5 Andre regler som tjener beslektede formål som karanteneregelverket

5.1 Innledning

Utsynet over forholdene i andre land og tilrådinger fra internasjonale organisasjoner viser at spørsmålet om karantene og saksforbud ved overgang fra offentlig stilling ofte blir sett i et bredere perspektiv, som gjelder offentlige tjenestemenns integritet i det hele. En slik integritet blir støttet opp og beskyttet av forskjellige andre rettsregler og etiske normer, som bidrar til å motvirke interessekonflikter for den enkelte politiker eller ansatte, og er med på å ivareta de hensyn som karanteneregelverket skal sikre. Regelverket om karantene og saksforbud må derfor ses på bakgrunn av slike andre rettsregler, etiske normer og tiltak ellers. Dette er regler og normer som for det meste har et langt videre virkefelt enn regelverket om karantene og saksforbud, som er direkte rettet inn mot overgang fra offentlig stilling.

Under 5.2 til 5.4 vil utvalget gi en kort oversikt over de viktigste rettsreglene og fastsatte etiske normer eller atferdsstandarder som er med på å ivareta slike hensyn som karanteneregelverket gjør. Eksistensen av slike regler kan ha betydning for hvordan man vurderer behovet for regler om karantene og saksforbud. Det kan være hensiktsmessig å skille mellom situasjonen før og etter overgangen fra offentlig stilling. Under 5.2 blir situasjonen før overgang behandlet, mens tilsettingsforholdet består. Situasjonen etter overgang fra en politisk eller administrativ stilling, blir behandlet under 5.3. Det blir også redegjort for visse regler som ikke er innført i Norge, selv om de finnes i andre land. Registrering av lobbyvirksomhet er et eksempel på det. Etiske normer og atferdsnormer blir behandlet særskilt (5.4).

5.2 Før overgang

5.2.1 Oversikt

De reglene som får betydning før overgangen, mens tilsettingsforholdet består, faller stort sett i tre grupper. En gruppe gjelder generelle regler for arbeidsforholdet. Til denne gruppen hører regler om taushetsplikt, lojalitetsplikt og overordnedes (arbeidsgiverens) styringsrett. Regler om sidegjøremål kan også tas med her. En annen gruppe er regler om beslutningsprosessen ved avgjørelser som treffes av offentlige organer. Hit hører regler om f.eks. inhabilitet, utredningsplikt og begrunnelse for avgjørelsene. Reglene om taushetsplikt kan også sies å høre til denne gruppen. En tredje gruppe utgjøres av alminnelige rettsregler, særlig straffebestemmelser som retter seg mot korrupsjon.

5.2.2 Taushetsplikt

Regler om taushetsplikt skal hindre at visse typer opplysninger blir spredt eller brukt til uønskete formål. I et demokratisk samfunn basert på fri debatt og meningsdannelse og en stor grad av personlig frihet må regler om taushetsplikt ha et begrenset omfang. Åpenhet gir generelt grunnlag for kontroll med offentlig forvaltning og kan dermed fremme tillit til styringssystemet. Taushetsplikt kan imidlertid motvirke at opplysninger som det offentlige besitter, blir spredt på en måte som gir utvalgte mottakere en særlig fordel. Taushetsplikt bidrar også til at opplysninger som et organ har fått av private med et særskilt formål for øye, eller som er særlig sensitive av hensyn til private interesser, ikke blir brukt eller spredt i annen sammenheng. Begge deler kan være eksempler på at taushetsplikt kan fremme tilliten til offentlig forvaltning.

Det kan skilles mellom forvaltningsmessig taushetsplikt og yrkesmessig taushetsplikt. Forvaltningsmessig taushetsplikt gjelder for dem som arbeider i eller for et forvaltningsorgan. Yrkesmessig taushetsplikt knytter seg til bestemte yrker, uavhengig av om yrket utøves i offentlig tjeneste. Eksempler på yrkesmessig taushetsplikt er advokaters taushetsplikt og taushetsplikten for helsepersonell (straffeloven 1902 § 144/straffeloven 2005 § 211 og helsepersonelloven 2. juli 1999 nr. 64 §§ 21 flg.).

Alminnelige regler om forvaltningsmessig taushetsplikt er inntatt i forvaltningsloven kap. III (fvl. §§ 13 til 13 f). De gjelder opplysninger om noens personlige forhold (fvl. § 13 første ledd nr. 1) og om forretningshemmeligheter (§ 13 første ledd nr. 2, som presiserer dette nærmere). I tillegg medfører sikkerhetsloven (lov 20. mars 1998 nr. 10 om forebyggende sikkerhetstjeneste) § 12 taushetsplikt for sikkerhetsgradert informasjon. Hva slags informasjon som skal sikkerhetsgraderes, er regulert i sikkerhetsloven § 11. Dessuten har beskyttelsesinstruksen 17. mars 1972 regler om gradering av dokumenter som trenger beskyttelse av andre grunner enn sikkerhetsloven angir. Forutsetningen for gradering er at dokumentet kan unntas etter offentleglova og det kan (betydelig) skade offentlige eller private interesser om det blir kjent for uvedkommende. Gradering etter beskyttelsesinstruksen medfører krav om begrenset spredning (etter «need-to-know»-prinsippet) og krav til oppbevaring av dokumentet.

5.2.3 Lojalitetsplikt1

Den generelle lojalitetsplikten i offentlige og private arbeidsforhold skal sikre at den enkelte ansatte ikke opptrer i strid med forvaltningsorganets eller arbeidsgiverens interesser, og motvirke at det blir tatt usaklige hensyn. En slik lojalitetsplikt gjelder for ansatte tjenestemenn. For den politiske ledelse kommer spørsmålet om lojalitetsplikt i en annen stilling, noe som er særlig tydelig for en statsråd.

Hvor langt lojalitetsplikten for offentlige tjenestemenn strekker seg, og hva den innebærer, er ikke uten videre klart i forskjellige sammenhenger. I de senere år har spørsmålet særlig vært diskutert når det gjelder offentlig ansattes ytringsfrihet om forhold som berører ansvarsområdet til det forvaltningsorganet de er ansatt i. Dette er et spørsmål som ligger på siden av utvalgets mandat.

Den enkelte ansattes lojalitetsplikt kan bidra til at offentlig forvaltning mest mulig effektivt ivaretar de interesser som den er satt til, og lojalitetsplikten kan styrke allmennhetens tillit til at det skjer. Det kan på den annen side fremme en god forvaltning og tillit til den at lojalitetsplikten ikke strekkes så langt at den kan brukes til å dekke over misligheter i forvaltningen.

5.2.4 Regler om inhabilitet

Forvaltningsloven har regler om inhabilitet (ugildhet) som gjør at en offentlig tjenestemann ikke kan delta i behandlingen av en forvaltningssak hvis han eller hun har en egeninteresse i avgjørelsen eller en tilknytning til noen som kan hemme en uhildet vurdering av saken. Fvl. § 6 første ledd angir konkret en del tilfelle hvor inhabilitet inntrer. Bestemmelsen blir supplert av den alminnelige regelen i fvl. § 6 annet ledd om at en tjenestemann er ugild «når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Når det vurderes om det er tilfellet, skal det bl.a. «legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til».

Inhabilitetsreglene gjelder også for den politiske ledelsen i et departement, men ikke for statsråden i egenskap av regjeringsmedlem. Det er imidlertid lang praksis for at regjeringsmedlemmers habilitet vurderes etter lignende prinsipper på ulovfestet grunnlag, særlig for den statsråd som fremmer en sak til behandling i regjeringen.2

Den enkelte tjenestemann skal etter fvl. § 8 første ledd selv vurdere å ta stilling til sin habilitet, men vil ofte ha grunn til å forelegge spørsmålet for sin nærmeste overordnete.3 Anser tjenestemannen seg inhabil, må den nærmeste overordnete underrettes for å få oppnevnt en stedfortreder, hvis ikke en slik ordning med stedfortreder er etablert på forhånd. Også der det oppstår spørsmål om inhabilitet for en statssekretær eller politisk rådgiver, må vedkommende selv ta stilling til sin inhabilitet, men det vil normalt være naturlig å ta spørsmålet opp med statsråden eller departementsråden. Ved inhabilitet må den aktuelle saken behandles og eventuelt avgjøres av en annen i den politiske ledelsen. Oppstår habilitetsspørsmål for en statsråd, bør statsråden drøfte det med departementsråden og om nødvendig ta initiativ overfor Statsministerens kontor til å få oppnevnt en settestatsråd. Tvilsspørsmål om inhabilitet blir ofte forelagt for Justisdepartementets lovavdeling, særlig hvis det gjelder en statsråd.

Når en overordnet er inhabil, kan saken vanligvis forberedes av underordnete på ordinær måte, men en underordnet kan ikke avgjøre saken, jf. fvl. § 6 tredje ledd. Når statsråden er inhabil, kan avgjørelsen følgelig ikke treffes på embetsnivå i departementet. Det samme gjelder trolig om statssekretæren er inhabil. Det gjelder selv om det dreier seg om en sak som etter vanlig praksis i departementet ikke ville bli forelagt for den politiske ledelsen.

Inhabilitetsregler bidrar til å sikre at egeninteresse eller interesse for nærstående ikke får øve innflytelse på de avgjørelser som treffes i offentlig forvaltning. En tjenestemann som har fått et tilbud om stilling i et eksternt firma som vedkommende overveier å ta imot, må anses inhabil til å behandle saker som har betydning for firmaet. Følges inhabilitetsreglene på korrekt måte, vil de derfor bidra til å styrke tilliten til offentlig forvaltning.

5.2.5 Andre saksbehandlingsregler og saklighetskrav til forvaltningen

Også andre saksbehandlingsregler kan – iallfall i noen grad – bidra til å sikre at avgjørelser i forvaltningen treffes på saklig grunnlag uten at noen blir tilgodesett på urimelig måte, og dermed til å styrke den allmenne tillit til offentlig forvaltning. Dette er regler som har et langt videre virkefelt, men som også får betydning der overgang til ny stilling kan skape en risiko for at forvaltningsoppgaven ikke blir skjøttet på fullt ut saklig måte.

Krav om forsvarlig og allsidig utredning av en sak gjør at sakens forskjellige sider blir belyst, og reduserer risikoen for at avgjørelsen blir truffet på usaklig grunnlag. Når det gjelder myndighetsutøving, følger en slik utredningsplikt av forvaltningsloven (§ 17 første ledd for enkeltvedtak og § 37 første ledd for forskrifter). Utredningsinstruksen (kgl. res. 18. februar 2000 nr. 108 med senere endringer) oppstiller generelle krav til utredning av avgjørelser om offentlig regelverk mv. Disse regelsettene er nokså generelle i sin utforming. Mer spesifikke er de krav til konsekvensutredninger for fysiske tiltak som følger av plan- og bygningsloven 28. juni 2008 nr. 71 kap. 4 og 14, jf. forskrift 26. juni 2009 nr. 855 om konsekvensutredninger.

Krav om offentlig utlysing før vedtak kan gi interesserte mulighet til å melde seg eller søke på like fot og gjøre det vanskeligere å favorisere noen på usaklig grunnlag.4 Det samme gjelder for utlysing i samband med offentlige anskaffelser. Lov 19. juni 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser setter i § 5 grunnleggende krav til anskaffelsesprosessen, bl.a. til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Bruk av anbud gjør at avgjørelsen om anskaffelse må treffes på grunnlag av forhåndssatte kriterier, og sikrer anbydere som blir forbigått, effektive midler til å angripe en usaklig eller urettmessig avgjørelse.

Krav om begrunnelse for avgjørelsen kan også motvirke at den blir truffet på usaklig grunnlag, men hindrer i og for seg ikke at det kan ligge en usaklig motivering bak en avgjørelse som lar seg begrunne på saklig vis. Generelle krav til begrunnelsen for enkeltvedtak følger av fvl. § 25 og er utdypet i noen særbestemmelser. Kombinert med retten til innsyn i vedtaket etter offentleglova kan dette styrke tilliten til det aktuelle vedtaket, særlig dersom begrunnelsen er tilstrekkelig utfyllende.

Alminnelige forvaltningsrettslige regler om saklighetskrav kan gjøre at vedtak som bygger på usaklige hensyn eller innebærer en usaklig forskjellsbehandling, blir ugyldige. Hvilke hensyn som er usaklige, beror dels på en forståelse av den loven eller forskriften som vedtaket bygger på, dels på alminnelige overveielser. Iblant kan det være vanskelig å fastslå sikkert om et bestemt hensyn skal regnes som usaklig og dermed ulovlig, men dette spørsmålet reiser seg neppe når det gjelder slike hensyn som karantenereglene skal motvirke. Derimot kan det være vanskelig å klarlegge om et bestemt hensyn faktisk ligger til grunn for avgjørelsen, og ofte er det ingen som ser seg i stand til å angripe vedtaket.

Den tradisjonelle saksbehandlingsform i departementene var at hver sak ble behandlet i flere trinn, der hver tjenestemann tok selvstendig stilling til saken, og synspunktene til hver enkelt fulgte med saken helt frem til den som tok avgjørelsen. Denne behandlingsmåten bidro til at den enkelte saksbehandler vanskeligere kunne få en avgjørende innflytelse på et usaklig grunnlag. Denne saksbehandlingsformen har vært på retur i de senere tiår og er i stor grad erstattet dels av mer kollegiale arbeidsformer, dels av konsoliderte notater som legges frem til avgjørelse på grunnlag av ett enkelt forslag med tilhørende begrunnelse.

Allmennhetens innsynsrett etter offentleglova gjør at usaklige avgjørelser lettere kan bli avdekket. Media kan på denne måten fungere som en «vaktbikkje» mot slik usaklighet som også karantenereglene skal motvirke. Tilgang til organinterne arbeidsdokumenter kan tenkes å gjøre avdekkingen enda lettere, men kan samtidig føre til misvisende og uberettigede påstander om saksbehandlingen, basert på dokumenter som ikke er utformet med sikte på offentliggjøring, og som ofte gir uttrykk for foreløpige eller forsøksvise refleksjoner og derfor kan misforstås når de tas ut av sin sammenheng.

5.2.6 Arbeidsgiverens/overordnetes styringsrett mht. arbeidsoppgaver mv.

Etter arbeidsrettslige regler har en arbeidsgiver styringsrett overfor arbeidstakernes utføring av de oppgaver de er ansatt for. Hvor langt arbeidsgiverens styringsrett etter disse reglene går, kan til dels være usikkert, og det er vanlig å si det slik at en endring i arbeidsoppgaver ikke må endre stillingens «grunnpreg».5

Etter forvaltningsrettslige regler har overordnete instruksjonsmyndighet når det gjelder underordnete tjenestemenns utføring av sine arbeidsoppgaver. Så langt ikke annet følger av tilsettingsvedtaket eller bindende avtale, innebærer det at den overordnete kan bestemme hvilke arbeidsoppgaver den underordnete skal utføre og fordele arbeidsoppgaver mellom forskjellige underordnete. Tilsettingsvedtaket kan uansett sette grenser ved at det gjelder tilsetting i en bestemt stilling, en bestemt enhet i forvaltningsorganet eller iallfall i et bestemt forvaltningsorgan.

Tjenestemannsloven (lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m.) bestemmer at «[e]mbets- og tjenestemenn ved regjeringens kontorer og enhver tjenestemann er forpliktet til å finne seg i endringer i arbeidsoppgaver og omorganisering av virksomheten» (§ 12 første punktum). Bestemmelsen tar nok først og fremst sikte på tilpasning av den enkelte tjenestemanns oppgaver til den samlete virksomheten i forvaltningsorganet, men den er vid nok til å dekke situasjonen ved forestående overgang til stilling utenfor statsforvaltningen. For utenrikstjenesten og i Forsvaret gjelder særskilte regler som gir en mer vidtgående adgang til omplassering og beordring til nye stillinger og arbeidsoppgaver (lov 3. mai 2002 nr. 13 om utenrikstjenesten §§ 9 og 10, jf. § 13 og lov 2. juli 2004 nr. 59 om personell i Forsvaret § 7). Også disse bestemmelsene er gitt for å sikre ønskelig fleksibilitet i den samlete virksomheten, men de er samtidig vide nok til å dekke situasjonen ved overgang til stillinger utenfor tjenesten.

Disse reglene kan gi grunnlag for å omplassere eller endre arbeidsoppgavene til en embets- eller tjenestemann som skal gå over i stilling utenfor statsforvaltningen. I St.meld. nr. 11 (2000-2001) pkt. 5.2.5 s. 37 ble det således lagt til grunn at «[i] tilfeller hvor en embets- eller tjenestemann skal gå over i annet arbeid og vedkommende i sitt daglige arbeid behandler saker eller har tilgang til opplysninger som har spesiell tilknytning til det nye arbeidet, vil det ofte kunne sies å være saklig grunnlag for en endring av arbeidsoppgaver i den siste tiden før fratreden».

Det er likevel usikkert hvor omfattende omplassering og endring av arbeidsoppgaver som kan gjøres uten at det skjer i forståelse med tjenestemannen, særlig hvis det skjer standardmessig og det ikke er noe å bebreide vedkommende. En forflytting til annen lokalisering og en fullstendig avskjæring fra forvaltningsorganets vanlige informasjonsflyt kan trolig bare skje hvis tungtveiende grunner tilsier det.6

Hvilken betydning adgangen til omplassering og endring av arbeidsoppgaver har i praksis, avhenger for det første av at overordnete blir informert om den planlagte overgangen, og for det annet av hvor lang oppsigelsesfristen er. Den vanlige oppsigelsesfristen i statstjenesten er tre måneder (tjenestemannsloven § 11). For embetsmenn gjelder det ingen oppsigelsesfrist som gir dem rett til å fratre ved fristens utløp, men i praksis legger man nok ofte en tremånedersfrist til grunn også her.7

De reglene som er nevnt ovenfor, tar sikte på ordinært ansatte embets- og tjenestemenn. Det er et spørsmål for seg om de gjelder for den politiske ledelse i departementene. Med tanke på overgang til stilling utenfor statsforvaltningen har nok spørsmålet liten eller ingen praktisk betydning. For stillinger i den politiske ledelse i et departement gjelder ingen oppsigelsesfrist eller krav til avskjedsgrunnlaget, og i praksis vil aksept av en stilling utenfor statsforvaltningen gjøre at vedkommende straks får avskjed. Særlig gjelder det for en statsråd.

Det rent rettslige spørsmål om reglene gjelder for den politiske ledelse, stiller seg noe forskjellig etter hvilket regelsett det gjelder. Tjenestemannsloven gjelder ikke for statsråder og statssekretærer (tjenestemannsloven § 1 nr. 1). Statsråden har instruksjonsmyndighet overfor statssekretærer og politiske rådgivere.8

5.2.7 Straffebestemmelser om korrupsjon og påvirkningshandel

Straffeloven 1902 fikk i 2003 særskilte straffebestemmelser mot korrupsjon og påvirkningshandel (§§ 276 a til 276 c). De er videreført i straffeloven 2005 (§§ 387 til 389), som foreløpig ikke er trådt i kraft. Straffebestemmelsene bygger på flere internasjonale konvensjoner, særlig Europarådets strafferettslige konvensjon mot korrupsjon 27. januar 1999.9 De må også ses i lys av FN-konvensjonen mot korrupsjon 31. oktober 2003, som dessuten har bestemmelser om forebyggende tiltak mot korrupsjon i statstjenesten (bl.a. artikkel 8 om etablering og anvendelse av atferdsnormer).

Etter straffeloven 1902 § 276 a straffes for korrupsjon den som «for seg eller andre krever, mottar eller aksepterer et tilbud om en utilbørlig fordel i anledning av stilling, verv eller oppdrag» (første ledd bokstav a). Det avgjørende er dermed om det å motta eller akseptere tilbud om ny stilling utenfor statsforvaltningen kan sies å være «en utilbørlig fordel i anledning av» den stilling som vedkommende innehar. Det klare utgangspunktet må være at det ikke er tilfellet, selv om tilbudet om ny stilling er motivert med den erfaring og innsikt som vedkommende har fått i sin nåværende stilling i statsforvaltningen. Annerledes vil det stille seg dersom stillingstilbudet er gitt for å påvirke utføringen av den offentlige stillingen (men kravet til subjektiv skyld gjør at tjenestemannen bare kan straffes om han var klar over dette). Siden straffebestemmelsen også omfatter det å motta et slikt tilbud, vil en tjenestemann som får et tilbud av denne art, bare være trygg på å bli straffri dersom vedkommende straks avslår tilbudet og rapporterer det til sin overordnete.

Utenfor straffebestemmelsen faller det om tjenestemannen får et tilbud om stilling utenfor statsforvaltningen som nok er begrunnet i den erfaring og innsikt som vedkommende har fått i sin stilling i statsforvaltningen, men hvor tilbudet ikke er gitt for å påvirke saksbehandlingen. I så fall kan tjenestemannen antakelig heller ikke straffes selv om vedkommende faktisk tar hensyn til sin kommende arbeidsgivers interesser på en usaklig måte i den fortsatte saksbehandlingen. Hvis tilbudet om ny stilling er gitt for å hindre at vedkommende deltar i behandlingen av en aktuell sak, kan mottakeren ikke straffes for korrupsjon om vedkommende tar imot tilbudet, og fratrer ved behandlingen av saken.

Korrupsjon straffes med bøter eller fengsel inntil tre år. Hvis et forhold rammes av korrupsjonsbestemmelsen, er det etter straffeloven 1902 § 276 b et moment som taler for å regne det som grov korrupsjon, med øvre strafferamme på fengsel i ti år, at handlingen er forøvd av eller overfor en offentlig tjenestemann.

Når påvirkningen skjer via et mellomledd – en påvirkningsagent, kan denne påvirkningsagenten rammes av straffeloven 1902 § 276 c om påvirkningshandel. Etter denne bestemmelsen straffes den som «for seg eller andre krever, mottar eller aksepterer et tilbud om en utilbørlig fordel for å påvirke utføringen av stilling, verv eller oppdrag». Det er altså påvirkningsagenten som kan straffes for å motta en fordel som er utilbørlig i lys av oppdraget om å påvirke politikeren eller tjenestemannen. Også påvirkningsagentens oppdragsgiver kan straffes. Straffebestemmelsen kan nok lettest ramme nærstående som «kjøpes» for å påvirke politikeren eller tjenestemannen. Også en lobbyist står i fare for å bli straffedømt for påvirkningshandel hvis lobbyisten har fått en særlig stor kompensasjon fra sin oppdragsgiver, uten å være åpen overfor politikeren eller tjenestemannen om at det dreier seg om påvirkning etter oppdrag fra noen.10 Utilbørlighetsvilkåret vil nok lettere bli regnet for å være oppfylt dersom påvirkningsagenten ikke bare søker å overbevise med ord, men også tilbyr en stilling på vegne av sin oppdragsgiver (men her kan det bli spørsmål om forholdet skal regnes direkte som korrupsjon). Straffebestemmelsene om korrupsjon og påvirkningshandel er omfattende, men det kan være uklart hvor vidt de rammer. For å regne noe som «utilbørlig», slik dette begrepet er brukt i bestemmelsene, må forholdet være kvalifisert klanderverdig. Siden bestemmelsene delvis er knyttet opp mot formålet eller hensikten med en disposisjon, kan det lett oppstå bevismessige vansker ved eventuell strafforfølgning, særlig når det aktuelle tilbudet om en ny stilling ikke fremstår som ekstraordinært. På den annen side kan uklarheten om bestemmelsenes rettslige rekkevidde være med på å fremme en opptreden som går godt klar av bestemmelsene.

5.3 Etter overgang

5.3.1 Innledning

Når tjenestemannen – eller en i den politiske ledelse – har fratrådt sin stilling, er det spørsmål om de regler som gjaldt i den tidligere stillingen, fortsetter å gjelde, og om nye regler kommer inn. Dette spørsmålet oppstår uavhengig av om vedkommende har tiltrådt sin nye stilling utenfor statsforvaltningen.

Flere av de regler som er nevnt under 5.2, er knyttet til utføringen av oppgaver i statsforvaltningen. Overfor den som har sluttet, har de derfor ikke lenger noen betydning. Det gjelder typisk for reglene om saksbehandling i det offentlige: inhabilitet, utredningsplikt, saklighetskrav, begrunnelse av avgjørelser mv. Nå tjenestemannen etter fratreden ikke lenger er involvert i saksbehandling, får disse reglene ikke lenger noen betydning. Det samme gjelder for reglene om styringsrett og instruksjonsmyndighet i tilsettingsforholdet. Straffebestemmelsene om korrupsjon og påvirkningshandel har ikke lenger betydning for å beskytte offentlig tjeneste når tjenestemannen har sluttet.

Annerledes stiller det seg med regler som knytter seg til informasjon som tjenestemannen i større eller mindre grad bærer med seg – reglene om taushetsplikt og lojalitetsplikt, jf. under 5.3.2.

Det kan også reises spørsmål om det finnes regler som av hensyn til den tidligere virksomhet i statsforvaltningen stiller krav til hvordan virksomheten i ny stilling utenfor statsforvaltningen blir utøvd, se 5.3.3 og 5.3.4.

5.3.2 Fortsatt taushetsplikt og lojalitetsplikt?

Forvaltningslovens taushetsplikt om personlige forhold og forretningshemmeligheter gjelder også etter fratreden. Det gjør også at vedkommende ikke kan utnytte opplysningene i egen virksomhet eller i en ny stilling (fvl. § 13 tredje ledd). Hovedregelen er at taushetsplikt etter forvaltningsloven varer i 60 år (fvl. § 13 c tredje ledd).

Også taushetsplikten for sikkerhetsgradert informasjon gjelder etter fratredelsen (sikkerhetsloven § 12 første ledd annet punktum). Det synes ikke å være noen uttrykkelig bestemmelse om bruk av opplysningene i egen virksomhet eller i stilling hos andre når bruken skjer uten at opplysningene derved blir kjent for andre, men det kan være nærliggende å forstå taushetsplikten slik at den også er til hinder for dette. Som alminnelig regel opphører taushetsplikten etter 30 år, når sikkerhetsgraderingen bortfaller (sikkerhetsloven § 11 tredje ledd).

Yrkesmessig taushetsplikt står ved lag selv om vedkommende skifter stilling. Det gjelder også hvis vedkommende slutter å utøve yrket.

Mye informasjon om interne og politiske overveielser innenfor et forvaltningsorgan faller utenfor taushetsplikten etter forvaltningsloven eller sikkerhetsloven. Så langt det gjelder opplysninger som ikke er offentlige etter offentleglova, kan taushetsplikt være fastsatt ved instruks. Brudd på en slik instruks kan straffes etter straffeloven 1902 § 121 (straffeloven 2005 § 209). Som oftest må nok en slik instruks forstås slik at den også gjelder etter fratredelse, og straffebestemmelsen rammer også slike brudd.

For øvrig blir det spørsmål om lojalitetsplikten i et offentlig tilsettingsforhold (eller annet arbeidsforhold) gjelder også etter fratredelse. Det kan i tilfelle begrense bruk av informasjon som vedkommende har fått gjennom stillingen i statsforvaltningen. Spørsmålet er lite avklart. Utgangspunktet er nok at det ikke kan gjelde noen alminnelig lojalitetsplikt overfor tidligere tjeneste- eller arbeidssted etter fratredelse. Men det kan vel tenkes at det i noen grad stiller seg annerledes hvis det gjelder bruk av informasjon som vedkommende har fått i sin tidligere stilling. Brudd på en slik mulig lojalitetsplikt kan imidlertid ikke rammes av straff eller tjenestemannsrettslige reaksjoner. Iallfall noen stillinger er av en slik karakter at det overhodet ikke kan bli tale om noen fortsatt lojalitetsplikt overfor det tidligere tjenestestedet. Slik er det når den nye stillingen er en dommerstilling. Av hensyn til virksomheten i den nye stillingen kan det være utelukket å bruke informasjon som vedkommende har med seg fra den gamle, og den tidligere tjenestetilknytning kan for en periode tilsi at vedkommende fratrer som inhabil i den nye stillingen i saker som angår det tidligere tjenestestedet.

5.3.3 Registrering av lobby- og kontaktvirksomhet

Lobby- eller kontaktvirksomhet som tidligere ansatte eller politikere driver overfor statsforvaltningen, kan tenkes registrert hos det organ som virksomheten drives overfor, av den som står for kontakten, eller av dennes arbeids- eller oppdragsgiver. En slik registrering kan være begrenset så den bare viser hvem som har stått for eller formidlet kontakten, eller også omfatte den som har interessen i å etablere kontakten (oppdragsgiveren).

Det er ingen registreringsordninger som direkte tar sikte på lobby- og kontaktvirksomhet, men det har flere ganger vært fremsatt forslag om det, jf. kap.10.2. Senest i dokument 8:14 S (2009-2010) fremmet stortingsrepresentantene Trine Skei Grande og Borghild Tenden forslag om å anmode Stortingets presidentskap og regjeringen om å utarbeide forslag til en registreringsordning for dem som oppsøker henholdsvis Stortinget og den politiske ledelsen i departementene eller på Statsministerens kontor, på vegne av seg selv eller andre for å påvirke Stortinget eller regjeringen i saker som er til behandling. Forslaget ble ikke bifalt av Stortinget, jf. Innst. 179 S (2009-2010).

Andre registreringsordninger kan også omfatte tilfelle av lobby- og kontaktvirksomhet, uten at disse tilfellene trenger å fremgå klart av registreringen. Besøkende i Stortinget og departementene blir registrert i forbindelse med at de får adgang, men denne registreringen sier normalt ikke noe om formålet med besøket.11 Henvendelser i form av brev skal journalføres etter reglene i arkivloven og arkivforskriften,12 jf. offentleglova § 10, og enhver har innsynsrett i journalen etter offentleglova § 3. Rettslig sett gjelder det samme for henvendelser som blir gjort elektronisk (med e-post eller SMS) dersom de er arkivverdige. I praksis er det sannsynlig at mange elektroniske henvendelser ikke blir journalført. For telefonhenvendelser er det som utgangspunkt ikke noe krav om journalføring.

Kontakten vil typisk føre til et møte. Tid, sted og form for et slikt møte kan variere. Det behøver ikke være noe særskilt og formelt møte – kontakten kan f.eks. bestå i en særskilt samtale under en annen tilstelning som politikeren eller den tjenestemannen deltar i, eller et felles måltid. Det kan variere om den tidligere politiker eller ansatte deltar selv eller bare formidler kontakten. Møtekalenderen for ledelsen i et forvaltningsorgan er som utgangspunkt et organinternt dokument som kan unntas fra innsyn etter offentleglova § 14. Det gjelder ikke noe ubetinget krav til forvaltningsorganet om å føre referat fra et slikt møte. Men gir en part i et møte nye synspunkter eller opplysninger av betydning for avgjørelsen av en forvaltningssak, skal de nedtegnes etter fvl. § 11 d, og dette dokumentet skal følge saken.13 Det samme gjelder hvis slike synspunkter eller opplysninger blir gitt i en telefonsamtale.

Det er ingen regler som setter krav om at den som står for eller formidler kontakten, eller dennes arbeidsgiver, skal registrere kontakten. Enda mindre er det noe krav om registrering av rådgivning til interesserte om hvordan de selv kan ta kontakt og påvirke ledelsen i statsforvaltningen. For dem som driver slik kontakt- og rådgivningsvirksomhet som næring, er det spørsmål om opplysninger om kundeforhold og om hvem som er deres oppdragsgivere, kan bli betraktet som en forretningshemmelighet.

Advokater har som utgangspunkt yrkesmessig taushetsplikt om det som er betrodd dem (straffeloven 1902 § 144, straffeloven 2005 § 211). Også det at det foreligger et klientforhold, kan bli regnet for å falle inn under taushetsplikten, iallfall så lenge advokaten ikke har opptrådt utad på vegne av klienten. En klient som opptrer på egen hånd, plikter ikke å navngi sin advokat som har gitt interne råd. Når advokater forestår kontakten til et statlig forvaltningsorgan, vil advokatens oppdragsgiver normalt bli kjent for den som er adressat for henvendelsen. Det kan imidlertid reises spørsmål om oppdragsgiverens navn faller inn under advokaters lovfestede yrkesmessige taushetsplikt når advokatens oppdrag består i å kontakte sin tidligere arbeidsgiver i eget navn med sikte på å påvirke en beslutningsprosess i statsforvaltningen.14

5.3.4 Krav til ny arbeidsgiver?

Når regelverket stiller krav til den tidligere politiker eller ansatte om å avholde seg fra visse former for virksomhet, kan det spørres om vedkommendes nye arbeidsgiver har plikt til å påse og legge forholdene til rette for at kravene blir overholdt. Det kan f.eks. bety at arbeidsgiveren må unngå å fordele oppdrag til vedkommende som kan skape fare for at han eller hun bryter regelverket. Særlig kan det være behov for en slik plikt for den nye arbeidsgiveren dersom regelverket også er til hinder for at den tidligere politikeren eller tjenestemannen driver intern rådgivning i sitt firma eller overfor kunder, uten selv å ta kontakt med statsforvaltningen.

Skal den nye arbeidsgiveren ha en slik plikt, må det ha et særskilt rettslig grunnlag. Arbeidsgiveren kan ikke pålegges noen slik forpliktelse på grunnlag av det tilsettingsvedtaket eller -avtalen som politikeren eller tjenestemannen hadde i forhold til det offentlige. Det finnes i dag ingen lovregel som fastslår en plikt av denne type for arbeidsgiveren. Det er trolig heller ikke grunnlag for å oppstille et ulovfestet rettsprinsipp om at en ny arbeidsgiver er ansvarlig for at arbeidstakeren ikke bryter sin lojalitetsplikt overfor sitt tidligere tjenestested i statsforvaltningen. Men det lar seg vel hevde rettslig at ny arbeidsgiver ikke aktivt må legge til rette for eller tilskynde til atferd i strid med lojalitetsplikt eller karanteneregelverk. I denne sammenheng kan man merke seg at en arbeidsgiver etter skadeserstatningsloven § 1-6 blir erstatningsansvarlig for tap som skyldes arbeidstakerens korrupsjon, hvis ikke arbeidsgiveren har truffet alle rimelige forholdsregler for å hindre dette.

5.4 Etiske normer

5.4.1 Innledning

Etiske normer kan påvirke holdningene og atferden til politikere og forvaltningstjenestemenn på flere måter. De kan ha betydning for hvordan det handlingsrommet som rettsreglene gir, blir brukt, og de kan støtte opp om lover og regler. Noen lovbestemmelser og andre rettsregler er klart forankret i etiske normer. Etiske normer kan ha betydning for hvordan lovbestemmelser skal forstås og anvendes i konkrete situasjoner. Det gjelder særlig hvor lovbestemmelsen selv henviser til en etisk norm, men også der en lovbestemmelse kan forstås på flere måter.

Ved siden av etiske normer kan det finnes atferdsnormer for forvaltningstjenestemenn. Det er ikke noe skarpt skille mellom etiske normer og atferdsnormer som ikke er rettslig bindende. Det kan tenkes at det er bare betegnelsen som skiller, men det kan også være forskjell i hvilken begrunnelse som normene har.

«God forvaltningsskikk» er en atferdsnorm som ikke er rettslig bindende, men som f.eks. kan danne grunnlag for kritikk fra Sivilombudsmannens side. Også forhold knyttet til overgang fra en statsstilling kan tenkes å bli bedømt ut fra den meget generelle atferdsnormen «god forvaltningsskikk». Men i Norge har de skriftfestede atferdsnormene om overgang fra statsstilling, fått forankring i etiske retningslinjer.

Internasjonalt er spørsmålene om overgang til stillinger utenfor statsforvaltningen gjerne betraktet som en del av et større spørsmål – kravet til etisk integritet i offentlig forvaltning, og hvordan det skal sikres. Tiltak med sikte på overgang til stillinger utenfor statsforvaltningen blir derfor ofte sett som en del av et større knippe tiltak for å fremme etisk integritet.

5.4.2 Etiske retningslinjer for statstjenesten

Det daværende Moderniseringsdepartementet (nå Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet) utga 7. september 2005 etiske retningslinjer for statstjenesten. Retningslinjene omfatter alle organer i statsforvaltningen, men ikke statsforetak og andre selvstendige rettssubjekter eid av staten, eller stiftelser opprettet med statlige midler. Det generelle virkeområdet gjør at retningslinjene er holdt i en generell form, og det er forutsatt at den enkelte virksomhet vurderer behovet for å supplere med egne eller mer konkrete retningslinjer tilpasset den enkelte virksomhets behov. Sammen med de etiske retningslinjene knyttet Moderniseringsdepartementet kommentarer til dem. Det fremgår ikke uttrykkelig av retningslinjene eller kommentarene om de også tar sikte på departementenes politiske ledelse.

De etiske retningslinjene for statstjenesten bygger på allmennetiske verdier og normer som rettferdighet, lojalitet, ærlighet, pålitelighet, sannferdighet og at man skal behandle andre slik man selv ønsker å bli behandlet. Retningslinjene er inndelt i fem grupper. De generelle bestemmelsene kan sies å klargjøre hensynet til innbyggerne og til statens omdømme som grunnlaget for de etiske retningslinjene som helhet. De øvrige gruppene gjelder lojalitet (som utdypes i lydighetsplikt, rapporteringsplikt og effektivitetsplikt), åpenhet (som omfatter offentlighet, aktiv opplysningsplikt, ansattes ytringsfrihet og varsling om kritikkverdige forhold), tillit til statsforvaltningen og faglig uavhengighet og objektivitet.

Den gruppen av retningslinjer som knytter seg til tillit til statsforvaltningen, legger særlig vekt på å hindre at avgjørelsene som tas, blir påvirket av hensyn som er saken uvedkommende. Gruppen inneholder retningslinjer om habilitet, ekstraerverv og bierverv, overgang til annen virksomhet, kontakt med kolleger, mottak av og tilbud om gaver og andre fordeler. Til dels er retningslinjene uttrykk for krav som følger av lovgivningen om habilitet og om forbud mot å motta gaver eller andre fordeler i tjenesten, eller av andre bindende bestemmelser for statstjenestemenn om sidegjøremål.

Den forvaltningsetiske retningslinjen om overgang til annen virksomhet punkt 4.3 understreker at det er «viktig å sikre at innbyggernes tillit til forvaltningen ikke blir svekket, eller at statens interesser i et forhandlings- eller samhandlingsforhold ikke blir skadelidende». Dette står som en generell norm som skal være retningsgivende for alle tjenestemenn som går over til stillinger utenfor statsforvaltningen. Det er ikke sagt uttrykkelig, men ligger nær å forstå dette slik at denne etiske retningslinjen gjelder for tjenestemannen også etter at vedkommende har sluttet i statsforvaltningen. For øvrig knytter kommentarene retningslinjen til de fastsatte retningslinjene for karantene og saksforbud for embets- og tjenestemenn ved overgang til ny stilling, (jf. 9.1).

En særskilt retningslinje gjelder kontakt med tidligere kolleger og supplerer regelverket om karantene og saksforbud (punkt 4.4). Den gir uttrykk for at «[a]lle ansatte skal være varsomme med hvordan man behandler sensitive opplysninger». Den understreker at det bl.a. gjelder «overfor tidligere kolleger, og spesielt dersom de representerer en partsinteresse i forhold hvor staten er beslutningsmyndighet, eller er ansatt i virksomhet som er i et samhandlings- eller forhandlingsforhold til staten». Kommentarene oppfordrer til spesiell bevissthet om hvilke opplysninger en tjenestemann deler med tidligere kolleger som er bedre kjent med saksfelter og problemstillinger i virksomheten enn folk ellers, særlig dersom det er kolleger som har gått over til en virksomhet som står i et samhandlings- eller forhandlingsforhold til staten, og de tidligere kollegene ønsker å benytte seg av sitt gamle kontaktnett.

5.4.3 Etiske retningslinjer for særskilte virksomheter eller sektorer i statsforvaltningen

Utvalget er i liten grad blitt kjent med etiske retningslinjer for særskilte virksomheter eller sektorer i statsforvaltningen, som utdyper eller konkretiserer de generelle retningslinjene for statstjenesten som er omtalt under 5.4.2. I forsvarssektoren er det imidlertid utarbeidet særskilte etiske retningslinjer.

Forsvarsdepartementet utga i april 2007 etiske retningslinjer for næringslivskontakt i forsvarssektoren. En revidert versjon ble utgitt i mai 2011. Den er publisert som et eget dokument. Retningslinjene gjelder ikke for Forsvarets virksomhet generelt, men for den del av virksomheten som består i kontakt med næringslivet – enten det er i tjenestesammenheng eller som representant for Forsvaret som kunde av en aktuell leverandør, eventuelt som representant for Forsvaret som leverandør. Det fremgår uttrykkelig at dokumentet også tar sikte på å informere næringslivet om de etiske retningslinjene som gjelder på området.

Dokumentet oppstiller først et sett etiske grunnregler for forsvarssektoren knyttet til omdømme og troverdighet, åpenhet, ytringsfrihet, lojalitet, habilitet, og ledelse og ansvar. Det er for øvrig inndelt i tre deler – en generell bakgrunn, retningslinjene, og konsekvenser av brudd på dem.

I den generelle bakgrunnen fremheves det som en «grunnorm i forvaltningsetikken» at «offentlige ansatte ikke skal la seg lede av personlige sympatier eller antipatier eller av tanke på egen eller nærståendes vinning» (punkt 1.6). Akseptabel atferd må derfor «ligge innenfor en ramme som utelukker slik påvirkning eller som av andre kan oppfattes eller gi grunnlag for mistanke om slik påvirkning». Ut fra dette blir den ansatte anbefalt å stille seg spørsmål bl.a. om en aktuell forbindelse eller forhold tåler dagens lys som omtale i media eller som åpen kunnskap internt i organisasjonen, og om det aktuelle valget eller handlingen er godt begrunnet. Det sies videre (punkt 1.7) at det er «gråsoner hvor det ikke er opplagt hva som er riktig og galt», og at «[ø]kt bevissthet, tillit og åpenhet vil bidra til å gjøre valgene enklere og det etiske skjønn bedre fundert».

Retningslinjene gjengir hovedregelen fra de etiske retningslinjer for statstjenesten om at statsansatte ikke skal ta imot gaver eller andre ytelser eller fordeler som er egnet til å påvirke deres tjenestehandlinger. Dette blir konkretisert og delvis utmeislet i huskeregler med sikte på gaver, bevertning, reiser og opplevelser, og interessekonflikter. Huskereglene angir som utgangspunkter at gaver ikke skal mottas; at virksomheten som hovedregel selv skal dekke kostnadene ved den ansattes deltakelse på arrangementer, reiser og opphold; og at den ansatte med tanke på interessekonflikter skal spørre seg om han eller hun har private kontakter eller relasjoner hvor det kan stilles spørsmål ved habiliteten. I den sistnevnte sammenheng pålegges det å utvise særlig aktsomhet overfor leverandører som har tilsatt personell som har vært ansatt i forsvarssektoren. Vel med sikte på næringslivet selv heter det at «[p]ersonell som har vært ansatt i forsvarssektoren de siste to år, skal som hovedregel ikke benyttes i direkte kontakt med Forsvaret i en anskaffelsesprosess» (punkt 2.5). Bortsett fra dette blir ikke overgang fra Forsvaret til stillinger i næringslivet behandlet nærmere i retningslinjene. Men for å unngå interessekonflikter sies det at forsvarsansatte ikke kan ha sidegjøremål (ekstraerverv, bierverv, styreverv eller andre lønnete oppdrag) som er uforenlig med arbeidsgiverens legitime interesser eller egnet til å svekke tilliten til forvaltningen. Det manes til varsomhet bl.a. med privat omgang med leverandører, bruk av Forsvarets leverandører til private formål og engasjement av tidligere ansatte.

Konsekvensene av brudd på retningslinjene kan være karrieremessige, tjenesterettslige (etter tjenestemannsloven §§ 14 og 15 eller som refselse etter lov 20. mai 1988 nr. 32 som militær disiplinærmyndighet) eller strafferettslige. Det sies at «[h]ar man på sitt stillingsnivå ved sin atferd vist manglende evne eller vilje til å leve opp til den norm for etisk standard som kreves, har man således ikke de kvalifikasjoner og/eller personlige egenskaper som skal til for å fylle en høyere stilling», og i gitte tilfeller kan en tjenestemann også bli satt ned i lavere stilling (punkt 3.2). Disse sanksjonene henger nært sammen med karrieremønsteret i Forsvaret. Det legges vekt på at «det blir reagert adekvat ved uakseptabel atferd» og at det er den enkelte sjef og arbeidsgiver som har ansvaret for å initiere eller sette inn reaksjoner overfor en ansatt som har brutt retningslinjene (punkt 3.5 og 3.6).

Siden dokumentet også tjener til å informere næringslivet, kan det gjøre at de etiske retningslinjene vil bli tatt i betraktning ved vurderingen etter avtaleloven §§ 33 og 36 om det vil «stride mot redelighet og god tro» eller «virke urimelig» å påberope seg en inngått avtale. Et brudd på retningslinjene kan derfor etter omstendighetene medføre at Forsvaret ikke blir bundet av en kontrakt med en privat part, iallfall dersom den private parten var kjent med bruddet.