NOU 2012: 12

Ventetid – et spørsmål om tillit — En evaluering av statens karanteneregelverk

Til innholdsfortegnelse

10 Særskilt om lobbyvirksomhet

10.1 Hva er lobbyvirksomhet? Hvilket omfang har den?

Mange stillinger utenfor statsforvaltningen legger opp til kontakt med statsforvaltningen og bruk av kunnskap og innsikt ervervet i en tidligere stilling i forvaltningen. I hvor stor grad det er tilfellet, avhenger av karakteren og innholdet av den stilling utenfor forvaltningen som det gjelder. Hvilke betenkeligheter det kan være ved en overgang til en stilling utenfor statsforvaltningen, kan variere i tråd med dette. Tilsettingen i den nye stillingen kan være motivert med innsikt og erfaring som vedkommende hadde før arbeidet i forvaltningen, men kan også skyldes den kunnskap og innsikt som vedkommende har ervervet i forvaltningen, eventuelt en kombinasjon av disse to.

I en ny stilling utenfor statsforvaltningen blir muligheten for å gjøre bruk av kunnskap ervervet i forvaltningen rettslig sett begrenset av reglene om taushetsplikt (jf. 5.3.2). Derimot er det ingen alminnelige regler som hindrer kontakt med tidligere kolleger eller beslutningstakere i statsforvaltningen for å fremme interessene til nye oppdragsgivere utenfor forvaltningen. En avgjørelse om ventetid – eventuelt saksforbud – kan være til hinder for det i en viss periode. I dette kapitlet skal utvalget vurdere nærmere om det er grunn til særskilt regulering av kontakt og påvirkning.

En systematisk oppsøkende kontaktvirksomhet for å påvirke en beslutningsprosess til fordel for bestemte interesser blir ofte betegnet som lobbyvirksomhet. Språklig sett er uttrykket av britisk opprinnelse og henspiller på det forrom eller den hall hvor kontakten med parlamentarikere gjerne fant sted. Det finnes ingen allment akseptert definisjon av hva som er å regne som lobbyvirksomhet. Begrepet kan også brukes i en vid betydning som inkluderer påvirkning av den offentlige opinion generelt.1 I de gjeldende engelske Business Appointment Rules for Former Ministers av mai 2010 punkt 6 og Business Appointment Rules for Civil Servants av februar 2011 (i en fotnote til punkt 9) er lobbying definert på følgende måte i samband med to års forbud mot at tidligere statsråder og øverste embetsmenn driver lobbyvirksomhet:

«Lobbying in this context means that the former Minister/civil servant should not engage in communication with Government (including Ministers, special advisers and officials) with a view to influencing a Government decision or policy in relation to their own interests, or the interests of the organisation by which they are employed, or to whom they are contracted.»2

Påvirkning av offentlige beslutningsprosesser kan skje på mange forskjellige måter, både direkte og indirekte, åpent og mer lukket. Det er neppe hensiktsmessig å bruke begrepet lobbyvirksomhet om alle former for slik påvirkning. Men det kan være delte meninger om hvor grensen bør trekkes, og det kan være en glidende overgang mellom lobbying og andre former for påvirkning.

I vanlig språkbruk er man nok mest tilbøyelig til å snakke om lobbyvirksomhet i samband med saker av noe større rekkevidde. Tilfeller der private enkeltindivider oppsøker beslutningstakere for å argumentere for sin sak, blir ikke nødvendigvis ansett som lobbyvirksomhet. Når andre opptrer overfor beslutningstakere for å fremme saken til en enkeltperson, vil nok dette lettere bli omtalt som lobbyvirksomhet, særlig hvis det er mange som opptrer.

En viss lobbyvirksomhet har vært praktisert i lang tid, iallfall overfor politiske beslutningstakere som uansett er avhengig av publikumskontakt med tanke på sitt representative oppdrag og muligheten for gjenvalg. Det faktiske omfang av lobbyvirksomhet er usikkert og dessuten avhengig av definisjonen. Men det er vanlig å anta at lobbyvirksomheten har økt betraktelig i de senere tiår. Det foreligger i dag ikke grunnlag for å tallfeste denne utviklingen i Norge. Den kan henge sammen med en nedgang i antallet offentlige råd og utvalg hvor berørte interesser kan møte eller ha en kanal til offentlige beslutningstakere. Når denne møteplassen forsvinner, oppstår det i stedet behov for å skaffe en møteplass ad hoc gjennom lobbyvirksomhet.3 Fremveksten av en bransje som bl.a. utfører eller bistår ved lobbyvirksomhet, kan være en indikasjon på at lobbyvirksomheten har økt i omfang, og dette tilbudet kan i seg selv være med på å skape en etterspørsel.4

Lobbying kan utføres direkte av den som har interesse i saken (som regel da av en ansatt i foretaket eller organisasjonen), eller av noen andre som har fått det i oppdrag. Bistand til lobbyvirksomhet kan også gis ved rådgivning som setter den interesserte i stand til selv å foreta en mer effektiv lobbying.

En rekke stillinger utenfor offentlig forvaltning kan ha som en del av arbeidsoppgavene å søke å påvirke offentlige beslutningsprosesser. Det kan være til fordel for virksomhetens økonomiske interesser eller for ideelle interesser som den søker å fremme. Det forekommer også lobbying til fordel for det offentlige selv (typisk kommuner overfor staten). Omfanget av slik påvirkning kan variere. Det kan være betydelig for virksomheter som er avhengig av offentlige tillatelser, tilskudd eller kontrakter, eller der virksomhetens mulighet for å nå sine mål kan bli sterkt påvirket av offentlig politikk eller regelverk. Når påvirkningen skjer gjennom personlig kontakt, vil det som oftest være virksomhetens ledelse eller kommunikasjonsenhet som står for kontakten. Kontakt og påvirkning overfor det offentlige vil som regel bare være en del av de oppgaver som ligger til stillingen, men kan unntaksvis utgjøre stillingens hovedinnhold. Det vil uansett være på det rene hvem vedkommende opptrer på vegne av, og i mange tilfelle kan den aktuelle kontakten foretas av en annen i virksomhetens ledelse eller kommunikasjonsenhet.

Virksomhet som består i å representere andre oppdragsgivere og hjelpe dem til kontakt og påvirkning av offentlige beslutningstakere er som nevnt blitt mer utbredt i de senere år. Det viser seg best i utviklingen av kommunikasjonsbransjen, som også har andre oppgaver – f.eks. å bistå med generell informasjon rettet mot allmennheten. Kommunikasjonsbyråer bistår i lobbyvirksomhet på ulike måter. De kan gi klienten råd om lobbying, og byråene kan selv kontakte eller møte beslutningstakerne. Også andre bransjer kan bistå i lobbying og annen påvirkning etter oppdrag fra en klient, f.eks. advokatbransjen og forskjellig konsulentvirksomhet.

Dette er bransjer som har vokst betydelig i de senere år. Hvor mye av denne veksten som henger sammen med øking i lobbyvirksomhet er usikkert, men det ligger trolig nærmest å anta en slik sammenheng når det gjelder kommunikasjonsbransjen. Her har man også eksempler på nyetablering med basis i tidligere politikere fra regjeringskontorene og med fortsatt rekruttering fra statsforvaltningen. I flere tilfelle antar utvalget at en tilsetting i firmaet neppe ville ha skjedd om det ikke var for den innsikt og erfaring – med tidligere kontaktnett – som den tilsatte bærer med seg fra statsforvaltningen. Det er vanskelig å tenke seg annet enn at en slik rekruttering vil gi utslag i en øking i arbeidsoppgaver knyttet til lobbyvirksomhet mot det offentlige.

10.2 Hvordan bør lobbyvirksomhet vurderes?

I et demokratisk samfunn er det ønskelig og legitimt at interesserte søker å påvirke offentlige beslutningsprosesser, enten det skjer for å fremme generelle og ofte ideelle mål, eller for å tilgodese interessene til en selv eller en større gruppe som man er en del av. I en demokratisk rettsstat legges offentlige beslutningsprosesser prinsipielt opp slik at den som kan bli berørt av en avgjørelse som det offentlige treffer, skal ha mulighet for å gjøre sitt syn gjeldende før avgjørelsen blir truffet, og på en slik måte at konsekvensene for vedkommende kan bli tatt i betraktning ved avgjørelsen. Både demokratihensyn og rettssikkerhetshensyn tilsier dette.

Iblant blir det reist innvendinger mot lobbyvirksomhet i sin alminnelighet. Dette kan henge sammen med at lobbyvirksomheten kan ha trekk som skiller den fra andre former for påvirkning av beslutningsprosessen, som antas å være mer legitime. Slike trekk kan være at lobbyvirksomheten gir noen en særlig tilgang til beslutningstakere som ikke andre berørte har eller klarer å skaffe seg, at den skjer på et særlig kritisk eller sent stadium i beslutningsprosessen, og at det som fremføres ikke er tilgjengelig for kommentar fra motstående interesser. Til det siste må det sies at presentasjoner som overleveres beslutningstakere i forvaltningen, er offentlige etter reglene i offentleglova, enten de gis papirbasert eller elektronisk. For muntlige presentasjoner er regelen at nye opplysninger eller anførsler av betydning skal nedtegnes, jf. fvl. § 11 d annet ledd, og også for dette dokumentet gjelder reglene i offentleglova. Som hovedregel skal alle disse dokumentene journalføres (arkivforskriften 11. november 1998 nr. 1193 § 2-6). Mangelfull etterlevelse av disse reglene kan være med på å øke grobunnen for en generell kritikk mot lobbyvirksomhet.

Kostnadene ved lobbyvirksomhet – særlig hvis den skjer organisert og med profesjonell bistand – er lettere å bære for økonomisk sterke interesser enn for andre. Av den grunn kan lobbyvirksomhet kritiseres for å skape ulikheter i tilgangen til den demokratiske beslutningsprosess.

En styrking av åpenheten ved lobbyvirksomhet har vært vurdert i samband med forslag om registrering av utøving av lobbyvirksomhet.

Et lobbyregister gjør at interesserte kan gjøre seg kjent med hvilke kontakter som har funnet sted, og gi mulighet for å forhøre seg om innholdet i kontakten og mobilisere supplerende eller alternativ informasjon og påvirkning. Motargumentene har særlig vært at privatpersoner kan ha et beskyttelsesverdig ønske om å ta kontakt uten at det blir offentlig, og at det kan være vanskelig å få til en praktikabel avgrensing av registeret uten at mange former for kontakt (f.eks. på eksterne møter, kurs, konferanser og måltider) faller utenfor. Stortinget har forkastet fem representantforslag om forskjellige former for lobbyregistre. Det første gjaldt innføring av en plikt for selskaper som yter bistand til myndighetskontakt, å gi en oversikt over sine oppdragsgivere i årsrapporten og å opplyse om oppdragsgivere på forespørsel (Dok. nr. 8:113 (1995-96), jf. Innst. S. nr. 118 (1996-97)). De to neste forslagene gjaldt etablering av registre i Stortinget over lobbykontakt (Dok. nr. 8:31 (2000-2001), jf. Innst. S. nr. 284 (2000-2001) og Dok. nr. 8:5 (2003-2004), jf. Innst. S. nr. 123 (2003-2004)). De to siste forslagene omfattet også departementene og Statsministerens kontor (Dok. nr. 8:32 (2007-2008), jf. Innst. S. nr. 21 (2008-2009) og Dok. 8:14 S (2009-2010), jf. Innst. 179 S (2009-2010)). En oversikt over forskjellige kontrollordninger med lobbyvirksomhet i andre land er inntatt i Innst. 179 S (2009-2010) s. 4-11 og viser store variasjoner.

Spørsmålet om registrering av lobbyvirksomhet faller klart utenfor utvalgets mandat. På grunnlag av Innst. 179 S (2009-2010), jf. Dok. 8:14 S (2009-2010) tok Stortinget så sent som i 2010 også stilling til innføring av en registreringsordning for lobbyvirksomhet overfor departementene og Statsministerens kontor. Denne siden av representantforslaget er imidlertid i liten grad drøftet særskilt i merknadene i innstillingen fra Stortingets presidentskap. Presidentskapets flertall ga likevel uttrykk for at en registreringsordning som foreslått ville være ressurskrevende, at den kunne føre til at møter i større grad flyttes ut av departementene, og at regjeringens medlemmer har som beslutningstakere behov for å kunne føre samtaler av fortrolig art uten at det ligger noe kritikkverdig i det.

Utvalget mener for sin del at åpenhet om lobbyvirksomhet kan ivareta noen av de behov som kan gi grunn til å ha regler om ventetid (karantene) og saksforbud ved overgang til ny stilling. Et lobbyregister vil være ett middel til å fremme en slik åpenhet. De forslag om lobbyregister som hittil har vært fremsatt, ville dekke langt mer enn tilfellene av overgang fra statsforvaltningen til virksomhet utenfor. I flere andre land har man funnet det formålstjenlig å ha en ordning med lobbyregister.

Et alternativ eller supplement til et register på beslutningstakernes hånd – dvs. i departementene eller andre statsforvaltningsorganer – kan være at lobbyistene selv viser åpenhet om klientforhold. I kommunikasjonsbransjen synes det å være delte meninger om dette. Fra bransjen er det også gjort gjeldende at det er tilfelle hvor allerede opplysningen om et klientforhold kan være sensitiv, og enda mer hvis det også skal gis opplysning om hva slags sak klientforholdet gjelder. For eksempel kan det i noen situasjoner tenkes at for børsnoterte selskaper kan slik informasjon være kurssensitiv.

Når det ikke foreligger noe lobbyregister eller annen form for åpenhet om klientforhold i lobbyvirksomhet, kan det skape et større behov for regler om ventetid (karantene) og saksforbud ved overgang fra offentlig stilling.

Har det betydning for vurderingen av lobbyvirksomhet overfor statsforvaltningen at den utøves av eller med bistand fra noen som nylig har vært ansatt der? Fersk kunnskap om beslutningsprosesser, saksfremdrift og overordnet tenkning hos beslutningstakerne kan gjøre det lettere å innrette lobbyvirksomhet så den blir mest mulig effektiv. Personlig kjennskap til sentrale deltakere i beslutningsprosessene kan være avgjørende for hvem som bør kontaktes og hvordan budskapet bør presenteres.

At noen med kjennskap til statsforvaltningen deltar i lobbyvirksomheten, kan være hensiktsmessig også for beslutningstakerne i forvaltningen. Kunnskap om politiske prosesser og statsforvaltningens arbeidsmåte kan gjøre at budskapet blir presentert på en måte som er mer relevant for forvaltningens arbeid, og at det i kontakten med forvaltningen ikke brukes tid på forhold som er uten betydning for den videre behandling av saken.

Det kan imidlertid reises innvendinger mot at tidligere politikere eller tjenestemenn deltar i lobbyvirksomhet overfor forvaltningen, iallfall kort tid etter overgang fra en stilling i statsforvaltningen. Det er særlig tre forhold som kan gi grunnlag for slike innvendinger: at vedkommende kan ha kunnskap om den aktuelle saken, at vedkommende representerer en motsatt mening eller interesse av den som han eller hun ble forbundet med i sin stilling i forvaltningen, og at den tidligere autoritet og kontaktnett som vedkommende hadde i sin tidligere stilling, kan gi grunnlag for antakelser om en særlig påvirkningskraft.

Når en tidligere politiker eller høyere embetsmann driver lobbyvirksomhet i tilknytning til saker som de fra sin tidligere stilling har konkret kunnskap om behandlingen av, kan det lett bli reist spørsmål om denne kunnskapen faktisk blir brukt til å fremme oppdragsgiverens interesser. Selv om dette skulle bety et brudd på taushetsplikten, kan et slikt brudd være vanskelig å fastslå med sikkerhet. Uansett kan bruk av konkret sakkunnskap gi oppdragsgiveren en fordel på bekostning av andre interesser. Slike spørsmål kan bli reist selv om vedkommende faktisk ikke hadde kunnskap om saken. Informasjonsflyten i et forvaltningsorgan kan være slik at vedkommende kan få kjennskap til en sak uten å ha deltatt sentralt eller aktivt i behandlingen av den, og det er praktisk sett ugjørlig å ha en sikker oversikt over informasjonsflyten i alle enkeltheter.

Når noen deltar i lobbyvirksomhet relativt kort tid etter å ha forlatt statsforvaltningen, kan situasjonen lett bli den at vedkommende knyttes til en annen oppfatning eller interesse enn de ble forbundet med i den tidligere stillingen. Det er mest problematisk hvis lobbyvirksomheten gjelder en sak som vedkommende var med på å behandle i sin stilling i statsforvaltningen. Et slikt sidebytte er åpenbart uakseptabelt. Men det er også klare betenkeligheter om noen kort tid etter overgangen utøver lobbyvirksomhet på et saksområde vedkommende hadde ansvar for i statsforvaltningen, selv om det gjelder en sak som ikke var til behandling mens vedkommende satt i stillingen. Det kan likevel hevdes at de sist nevnte betenkelighetene blir noe mindre hvis vedkommende har vendt tilbake til en tidligere stilling hvor slik lobbyvirksomhet var en naturlig del av arbeidsoppgavene.

Når en tidligere politiker eller høyere embetsmann driver lobbyvirksomhet overfor statsforvaltningen, kan det lett oppstå en forestilling om at vedkommende har en ekstra påvirkningskraft som skyldes den autoritet eller det kontaktnett som den tidligere stillingen ga. Et slikt spørsmål er særlig aktuelt ved lobbyvirksomhet overfor det forvaltningsorgan vedkommende arbeidet i, eller overfor andre politikere eller tjenestemenn som vedkommende samarbeidet med. Slike betenkeligheter er større når vedkommende opptrer personlig overfor forvaltningen enn der det bare er tale om intern rådgivning til klienten. Rent skriftlige henvendelser kan komme i en mellomstilling. Om vedkommende selv målbærer klientens interesser, eller bare sørger for å åpne en kanal for klienten – f.eks. ved å få i stand et møte mellom klienten og forvaltningen – kan etter omstendighetene komme ut på ett. Når kontaktnettet i det vesentlige er gått tapt – som det gjør for en politiker etter et partipolitisk regjeringsskifte – blir betenkelighetene på den annen side mindre.

I alle disse tilfellene kan lobbyvirksomheten føre til at oppdragsgiveren blir behandlet gunstigere av forvaltningen enn andre interesser blir, og det kan lett bli å regne som en urimelig fordel. Det kan også oppstå forestillinger om at forvaltningsmyndighet kan bli utøvd utenfor den offentlige forvaltning selv. Begge deler kan skade publikums tillit til at forvaltningen opptrer saklig og uten urimelig forskjellsbehandling.

Det kan spørres om det har betydning for vurderingen om den tidligere politiker eller tjenestemann opptrer for en bestemt oppdragsgiver, eller for forskjellige oppdragsgivere.

Her kan det for det første ha betydning om det er kjent hvem vedkommende opptrer for. Det har betydning både for det forvaltningsorganet som lobbyingen utøves overfor, og for allmennheten. Er vedkommende ansatt i det foretaket eller den organisasjonen som lobbyingen skjer til fordel for, vil oppdragsgiver i praksis være kjent. Det samme gjelder for en advokat, som forutsettes å opptre på vegne av en klient og prinsipielt ikke skal identifiseres med denne. Innenfor kommunikasjons- og konsulentbransjen er forholdet ikke fullt så klart. I Rådgiverplakaten – som er yrkesetiske normer vedtatt av foreningen Norske Informasjonsrådgivere 27. september 2011 – heter det i henholdsvis punkt 7 og 8 at «en rådgiver bør oppfordre oppdragsgiver til åpenhet om kundeforholdet, men må respektere behovet for konfidensialitet» og «en rådgiver som kontakter andre på vegne av sin oppdragsgiver, skal alltid være åpen om hvem oppdragsgiveren er».

Er vedkommende ansatt i det selskapet eller organisasjonen som lobbyingen skjer på vegne av, er det uten videre klart hvem den tidligere politikeren eller tjenestemannen opptrer på vegne av. Det er også grunn til å regne med at vedkommende blir identifisert med selskapet eller organisasjonen i større grad enn når vedkommende opptrer som en frittstående konsulent. I siste fall er det lettere å tenke seg at noe av politikerens eller tjenestemannens autoritet og gjennomslagskraft kan følge med i lobbyvirksomheten.

Når vedkommende bistår i lobbyvirksomhet etter oppdrag fra andre, kan dette føre til oppdrag for forskjellige interesser i forskjellige saker. Yrkesetiske normer kan være en begrensning ved at oppdragene for forskjellige klienter ikke må være uforenlige ut fra klientenes interesser, men det betyr neppe så mye når det er tale om lobbyvirksomhet. Derimot kan stadig skiftende oppdragsgivere med forskjellige interesser etterlate et inntrykk av en politiker – eller høyere embetsmann – som er «til salgs». En slik oppfatning kan vel bare gjøres gjeldende med rimelighet i nokså kort tid etter overgangen, men det kan etter omstendighetene også være vanskelig å forene med fortsatt aktivt politisk engasjement.

10.3 Flertallets forslag

Utvalgets flertall, lederen Backer og medlemmene Enger, Flatø, Kvassheim, Rosnes, Røvik, Østerud og Aasheim, mener at de vurderingene som det er gjort rede for i 10.2, tilsier at det legges begrensninger på lobbyvirksomhet etter overgang. Vurderingene må tas i betraktning når det uavhengige organet treffer avgjørelse om ventetid eller saksforbud. Det er også blitt Karanteneutvalgets praksis. Flertallet konstaterer at erfarne politikere som går over til stilling i et kommunikasjonsbyrå, nå gjerne blir ilagt seks måneders karantene (ventetid) og dessuten et saksforbud i seks måneder etter tiltredelse, som blir til hinder for lobbyvirksomhet på ansvarsområdet for det departementet som politikeren arbeidet i.

Hvis lengste ventetid (karantene) utvides fra seks måneder til ett år, slik et mindretall foreslår i 7.3.3.6, vil det gi det uavhengige organet mulighet for å hindre lobbyvirksomhet generelt i inntil ett år. Derimot vil et saksforbud i mange tilfelle ikke kunne gjøres så generelt at det rammer enhver lobbyvirksomhet overfor offentlig forvaltning, fordi det vil bety en så stor begrensning i stillingen at det i stedet må fastsettes ventetid (karantene).

På denne bakgrunn tar flertallet stilling til om det er behov for særskilte regler om lobbyvirksomhet som tar utgangspunkt i et uttrykkelig forbud mot lobbyvirksomhet overfor statsforvaltningen i en viss periode etter fratredelsen.

Utvalgets flertall foreslår et slikt forbud mot lobbyvirksomhet for statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere og for de øverste ledere i statsforvaltningen (departementsråd, assisterende departementsråd, ekspedisjonssjef og direktoratsleder). Dette vil utfylle dagens regelverk angående karantene og saksforbud til dels med lengre varighet. Forslaget vil være noe annet enn et lobbyregister som retter seg mot registrering av Stortingets møtevirksomhet mv., da et forbud mot lobbying rettes mot den enkelte fratrådte politiker eller embetsmann, i tråd med dagens regelverk om karantene og saksforbud.

Forslaget vil innebære at regelverket markerer en hovedregel om at den som fratrer en ledende stilling i statsforvaltningen, enten det er en politisk stilling i departementene eller en administrativ lederstilling, ikke skal drive lobbyvirksomhet overfor statsforvaltningen i en periode etter fratredelsen.

Hvor omfattende bør et slikt forbud være? Forslaget gjør det nødvendig å angi nærmere hvilke aktiviteter som skal være utelukket. Som lobbyvirksomhet bør regnes enhver direkte kontakt med statlige beslutningstakere med sikte på å påvirke avgjørelser der til fordel for en oppdragsgiver, likevel ikke deltakelse i skriftlige høringer eller offentlige høringsmøter som generelt er åpne for interesserte.

Et særlig spørsmål er om regelen også bør gjelde intern rådgivning i det firmaet som vedkommende blir ansatt i, eller overfor oppdragsgivere som selv står for kontakten med de offentlige beslutningstakerne. Det kan spørres om det vil begrense den spredning av både generell og konkret kunnskap om forvaltningsapparatet som betalt rådgivning kan gi. Et slikt forbud kan nok ha en viss effekt, men vil lett kunne brytes uten at det lar seg avdekke. I den grad det begrenser spredningen av kunnskap om forvaltningsapparatet, behøver ikke det uten videre å være ønskelig. Flertallet er derfor kommet til at den særskilte forbudsregelen bør begrenses til direkte kontakt og ikke gis en større rekkevidde. Den bør heller ikke være til hinder for representasjon i rettstvister. Skal vedkommende være avskåret fra dette eller fra intern rådgivning overfor en klient eller i et firma, bør det bestemmes etter reglene om ventetid eller saksforbud.

Kjernen i forbudet bør være lobbyvirksomhet overfor regjeringen og departementene. Flertallet foreslår at dette skal være regelen når det gjelder lobbying som tidligere statsråder, statssekretærer eller politiske rådgivere foretar. Når det gjelder administrative ledere i departementet (departementsråd, assisterende departementsråd og ekspedisjonssjef) bør forbudet gjelde lobbying overfor eget departement og underliggende direktorater. For direktoratsledere bør det gjelde lobbying mot eget direktorat og det overordnete departementet. Hvis et konkret tilfelle gir grunn til å avskjære lobbyvirksomhet i større utstrekning enn dette, bør det heller bestemmes som ventetid eller saksforbud etter reglene om dette. Det kan for eksempel være aktuelt i forhold til direktorater på det området hvor en politiker har arbeidet (f.eks. Finanstilsynet eller Norges vassdrags- og energidirektorat), eller i samband med tilskuddsforvaltning.

Forbudet bør ikke gjelde lobbying som skjer som en del av folkevalgt politisk aktivitet, f.eks. for en ordfører i en kommune. Trolig bør det heller ikke gjelde i andre tilfelle hvor vedkommende som lokalpolitiker vil drive påvirkning til fordel for et lokalpolitisk prosjekt.5

Bør det gjøre noen forskjell om lobbyvirksomheten skjer på vegne av en ekstern oppdragsgiver eller på vegne av et selskap eller en organisasjon hvor vedkommende er ansatt eller har tillitsverv? I de sistnevnte tilfellene vil det være åpenbart hvem lobbyingen skjer til fordel for, men virkningen kan være den samme som der noen driver lobbyvirksomhet på vegne av skiftende oppdragsgivere. Flertallet er blitt stående ved at forbudet i utgangspunktet bør omfatte lobbyvirksomhet generelt, og ikke bare for lobbying på vegne av forskjellige oppdragsgivere som ledd i egen næring.

Flertallet viser til at det er et bredt spekter av ulike interesse- og frivillige organisasjoner. Organisasjonene er så ulike at det etter flertallets mening bør tas hensyn til dette i Ventetidsutvalgets praksis.

Forbudet bør gjelde så lenge at tilknytningen til forvaltningen kommer på god avstand. Den alminnelige regelen bør derfor være ett år. Flertallet foreslår at forbudet skal gjelde i to år for statsråder. Statsrådene står i en særstilling sammenlignet med de øvrige stillingsinnehavere, siden de er vesentlig bedre kjent utad, har en særskilt autoritet som deres konstitusjonelle stilling gir dem, og en bred erfaring fra deltakelsen i regjeringsarbeidet.

Det bør være adgang til å fastsette en kortere varighet i enkelte tilfelle, særlig etter partipolitisk regjeringsskifte og ved gjeninntreden i en stilling vedkommende hadde før stillingen i sentralforvaltningen. Det siste unntaket vil i praksis bare være aktuelt for statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere. En kortere varighet kan også være aktuell ved særlig kort tjenestetid. Det samme bør gjelde når man blir valgt til et tillitsverv i en organisasjon (forening) med på forhånd definerte interesser. Flertallet ser videre at det kan virke unødig rigid dersom en tidligere politiker som får stilling som daglig leder i en organisasjon eller virksomhet, skal være avskåret fra å representere virksomheten overfor statsforvaltningen.

Et forbud med varighet på ett år eller mer kan nok i praksis bli til hinder for at vedkommende tiltrer den aktuelle stillingen. Det vil særlig ramme overgang til stillinger hvor en stor del av innholdet kan bestå i lobbyvirksomhet overfor offentlig forvaltning, f.eks. i kommunikasjonsbransjen. Det er imidlertid ikke til hinder for overgang til en stilling i kommunikasjonsbransjen som innebærer andre oppgaver enn lobbyvirksomhet overfor statsforvaltningen. Det er heller ikke til hinder for ordinær advokatvirksomhet eller for tilsetting i et foretak eller organisasjon som fra tid til annen eller regelmessig søker å påvirke offentlig forvaltning ved lobbyvirksomhet, men politikeren eller embetsmannen kan da ikke stå for lobbyvirksomheten. På denne bakgrunn mener flertallet at et forbud mot lobbyvirksomhet som nevnt ikke utgjør et slikt yrkesforbud som setter urimelige begrensninger på overgang til stillinger utenfor statsforvaltningen. Fordi det er et meget begrenset utvalg av stillinger som politikeren eller tjenestemannen kan bli avskåret fra etter overgangen, vil flertallet ikke foreslå at dette skal gi noen rett til lønnsmessig kompensasjon.

Selv om utgangspunktet er et tidsbegrenset forbud mot å drive lobbyvirksomhet etter overgang fra de øverste politiske og administrative stillingene i et departement, vil det etter forslaget være adgang til å gjøre unntak fra eller begrense forbudet. Flertallet foreslår at avgjørelsen om dette treffes av det organ som ellers treffer avgjørelse om ventetid eller saksforbud ved overgang fra stillingene: et uavhengig utvalg (Ventetidsutvalget) når det gjelder statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere, og fagdepartementet når det gjelder departementsråd, assisterende departementsråd og ekspedisjonssjef samt direktoratsledere.

10.4 Mindretallets forslag

Utvalgets mindretall, medlemmene Duesund, Røssland og Widvey viser til kapittel 10.1 og 10.2 og vil understreke at disse medlemmene er enig i vesentlige deler av beskrivelsene i de nevnte kapitler. Med bakgrunn i at disse kapitlene ender opp med et forbud mot lobbyvirksomhet, noe mindretallet er uenig i, finner mindretallet det vanskelig å støtte helheten i teksten. På denne bakgrunn fremmer medlemmene Duesund, Røssland og Widvey en dissens til flertallets forslag om å forby lobbyvirksomhet.

Utvalgets mindretall, medlemmene Duesund, Røssland og Widvey, støtter ikke flertallets forslag om å innføre et tidsbegrenset forbud mot å drive lobbyvirksomhet for personer som tidligere har innehatt politiske stillinger eller de øverste administrative stillingene i et departement.

Mindretallet legger vekt på at dagens ordning med karantene, saksforbud og taushetsplikt har fungert, og viser dessuten til utvalgets forslag i 7.3.3.3 om å utvide adgangen til å ilegge saksforbud.

Mindretallet mener det er vanskelig å se hva man ytterligere kan oppnå gjennom et lobbyforbud slik flertallet foreslår.

Mindretallet mener at lobbyvirksomhet i Norge i hovedsak foregår på tre måter:

  1. Det er enkeltpersoner eller – bedrifter som fremmer egen sak.

  2. Det er interesseorganisasjoner som fremmer medlemmenes sak.

  3. Det er oppdragstakere, som advokater, kommunikasjonsbyråer og andre, som fremmer sine klienters sak.

Mindretallet legger vekt på at lobbyvirksomheten i Norge består av mer enn kommunikasjonsbyråenes virksomhet, både som lobbyister og som rådgivere.

Mindretallet mener at den desidert viktigste lobbygruppen i Norge er interesseorganisasjonene. Organisasjoner som bl.a. LO, NHO, Unio, Bondelaget og Norges Idrettsforbund, er blant de største lobbyistene, som fremmer sine medlemmers interesser overfor politikerne. Det finnes hundrevis av slike organisasjoner i Norge.

I den grad kommunikasjonsbyråer opptrer som lobbyister, er det, ifølge kommunikasjonsbransjens talspersoner, policy å redegjøre for hvem de opptrer på vegne av. Det bør dessuten være naturlig for den eller de som utsettes for lobbyaktiviteten, å be om opplysninger om dette. Uansett er dette en svært liten del av lobbyvirksomheten i Norge.

Mindretallet er enig med flertallet i at det er mye som tyder på at lobbyvirksomheten er økende i Norge og mener det er flere grunner til det.

Ett forhold er at demokratiet handler om mer enn å avlegge stemme hvert fjerde år, det handler også om retten til å være med å påvirke beslutninger også mellom valg.

Et annet forhold er at politikerne trenger synspunkter fra andre. Selv ikke politikere eller departementer overskuer alle virkninger og bivirkninger av et gitt forslag – eller mangel på forslag – på forhånd.

Et tredje forhold er at muligheten for å påvirke er blitt bedre, bl.a. fordi man kan sende e-post direkte til politikerne.

Utvalgets mindretall, medlemmene Duesund, Røssland og Widvey er enige med flertallet i at det er viktig å understreke at verken politikere eller embetsmenn bør ha yrkesforbud. Både politikere og embetsmenn må som utgangspunkt kunne ta seg en hvilken som helst jobb, og det er dessuten positivt at noen pendler mellom politikk, forvaltning og vanlig arbeidsliv.

Mindretallet mener at politikere besitter en type samfunnskunnskap som mange mennesker ikke har og ser det positive i at denne kunnskap deles med andre så lenge det skjer i ryddige former. Et generelt lobbyforbud for inntil to år for statsråder og inntil ett år for statssekretærer og politiske rådgivere vil kunne gjøre det vanskeligere å rekruttere personer til politisk virksomhet i fremtiden.

Etter mindretallets syn er det viktig med regler for hvordan overganger mellom politikk/forvaltning og andre stillinger skal skje. Det vises til at praksis for statsråder, statssekretær og politiske rådgivere gjennom karanteneregelverk og saksforbud, har som formål å beskytte den interne informasjonen man sitter på, beskytte forretningshemmeligheter og å beskytte omdømmet og tilliten til forvaltningen.

Mindretallet viser også til at et samlet utvalg foreslår en utvidelse av Ventetidsutvalgets adgang til å ilegge saksforbudet til også å gjelde saksområder utenfor eget departement, noe som vil medføre en strengere praksis. Et utvidet saksforbud kan ilegges for saker der vedkommende har vært engasjert på tvers av departementsgrensene. Dette kan tenkes både ved deltagelse i statssekretærutvalg og for statsråder som har vært tungt inne i en regjeringssak på et annet departements område. Dette bør imidlertid være tilstrekkelig, også for dem som går inn i lobbyvirksomhet.

Mindretallet viser i den forbindelse også til at et lobbyforbud i inntil to år vil være vanskelig å praktisere.

Mindretallet finner det bl.a. vanskelig å forstå sammenhengen mellom et generelt forbud mot lobbyvirksomhet samtidig som det åpnes mulighet for tidligere politikere, som daglig leder i en bedrift eller organisasjon, til å representere virksomheten overfor statsforvaltningen.

Som et eksempel kan dette bety at tidligere politikere som ansettes som samfunnskontakt eller ansvarlig for kommunikasjon i en bedrift eller organisasjon, skal være omfattet av lobbyforbudet, men at en som ansettes som daglig leder ikke skal omfattes av lobbyforbudet.

Videre vil mindretallet bemerke at grenseoppgangene i forhold til interesseorganisasjoner og frivillige organisasjoner ikke er tydelig avklart, og at det i sin helhet skal overlates til Ventetidsutvalget å avgjøre, etter skjønn. Dette kan føre til forskjellsbehandling mellom ulike interesseorganisasjoner eller mellom ulike frivillige organisasjoner.

Mindretallet mener også det er kunstig å skille mellom politikere og embetsmenn når det gjelder maksimaltid for et eventuelt lobbyforbud. En departementsråd kan ha både bedre og flere kontakter inn mot departementene enn en tidligere statsråd.

For øvrig viser mindretallet til at både ansatte i departementene og politikere som slutter, omfattes av det generelle regelverket om taushetsplikt, lojalitetsplikt og ikke minst av det etiske regelverket som finnes i departementet. Dette i kombinasjon med karantene på inntil seks måneder og et utvidet saksforbud inntil ett år, er tilstrekkelig for å kunne opprettholde den alminnelige tilliten til forvaltningen.

Fotnoter

1.

Jf. Lindström og Bruun: Svängdör i staten, Stockholm 2012 s. 88.

2.

Her sitert på grunnlag av utformingen med sikte på civil servants. Definisjonen med sikte på tidligere ministre er reelt likelydende med noen små redaksjonelle justeringer.

3.

Jf. Trygve Gulbrandsen m.fl., Norske makteliter, Makt og demokratiutredningen, Gyldendal Akademisk, Oslo 2002, Kapittel 10, «Politisk påvirkning», s. 214 – 239.

4.

Jf. Arild Wæraas: Den karismatiske organisasjon (dr. avh. Tromsø 2004). Anne Therese Gullberg: Strategy counts resources decide: Lobbying European Union climate policy. (Phd. Universitetet i Oslo, 2009).

5.

Et slikt tilfelle fra Karanteneutvalgets praksis er statssekretær Lubna Jaffery (Kulturdepartementet) – overgang til styreverv i Sambandet Sotra/Øygarden – Bergen AS: hverken karantene eller saksforbud (9. mai 2012).

Til dokumentets forside