NOU 2012: 12

Ventetid – et spørsmål om tillit — En evaluering av statens karanteneregelverk

Til innholdsfortegnelse

4 Oversikt over en del lands regler for overgang til stilling utenfor forvaltningen

4.1 Innledning

I dette kapitlet gjennomgås regelverk og praksis i en del land innenfor OECD-området. Gjennomgåelsen bygger særlig på OECD-rapporten «Post-Public Employment, Good Practices for Preventing Conflict of Interest» (OECD 2010),1 en sammenlignende studie utarbeidet for EU-kommisjonen «Regulating Conflicts of Interest for Holders of Public Office in the European Union» (heretter EIPA-studien),2 lovverket i enkelte land, opplysninger innhentet ved studiebesøk og skriftlig henvendelse til utvalgte lands statsadministrasjoner. Redegjørelsen er mest inngående når det gjelder Storbritannia, jf. kap. 4.5.1. OECD-rapporten og EIPA-studien gir også visse opplysninger om enkelte andre land og internasjonale organisasjoner enn dem utvalget omtaler her i kap. 4.

Et gjennomgående trekk ved både OECD-undersøkelsen og den sammenlignende studien gjort av EIPA, er at man undersøker og vurderer overgang til stilling utenfor statsforvaltningen som én del av en mer omfattende integritetsproblematikk. Sentrale elementer i en slik utvidet problemforståelse er bl.a. etikk, lojalitet, habilitet, gaver i tjenesten og økonomiske interesser og bindinger.

Slike sammenlignende studier gir interessante innsyn i andre lands holdninger til integritetsspørsmål og hvilke tiltak de setter inn for å bevare og styrke integritet og tillit til de enkelte lands forvaltning. Selv om mange problemstillinger er sammenfallende med norske forhold, vil oppfatningen av hvilke problemstillinger man står overfor og hvordan de best kan løses, bygge på de enkelte lands historie, kultur og egenart. Dette innebærer at utvalget ikke uten videre kan legge erfaringer og praksis fra andre land til grunn for de konklusjoner som utvalget vil fremme. Enkelte land har praktisert restriksjoner på overgang til stilling utenfor forvaltningen i lang tid, som for eksempel Storbritannia, og en slik langvarig og konsistent praksis vil også kunne ha overføringsverdi til norske forhold.

For utvalgets arbeid ville det normalt vært interessante erfaringer å hente i de øvrige nordiske landene, men her viser det seg at det kun er Finland som har regler og veiledninger av interesse.

4.2 Nærmere om innhenting av utenlandske erfaringer

OECD-rapporten undersøker fem problemområder: å søke seg fra en stilling i statsadministrasjonen til en stilling utenfor, å drive lobbyvirksomhet etter å ha gått ut av statstjenesten, å bytte side i en pågående prosess, å benytte innsideinformasjon og å gjenansette eller reengasjere tidligere medarbeidere, for eksempel for å gjøre de samme oppgavene de utførte i privat eller frivillig sektor.

Rapporten stiller videre opp ni krav til et effektivt system for å håndtere overgang til stillinger utenfor statsadministrasjonen. I disse kravene legges det vekt på at reglene for slike overganger må henge godt sammen med eksisterende rammeverk for forvaltningsverdier og integritet og de virkemidlene man har der for å håndtere integritetskonflikter. Virkemidlene må dekke alle aktuelle virksomheter og risikoområder hvor slike overganger utgjør et problem. Det må være proporsjonalitet mellom overtredelser og de sanksjoner man møter overtredelsene med. Videre legges det vekt på at de relevante regelverkene blir godt kommunisert og at prosedyrene for søknader og godkjenninger er åpne og effektive. Jevnlig evaluering av slike systemer er også et viktig poeng i OECDs nipunkts liste.

I EIPA-studien har man sendt et skjema med 15 konkrete spørsmål til et utvalg av land (også utenfor EU). Bare ett av spørsmålene gjelder overganger til stilling utenfor forvaltningen. Studien omfatter bl.a. regjeringsmedlemmer, men ikke statstjenestemenn på administrativt nivå. Spørsmålene omhandler opplysninger om egen og ektefelles/samboers økonomi, hvilke regelverk man har som regulerer dette området, hvilke aktiviteter man har utenfor embetet eller stillingen, regler om profesjonell konfidensialitet og lojalitet, regler om mottakelser og representasjon, oppdrag og reiser og hvilken adgang man har til å motta gaver, ordener og utmerkelser. Videre spørres det om generelle regler om habilitet og interessekonflikter, spesifikke regler om stillinger og profesjonelle aktiviteter før og under embetet som ikke lar seg forene, og til sist om det er restriksjoner på hvilke stillinger/profesjonelle aktiviteter man kan ha etter å ha fratrådt tjenesten.

Interessekonflikter beskrives i EIPA-studien som et sosialt, politisk, økonomisk, kulturelt og juridisk konsept: kontroversielt og fullt av tvetydighet. Det fremholdes at i de siste tiårene har den offentlige etiske standarden blitt mye strengere. Opptreden som tidligere ble akseptert, blir nå bedømt som uetisk, og tidligere uetisk opptreden regnes nå som straffbar. Som en følge av dette synes både policy og diskusjonen om behovet for reform å bli mer åpen og mer kompleks, men er i økende grad også drevet frem av skandaler og medieoppmerksomhet.

Studien peker videre på at mange land har beveget seg fra en regulering av interessekonflikter via en «ovenfra og ned tilnærming» gjennom forbud, restriksjoner, strafferettslige og administrative sanksjoner til mer komplekse tilnærminger. Disse inkluderer opplæring, øving, åpenhet, spesifikke krav og bedre overvåkingssystemer.

Et eksempel på standarder på området interessekonflikt vil ifølge studien omfatte:

  • En regelverksamling med standarder og prinsipper som kan omfatte forbud og restriksjoner, for eksempel mot å ta imot gaver i tjenesten.

  • Policy for åpenhet og registrering av økonomiske interesser som krever at innehavere av offentlige embeter registrerer potensielle interessekonflikter og andre interesser.

  • Virkemidler for overvåking og håndheving, f.eks. gjennom etikkomiteer (hvor det er store forskjeller mellom de forskjellige komiteenes ressurser og myndighet).

  • Krav til opplæring og øving.

Omtalen av interessekonflikt i studien tar utgangspunkt i en konflikt mellom offentlige plikter og private interesser, hvor innehaveren av et offentlig embete har en privat interesse som gjennom hans eller hennes aktiviteter og beslutninger kan påvirke ivaretakelsen av offentlige interesser. I denne sammenhengen innebærer ikke interessekonflikt nødvendigvis korrupsjon eller bedrageri. Den utgjør imidlertid et «misbruk av statlig embete for å oppnå private fordeler», og har «et potensial for uredelig eller utilbørlig opptreden».

Trenden i de fleste av de undersøkte landene er å arbeide for mer åpenhet med hensyn til embetsinnehavernes private liv. Nyere krav omfatter plikten til å registrere sidegjøremål, privat inntekt eller aksjer, og en plikt til å fremskaffe informasjon om arbeid og aktiviteter til hans eller hennes partner, som kan komme i konflikt med posisjonen til embetsinnehaveren. Regler om gaver i tjenesten vil være en del av regelverket. Det er en observasjon at jo høyere stilling eller embete, jo strengere må policy, regelverk og kodekser være og jo større åpenhet og gjennomsiktighet kreves. I alle medlemsstatene blir statsrådene bedt om å unngå eller å trekke seg tilbake fra aktiviteter, medlemskap, økonomiske interesser eller situasjoner som ville plassere dem i en reell, potensiell eller tilsynelatende interessekonflikt.

Et av de empiriske funn i EIPA-studien er at de nye medlemsstatene i EU har en tettere regulering på integritetsområdet enn de eldre medlemsstatene. Blant de eldre medlemsstatene har Portugal, Storbritannia og Spania høy grad av regulering på dette området, mens land som Østerrike, Danmark og Sverige kommer nederst på listen.

I gjennomgåelsen nedenfor er landene gruppert i de nordiske landene, kontinentaleuropeiske land, Storbritannia med samveldeland og USA. Til slutt blir Europarådets rekommandasjon og OECDs interne regler kort omtalt.

4.3 De nordiske landene

4.3.1 Sverige

Sverige har ingen generelle karanteneregler for ansatte i den statlige sektoren. Enkelte svenske myndigheter har noen kategorier av ansatte med restriksjoner på hvilke stillinger de kan gå over til etter å ha fratrådt tjenesten. Riksbanken er ett slikt eksempel, der direktørene ikke kan gå direkte over til f.eks. finanssektoren. De er pålagt en venteperiode på ett år, men for overgang til såkalte «ufarlige stillinger» kan bankens direksjon gi dispensasjon (se lag 1988:1385 om Sveriges riksbank 3 kap. 1 §).

Det synes likevel å være en økende interesse i Sverige for problemene med overgang til stillinger utenfor statsforvaltningen. «Expertgruppen för Studier i Offentlig ekonomi» (ESO), som er en komité under Finansdepartementet, ga 19. januar 2012 ut en rapport om problemene med nøkkelpersoner som beveger seg mellom sektorene: «Svängdörr i staten – en rapport om när politiker och tjänstmän byter sida».3 Rapporten konkluderer med at Sverige, til forskjell fra de fleste OECD-land, mangler regler for å håndtere interessekonflikter ved slike sidebytter. De sentrale forslagene i rapporten for å møte denne utfordringen er:

  1. En generell og lovhjemlet mulighet til å utløse en ettårig karantene for statsråder, statssekretærer, generaldirektører og tilsvarende.

  2. Veiledninger til myndighetene om å være bevisste på problemene og, ved behov, inngå tariffavtale om lokale bestemmelser og/eller individuelle avtaler for nøkkelpersoner.

  3. En rapporteringsplikt for den som søker om eller forhandler om ansettelse der det finnes en risiko for interessekonflikter.

4.3.2 Danmark

Danmark har ingen lovregulering av overgang til stilling utenfor statsforvaltningen. Funktionærlovens bestemmelser om konkurranseforbud gjelder etter uttrykkelig bestemmelse i loven ikke for statstjenestemenn. Av de 15 spørsmål som blir stilt landene i studien har Danmark regulert praktisk talt alle forhold gjennom lov eller etiske retningslinjer.

Statsrådene i den danske regjering må fylle ut et opplysningsskjema vedrørende deres personlige interesser, hvor det spørres om hvilke verv de har, om de driver selvstendig næringsvirksomhet, hvilke selskapsinteresser de har, om de har avtaler med tidligere eller fremtidige arbeidsgivere, hvilke foreninger de er medlemmer av, ektefelles eller samboeres lønnede verv, ektefelles eller samboeres selvstendige, inntektsgivende virksomhet og ektefelles eller samboers selskapsinteresser mv. Opplysningene må sendes Statsministeriet senest én måned etter tiltredelse og skal oppdateres i sin helhet én gang årlig. Opplysningene offentliggjøres på Statsministeriets hjemmeside. Dersom en minister skulle være forhindret fra å gi de foreskrevne opplysninger på grunn av regler om taushetsplikt, eller av andre grunner føle seg forhindret fra å gi slike opplysninger som skal inn i opplysningsskjemaet, skal vedkommende underrette statsministeren om dette.4

Den enkelte minister har anledning til å ansette såkalte «særlige rådgivere», som følger hans eller hennes ministerperiode. Disse rådgiverne kan i større grad enn de øvrige embets- og tjenestemenn engasjere seg i ministerens partipolitiske arbeid, og det er utarbeidet en egen veiledning for deres ansettelsesforhold med en tilhørende standardkontrakt. Etter standardkontraktens ordlyd opphører den særlige rådgivers ansettelsesforhold ved utskriving av valg til Folketinget eller ved utnevning av en ny minister. Oppsigelsesfristen er seks måneder, og den særlige rådgiver fristilles i denne perioden. Dersom rådgiveren rekrutteres fra en annen stilling i sentraladministrasjonen, skal man i kontrakten ta stilling til vedkommendes rett til å tre inn igjen i stilling i departementet.

Statsråder er ikke underlagt noen generelle regler for mottak av gaver, men er underlagt de samme reglene som gjelder for tjenestemenn mv. Den som tar imot gaver kan bli stilt til ansvar etter den danske straffeloven § 144.

4.3.3 Finland

Nesten alle de 15 spørsmålene som stilles i EIPA-studien, er regulert når det gjelder regjeringen, for det meste i lovgivning. Den finske grundlagen (731/1999, 11. juni 1999) 63 § har overskriften «ministrarnas bindningar». Den forbyr statsråder å ha verv eller oppdrag som kan skade tilliten til deres embetsutøving. Bestemmelsen pålegger statsråder å redegjøre for bl.a. eierinteresser i næringsvirksomhet og dessuten for ethvert forhold som kan skade deres anseelse i statsrådet. Mottak av gaver, oppdrag og reiser er regulert både i lover og etiske retningslinjer. Den finske offentlighetsloven – lag om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999, 21. mai 1999) har i 6 kap. regler om hemmelighold og taushetsplikt, og setter forbud mot å utnytte taushetsbelagte opplysninger. Loven understreker i 23 § at taushetsplikten består også etter at tjenestemannen har sluttet i tjenesten.

Ifølge EIPA-studien er overgang til stilling utenfor statsforvaltningen ikke regulert for statsrådenes vedkommende. Finansministeriet, som representerer staten som arbeidsgiver, har utstedt en «anvisning»; (12/2007, 16. november 2007) om overgang til stilling utenfor statsforvaltningen. Anvisningen retter seg mot departementene og statsetatene og gjelder når en tjenestemann blir ansatt hos en annen arbeidsgiver, blir selvstendig næringsdrivende eller stiller seg utenfor arbeidslivet – som det uttrykkes. Anvisningen gjelder alle tjenestemenn, men er først og fremst rettet mot tjenestemenn som har vært i kontakt med oppgaver som er sensitive med tanke på foretaksvirksomhet eller statens interesser, og som har mulighet til å utnytte opplysninger om konkurrerende foretak som de har fått gjennom sin stilling.

Statstjänstemannalagen (750/1994, 19. august 1994) har regler om bl.a. adgangen til å motta økonomiske fordeler og sidegjøremål (15 og 18 §§). Med hjemmel i 44 § i statstjänestmannalagen kan det inngås en tjenesteavtale som også kan regulere prosedyrene når en tjenestemanns slutter, og tjenestemannen har vært i kontakt med opplysninger som er spesielt sensitive med tanke på foretaksvirksomhet eller statens interesser. Det heter i en veiledning om dette (i sekretariatetets oversettelse):

«En tjenestemann som i sitt arbeid kommer i kontakt med opplysninger som er spesielt sensitive med tanke på foretaksvirksomhet eller statens interesser skal umiddelbart, når han eller hun har sagt opp sin stilling, overføres til andre arbeidsoppgaver der slike opplysninger ikke behandles.
Utenom oppsigelsestiden kan det være grunnlag for å komme til enighet om en særskilt karenstid etter oppsigelsestiden. Der det er mulig bør man allerede i starten av tjenesteforholdet forberede seg på å kunne iverksette en karenstid.
Med hjemmel i statstjenestemannsloven 44 § kan et embetsverk inngå en tjenesteavtale om vilkårene i tjenesteforholdet, der man blir enige om tjenestemannens lønn under karenstiden. Som motytelse for denne lønn binder tjenestemannen seg, etter sin oppsigelsestid, til den karenstid som nærmere avtales og under hvilken han eller hun ikke kan arbeide for en ny arbeidsgiver. Maksimaltiden for karens er ett år. Embetsverket betaler tjenestemannen lønn under den avtalte karenstiden. Lønnen for karenstiden betales etter anvisning fra embetsverket. Embetsverket skal fra sak til sak vurdere om det er hensiktsmessig å inngå slike tjenesteavtaler.
Når det gjelder tjenestemenn som omtales i 26 § i statstjenestemannsloven faller inngåelsen av en slik avtale inn under statsrådets myndighet, med hjemmel i 44 § første ledd i statstjenestemannsloven.
Det er hensiktsmessig at tjenesteavtaler av denne type bare inngås med slike tjenestemenn som kommer i kontakt med opplysninger som er spesielt sensitive med tanke på foretaksvirksomhet eller statens interesser. Tjenestemannen skal da ha slike kunnskaper eller en slik innsikt som de foretak som er virksomme i bransjen, ikke i alminnelighet har.
Avtalen kan inngås enten når en stilling besettes eller med en tjenestemann som allerede er ansatt i en stilling. Etter statstjenestemannsloven 44 § tredje ledd betraktes en oppsigelse av en tjenestemann eller oppløsning av tjenesteforholdet som en samtidig oppsigelse av tjenesteavtalen.»

Det gjelder særskilte regler for de øverste embetesmenn som er oppregnet i statstjänstemannalagen 26 §, bl.a. justitiekanslern, statssekretærer, kanslichefer (departementsråder), visestatssekretærer og departementenes avdelingssjefer, sjefene for de embetsverk som blir utnevnt i statsråd og statsrådenes spesialmedarbeidere. Den som blir utnevnt til en slik stilling, skal etter 8 a § før utnevningen legge frem en redegjørelse for sin næringsvirksomhet, sine eierforhold i foretak og annen formue, samt redegjøre for sine oppgaver utenfor tjenesten, sine sidegjøremål, jf. 18 § i loven, og andre bindinger som kan ha betydning ved bedømmelsen av en persons forutsetninger for å skjøtte de oppgaver som hører inn under den stillingen som skal besettes. Det skal opplyses om de viktigste oppgavene i tjenesten eller i tjenesteforholdet og de interessegruppene som er viktige med tanke på oppgavene. Med utgangspunkt i disse opplysningene skal den som har inngitt opplysningene, oppgi de omstendigheter som kan tenkes å være av betydning med tanke på tjenesteoppgavene. Det skal gis opplysninger om bindinger både innenlands og utenlands.

Det er laget et eget skjema for utfylling av nødvendige opplysninger, med en veiledning om hvordan skjemaet skal fylles ut og hvilke opplysninger som skal gis. Det er også gitt en egen anvisning om tjenestemenns bistillinger og hva som kan godtas i den forbindelse.

4.3.4 Island

Island har ikke karantene eller andre konkurransebegrensende regler, hverken for folkevalgte eller embets- og tjenestemenn. Det pågår en diskusjon på Island om dette spørsmålet og om hvilke stillinger som i tilfelle skal omfattes av et slikt regelverk. Så langt har man ikke tatt noen avgjørelse i spørsmålet.

I det private arbeidsmarkedet kan man avtale konkurransebegrensende vilkår i ansettelseskontrakten, spesielt for sjefer eller nøkkelpersoner i virksomheten. Noen saker har vært ført for domstolene, hvor særlig spørsmålet om den enkeltes rett til erverv har stått sentralt.

4.4 Kontinentaleuropeiske land

4.4.1 Nederland

Nederland har får regler som omhandler overgang til stilling utenfor forvaltningen. Det foreligger et rundskriv i statsforvaltningen fra innenriksministeren til de øvrige statsrådene om hvordan man skal unngå såkalte «svingdørsansettelser» i departementene.

Det heter i en uautorisert oversettelse av dette rundskrivet:5

«I: Oppsummering
For å sikre gjennomføringen av en aktiv integritetspolicy i samsvar med de synspunkter som er uttrykt av Regjeringen, blir du bedt om ikke å engasjere tidligere embets- eller tjenestemenn, tidligere ansatt i ditt departement, for å yte tjenester til noen del av departementet eller for noe direktorat under departementet, enten som eksterne kontraktører eller i noen annen egenskap, for en periode på to år etter utløpet av deres ansettelseskontrakt. Avvik fra denne retningslinjen for en begrenset periode, som må være spesifisert, er bare tillatt i den grad det samsvarer med den avtale som ble inngått ved avslutningen av ansettelsesforholdet. Når du vurderer anbud, blir du bedt om å anvende en standard policy som skal sikre at tidligere embets- og tjenestemenn ikke er involvert i slik tjenesteyting som det legges ut anbudsinnbydelse for.
II: Bakgrunn
Spørsmålet om integritet i offentlig tjeneste i vid forstand er alltid en sak av allmenn interesse. Jeg diskuterer jevnlig spørsmålet om integritet med Parlamentet. Under den alminnelige konsultasjonen med den faste parlamentskomiteen for innenrikssaker 3. februar og 9. juni diskuterte man blant annet hvilke skritt det ville være mulig å ta for å gjennomføre integritetspolitikken. Under den alminnelige konsultasjonen lovet jeg den faste parlamentskomitéen at jeg ville sikre gjenommføringen av en aktiv integritetspolitikk. Blant annet handler integritetspolitikk om spørsmålet om såkalt «svingdørsansettelser».
III: Svingdørsansettelser skader integriteten til sentralforvaltningen
Svingdørsansettelser er en situasjon der et departement ansetter/engasjerer en regjeringstjenestemann som nylig arbeidet for departementet, men hvis arbeidskontrakt siden er oppsagt, for å yte tjenester til departementet i en annen egenskap, for eksempel gjennom et konsulentfirma.
Enhver antydning av interessekonflikt må unngås, både internt og eksternt. Regjeringen er av den oppfatning at svingdørsansettelser utgjør en fare for sentralforvaltningens evne til å opptre med integritet og til å danne seg uhildede oppfatninger. Slike ansettelser kan skape en atmosfære av politisk nepotisme; tidligere regjeringstjenestemenn blir av og til engasjert til å yte tjenester på grunn av deres kontakter i departementet, uten å følge en ordentlig anbudsprosedyre. I tillegg til at slike ansettelser skjer på grunnlag av urimelige konkurransevilkår, kan de også gi inntrykk av å skape en interessekonflikt.
IV: Retningslinjer for å unngå svingdørsansettelser
Regjeringen er av den oppfatning at det må etableres retningslinjer for å forhindre at departementene ansetter/engasjerer tidligere regjeringstjenestemenn i en hvilken som helst egenskap, for en viss periode etter avslutningen av deres arbeidskontrakt. Når man engasjerer et byrå der en tidligere regjeringstjenestemann har opptrådt som partner etter at vedkommende forlot sin tjeneste i departementene, blir det nødvendig å sikre seg at den tidligere regjeringstjenestemannen ikke deltar i den aktuelle tjenesteytingen.
Denne retningslinjen er rettet ikke så mye mot tidligere regjeringstjenestemenn, som mot regjeringens departementer, der det er nødvendig med en stadig klarere forståelse av at svingdørsansettelser skader regjeringens evne til å opptre med integritet, og at de også skader regjeringens omdømme.
Når det gjelder den perioden der tidligere regjeringstjenestemenn ikke tillates å yte tjenester til et departement hvor de tidligere var ansatt, anser jeg at en periode på to år vil være rimelig. En slik periode er lang nok til å sikre at den tidligere regjeringstjenestemannen har fått tilstrekkelig distanse til det aktuelle departement, slik at inntrykket av interessekonflikt kan unngås.
Avvik fra denne retningslinjen er bare tillatt i situasjoner der det er oppnådd enighet om at de (tidligere) regjeringstjenestemenn skal fortsette å yte tjenester for en viss tid for det departement hvor de tidligere var ansatt, etter avslutningen av deres arbeidskontrakt, for å lette overgangen til deres nye stilling. I en slik situasjon vil det ikke være noe til hinder for å ansette og ta imot tjenester fra en tidligere regjeringstjenestemann.
I samsvar med de ovennevnte synspunkter, som er kommet til uttrykk fra statsrådet, vil jeg derfor be dere om å sikre at tidligere regjeringstjenestemenn ikke blir ansatt/engasjert til å yte tjenester for noen avdeling i et departement der de tidligere var ansatt, i en periode på to år etter at de har avsluttet sitt arbeidsforhold der, uansett hva deres tjenester består i. Avvik fra denne retningslinjen for en begrenset og spesifisert periode, er bare tillatt innenfor rammen av den enighet som ble oppnådd i forbindelse med oppsigelsen av arbeidskontrakten. Ved vurderingen av anbud blir du bedt om å følge vår standardpolicy for å sikre at tidligere regjeringstjenestemenn ikke yter tjenester etter anbudsinnbydelsen.»

4.4.2 Tyskland

For regjeringsmedlemmer er en del spørsmål regulert i en egen lov, Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Bundesregierung (Bundesministergesetz) av 17. juni 1953. Loven har bl.a. regler om forbud mot sidegjøremål og mottak av gaver (§ 5) og om taushetsplikt etter fratredelse (§§ 6 flg.). Det er videre regler bl.a. om avlønning og fratredelsesytelse. Medlemmer av regjeringen er ikke pliktige til å oppgi sine økonomiske interesser. Det er ingen lovfestede restriksjoner på profesjonelle engasjementer eller overgang til ny stilling etter å ha fratrådt statsrådsposten.

I 1998 innførte Tyskland detaljerte administrative retningslinjer, som også dekker overgang til stilling utenfor forvaltningen. Retningslinjene tar sikte på å informere ansatte om hva som innebærer uetisk fremferd og hvordan man skal forhindre og håndtere slike situasjoner. Brudd på reglene om overgang til stilling utenfor forvaltningen kan resultere i avkorting av pensjonen ved fratredelse.

4.4.4 Frankrike

Frankrike bruker tradisjonelt lovgivning og rettslige sanksjoner for å sette standarder om integritet for hele statsforvaltningen.

Overgangen av tjenestemenn til privat sektor, såkalt «pantouflage», er en strengt regulert praksis i fransk statstjeneste, som er kontrollert gjennom lover og myndighetsmessig og domstolsmessig kontroll. Etter avgang fra offentlig tjeneste gjelder et straffesanksjonert forbud i tre år bl.a. mot å ta stilling i en virksomhet som tjenestemannen i løpet av de siste tre år før avgangen førte tilsyn eller kontroll med eller inngikk kontrakter med, eller som var part i en forvaltningssak hvor tjenestemannen forberedte vedtak (Code pénal art. 432-13). Før overgangen må tjenestemannen konsultere en etikkomité (Commission de déontolgie de la fonction publique). Denne komiteen er en sammenslåing av tre etikkomiteer henholdsvis for den sentrale statstjenesten, for regionale myndigheter og for statssykehusene.

Den nåværende etikkomiteen bygger på mer enn 15 års erfaring, og har sitt lovgrunnlag i en lov fra 2007 (loi no. 2007-148 de la modernisation de la fonction publique). Den har også andre oppgaver enn å vurdere overgang fra statstjenesten. I 2010 behandlet den 1228 saker fra statstjenesten av i alt 3386 saker, hvorav 2/3 gjaldt sidegjøremål. Komiteen avgir årlig rapport til statsministeren, og årsrapportene er tilgjengelige på internett.

4.5 Storbritannia og enkelte samveldeland

4.5.1 Storbritannia

4.5.1.1 Generelt

EIPA-studien viser at alle de 15 problemområdene det ble stilt spørsmål om, er regulert gjennom etiske retningslinjer. Statsministeren har det endelige ordet når det gjelder hvilke standarder som kan forventes av en statsråd. Statsrådene forventes å følge «De syv prinsippene for offentlig tjeneste»; uselviskhet, integritet, objektivitet, ansvarlighet, åpenhet, ærlighet og lederskap, se nærmere i 4.1.5.2.

Lovgrunnlaget for ledelsen av statstjenesten er tatt inn i Del 1 i Constitutional Reform and Governance Act 2010. I section 5 pålegger den the Minister for Civil Service å fastsette etiske retningslinjer («code of conduct») for statstjenesten, som skal forelegges for parlamentet. Den gjeldende Civil Service Code er fastsatt i november 2010. Den oppstiller fire kjerneverdier for alle tjenestemenn: integritet, ærlighet, objektivitet og upartiskhet, og forklarer nærmere hvilke krav de fire kjerneverdiene setter til embets- og tjenestemenn, og hvilke rettigheter og plikter de har.

Alt i alt omfatter retningslinjene ca. en halv million embets- og tjenestemenn, som har retningslinjene som en fast del av sin arbeidsavtale. Tilsvarende retningslinjer med mindre avvik gjelder for forsvaret, utenrikstjenesten og de hemmelige tjenestene. Det er ikke gitt slike retningslinjer for politiet og det kommunale nivået.

En egen etikk-komité, The Committee on Standards in Public Life, ble etablert i 1994. Den er et uavhengig rådgivende offentlig organ som står fritt til å uttale seg om etiske retningslinjer for offentlig forvaltning og fremme forslag om tiltak, men har ikke myndighet til å innkalle vitner eller til å etterforske påståtte lovovertredelser. Ordningen med at statsråder skal innhente uavhengige råd ved overgang til stillinger og verv i privat sektor, ble innført etter forslag fra komiteen.

4.5.1.2 Statsråder

Ministerial Code, som er fastsatt av statsministeren, oppstiller nærmere regler for statsrådene. Gjeldende Ministerial Code ble fastsatt av statsminister David Cameron i mai 20106 og innebar mindre endringer i den foregående, som var fastsatt av statsminister Gordon Brown i juli 2007. Retningslinjene er svært detaljerte, og over 25 sider omtaler forholdet til departementene, til embets- og tjenestemennene, forholdet til valgkretsen og partiet, statsrådens private interesser, hvordan statsråden skal fremlegge sin politikk, forholdet til parlamentet og til reisevirksomhet. I et tillegg lister man opp de syv prinsippene som gjelde for statsrådens offentlige liv. Etter retningslinjene bør statsråder være så åpne som mulig, både overfor Parlamentet og befolkningen, og bør bare avslå å gi informasjon der en offentliggjøring ikke ville være i den offentlige interesse, noe som må avgjøres i samsvar med offentlighetsloven – (Freedom of Information Act). I tilknytning til Ministerial Code er det opprettet et offentlig register7 for opplysninger om statsrådenes økonomiske interesser og verv.

Profesjonelle aktiviteter – Statsråder bør si fra seg alle offentlige verv som de måtte inneha. Hvis en statsråd ønsker å beholde et slikt verv, skal statsministeren konsulteres.

Opplysninger om private interesser – Ved oppnevning til hver ny statsrådspost blir statsrådene rådet til å gi sin departementsråd en skriftlig, fullstendig oversikt over alle interesser som kan tenkes å gi opphav til interessekonflikt. Listen bør ikke bare inneholde statsrådens personlige interesser, men også interessene til ektefelle, partner og barn. Departementsråden avtaler et møte med statsråden for å diskutere listen og vurdere hvilke råd som er nødvendige og fra hvilken kilde, og hvilken ytterligere skriftlig informasjon som måtte trengs. Der det anses å være i orden for en statsråd å opprettholde en privat interesse, er regelen at han eller hun bør informere sine statsrådskolleger om disse forholdene, dersom de må drøfte offentlige spørsmål som på noen måte kunne påvirke disse interessene. Statsråden bør stille seg helt utenfor drøftelsen av slike offentlige spørsmål.

Gaver – Ingen statsråd bør motta en gave med en verdi av over GBP 140, eller motta en gjestfrihet eller en tjeneste som vil eller synes å ville påføre ham eller henne en forpliktelse. Det samme prinsippet gjelder hvis gaver blir tilbudt til et medlem av deres familie. Mottakelse av gaver skal rapporteres til departementsråden.

Overgang til stilling utenfor statsforvaltningen – Utgangspunktet for overgang til stilling og verv følger av Ministerial Code punkt 7.25. Den blir supplert av Business Appointment Rules for Former Ministers, som ble fastsatt av Cabinet Office i 2010.

En statsråd som etter avgang ønsker å ta imot en ny stilling eller et verv, skal først søke råd fra Den rådgivende komitéen for ansettelser i næringslivet (The Advisory Committee on Business Appointments) (ACoBA)8, og må i den forbindelse fylle ut et omfattende søknadsskjema. Tidligere statsråder må søke om komitéens råd angående enhver tilsetting eller verv som de vurderer å ta imot innenfor et tidsrom på to år etter at de har fratrådt embetet. Dette gjelder også virksomhet som publisering av artikler eller en foredragsrekke hvis det skjer på grunnlag av en avtale om en serie med et forlag, en publikasjon eller en organisasjon.

Statsråder er nå forpliktet til å følge komiteens tilråding. Selv om allmenne hensyn tilsier at tidligere statsråder kan gå over i næringslivet eller andre områder av samfunnslivet, er det like viktig at det ikke skal finnes noe grunnlag for mistanke om noe utilbørlig ved en konkret ansettelse.

Da retningslinjene ble strammet inn i 2010, ble det innført et toårig forbud mot lobbying og et påbud om å søke komiteens råd også når det gjelder ubetalte stillinger i ikke-kommersielle organisasjoner. Lobbyforbudet innebærer bl.a. at en tidligere minister ikke skal kommunisere med regjeringen, dvs. statsråder, embets- og tjenestemenn, herunder spesialrådgivere og andre relevante embets- og tjenestemenn. Forbudet gjelder når hensikten er å påvirke en regjeringsbeslutning eller en policy for å fremme egne interesser eller interessene til den organisasjon de er ansatt i eller utfører oppdrag for.

ACoBA-komiteen gir sitt råd direkte til den tidligere statsråden, og har som mål å klare dette i løpet av 15 arbeidsdager. Komiteens leder tilskriver alle tidligere statsråder når de forlater statsrådsposten og minner dem om at de må innhente komiteens råd om alle stillingssøknader mv. i to år etter fratredelsen. De tidligere statsrådene blir bedt om å fylle ut et søknadsskjema som er tilgjengelig på komitéens hjemmeside når de søker råd.9 Her må de gi et utfyllende bilde av den aktuelle stillingen. Komiteen kan også innhente videre konfidensiell informasjon fra forskjellige kilder, så som statsrådens tidligere departement eller den aktuelle arbeidsgiveren og dennes konkurrenter.

Komiteens råd vil som regel variere fra en uforbeholden godkjenning til en venteperiode, samt et forbud mot lobbying i to år etter fratredelsen. I tillegg vil tidligere medlemmer av regjeringen som minimum ha en tre måneders venteperiode etter at de har forlatt statsrådsposten. Denne venteperioden kan komitéen gjøre unntak fra, og i helt spesielle tilfelle kan komitéen gi uttrykk for at en bestemt utnevning eller ansettelse er upassende og derfor bør avslås.

Komiteens råd blir offentliggjort så snart den tidligere statsråden har underrettet komitéen om at vedkommende har tatt stillingen. Inntil det skjer, er alle søknader konfidensielle. Komitéen offentliggjør ikke råd om stillinger som ikke blir akseptert av den tidligere statsråden. ACoBA gir hvert år ut en rapport10 om de søknader de har behandlet.

Opplæringstiltak – Den nasjonale statsforvaltningsskolen (The National School for Government) har i en årrekke tilbudt opplæring til statsråder. Det omfatter bl.a. innføring i regjeringsarbeid for nye statsråder og innpiskere, økonomi- og risikostyring i departementene, og parlaments- og komitéprosedyrer.

4.5.1.3 Embets- og tjenestemenn

Generelt: – Civil Service Code fastslår som nevnt fire kjerneverdier: integritet, ærlighet, objektivitet og upartiskhet. Allmenne hensyn tilsier at embets- og tjenestemenn med erfaring fra offentlig administrasjon bør kunne gå over i næringslivet eller annen virksomhet utenom sentralforvaltningen, uten at slike overganger blir forhindret av ubegrunnet offentlig bekymring angående en bestemt ansettelse. Det er like viktig at en tidligere embets- eller tjenestemann som går over i en stilling utenfor sentralforvaltningen, ikke fører til begrunnet offentlig bekymring, kritikk eller misforståelser.

Hensikten med regelverket er å opprettholde tilliten til statstjenesten og til dem som arbeider der, og især å unngå mistanke om at en ansettelse kan være belønning for tidligere tjenester. Det er også viktig å unngå at arbeidsgiveren får upassende fordel ved å ansette en embets- eller tjenestemann som har informasjon om arbeidsgiverens konkurrenter eller om en nær forestående gjennomføring av regjeringens politikk.

De gjeldende Business Appointment Rules for Civil Servants er fastsatt i februar 2011. De gjelder for alle nåværende og tidligere statstjenestemenn, både faste og midlertidig ansatte, som har sluttet i tjenesten for mindre enn to år siden. Før de kan akseptere en hvilken som helst ansettelse etter å ha gått ut av statstjenesten, må de vurdere om det er påkrevd å sende inn søknad. Hvis det er påkrevd, bør de ikke akseptere ansettelse før godkjennelse foreligger. Godkjenningsprosessen varierer med stillingen. Bare søknadene fra de øverste embets- og tjenestemenn på nivå med departementsråder og direktoratsledere (generaldirektører) blir behandlet av ACoBA-komiteen. De høyeste nivåene går til statsministeren for godkjenning, på grunnlag av komiteens vurdering.

Departementsråder (Permanent secretaries) og assisterende departementsråder blir pålagt minimum tre måneders venteperiode mellom fratredelsen og tiltredelse i ny stilling. Dette skyldes deres rolle på det høyeste nivå i regjeringsapparatet og tilgangen til et bredt spekter av sensitiv informasjon. ACoBA-komiteen kan gi råd om å dispensere fra denne minimumsperioden dersom overgangen synes uproblematisk. I motsatt fall kan komitéen anbefale en lengre venteperiode, dersom oppnevningen eller ansettelsen er av en slik karakter at allmenne hensyn gjør en lengre periode ønskelig. Venteperioden kan gå opp i høyst to år, og komiteen kan unntaksvis legge til et råd om at den finner oppnevningen eller ansettelsen upassende.

Etter de nye Business Appointment Rules for Civil Servants vil alle tjenestemenn som befinner seg på lønnsskalens nivå SCS3 eller høyere få et to års forbud mot å drive lobbyvirksomhet mot regjeringen på vegne av sin nye arbeidsgiver, etter at de har forlatt tjenesten. Den rådgivende komiteen kan redusere toårs forbudet dersom særlige forhold tilsier det.

Ettersom man beveger seg nedover på lønnsskalaen, legges myndigheten til å avgjøre søknader til hhv. departementsråd og avdeling mv. For stillinger på lønnsskalaen SCS2 treffer departementsråden avgjørelsen, og på SCS1 avgjøres spørsmålet av departementet. På dette nivå er det bare nødvendig med søknad hvis ett eller flere av syv forskjellige kriterier er oppfylt.11

Alle tjenestemenn som er i aktiv tjeneste, skal rapportere til sin linjeleder om alle henvendelser fra arbeidsgivere utenfor statsforvaltningen om tilbud om utnevning eller ansettelse der godkjenning ville være nødvendig for å følge opp tilbudet. De som arbeider med utleie eller ansvar for statlige kontrakter skal rapportere alle tilbud om utnevnelse eller ansettelse umiddelbart til sin linjeleder, enten de akter å følge opp tilbudet eller ikke.12

Spesialrådgivere (special advisers) er politisk utnevnte rådgivere for ministeren. Også disse må i samsvar med sin kontrakt levere en søknad til lederen for sin tidligere avdeling for enhver ny utnevnelse eller ansettelse som de overveier å ta innen to år etter at de har fratrådt. Alle søknader fra spesialrådgivere skal gå til den rådgivende komiteen. Den gir råd til departementsråden, som treffer avgjørelse. Mens de er ansatt, må spesialrådgiverne rapportere alle tilbud om utnevning/ansettelse til departementsråden.

Søknader kan godkjennes uten forbehold, eller med forbehold for maksimalt to år regnet fra siste dag med lønnet tjeneste. Slike forbehold kan innbefatte en karanteneperiode og/eller et forbud mot lobbyvirksomhet mot regjeringen på vegne av deres nye arbeidsgiver. Andre restriksjoner kan innbefatte at den tidligere tjenestemannen, for en bestemt periode, skal avholde seg fra befatning med visse aktiviteter, for eksempel forretningsforbindelser eller visse sider av den nye arbeidsgiverens oppgaver, noe som minner om saksforbud etter det norske karanteneregelverket. Tjenestemannen vil få anledning til å uttale seg før det eventuelt blir satt en venteperiode eller tatt særskilte forbehold.

Tjenestemannens avdeling skal informere fremtidige arbeidsgivere om vilkår som er satt i godkjenningen av ansettelsen eller utnevningen. Ved søknader som er vurdert av ACoBA-komiteen, vil komiteens råd bli offentliggjort sammen med kort redegjørelse for søkerens siste tjenestestilling, så snart den nye ansettelsen er kunngjort eller vedkommende har tiltrådt stillingen. Departementet kan offentliggjøre sine råd på samme måte. For øvrig er saksbehandlingen konfidensiell.13

Det gis ingen kompensasjon for ventetidsperioden. Dette er imidlertid et spørsmål som trolig vil bli vurdert nærmere.

4.5.1.4 Lobbying

Ved revisjonen av Ministerial Code og The Civil Service Code ble restriksjonene mot lobbying gjort strengere, både for statsråder og embets- og tjenestemenn. Det ble utarbeidet en egen definisjon av lobbying,14 og både statsråder og høyere embets- og tjenestemenn på nivå med departementsråder og generaldirektører og høyere fikk automatisk et to års forbud mot lobbying mot regjeringen.

Definisjonen vurderes som nyttig, ettersom den gir et klart signal om hva som anses for korrekt opptreden. Etter definisjonen av lobbying er det ikke forbudt å snakke med tidligere kolleger, men man må vurdere sin egen rolle og kan ikke bruke sin tidligere posisjon på en upassende måte. En skriftlig henvendelse til den virksomheten hvor vedkommende tjenestegjorde kan være i orden, mens det stiller seg annerledes med et møte på én til én basis hvor ingen andre selskaper får adgang.

Cabinet Office opplyste overfor utvalget at man antar at to år er den øvre grense for hvor lenge man på arbeidsrettslig grunnlag lovlig kan pålegge forbud mot lobbying. Retningslinjene om lobbying bygger ikke på lovgivning, men på ulovfestede regler, og det er, slik Cabinet Office ser det, en svakhet at man ikke har noen sanksjoner mot dem som måtte bryte forbudet. Det viser seg likevel at statsrådene og de øverste embetsmennene innretter seg etter ordningen for ikke å sette sitt gode navn og rykte på spill. Nyhetsmedia er meget interessert i dette temaet, og nyheter om overtredelse har derfor høy profil og en høy risiko for å anrette skade. For Cabinet Office ser det ut til at så å si alle følger de råd som ACoBA gir.

4.5.2 Australia

Mange virksomheter i den australske statstjenesten tar med en referanse til deres regler for overgang til stilling utenfor forvaltningen i kontraktene med organisasjoner i privat sektor.

I Australia fastsetter Public Service Act 1999 (section 10 og 13) verdigrunnlaget og etiske retningslinjer for (føderale) statstjenestemenn. Nærmere retningslinjer blir fastsatt av Australian Public Service Commission (APSC),15 som er tilknyttet statsministerens kontor. Etter regelverket har man ikke uten videre hjemmel for å pålegge restriksjoner ved overgang til stilling utenfor tjenesten, og man søker derfor å oppnå enighet med tjenestemannen om å avstå fra ansettelse innenfor bestemte felter for en begrenset periode.

APSC har i 2007 gitt ut et rundskriv med policyveiledning16 ved overgang til stilling utenfor statsforvaltningen. Av de forhold som tas opp her kan kort nevnes:

  • En understreking av at ansatte i den australske statstjenesten skal opplyse om alle forhold som kan føre til interessekonflikt. De skal videre ikke benytte seg av innsideinformasjon og ikke misbruke sin status, makt eller autoritet som statsansatt og ta de nødvendige skritt for å unngå dette.

  • En spesifisering av de tre viktigste risikoområdene ved overgang.

  • En understrekning av at virksomhetene skal benytte tiden før fratreden til å minimere eventuell risiko og skadevirkninger ved en forestående overgang.

  • Virksomhetens leder og den ansatte bør drøfte hvilke umiddelbare skritt som bør tas for å unngå interessekonflikter; endring av arbeidsoppgaver, midlertidig forflytning eller permisjon inntil den nye stillingen tiltres.

For statsråder har statsministeren fastlagt etiske retningslinjer, senest i desember 2007. De inneholder et eget avsnitt om overgang til stilling etter statsrådsperioden, der det i en uautorisert oversettelse heter:17

«Statsråder er forpliktet til å sørge for at de, i en periode på 18 måneder etter at de har sluttet som statsråder, ikke driver lobbyvirksomhet, opptrer som representant eller har forretningsmessige møter med medlemmer av regjeringen, parlamentet, statstjenesten eller forsvarsmakten om noen sak de har hatt en tjenstlig befatning med som minister i de siste 18 måneder av statsrådsperioden.
Statsråder er også forpliktet til å sørge for at de, når de forlater sitt embete, ikke drar personlig fordel av informasjon de hadde tilgang til som statsråd, når denne informasjonen ikke er alminnelig tilgjengelig for befolkningen.
Statsråder skal sørge for at deres personlige opptreden er i samsvar med verdigheten, omdømmet og integriteten til Parlamentet».

Et eget rundskriv utstedt av APSC i 200818 trekker opp retningslinjer for bl.a. embets- og tjenestemenns forhold til profesjonelle lobbyister og for dem som slutter i tjenesten for å drive lobbyvirksomhet. Retningslinjene legger vekt på å sikre at regjeringsrepresentanter skal kunne fastslå hvilke interesser som en lobbyist representerer. Høyere embets- og tjenestemenn skal ikke engasjere seg i lobbyvirksomhet i en 12 måneders periode i noen sak som de har hatt en tjenstlig befatning med som embets- eller tjenestemenn i løpet av de siste 12 måneder. Rundskrivet etablerer også et register over lobbyister.

4.5.3 Canada

Canada har regler om overgang til stilling utenfor forvaltningen i Conflict of Interests Act 2006. Etter lovens del 3 er såkalt sidebytte utelukket: Det er forbudt å opptre på vegne av noen i en sak hvor tjenestemannen har handlet på vegne av eller gitt råd til det offentlige. Det gjelder videre en venteperiode på ett år etter avgang før en tidligere tjenestemann kan ta en stilling eller verv hos noen som han eller hun hadde direkte kontakt av betydning med som tjenestemann i løpet av det siste året i offentlig tjeneste. Den samme ventetiden gjelder før tjenestemannen kan inngå en kontrakt om tjenesteyting til eller opptre på vegne av vedkommende. En tidligere minister kan aldri opptre på vegne av noen overfor en minister som vedkommende satt sammen med i regjering.

For canadisk føderal forvaltning gjelder nå (fra 2012) retningslinjene Values and Ethics Code for the Public Sector.19 Statsministeren har i 2006 utstedt en veiledning med retningslinjer Conflict of Interest and Post Employment Code for Public Office Holders.20 De er en del av ansettelsesvilkårene for statstjenestemenn i Canada.

Statstjenestemenn må innen 60 dager etter sin første ansettelse eller etterfølgende ansettelse, overføring eller utsendelse, rapportere om alle aktiviteter utenom tjenesten, formue og direkte og mulige interesser som kan gi grunnlag for en interessekonflikt med deres offisielle forpliktelser.

Hver gang det skjer en vesentlig endring i deres personlige forhold, må tjenestemenn revurdere sine forpliktelser etter dette regelverket. Hvis en reell, tilsynelatende eller potensiell interessekonflikt eksisterer, må de melde fra til deres nærmeste overordnede.

Før de forlater tjenesten må alle tjenestemenn redegjøre for sine planer vedrørende all ansettelse eller aktivitet utenfor forvaltningen som kan utgjøre en reell, tilsynelatende eller potensiell interessekonflikt i forhold til deres nåværende oppgaver og ansvar, og drøfte mulige interessekonflikter med sine ledere.

Nestledere er ansvarlige for å peke ut stillinger som er i risikosonen for interessekonflikt ved overgang til stilling utenfor forvaltningen. Tjenestemenn som innehar slike stillinger er underlagt begrensninger i en periode på ett år etter fratreden. Før de fratrer og i denne ettårsperioden må de rapportere til nestlederen om alle seriøse tilbud om ansettelse eller forslag om aktiviteter som kan føre til en interessekonflikt i forhold til tjenestestedet. De må straks informere dersom de har akseptert et tilbud om ansettelse.

En tidligere tjenestemann kan søke om et skriftlig frafall eller en reduksjon av begrensningsperioden. Policydokumentet regner opp en del forhold som bør tas i betraktning ved vurderingen av om ettårsperioden skal reduseres. En ansatt som ikke etterlever kravene i dette regelverket, kan bli møtt med disiplinærreaksjoner, også oppsigelse fra tjenesten.

Med tanke på de tiltak som er nødvendige for å forhindre interessekonflikter, forventes det at slike situasjoner vil bli løst gjennom diskusjoner og avtaler mellom embets- eller tjenestemannen og vedkommendes leder.

I 2011 har den canadiske regjeringen utgitt «Ansvarlig regjering – En veiledning for statsråder og statssekretærer». Veiledningen omtaler en rekke forhold, herunder standarder for opptreden, en veiledning om etikk og politisk aktivitet for innehavere av embeter.

Canada har også en egen lov for lobbyister (Lobbying Act 1985),21 som bl.a. oppretter et eget ombud (Commissioner of Lobbying). Lobbyister skal registreres med eget navn og navnet på arbeidsgiver og oppdragsgiver / klient. Lobbyistene må hver måned gi detaljert informasjon om sin kontakt med regjeringen, hvordan oppdraget blir finansiert mv.

4.5.4 USA

USA har føderale lovregler om karantene for statstjenestemenn etter avgang fra stilling i statstjenesten (18 U.S.C. § 207). Det er også fastsatt forbud for statstjenestemenn mot å delta i noen tjenestehandling som, direkte eller påregnelig, vil påvirke de økonomiske interessene til en enhet den statsansatte forhandler med om fremtidig ansettelse.

Under den nåværende presidentperiode (fra og med 20. januar 2009) må nyansatte som ikke inngår i karrieresystemet, dvs. politisk utnevnte tjenestemenn, undertegne et løfte som inneholder et antall forpliktelser.22 Ansatte som er ansatt i karrierestillinger må ikke undertegne et slikt løfte. Etikkløftet innebærer at man forplikter seg til ikke å motta gaver eller honorar fra registrerte lobbyister eller lobbyorganisasjoner. Man må videre avstå i to år fra saker hvor en tidligere arbeidsgiver er eller representerer en part i saken, dersom den ansatte arbeidet for den arbeidsgiveren eller klienten i løpet av de to foregående årene forut for ansettelsen. Vedkommende må også forplikte seg til ikke å drive lobbyvirksomhet overfor noen del av den utøvende myndighet så lenge Obama er president.

Hvis den ansatte selv var en registrert lobbyist i løpet av de to foregående årene, må vedkommende i to år etter ansettelsen unngå saker som han eller hun var lobbyist for i løpet av de to foregående årene forut for ansettelsen. Vedkommende må heller ikke søke eller motta ansettelse i et direktorat eller departement som han eller hun opptrådte som lobbyist overfor i løpet av de to foregående år.

På føderalt nivå kommer de grunnleggende karantenereglene til anvendelse både på den utøvende og den lovgivende makt, og reglene gjelder både politiske stillinger og karrierestillinger.

Generelt sett fokuserer de straffesanksjonerte begrensningene ikke på hvem den statsansatte begynner å arbeide for, men hva den statsansatte skal gjøre for vedkommende. Etter dette forbudet kan en tidligere statsansatt ikke representere en virksomhet utenfor statsapparatet overfor staten, enten for en bestemt periode (ett eller to år, avhengig av bestemmelsen), eller for visse typer saker uten tidsbegrensning. Disse restriksjonene forsøker å sette søkelyset på den skade som kan forårsakes ved at den tidligere statsansatte benytter sin overordnede stilling eller sin kunnskap tilegnet gjennom personlig deltakelse i saker som gjaldt bestemte parters rettigheter til spesifikke parter. Et klart eksempel på det sistnevnte er at en advokat for regjeringen som har representert staten i en bestemt tvistesak, aldri kan representere en privat part i den samme tvistesaken, uansett hvor lang tid som er gått siden vedkommende opphørte å arbeide for regjeringen. Et eksempel på en ett eller to års «avkjølingsperiode» ville være at en tidligere finansminister ikke kan representere noen overfor departementet i to år i enhver sak, og at en høyere tjenestemann utenom de som er på regjeringsnivå, for eksempel en høyere karrieretjenestemann, ikke kan representere noen overfor sin tidligere virksomhet før etter ett år etter avslutningen av statstjenesten.

De forente staters regjering er innrettet på at den utøvende delen av statsapparatet på de øverste nivåene, skal skiftes ut hvert fjerde år, og i det senere er det en erkjennelse av at karrierepersonell ikke gjør statstjenesten til sin karriere, selv om man kan ta med seg sin tjenestepensjon. Dette representerer med andre ord et rekrutteringsproblem.

For å tilpasse seg disse realitetene og for at statstjenesten skal ha mulighet til å rekruttere «the best and the brightest», er ikke karantenereglene ansettelsesbegrensninger, men begrensninger på hvem man kan representere. Når dette er sagt, må alle ledere og ansatte som ønsker å bevege seg ut av statstjenesten, være særdeles varsomme med når og hvordan de forhandler om ny jobb, så lenge det skjer mens de er i statens tjeneste. Denne tidsperioden anses for å være den mest kritiske; dvs. når en statsansatte fremdeles kan utøve makt på statens vegne, samtidig som vedkommende forsøker å imponere en potensiell ny arbeidsgiver.

4.6 Internasjonale organisasjoner

4.6.1 Europarådet

I sin rekommandasjon nr. R (2000) 10 «on codes of conduct for public officials» har Europarådet vedtatt en anbefaling til medlemsstatene om å innføre etiske retningslinjer for offentlig ansatte på alle nivåer, også for private organisasjoner som utfører offentlige tjenester. Rekommandasjonen har bl.a. bestemmelser om lojalitet og upartiskhet mv., og om interessekonflikt (artikkel 13) og egenerklæring om vedkommendes interesser som kan komme i konflikt med hans eller hennes offisielle plikter (artikkel 14). Det er videre bestemmelser om private interesser som kan være uforenlige med vedkommendes stilling, om politiske eller offentlige aktiviteter og om gaver (artikkel 15 til 18).

Artikkel 26 omtaler forholdene når man forlater tjenesten, og fastslår i underpunkt 1 at man ikke skal gjøre upassende bruk av sin offentlige stilling for å oppnå en fordel eller ansettelse utenfor offentlig tjeneste. En embets- eller tjenestemann må ikke la utsikten til en ansettelse skape en faktisk, potensiell eller tilsynelatende interessekonflikt. Vedkommende må straks underrette sin leder om ethvert konkret tilbud om ansettelse som kan skape en interessekonflikt. På samme måte må vedkommende straks si fra om at et tilbud om stilling er akseptert.

Artikkel 26 forutsetter videre at en tidligere embets- eller tjenestemann i en viss tid etter fratredelsen ikke må opptre på vegne av en person eller organisasjon i en sak som han eller hun tidligere ga råd om til en offentlig institusjon, og som derved ville resultere i en spesiell fordel for en person eller organisasjon. På samme måte må den tidligere offentlige ansatte heller ikke bruke eller avsløre konfidensiell informasjon som er ervervet som offentlig tjenestemann, med mindre man etter loven er berettiget til å gjøre det.

Etter artikkel 27 må en embets- og tjenestemann ikke gi noen særbehandling til fordel for tidligere offentlig ansatte.

4.6.2 OECD

I tillegg til å utgi rapporter om andre lands interne forhold og systemer har OECD egne etiske retningslinjer for sine ansatte. Reglene omfatter mange forhold; lojalitet og uavhengighet, upartiskhet, diskresjon, privilegier og immunitet – for å nevne noen. Under kapitlet «Interessekonflikt» peker regelverket på flere forhold som kan skape integritetskonflikter, herunder overgang til en stilling utenfor OECD. Om dette sier punkt 30 i regelverket:23

«Hvis du overveier å forlate Organisasjonen og er i en prosess med forhandlinger med din nye arbeidsgiver, bør du ikke involvere deg i noen oppgave innenfor Organisasjonen som skaper, eller kan gi inntrykk av å skape, en interessekonflikt mellom Organisasjonen og den fremtidige arbeidsgiveren. I tilfelle du er i tvil, eller hvis du er gitt en slik oppgave, bør du informere din overordnede.»

Regelverkets punkt 45 henviser til kravet til konfidensialitet om informasjon som vedkommende har fått kunnskap om i sin tjeneste for OECD, og dette gjelder spesielt upublisert informasjon.

Fotnoter

1.

Se lenke: http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/governance/post-public-employment_9789264056701-en

2.

C. Demmke, M. Bovens, T. Henökl, K. van Lierop, T. Moilanen, G. Pikker & A. Salminen, Regulating Conflicts of Interest for Holders of Public Office in the European Union (European Institute of Public Administration i samarbeid med Utrecht School of Governance, Helsingfors universitet og Vasa universitet, Maastricht 2008).

3.

Eva Lindström och Niklas Bruun: Svängdörr i staten – en ESO-rapport om när politiker och tjänstemän byter sida. Rapport til Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2012:1 (Stockholm 2012).

4.

Statsministeriet: http://statsministeriet.dk/_a_1578.html

5.

Oversettelsen til norsk er ved utvalgets sekretariat.

6.

Se lenke: http://www.cabinetoffice.gov.uk/sites/default/files/resources/ministerial-code-may-2010.pdf

7.

Se eksempel: http://www.cabinetoffice.gov.uk/sites/default/files/resources/MinsIns_pdf.pdf

8.

AcoBA har vært i virksomhet siden 1975, men opprinnelig bare i forhold til embets- og tjenestemenn. Se lenke: http://acoba.independent.gov.uk/

9.

Se søknadsskjema: http://acoba.independent.gov.uk/former_ministers/rules_and_guidance_ministers.aspx

10.

Se rapportene: http://acoba.independent.gov.uk/publications/reports.aspx

11.

Business Appointment Rules for Civil Servants punkt punkt 11, se http://acoba.independent.gov.uk/media/24135/business%20appointment%20rules%20for%20civil%20servants%20feb%202011.pdf

12.

Business Appointment Rules for Civil Servants punkt 12.

13.

Business Appointment Rules for Civil Servants, punkt 22.

14.

Se definisjon: “the former civil servant should not engage in communication with Government (including Ministers, special advisers and officials) with a view to influencing a Government decision or policy in relation to their own interests, or the interests of the organisation by which they are employed, or to whom they are contracted

15.

Se hjemmesiden: http://www.apsc.gov.au/

16.

Circular 2007/3 Post Separation Employment: Policy Guidelines. Se regler for overgang: http://www.apsc.gov.au/values/conductguidelines16.htm

17.

Oversettelse til norsk ved utvalgets sekretariat.

18.

Circular 2008/4 Requirements relating to the lobbying Code of Conduct and post separation contact with Government.

19.

Se de etiske retningslinjene: http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?section=text&id=25049

20.

Se reglene om interessekonflikt: http://www.pco-bcp.gc.ca/index.asp?lang=eng&page=information&sub=publications&doc=code/code-conflict-eng.htm

21.

Se loven for lobbyister: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/L-12.4/

22.

Executive order 13490. Se etikkløftet: http://www.oge.gov/DisplayTemplates/ModelSub.aspx?id=259

23.

Oversettelse til norsk ved sekretariatet.

Til dokumentets forside