippet kan dette gi en fratrådt politiker mulighet for å sikre seg fortsatt lønn ved å søke en stilling som utløser karantene. Det er imidlertid lite heldig at noen ved å søke en stilling som vedkommende inntil videre ikke bør tiltre, kan skaffe seg en betingelsesløs fortsatt inntekt. En slik mulighet kan sette ordningen i miskreditt og svekke tilliten til det politiske system. Mindretallet foreslår derfor at kompensasjon ut over seks måneder bare skal gis med inntil 50 % av lønnen i den politiske stillingen, og at det blir opp til det uavhengige organet å avgjøre om slik kompensasjon skal gis.

Etter gjeldende retningslinjer gir saksforbud ikke rett til noen kompensasjon. Men hvis et saksforbud er så omfattende at et stillingstilbud bortfaller, skal det i stedet fastsettes karantene, som så gir rett til kompensasjon. Utvalget er enig i dette, med de synspunkter på retten til kompensasjon som det er gitt uttrykk for ovenfor.

Etter Karanteneutvalgets praksis er det ikke gitt kompensasjon for karantene ved enkeltstående verv, f.eks. styreverv. Utvalget er enig i det.

7.3.3.9 Innledning til saksbehandlingen – varsel om overgang

Både etter gjeldende retningslinjer og etter utvalgets syn må karantene (ventetid) og saksforbud bestemmes for hvert enkelt tilfelle. Det forutsetter at det uavhengige organet blir kjent med overgangen. Når noen fratrer en politisk stilling, vil det i mange tilfelle kunne føre til en overgang til stilling utenfor statsforvaltningen. Selve fratredelsen kan imidlertid ikke tjene som grunnlag for saksbehandling i det uavhengige organet, siden saksbehandlingen må knytte seg til en bestemt stilling. Å bygge på fratredelsen vil dessuten fange opp både for mange saker – særlig overgang til stilling i statsforvaltningen – og for få saker, nemlig senere (suksessive) overganger.

Utvalget legger derfor til grunn at det uavhengige organet må få en melding om at det er aktuelt for en politiker å tiltre en bestemt stilling eller påta seg et konkret verv eller oppdrag. Utvalget mener at man som nå må legge en slik melde- eller varslingsplikt på vedkommende politiker selv. Det er ikke naturlig å legge melde- eller varslingsplikten på vedkommende arbeidsgiver, institusjon eller oppdragsgiver.

Etter gjeldende retningslinjer trenger ikke politikeren gi noe varsel dersom det er åpenbart uaktuelt med karantene eller saksforbud. Som det fremgår av kap. 7.2.2.1, var det usikkerhet om når varsling var nødvendig, som førte til at en del varsler som viste seg å være helt unødvendige, ble gitt «for sikkerhets skyld». Etter hvert synes det som om varslingen i større grad har begrenset seg til å gjelde stillinger hvor det blir en reell saksbehandling i Karanteneutvalget.

Et krav om varsel ved all overgang til stilling utenfor statsforvaltningen vil sikre at det uavhengige organet blir gjort kjent med alle saker hvor det kan bli aktuelt å nedlegge karantene (ventetid) eller saksforbud etter regelverket. Det er ordningen i Storbritannia når det gjelder plikt til å søke råd om overgangen hos et uavhengig organ.

Utvalget er kommet til at politikeren bør gi varsel til det uavhengige organet om alle overganger som faller inn under reglene. Det vil i praksis bety en varslingsplikt for alle overganger til ny stilling, verv eller virksomhet utenfor statsforvaltningen som finner sted innen ett år etter avgangen. Når det gjelder lobbyvirksomhet direkte overfor statsforvaltningen, slik et flertall av utvalget har foreslått, følger dette uten videre av at det må søkes om fritak for forbudet mot slik lobbying, jf. kap. 10.3.

En slik generell varslingsplikt vil nok medføre noen administrative tilleggskostnader, idet det uavhengige organet – eller dets sekretariat – må gi en umiddelbar tilbakemelding til politikeren dersom det ikke er grunn til å vurdere spørsmålet om ventetid eller saksforbud nærmere. Den tilleggsbyrden som en generell varslingsplikt vil bety for politikeren, blir etter utvalgets mening mer enn oppveid av at det reduserer risikoen for å overse varslingsplikten når varsling kan innarbeides som en standard ved avgang fra politiske stillinger i departementene. Med bruk av et hensiktsmessig elektronisk skjema kan arbeidet med varsling bli ganske enkelt.

Varslingsplikten kan ikke begrenses til å omfatte overganger som skjer umiddelbart etter fratredelsen eller første overgang etter fratredelsen. Hvor lenge varslingsplikten skal stå ved lag, må ses i sammenheng med hvor lang tid etter fratredelsen en avgjørelse om karantene (ventetid) eller saksforbud kan gjelde for. Utvalget foreslår derfor at varslingsplikten – som nå – skal gjelde for tiltredelser som er aktuelle innen ett år etter fratredelsen fra den politiske stillingen.

Det bør kreves at varselet blir gitt så lang tid i forveien at det uavhengige organet kan behandle saken før den påtenkte tiltredelsen kan skje. Et alternativ er å fastsette at tiltredelse ikke i noe tilfelle kan skje før det uavhengige organet har ferdigbehandlet saken. Etter gjeldende retningslinjer skal varselet gis senest tre uker før påtenkt tiltredelse. Oppsigelsesfristen i forbindelse med stillingsoverganger er som regel lengre. Når fristens lengde skal bestemmes, må det også tas hensyn til at en del politikere i disse sakene kan stå uten inntekt i perioden frem til eventuell tiltredelse, og fristen må ses i lys av hvor raskt det uavhengige organet forutsettes å behandle saken. Utvalget mener en varselfrist på en måned før påtenkt tiltredelse gir en rimelig balanse av de kryssende hensyn.

7.3.3.10 Saksbehandlingen

Grunnlaget for saksbehandlingen i det uavhengige organet er først og fremst de opplysninger som vedkommende politiker gir. Utvalget ser det hensiktsmessig for dette formålet å ha et slikt standardskjema som Karanteneutvalget har utarbeidet. Det tilsvarende skjemaet etter den britiske ordningen er vesentlig mer omfattende. Utvalget vil ikke tilrå et så omfattende skjema, men foreslår at det gjeldende skjemaet blir vurdert på ny med sikte på at det i liten grad skal bli nødvendig å innhente ekstra opplysninger fra politikeren for å ta stilling til eventuell karantene (ventetid) eller saksforbud. Det kan likevel bli nødvendig for det uavhengige organet å innhente nærmere opplysninger om politikerens arbeidsområde fra vedkommende departement, og særlig om innholdet i den nye stillingen fra vedkommende arbeidsgiver.

I praksis har det vært forutsatt at Karanteneutvalgets avgjørelser ikke er å regne som enkeltvedtak, slik at forvaltningslovens saksbehandlingsregler for enkeltvedtak ikke gjelder. Dette standpunktet kan være diskutabelt, særlig hvis det gjelder avgjørelser etter at politikeren har fratrådt, og enda mer hvis avgjørelsen treffes etter at politikeren har tiltrådt en stilling utenfor statsforvaltningen. Den praksis som Karanteneutvalget følger, synes imidlertid i store trekk å oppfylle de krav til saksbehandlingen som forvaltningsloven setter for enkeltvedtak, med unntak for klageretten og vel også for retten for en part til å uttale seg om nye opplysninger.

Etter gjeldende ordning blir det ikke praktisert noen rett for politikeren til å bli gjort kjent med opplysninger som Karanteneutvalget innhenter fra annet hold. Dette avviker fra forvaltningsloven og må ses i sammenheng med ønsket om en meget rask saksbehandling og politikerens rett til å kreve en ny vurdering. Utvalget konstaterer imidlertid at det i praksis ofte er kontakt per e-post eller telefon mellom politikeren og Karanteneutvalgets leder eller sekretariat. Utvalget mener derfor at det praktisk bør la seg gjennomføre å gjøre politikeren kjent med vesentlige nye opplysninger som det uavhengige utvalget har innhentet, før avgjørelsen blir truffet.

Utvalget mener at det – som nå – bør være en adgang for politikeren til å be om et møte med et medlem av det uavhengige organet før det avgjør saken, men ikke til å kreve møte med flere eller samtlige medlemmer. I praksis har det vist seg at behovet for et slikt møte ofte kan bli dekket ved telefonkontakt. Utvalget er også enig i den praksis som har vært fulgt med at politikeren ikke får dekket eventuelle reise- og oppholdsutgifter ved et slikt møte med Karanteneutvalget.

I størstedelen av sakene oppfyller Karanteneutvalget de frister for saksbehandlingen som gjeldende retningslinjer setter. Etter utvalgets mening henger dette sammen med at Karanteneutvalget kan behandle og avgjøre saken elektronisk og uten at det skjer i møte. Det er dessuten avhengig av et effektivt sekretariat, og at saken ikke trenger å bli forelagt for politikeren på ny. Hvor fristene ikke blir overholdt, skyldes det stort sett ferieavvikling eller et stort antall saker etter regjeringsskifte.

Av hensyn til politikeren som søker arbeid, er det ønskelig at det uavhengige organet treffer sin avgjørelse raskt. Politikeren har fått et konkret tilbud som hun eller han forelegger for Ventetidsutvalget, og avgjørelsen blir bestemmende for om politikeren kan tiltre stillingen eller vervet og når det kan skje. Utvalget ser det imidlertid ikke som realistisk å sette en kortere frist enn to uker for saksbehandlingen. Som praksis har vist, kan toukersfristen være vanskelig å overholde i enkelte tilfelle, særlig når det er mange overganger etter et regjeringsskifte og i ferietid. Fristen kan også bli kort der Ventetidsutvalget må innhente flere opplysninger som etter utvalgets forslag så må forelegges for politikeren. Et mer fullstendig skjema, slik utvalget foreslår vurdert, kan bidra til at man unngår dette. Utvalget foreslår etter dette å opprettholde den gjeldende saksbehandlingsfristen i den form at Ventetidsutvalget «skal om mulig» treffe avgjørelsen i løpet av to uker.

Utvalget er enig i at det ikke bør være noen klagerett til overordnet instans over det uavhengige organets avgjørelse, men at politikeren – som nå – bør ha rett til å kreve at det uavhengige organet foretar en ny vurdering. Gjeldende retningslinjer gir politikeren en frist på fire dager til å kreve dette, og deretter har Karanteneutvalget en frist på fem dager fra det mottar kravet om ny vurdering. Femdagersfristen for revurdering kan være snau hvis det unntaksvis er behov for å innhente nye opplysninger, og begge fristene er uklare ved at det kan spørres om bare virkedager teller med. Utvalget foreslår på den bakgrunn at begge fristene settes til en uke.

Fotnoter

1.

En konvensjonalbot er et beløp en part i en avtale påtar seg å betale dersom vedkommende ikke oppfyller sine forpliktelser etter avtalen. Blir konvensjonalboten ikke betalt frivillig, kan den inndrives ved sivilt søksmål. En konvensjonalbot regnes ikke som straff.

2.

Se Innst. S. nr. 6 (2005-2006) og Innst. 90 S (2011-2012) s. 6. Vedtaket i 2011 innebar en klargjøring av forholdet mellom kompensasjon for karantene og det som inntil da ble betegnet som etterlønn. Vedtaket er også tatt inn i Håndbok for politisk ledelse (Statsministerens kontor, april 2012) kap. 16.1.1, s. 73-74.

3.

«Nettolønn» tilsvarer vedkommendes bruttolønn fratrukket 2 % pensjonsinnskudd.

4.

Se lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens pensjonskasse § 20 første ledd bokstav h og lov 16. desember 2011 nr. 60 om pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer (stortings- og regjeringspensjonsloven) § 4-2 jf. (tidligere) lov 14. desember 1951 nr. 11 om pensjonsordning for statsråder § 2 annet ledd annet punktum. Bestemmelsene ble innført ved lov 15. januar 2010 nr. 1 om endringer i lov om Statens pensjonskasse og i enkelte andre lover.

5.

Se Håndbok for politisk ledelse (april 2012), kapittel 13 – Ytelser ved dødsfall og yrkesskade: «Politisk ledelse får ytelser ved dødsfall tilsvarende det som gjelder for statstilsatte, jf. reglement for politisk ledelse § 15. Hovedtrekkene i ordningen er regulert i hovedtariffavtalen § 23.»

6.

Statsråd Bjarne Håkon Hanssen (Helse- og omsorgsdepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet) – overgang til kommunikasjonsbyrået First House (16. november 2009), statssekretær Ole Petter Geving (Finansdepartementet) – overgang til næringspolitisk direktør i Sparebankforeningen (20. januar 2011), statssekretær Terje Moland Pedersen (Justis- og beredskapsdepartementet) og statssekretær Roger Sandum (Kunnskapsdepartementet) – begge overganger til kommunikasjonsbyrået Gambit Hill+Knowlton Strategies som seniorrådgivere (25. april 2012 og 25. mai 2012).

7.

Dette har typisk vært tilfelle ved overgang til stillinger knyttet til universiteter mv.

8.

Saker delegert til sekretariatet: 2005: åtte saker, 2006: ni saker, 2007: to saker, 2009: en sak og 2011: to saker.

9.

Statssekretær Anita Utseth (Olje- og energidepartementet) 15. oktober 2010.

10.

Statssekretær Ketil Lindseth (Helse- og omsorgsdepartementet) 6. november 2009.

11.

Se f.eks. statssekretær Ole Morten Geving (Finansdepartementet – 25. januar 2011).

12.

Eksempler på dette er statssekretær Ketil Lindseth (Helse- og omsorgsdepartementet), som hadde inngående kjennskap til bl.a. samhandlingsreformen (6. november 2011), og statssekretær Sigrid Hjørnegård (Olje- og energidepartementet) som hadde inngående kjennskap til fornybardirektivet (18. juli 2011).

13.

Ett eksempel på dette er statsråd Kristin Krohn Devold (Forsvarsdepartementet) som gikk inn i styret til Umoe-konsernet samtidig med at Umoe Mandal nylig hadde inngått kontrakt med Forsvaret om bygging av fartøyer i Skiold-klassen (26. januar 2006).

14.

Her kan nevnes statssekretær Anita Utseth (Olje- og energidepartementet) som hadde deltatt i avgjørelser om tildelinger av nye lisenser til Petra ASA, som også ble hennes nye arbeidsgiver (15. oktober 2007).

15.

Ett eksempel på dette er statssekretær Steinulf Tungesvik (Samferdselsdepartementet) som gikk til advokatfirmaet Kluge DA (11. april 2008).

16.

Som et eksempel på det ene ytterpunktet Bjarne Håkon Hanssen, som hadde vært statsråd i to departementer og hatt en sentral posisjon i regjeringen, og et motstående eksempel politisk rådgiver Jørund Leknes (Fornyings- og administrasjonsdepartementet).

17.

Her kan som ett eksempel nevnes statssekretær Jan-Erik Larsen (Statsministerens kontor) som var statssekretær i omtrent ett år (15. oktober 2009).

18.

Eksempler her er politisk rådgiver Kaj-Martin Georgsen (Finansdepartementet) som gikk til Terra-Gruppen AS (20. mai 2005), statsråd Thorhild Widvey (Olje- og energidepartementet) som tok styreverv i bl.a. Aker drilling ASA (20. desember 2005), statssekretær Sigrid Hjørnegård (Olje- og energidepartementet) som gikk til organisasjonen Energi Norge (18. juli 2011), og statssekretær Lubna Jaffery (Kulturdepartementet) som tok styreverv i flere kulturvirksomheter (9. mai 2012).

19.

Som eksempler fremgår dette i avgjørelsene til politisk rådgiver Jørund Leknes (Fornyings- og administrasjonsdepartementet – 21. mai 2010), og til politisk rådgiver Roger Solheim (Kulturdepartementet – 19. mars 2012).

20.

Dette gjelder blant annet politisk rådgiver Bjørn Kjetil Mauritzen (Olje- og energidepartementet) som ved overgang til informasjonssjef i Norsk Hydro ASA fikk fire måneder karantene (5. november 2005), statsråd Thorhild Widvey (Olje- og energidepartementet) som ved overgang til styreverv i Aker Drilling fikk seks måneder karantene (20. desember 2005), statssekretær Anita Utseth (Olje- og energidepartementet) som ved overgang til HMS direktør i Det Norske Oljeselskap ASA fikk seks måneder karantene (27. november 2007) og statssekretær Geir Axelsen (Finansdepartementet) som ved overgang til Vice President Political and Public Affairs i Statoil ASA fikk seks måneder karantene (6. november 2009).

21.

Dette er politisk rådgiver Åshild Mathisen (Miljøverndepartementet) og politisk rådgiver Trine Synnøve Lie Larsen (Kultur- og kirkedepartementet), begge til JKL Group AS (13. januar 2006 og 16. desember 2009); statssekretær Jan-Erik Larsen (Statsministerens kontor – 15. oktober 2009), statssekretær Ketil Lindseth (Helse- og omsorgsdepartementet – 6. november 2009) og statsråd Bjarne Håkon Hanssen (Helse- og omsorgsdepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet – 16. november 2009), alle til First House AS; statssekretær Guri Størvold (Kommunal- og regionaldepartementet – 2. mars 2012) til Zynk Communications & Leadership AS; politisk rådgiver/konst. statssekretær Roger Solheim (Kulturdepartementet – 19. mars 2012) til Kreab Gavin Anderson Norway AS; statssekretær Terje Moland Pedersen (Justis og beredskapsdepartementet – 25. april 2012), og statssekretær Roger Sandum (Kunnskapsdepartementet – 25. mai 2012), begge til Gambit Hill+Knowlton Strategies.

22.

Statssekretær Lars Jacob Hiim (Nærings- og handelsdepartementet), til advokatfirmaet Steenstrup Stordrange DA (13. januar 2006), og statssekretær Steinulf Tungesvik (Samferdselsdepartementet) til Kluge Advokatfirma AS (11. april 2008).

23.

Eksempler er statssekretær Sigrid Hjørnegård (Olje- og energidepartementet), som gikk til Energi Norge (18. juli 2011), statssekretær Ole Morten Geving (Finansdepartementet) som gikk til Sparebankforeningen (20. januar 2011), og politisk rådgiver Hildegunn Gjengedal (Landbruks- og matdepartementet) som gikk til Norges bondelag (22. juli 2010).

24.

Eksempler her er statssekretær Åge Rosnes (Kunnskapsdepartementet) som gikk til KS (6. september 2006), statssekretær Lars Erik Flatø (Statsministerens kontor) som gikk til NAVO (8. desember 2006), statssekretær Arvid Libak (Helse- og omsorgsdepartementet) som gikk til Norsk Sykepleierforbund (16. september 2008), statssekretær Wegard Harsvik (Kultur og kirkedepartementet) som gikk til Fagforbundet (6. november 2009), og statssekretær Lubna Jaffery (Kulturdepartementet) som gikk til Spekter (30. mars 2012).

25.

Eksempler her er statssekretær Kjell Erik Øie (Barne- og likestillingsdepartementet) som gikk til Plan Norge (2. april 2009), statssekretær Kjersti Stenseng (Kulturdepartementet) som gikk til Norsk Litteraturfestival (26. oktober 2010), og politisk rådgiver Sylvi Bratten (Kunnskapsdepartementet) som gikk til Redd Barna (10. april 2012).

26.

Eksempler på dette er statsråd Morten Andreas Meyer (Moderniseringsdepartementet) som ble leder i IBM AS (4. november 2005), politisk rådgiver Kaj-Martin Georgsen (Finansdepartementet) som ble direktør for bank og næringspolitikk i Terra-gruppen AS (20. desember 2005), og statssekretær Ole Morten Geving (Finansdepartementet) som ble næringspolitisk direktør i Sparebankforeningen (20. januar 2011).

27.

For eksempel statssekretær Kari Olrud Moen (Finansdepartementet) som gikk til en stilling som kundeansvarlig i DnB Nor (2. desember 2005).

28.

Som et eksempel på dette, var det uklart hvilken rolle statssekretær Liv Monica Bargem Stubholt (Olje- og energidepartementet) skulle ha i Aker-konsernet da hun varslet Karanteneutvalget om overgangen. Hun skulle da ansettes sentralt i konsernet Aker ASA og blant annet ha verv som styremedlem eller styreleder i Aker Clean Carbon (2. april 2009).

29.

Dette er statsråd Knut Arild Hareide (Miljøverndepartementet) som gikk tilbake til stilling som prosjektleder i Schibsted ASA (14. desember 2005), statssekretær Leiv Lunde (Utenriksdepartementet) som gikk tilbake til stilling som forsker/partner i ECON Analyse (22. desember 2005), statssekretær Inge Bartnes (Kommunal- og regionaldepartementet) som gikk tilbake til stilling som kommunikasjonsdirektør i Nord-Trøndelag Elektrisitetsverk (15. oktober 2007), statssekretær Per Botolf Maurseth (Kunnskapsdepartementet) som gikk tilbake til stilling som forsker/avdelingsleder ved NUPI (13. november 2007), og statssekretær Kjersti Stenseng (Kulturdepartementet) som gikk tilbake til stilling som styreleder i Norske Festivaler (26. oktober 2010).

30.

Statssekretær Leiv Lunde (Utenriksdepartementet) fikk ved sin overgang til ECON Analyse ilagt seks måneder saksforbud (22. desember 2005) og statssekretær Kjersti Stenseng (Kulturdepartementet) fikk ved sin gjeninntreden i Norske Festivaler 6,5 måneder saksforbud (26. oktober 2010).

31.

Gjennomsnitt av 25 tilfeldige saker.

32.

Gjennomsnitt av 15 tilfeldige saker.

33.

Politisk rådgiver Liv Tørres (Arbeidsdepartementet – 26. juli 2011).

34.

Statssekretær Steinulf Tungesvik (Samferdselsdepartementet) fikk redusert sitt saksforbud fra 12 måneder til 10 måneder etter at Karanteneutvalget hadde foretatt en ny, samlet vurdering (24. april 2008), og statssekretær Sigrid Hjørnegård (Olje- og energidepartementet) fikk endret sitt saksforbud i en bestemt sak da forutsetningene for saksforbudet frafalt (13. september 2011).

35.

Dette gjaldt statssekretær Liv Monica Bargem Stubholt (Olje- og energidepartementet – 2. april 2009).

36.

Dette gjaldt statsråd Bjarne Håkon Hanssen (Helse- og omsorgsdepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet – 16. november 2009).

37.

Dette gjaldt politisk rådgiver Kjersti Stenseng (Kulturdepartementet – 6. september 2009).

38.

Se således (alle statssekretærer ved Statsministerens kontor) Gunnar Husan – oppstarting av egen konsulentvirksomhet: hverken karantene eller saksforbud (26. januar 2006), Lars Erik Flatø – overgang til den statlige arbeidsgiverorganisasjonen NAVO (nå Spekter): 4 måneder karantene (8. desember 2006) og Jan-Erik Larsen – oppstarting av kommunikasjonsbyrå: hverken karantene eller saksforbud (15. oktober 2009).

39.

Omleggingen synes å ha skjedd rett etter avgjørelsen om statssekretær Jan-Erik Larsen (Statsministerens kontor) den 15. oktober 1009, jf. statssekretær Ketil Lindseth (Helse- og omsorgsdepartementet): 4 måneder karantene + 6 måneder saksforbud i First House AS (6. november 2009), statsråd Bjarne Håkon Hanssen – overgang til kommunikasjonsbyrå: 6 måneder karantene + 6 måneder saksforbud i First House AS (17. november 2009), politisk rådgiver Trine Synøve Lie Larsen (Kultur- og kirkedepartementet) – overgang til kommunikasjonsrådgiver i JKL Group AS: 3 måneder karantene + 5 måneder saksforbud (16. desember 2009) og politisk rådgiver Morten Wasstøl (Miljøverndepartementet) – overgang til rådgiver i Rambøll Norge AS: 4 måneder karantene + 5 måneder saksforbud (14. januar 2010) .

40.

Omtrent slik var saksforbudet utformet for statssekretær Lars Jacob Hiim (Nærings- og handelsdepartementet) ved overgang til advokatvirksomhet i Advokatfirmaet Steenstrup Stordrange (13. januar 2006, modifisert 26. januar 2006).

41.

Forslaget om en generell begrensning til å drive lobbyvirksomhet, er fremmet av et flertall bestående av lederen Backer og medlemmene Enger, Flatø, Kvassheim, Rosnes, Røvik, Østerud og Aasheim.

42.

Se forrige fotnote.

43.

Se fra Karanteneutvalgets praksis politisk rådgiver Kjersti Stenseng (Kulturdepartementet) – overgang til leder av Norsk Litteraturfestival: ca. 6 ½ måned karantene.

Til dokumentets forside