NOU 2019: 23

Ny opplæringslov

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Innledning

3 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

Figur 3.1 

Figur 3.1

3.1 Innledning

Dette kapitlet handler om utvalgets mandat, sammensetning og arbeidsmåter. Heretter omtalt som Opplæringslovutvalget eller utvalget.

Opplæringsloven1 regulerer både kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet. For å forenkle framstillingen brukes i det følgende kommune som felles betegnelse for kommune og fylkeskommune, hvis ikke noe annet framgår av sammenhengen. På samme måte omtales bare kommunale organer, selv om framstillingen også gjelder tilsvarende. I utvalgets forslag til slutt i hvert kapittel, lovforslaget og lovmerknadene brukes ikke kommunen som fellesbetegnelse for at det ikke skal være tvil om hvilke forslag som gjelder for kommunen og hvilke som gjelder for fylkeskommunen.

3.2 Mandat og sammensetning

3.2.1 Oppnevning og mandat

Utvalget ble oppnevnt i statsråd 22. september 2017. Utvalget ble gitt følgende mandat:

Mandat for offentlig lovutvalg på grunnopplæringens område

Målet for arbeidet er et regelverk som ivaretar målene og prinsippene for grunnopplæringen, og som samtidig sikrer at kommunene og fylkeskommunene som skoleeiere har tilstrekkelig handlingsrom til å fremme kvalitetsutvikling i skolen. For å oppnå en hensiktsmessig avveining mellom disse hensynene for hele regelverket over tid, skal lovutvalget foreslå:
  • ny opplæringslov

  • forskriftshjemler og føringer for innholdet i forskriftsreguleringen

  • overordnede prinsipper for regelstyring av grunnopplæringens område

Bakgrunn

En helhetlig gjennomgang av regelverket på grunnopplæringens område ble sist gjort av Smith-utvalget i NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring – «… og for øvrig kan man gjøre som man vil». Denne utredningen og de etterfølgende lovproposisjonene ligger til grunn for dagens opplæringslov.
Siden opplæringsloven trådte i kraft i 1998, har den blitt endret en rekke ganger, i snitt over én gang per år. Enkelte endringer har gitt kommuner større handlingsrom, men mange endringer har gitt kommunene nye plikter eller en mer detaljert regulering. Dagens opplæringslov med tilhørende forskrift innebærer en relativt omfangsrik og detaljert regulering. Gjennom årene har det i tillegg blitt utviklet betydelig tolkningspraksis knyttet til de enkelte bestemmelsene i lov og forskrift.
Siden 1998 er det også gjennomført flere reformer og tiltak som til en viss grad har endret forutsetningene og begrunnelsene for dagens lov. Innføringen av Kunnskapsløftet i 2006 medførte en rekke endringer i skolens innhold, struktur og organisering. Reformen ga større handlingsrom for lærere, skoler og kommuner til å organisere opplæringen og styre bruken av ressurser. I tillegg er det gjennomført flere nasjonale satsinger for å styrke kompetanseutviklingen blant lærere, skoleledere og skoleeiere i de 19 årene som er gått siden loven kom, noe som også har bidratt til å endre forutsetningene for loven slik den så ut i 1998.
Stortinget har gitt sin tilslutning til å gjennomføre en kommunereform, jf. Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner. Utviklingen går i retning av større og mer robuste kommuner. Slike strukturendringer vil legge til rette for at både ansvar og myndighet i større grad kan overføres til kommunene. På samme vis vil utviklingen av nye regioner på bakgrunn av Meld. St. 22 (2015–2016) Nye folkevalgte regioner – rolle, struktur og oppgaver legge til rette for overføring av ansvar og myndighet til det regionale folkevalgte nivået.
Samlet gjør disse endringene at det kan være grunn til å foreta en helhetlig gjennomgang av styringen på grunnopplæringens område for å avdekke om gjeldende bruk av regelverket som styringsmiddel er nødvendig og hensiktsmessig.

Mandat for utvalget

Utvalget skal utrede og vurdere behovet for regulering av grunnopplæringens område. Siktemålet for arbeidet er et regelverk som ivaretar målene og prinsippene for grunnopplæringen slik disse er nedfelt i opplæringslovens formålsparagraf og sentrale styringsdokumenter, som budsjettproposisjoner og stortingsmeldinger, og som samtidig sikrer at kommunene og fylkeskommunene som skoleeiere har tilstrekkelig handlingsrom til å fremme kvalitetsutvikling i skolen. Utvalget skal ta hensyn til lokalt selvstyre og prinsippet om rammestyring av kommuner og fylkeskommuner. Veilederen om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner legges til grunn for utvalgets arbeid. Videre skal utvalget ta hensyn til at opplæringsloven skal hjemle og beskytte elevers rettigheter og behov og at profesjonsutøverne gis tilstrekkelig rom for skjønnsutøvelse.
Utvalget skal særlig vurdere
  • hvilke forhold som bør være gjenstand for rettslig regulering, hva som er hensiktsmessig detaljeringsnivå og hva som bør reguleres i henholdsvis lov eller forskrift

  • hvordan regelverket kan forenkles og legge til rette for effektiv ressursbruk på grunnopplæringens område

  • hvilke forhold som bør reguleres gjennom å gi rettigheter på individnivå med tilhørende klageordninger

  • hvilke forhold som bør reguleres gjennom plikter for ulike yrkesgrupper og nivåer, og hvilke forhold som bør overlates til skoleeier

  • om og i hvilken grad det bør reguleres hvordan oppgaveløsningen i kommunen og fylkeskommunen skal organiseres

  • hvordan sikre god sammenheng mellom reguleringen av konkrete plikter, ansvarsbestemmelser og systemkrav

  • hvordan regelverket bør utformes for å utgjøre et effektivt styringsvirkemiddel, blant annet ved at regelverket kan håndheves gjennom tilsyn og klage

  • hvordan regelverket bør utformes for å redusere behovet for endringer og etterfølgende tolkninger.

Utvalget skal på bakgrunn av vurderingene og avveining mellom de ulike hensynene, fremme forslag til ny opplæringslov. I utformingen av lovforslaget skal det også tas hensyn til forenkling, oversiktlighet, brukervennlighet og praktisk anvendbarhet. Loven skal utformes i et klart og godt språk.
Som en del av forslaget til ny opplæringslov skal utvalget foreslå forskriftshjemler og gi konkrete føringer for innholdet i forskriftsreguleringen. Føringene skal bidra til at det samlede regelverket på grunnopplæringens område er egnet til å ivareta målene og prinsippene for grunnopplæringen og samtidig sikre kommuner og fylkeskommuner tilstrekkelig handlingsrom for kvalitetsutvikling.
Utvalget skal utarbeide overordnede prinsipper for styring gjennom regelverk eller på annen måte gi føringer for styringen som kan bidra til at utvalgets vurderinger og konklusjoner videreføres i fremtidig styring av sektoren. Føringene skal også ha som formål å redusere behovet for hyppige endringer og utvidelser av regelverket og redusere behovet for etterfølgende avklaringer og tolkninger.
Ansvarsdelingen mellom stat, kommune og fylkeskommune, rett og plikt til grunnopplæring og det faglige innholdet og hovedstrukturen i grunnopplæringen skal videreføres. Dagens formålsparagraf skal videreføres. Utvalgets forslag skal ligge innenfor rammene av Norges internasjonale forpliktelser. Utvalgets forslag skal ikke innebære vesentlige merkostnader for staten eller kommunalforvaltningen i forhold til den kostnadsutvikling som følger av någjeldende bestemmelser og praksis.
Som grunnlag for vurderinger og forslag skal utvalget utarbeide et kunnskapsgrunnlag basert på erfaringer og undersøkelser fra andre land og andre sektorer. Kunnskapsdepartementets lovforslag gjennom prosjektet «Klart lovspråk» med høringsinnspill og brukerundersøkelser skal inngå i kunnskapsgrunnlaget til utvalget.
For å bidra til at utvalgets vurderinger og forslag avveier ulike hensyn og bygger på praktisk erfaring med dagens regelverk, skal utvalget ha nær kontakt med sentrale aktører i opplæringssektoren. Kunnskapsdepartementet vil derfor etablere en referansegruppe bestående av representanter fra relevante organisasjoner og fagmiljøer. Utvalget skal legge til rette for at referansegruppen får god anledning til å legge fram sine synspunkter og problemstillinger. Hovedtrekkene i innspillene fra referansegruppen og vurderingene av disse skal fremgå av utredningen.
Utvalget skal levere sin utredning innen 1. desember 2019.

3.2.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har bestått av til sammen ti medlemmer og vært bredt sammensatt av fagpersoner og representanter med erfaring fra statlig og kommunal sektor. Utvalget har vært sammensatt slik:

  • Jon Christian Fløysvik Nordrum, førsteamanuensis, Drammen (leder)

  • Anne Lise Fimreite, professor, Bergen

  • Arly Hauge, fylkesutdanningssjef, Kristiansand

  • Morten Holmboe, professor, Ullensaker

  • Karin Tverå Juvik, rektor, Vefsn

  • Åslaug Krogsæter, rådmann, Eid

  • Sølvi Mausethagen, professor, Oslo

  • Kjetil Moen, direktør, Oslo

  • Jan Merok Paulsen, førsteamanuensis, Gjøvik

  • Ingvild Rønn Sætre, rektor, Hamar

Utvalgets sekretariat har vært ledet av Cathrine Børnes, avdelingsdirektør. Sekretariatets øvrige medlemmer har vært:

  • Gro Hexeberg Dahl, seniorrådgiver

  • Elisabeth Harlem Eide, seniorrådgiver

  • Maria Elisabeth Grønli, seniorrådgiver

  • Marte Heggelund, seniorrådgiver

  • May Britt Myhren, seniorkonsulent

  • Gøril Liland Rongved, seniorrådgiver

  • Susanne Sollie, seniorrådgiver

Noen av medlemmene i sekretariatet har deltatt i arbeidet i perioder av utvalgets oppnevningstid, og noen har arbeidet fulltid.

3.3 Utvalgets forståelse av mandatet og avgrensning av utvalgets arbeid

3.3.1 Generelt om mandatet

Opplæringslovutvalgets mandat peker på flere forhold ved dagens regulering, som at regelverket er omfattende og detaljert, at det endres ofte, og at det har blitt utviklet betydelig tolkningspraksis. Videre vises det i mandatet til at det siden forrige helhetlige gjennomgang av opplæringsloven har vært gjennomført reformer og tiltak som til en viss grad har endret forutsetningene for dagens lov. Slik Opplæringslovutvalget forstår mandatet, er en sentral oppgave å utrede og vurdere hva som er utfordringene med dagens regelstyring, og om det har skjedd endringer på opplæringsområdet eller i samfunnet for øvrig som har betydning for hvordan regelstyringen bør være.

Det er flere forhold som innskrenker og avgrenser utvalgets mandat. For det første skal formålsparagrafen i opplæringsloven og målene for grunnopplæringen ligge fast. For det andre skal ansvarsdelingen mellom stat, kommune og fylkeskommune, retten og plikten til grunnopplæring, det faglige innholdet og hovedstrukturen i grunnopplæringen videreføres. I tillegg gir de åtte strekpunktene i mandatet en tydelig retning for utvalgets arbeid.

Slik Opplæringslovutvalget forstår mandatet, er kjernen i mandatet å vurdere når og hvordan regler skal brukes til å styre. Det er ikke utvalgets oppgave å vurdere hva innholdet i grunnopplæringen i Norge bør være. Det er ut fra mandatet heller ikke nødvendig for utvalget å utrede hvilke tiltak og aktiviteter som er de beste på alle områder innenfor loven. Samtidig kan ikke regelstyringen vurderes atskilt fra hva man ønsker å oppnå med grunnopplæringen, og hvordan disse målene kan nås. Utvalget må derfor i noen grad vurdere begrunnelsen for dagens regulering og om det finnes kunnskapsgrunnlag som tilsier at det er andre tiltak og aktiviteter som bør gjennomføres. På områder i loven hvor det finnes relativt nye utredninger og evalueringer som underbygger regelverket, er det mindre grunn til at utvalget skal gå grundig inn i begrunnelsen, enn på områder hvor det ikke finnes slikt grunnlag. I alle tilfeller må utvalget vurdere om regler er riktig styringsvirkemiddel, om reglene skal fastsettes i lov eller forskrift, og hvordan reglene bør utformes for at de skal føre til de handlinger eller tilstander som kunnskapsgrunnlaget viser at er ønsket.

Det utvalget skal utrede, er kort sagt hva som skal styres gjennom regler, og hvordan dette skal gjøres. Opplæringslovutvalget forstår mandatet slik at det er fire til dels overlappende hovedspor som utvalget må utrede og vurdere i denne forbindelse:

  • 1. balansen mellom behovet for nasjonale minstestandarder og likhet på den ene siden og kommunalt handlingsrom på den andre

  • 2. balansen mellom statlig styring, kommunal styring og profesjonsutøvernes skjønnsutøvelser

  • 3. hvordan regelverket bør utformes for å være et effektivt styringsvirkemiddel

  • 4. forenkling, oversiktlighet og brukervennlighet

Det er sentralt for Opplæringslovutvalgets vurderinger at regelverket skal hjemle og beskytte barn og unges behov og rettigheter. I mandatet brukes begrepet «elever», men utvalget legger til grunn at dette ikke er ment som en begrensning. Utvalget er opptatt av at regelverket skal ivareta barn og unges behov og rettigheter uavhengig av om de får opplæring i skole, bedrift eller en annen opplæringsarena. Utvalget legger dessuten til grunn at regelverket også skal ivareta behovet og rettighetene til voksne som trenger grunnopplæring. Friskolelova ligger utenfor mandatet, men utvalget må ta stilling til om det skal foreslå endringer i friskolelova som en konsekvens av endringer i opplæringsloven.

Dagens opplæringslov gjelder også for aktiviteter som ikke er en del av grunnopplæringen, men som har tilknytning til denne, som for eksempel skolefritidsordning, kulturskole og oppfølgingstjeneste. Slik utvalget forstår mandatet, skal utvalget vurdere regelstyringen av alle forhold som i dag er regulert i opplæringsloven.

Det følger av mandatet at utvalget i tillegg til å foreslå ny opplæringslov også skal foreslå overordnede prinsipper for styring gjennom regelverk eller på annen måte gi føringer for styringen. Hensikten er å bidra til at utvalgets vurderinger og konklusjoner videreføres i den framtidige styringen av grunnopplæringen. Slik utvalget forstår mandatet, er det opp til utvalget å finne fram til hvordan det kan gis føringer for framtidig regelstyring. Det er også opp til utvalget å ta stilling til hvilke føringer det er behov for, men strekpunktene i mandatet inneholder noen spørsmål som utvalget særlig skal vurdere. Dessuten er det presisert i mandatet at føringene også har som formål å redusere behovet for hyppige endringer og utvidelser av regelverket og redusere behovet for etterfølgende avklaringer og tolkninger. Dette er målsettinger som i noen grad er motsetninger. Utvalgets oppgave blir dermed å finne fram til en hensiktsmessig balanse. Føringene skal bidra til at loven og det underliggende regelverket også over tid blir et godt og effektivt styringsvirkemiddel på grunnopplæringens område.

Det følger også av mandatet at utvalget skal foreslå forskriftshjemler og føringer for innholdet i forskriftsreguleringen. Forskriftshjemler er en naturlig del av en lov og forutsetter blant annet at utvalget tar stilling til hvilke regler som skal fastsettes på hvilket nivå, og på hvilke områder i loven det skal gis utfyllende regler i forskrifter. Føringer for innholdet i forskriftsreguleringen må ses i sammenheng med føringer for framtidig regelstyring av grunnopplæringen. Slik utvalget forstår det, er hensikten å bidra til at de vurderinger og konklusjoner som ligger til grunn for utvalgets lovforslag, også skal legges til grunn for forskriftsreguleringen. På denne måten kan man forhindre at eventuelle utfordringer som løses i en ny opplæringslov, flyttes til forskriftsnivået. For eksempel vil avveininger fra utvalget om hvor detaljerte og omfattende regler som bør gjelde på ulike områder, ikke oppnå ønsket effekt dersom reglene i stedet flyttes til forskrifter. Målet bør være å bidra til et konsekvent og helhetlig regelverk.

3.3.2 Avgrensningene i mandatet

Det er, som omtalt over, flere forhold som innskrenker og avgrenser utvalgets arbeid. I det følgende er det redegjort for hvordan utvalget forstår avgrensningene i mandatet.

Formålsparagrafen

Det følger av mandatet at «dagens formålsparagraf skal videreføres». Slik utvalget forstår det, innebærer denne begrensningen for det første at Opplæringslovutvalget ikke skal vurdere eller foreslå innholdsmessige endringer i formålsparagrafen. Utvalget antar at begrensningen også i en viss utstrekning gjelder den språklige utformingen av formålsparagrafen, ettersom selve ordlyden tidligere er grundig drøftet av et offentlig utvalg og av kirke-, utdannings- og forskningskomiteen.2 Opplæringslovutvalget anser likevel ikke at begrensningen i mandatet er til hinder for mindre språklige forbedringer i lys av punktet i mandatet om at loven skal utformes i et klart og godt språk.

Den generelle delen av læreplanverket for Kunnskapsløftet utdyper formålsparagrafen i opplæringsloven. Utvalget anser at det også ligger utenfor mandatet å vurdere og å foreslå endringer i den generelle delen av læreplanverket.

Ansvarsforhold

I mandatet står det at «ansvarsdelingen mellom stat, kommune og fylkeskommune» skal videreføres. Ansvarsdelingen i opplæringsloven går i hovedsak ut på at kommunene har ansvaret for grunnskoleopplæringen, mens fylkeskommunene har ansvaret for den videregående opplæringen. Slik utvalget forstår det, innebærer begrensningen i mandatet at Opplæringslovutvalget ikke skal vurdere eller foreslå endringer i hvem som skal ha ansvaret for henholdsvis grunnskoleopplæring og videregående opplæring. I mandatet henvises det til ansvarsdeling mellom kommuner, fylkeskommuner og staten, men utvalget legger til grunn at det heller ikke skal foreslås endringer i ansvarsdelingen mellom kommuner og fylkeskommuner på den ene siden og private skoler på den annen side.

I tillegg til den generelle ansvarsdelingen mellom kommuner og fylkeskommuner er det en særlig ansvarsdeling når det gjelder skyss og opplæring i ulike institusjoner. Dessuten har kommunene og fylkeskommunene ansvaret for enkelte tjenester og oppgaver med nær tilknytning til grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Etter utvalgets oppfatning innebærer begrensningen i mandatet at utvalget ikke skal foreslå endringer i hvem som har ansvaret for hva når det gjelder skyss, opplæring i institusjon og andre tjenester og oppgaver.

Ansvaret for oppgaver etter opplæringsloven er i hovedsak lagt til kommuner og fylkeskommuner. Staten er bare ansvarlig for enkelte oppgaver i loven, som tilsyn og veiledning. Begrensningen i mandatet innebærer at det ikke skal foreslås at oppgaver som i dag ligger til staten, overføres kommuner og fylkeskommuner, og omvendt.

Hva som skal reguleres, og hvordan reglene skal utformes, for eksempel om det skal være overordnede eller detaljerte regler, har betydning for hvor mye ansvar som reelt sett overføres til kommuner og fylkeskommuner. Det samme gjelder valg om hva som skal fastsettes i nasjonale forskrifter, og hva som kan fastsettes i lokale forskrifter. Etter utvalgets oppfatning innebærer henvisningen til ansvarsdeling i mandatet ingen begrensning av utvalgets vurdering av slike forhold. Hva som skal bestemmes nasjonalt gjennom lov, hva som kan overlates til lokalt nivå, og hvordan reglene bør utformes, er tvert imot sentralt i utvalgets mandat.

Mandatet omtaler ikke ansvarsdelingen mellom kommunene og fylkeskommunene som skoleeiere og profesjonsutøverne i skolen. Utvalget anser at det ligger innenfor mandatet å vurdere og å foreslå endringer i denne ansvarsdelingen. En sentral føring i mandatet er at utvalget skal «sikre tilstrekkelig kommunalt handlingsrom for kvalitetsutvikling» og «ta hensyn til at profesjonsutøverne gis tilstrekkelig rom for skjønnsutøvelse». Et relevant moment vil dermed være å vurdere om ansvarsdelingen mellom kommunalt nivå og profesjonsutøverne er hensiktsmessig.

Reglene om ansvaret til kommunen, fylkeskommunen og staten er i hovedsak plassert i kapittel 13 i opplæringsloven. Utvalget legger til grunn at punktet i mandatet om at ansvarsdelingen mellom stat, kommune og fylkeskommune skal videreføres, gjelder innholdet i disse reglene. Utvalget anser at det ligger innenfor mandatet å gjøre forenklinger og språklige endringer i ansvarsbestemmelsene.

Det faglige innholdet i grunnopplæringen

Ifølge mandatet skal det «faglige innholdet» i grunnopplæringen videreføres. Slik utvalget forstår det, siktes det for det første til den delen av regelverket som er fastsatt i læreplaner for fag. Fag- og timefordelingen fastsetter timetallet i det enkelte fag og anses også å være omfattet av avgrensningen mot faglig innhold. Utvalget anser at det ligger utenfor mandatet å foreslå endringer i læreplaner for fag og fag- og timefordelingen. Begrensningen er derimot ikke til hinder for å foreslå endringer i bestemmelsene i opplæringsloven som gir hjemmel til å fastsette det faglige innholdet, eller å foreslå endringer i regelverksstrukturen.

Opplæringsloven inneholder også enkelte bestemmelser om det faglige innholdet i opplæringen, som § 2-3 hvor det ramses opp temaer og fag i grunnopplæringen, og § 2-5 om at elevene skal ha opplæring i begge målformer de to siste årene i grunnskolen. Etter utvalgets oppfatning innebærer begrensningen i mandatet at utvalget ikke skal foreslå regler som medfører endringer i det faglige innholdet. Utvalget anser at det ligger innenfor mandatet å vurdere om det er nødvendig med krav til det faglige innholdet i lovs form, og hvordan reglene språklig skal utformes.

Hovedstrukturen i grunnopplæringen

I mandatet står det at «hovedstrukturen i grunnopplæringen skal videreføres». Det er ikke presisert hva som menes, og begrepet «hovedstruktur» har ikke et entydig innhold.

Opplæringslovutvalget legger til grunn at avgrensningen innebærer at utvalget ikke skal vurdere opplæringsløpets lengde, og at hovedregelen om tiårig grunnskole og treårig videregående opplæring dermed ligger fast. Utvalget mener derimot at det ligger innenfor mandatet å vurdere hvilke regler som skal gjelde for tidlig og sen skolestart, utvidet tid og andre muligheter for fleksibilitet i opplæringsløpet.

Utvalget legger til grunn at det ligger utenfor mandatet å vurdere inndelingen i trinn og delingen mellom grunnskole og videregående skole. Dessuten forstår utvalget det slik at tilbudsstrukturen for videregående opplæring og hovedmodellene med enten opplæring i skole eller opplæring i både skole og bedrift ligger fast. Det anses derimot å ligge innenfor mandatet å vurdere hvor fleksible ordningene skal være, og i hvor stor grad ulike ordninger skal reguleres i loven. Det vises i denne sammenheng til at utvalget ifølge mandatet blant annet skal vurdere «hvordan regelverket kan forenkles og legge til rette for effektiv ressursbruk på grunnopplæringens område».

Utvalget anser dessuten at det ligger innenfor mandatet å vurdere og å foreslå språklige endringer i reglene som gjelder hovedstrukturen i opplæringen.

Rett og plikt til grunnopplæring

Det følger av mandatet at «rett og plikt til grunnopplæring» skal videreføres. Slik utvalget forstår det, siktes det til den retten som barn, unge og voksne har til grunnskoleopplæring og videregående opplæring. At retten skal videreføres, innebærer at utvalget ikke skal foreslå innskrenkninger i retten til grunnopplæring. I lys av mandatet for øvrig, og særlig det ovennevnte punktet om forenkling og effektiv ressursbruk, anser utvalget derimot at det ligger innenfor mandatet å vurdere og å foreslå utvidelser av retten til grunnopplæring. Det anses også å ligge innenfor mandatet å vurdere og å foreslå endringer i regler som har betydning for rekkevidden av plikten til grunnskoleopplæring, som regler om fritak og permisjon. Dessuten ligger det innenfor mandatet å foreslå språklige endringer i utformingen av regler som gir rett og plikt til opplæring.

Dagens lov inneholder også ulike rettigheter som skal bidra til at den enkelte kan nyttiggjøre seg av retten til grunnopplæring, som for eksempel rett til spesialundervisning og rett til særskilt språkopplæring. Utvalget mener at det ligger innenfor mandatet å foreslå endringer, både utvidelser og innskrenkninger, i slike rettigheter. I lys av punktene i mandatet om at loven skal «hjemle og beskytte elevers rettigheter og behov», og at utvalget skal vurdere «hvilke forhold som bør reguleres gjennom å gi rettigheter på individnivå med tilhørende klageordninger», er det sentralt for utvalget å vurdere hvilke rettigheter den enkelte skal ha i gjennomføringen av grunnopplæringen.

Internasjonale forpliktelser

I mandatet står det at «utvalgets forslag skal ligge innenfor rammene av Norges internasjonale forpliktelser». At forslaget ikke skal være i strid med Norges internasjonale forpliktelser, er selvsagt. Slik utvalget ser det, innebærer henvisningen en oppfordring til å være spesielt oppmerksom på de internasjonale forpliktelsene som er særlig relevante for grunnopplæringen.

Merkostnader

I mandatet står det at utvalgets forslag ikke skal «innebære vesentlige merkostnader for staten eller kommunalforvaltningen i forhold til den kostnadsutvikling som følger av någjeldende bestemmelser og praksis». Slik utvalget forstår det, gjelder begrensningen de totale kostnadene ved lovforslaget. Utvalget kan dermed foreslå tiltak som i seg selv innebærer en vesentlig kostnadsøkning, dersom utvalget samtidig foreslår tiltak som medfører tilsvarende besparelser.

Ettersom begrensningen gjelder vesentlige merkostnader, mener utvalget at lovforslaget samlet sett kan innebære en viss økning i kostnadene sammenlignet med i dag. Hvor grensen for vesentlige merkostnader går, må vurderes konkret ut fra blant annet hvem kostnadene fordeler seg på, og hvordan kostnadene fordeles over tid.

Utvalget mener at utgangspunktet for sammenligningen av kostnader er hva det koster å oppfylle dagens regler, men at det også kan tas hensyn til dagens praksis dersom den er mer kostnadskrevende enn det dagens regler krever. Etter utvalgets vurdering er det derimot ikke krav om at det legges til grunn en lavere kostnad som følge av en praksis som ikke samsvarer med dagens regelverk. Utvalget legger til grunn at kommuner og fylkeskommuner er kompensert for oppfyllelse av dagens regler.

3.3.3 Andre avgrensninger i utvalgets arbeid

Flere av dem utvalget har vært i kontakt med, har tatt opp problemstillinger og utfordringer som ikke gjelder opplæringsloven, men som gjelder forståelsen og anvendelsen av generelle regler, som reglene i forvaltningsloven og personopplysningsloven. I kapittel 7.6 redegjøres det for en del generelle lover og andre sektorlover som er relevante på opplæringsområdet. I samsvar med mandatet, har utvalget gått gjennom opplæringsloven og vurdert hvordan reglene i denne loven bør være. Utvalget har bare i noen grad behandlet hvordan generelle regler skal forstås og anvendes på opplæringsområdet. Utvalget er ikke sammensatt til å utrede problemstillinger om forvaltningsrett, personvern mv., og det ville heller ikke vært mulig å få til innenfor den tidsrammen som er satt for utvalgets arbeid. Utvalget har likevel drøftet enkelte slike problemstillinger i tilknytning til temaer hvor dette er særlig aktuelt, for eksempel skolemiljø (se kapittel 36).

Utvalget har et stort mandat og har derfor i stor grad måttet lene seg på andre utredninger og eksisterende kunnskapsgrunnlag. På enkelte områder har det i utvalgsperioden pågått prosesser som har betydning for hvordan reglene på opplæringsområdet bør være. Et eksempel er oppfølgingen av EUs personvernforordning (også omtalt som GDPR) på opplæringsområdet, hvor Kunnskapsdepartementet har gitt Utdanningsdirektoratet i oppdrag å utrede behovet for endringer i opplæringsloven. Utvalget har ikke hatt mulighet til å behandle denne problemstillingen på en grundig måte innenfor den gitte tidsrammen. Utvalget har derfor ikke vurdert behovet for endringer i reglene på opplæringsområdet som følge av GDPR. Utvalget har likevel drøftet enkelte personvernproblemstillinger der dette er særlig aktuelt, for eksempel i forbindelse med digital læringsanalyse (se kapittel 32.5).

Utvalget har også avgrenset mot andre områder som er typisk tverrfaglige og hvor det også er pågående prosesser, som det fysiske miljøet i skolen (se kapittel 36.4.11).

Som omtalt i kapittel 3.3.1, er kjernen i utvalgets mandat å vurdere når og hvordan regler skal brukes til å styre. Utvalget har vurdert begrunnelsen for dagens regulering og om det finnes kunnskapsgrunnlag som tilsier at det er andre tiltak og aktiviteter som bør gjennomføres. Utvalget har derimot ikke hatt mandat, og heller ikke anledning, til å utrede store kvalitative endringer i grunnopplæringen. Utvalget antar at andre utvalg og prosjekter er nærmere til å utrede både behovet for og innretningen på slike endringer. Det vises i denne sammenheng til at det offentlige utvalget om videregående opplæring (Liedutvalget)3 parallelt med Opplæringslovutvalget blant annet skal utrede om videregående opplæring har en struktur og et innhold som legger til rette for at flest mulig fullfører videregående opplæring, og om det er behov for endringer i ansvarsdelingen mellom nasjonale myndigheter, skoleeierne og arbeidslivet.

3.4 Arbeidsmåter

3.4.1 Utvalgsmøter

Utvalget hadde oppstartsmøte 12. desember 2017.

Utvalget har i løpet av perioden hatt 17 utvalgsmøter. Bortsett fra fire møter over en dag og et møte over tre dager har alle møtene strukket seg over to dager. 12 møter har vært avholdt i Oslo, de øvrige er avholdt i Drammen, Mosjøen, Sogndal, Bergen, Os og Gjerdrum. Det siste møtet ble gjennomført 10. og 11. september 2019.

Noen utvalgsmøter har vært kombinert med en studietur. Utvalget vært på studietur til Drammen, Helgelandskysten og Sogn og Fjordane. I tillegg har utvalgsleder og to fra sekretariatet vært i Alta, Karasjok og Kautokeino.

Til flere av utvalgets møter har utvalget invitert fagpersoner og representanter for organisasjoner som har holdt innlegg om ulike temaer og problemstillinger som er omfattet av utvalgets mandat. Utvalget har i møte hørt muntlige innlegg og presentasjoner fra følgende:

  • daværende barneombud Anne Lindboe

  • barneombud Inga Bejer Engh

  • Drammen kommune ved blant andre daværende utdanningsdirektør Jan Sivert Jøsendal, daværende utviklingsleder Hilde Schjerven, flere rektorer og elever og en tillitvalgt

  • Språkrådet

  • Unge funksjonshemmede

  • Utdanningsdirektoratet ved direktør Hege Nilssen og avdelingsdirektør Hilde Austad

  • Åpenhetsutvalget

  • professor Eivind Smith (Universitetet i Oslo)

  • professor Jorunn Møller (Universitetet i Oslo)

  • førsteamanuensis Camilla Herlofsen og førsteamanuensis Marianne Bahus (Universitetet i Agder)

  • professor Thomas Nordahl ( Høgskolen i Innlandet)

  • professor Peder Haug (Høgskulen i Volda)

  • professor Bjørn Henning Østenstad (Universitetet i Bergen)

  • professor Jan Fritjof Bernt (Universitetet i Bergen)

  • professor Ragna Aarli (Universitetet i Bergen)

  • sekretariatsleder Trond Fevolden, Kunnskapsdepartementet

  • sekretariatsleder Kjetil Ulvik, Kunnskapsdepartementet

  • sametingsråd Mikkel Eskil Mikkelsen, Sametinget

I tillegg har referansegruppen deltatt på utvalgsmøter, se kapittel 3.4.2.

3.4.2 Utvalgets referansegruppe

I forbindelse med utvalgets arbeid har Kunnskapsdepartementet etablert en referansegruppe som består av representanter fra relevante organisasjoner og fagmiljøer. Ifølge mandatet er hensikten med etableringen blant annet å bidra til at utvalgets vurderinger og forslag bygger på praktisk erfaring med dagens regelverk. Referansegruppen består av sentrale aktører og organisasjoner på skoleområdet som representerer dem som loven retter seg mot, og dem som loven skal ivareta. Oversikt over referansegruppen:

  • Barneombudet

  • Elevorganisasjonen

  • Foreldreutvalget for grunnopplæringen

  • KS, kommunesektorens organisasjon

  • Norsk Lektorlag

  • Sametinget

  • Skolelederforbundet

  • Skolenes landsforbund

  • Utdanningsforbundet

I det første møtet med referansegruppen var medlemmene invitert til å redegjøre for sine synspunkter når det gjelder utfordringene med dagens regelstyring og hvordan en ny regelstyring av grunnopplæringen bør være. Medlemmene ble bedt om å holde et kort innlegg på utvalgsmøtet, hvor de pekte på tre hovedutfordringer med dagens regelstyring av grunnopplæringen. De ble dessuten oppfordret til å reflektere over hva de mener er riktig balanse mellom kommunal handlefrihet og statlig styring.

Til neste møte med referansegruppen hadde utvalget sendt ut et tekstutkast om utfordringer med regelstyringen og prinsipper for regelstyring. På møtet fikk utvalget presentert referansegruppens foreløpige synspunkter.

Utvalget har gjennomført et miniseminar med medlemmene av referansegruppen. Temaet var minstetid til opplæring og tilpasset opplæring og spesialundervisning.

Det har vært gjennomført flere møter med enkeltmedlemmer i referansegruppen. For eksempel hadde utvalgsleder og sekretariatet et møte med Barneombudet 17. november 2017. Utvalget ønsket å ha dette møtet for å få innspill om hvordan utvalget kunne ivareta forpliktelsene i Grunnloven § 104 om barns medvirkning,

Utvalget har bedt referansegruppen om å gi innspill til spesifiserte temaer som har vært sentrale i utvalgets arbeid, men utvalget har også mottatt innspill til temaer som referansegruppemedlemmene selv har valgt å belyse. Alle innspillene er publisert på utvalgets hjemmeside. Innspillene har hatt stor betydning for utvalgets arbeid og er referert i utredningen.

3.4.3 Utvalgets hjemmeside

Utvalget har hatt en hjemmeside med informasjon om utvalget, utvalgets arbeid, referansegruppen, innspill og møtevirksomhet. Utvalget har også hatt en blogg, der det har vært innlegg med ulike temaer. Til sammen er det publisert 29 blogginnlegg på siden.

3.4.4 Møter med andre

Utvalget har invitert en rekke organisasjoner, fagmiljøer og enkeltpersoner til møter og til å komme med innspill til ulike sentrale problemstillinger i utvalgets arbeid. Det er også ulike organisasjoner, fagmiljøer og enkeltpersoner som har henvendt seg til utvalget og bedt om å få legge fram sine synspunkter. Utvalget har valgt å ha en åpen dialog og har tatt imot dem som har ønsket å komme fram til utgangen av august 2019. Det har vært gjennomført i overkant av 50 slike møter. Eksempler på organisasjoner utvalget og sekretariatet har møtt er Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Teknologirådet, Aksjon skolebibliotek, fylkesmennene ved utdanningsdirektørene, Helsedirektoratet, Utdanningsetaten i Oslo kommune, Autisme- og touretteutvalget og Samarbeidsrådet for yrkesopplæring (SRY).

Utvalgets leder og sekretariatet har holdt presentasjoner om utvalgets arbeid og fått innspill og synspunkter. I sluttfasen av arbeidet har utvalgets leder og sekretariatet hatt et nært samarbeid med Språkrådet, som har bistått i arbeidet med lovteksten.

3.4.5 Involvering av barn og unge

Utvalget har ønsket å involvere barn og unge i arbeidet med den nye opplæringsloven. Denne beslutningen ble tatt på utvalgets første møte. Det ble også tidlig klart at det var lite erfaring med involvering av barn og unge i tidligere lovarbeid som utvalget kunne dra nytte av. Utvalget har derfor valgt å finne møteplasser og prøve ut måter å få fram barn og unges synspunkter på.

Utvalget har blant annet møtt elever fra alle deler av landet og de har vært i både grunnskolen og i studie- og yrkesforberedende programmer i videregående opplæring. Elevene utvalget har snakket med, har ikke bare vært representanter for elevrådet, men også hele klasser/grupper og mer tilfeldig utvalgte elever har vært i møter med utvalget.

I de fleste tilfellene har utvalget valgt å ha samtaler og dialog med barn og unge, med bakgrunn i temaene og spørsmålene som utvalget har valgt ut. Men noen ganger har ungdommene holdt en kort presentasjon. Utvalget har også gjennomført og deltatt i mer omfattende høringer.

I samarbeid med Barneombudet fikk utvalget møte seks godt forberedte og engasjerte ungdommer i Barneombudets ekspertgruppe om en tryggere digital hverdag. Ekspertene valgte på forhånd ut temaer for møtet med utvalget. Se for øvrig kapittel 4.

Figur 3.2 Utvalgsleder Jon Christian Fløysvik Nordrum i samtale med elever på Sandfallet ungdomsskole i Alta kommune

Figur 3.2 Utvalgsleder Jon Christian Fløysvik Nordrum i samtale med elever på Sandfallet ungdomsskole i Alta kommune

Foto: Opplæringslovutvalget

3.4.6 Kunnskapsgrunnlaget utvalget bygger på

Det har vært en utfordring for Opplæringslovutvalgets arbeid at det finnes lite utdanningsrettslig litteratur eller forskning og for øvrig lite kunnskap om hvordan regelstyring fungerer på opplæringsområdet. Det er lite forskning å bygge på, få fagpersoner å trekke inn som ressurser og noen rettslige framstillinger har lav kvalitet. For utvalget og for utdanningsmyndighetene fører mangelen på forsknings- og fagmiljøer til at det er vanskelig å innhente utredninger, for eksempel evalueringer eller utredninger av dagens regler.

Blant de få større forskningsmessige bidragene er det grunn til å peke på et par.

Det største utdanningsrettslige prosjektet de siste årene er LEXEL-prosjektet (Legal standards and Professional Judgement in Educational Leadership).4 I prosjektet studerte forskerne hvordan ledere på ulike nivåer i skolen fortolker og håndhever lovverket i et samspill med andre aktører. Resultatene fra dette prosjektet er relevante for utvalgets arbeid.

Et annet kunnskapsgrunnlag for utvalget er de undersøkelsene5 som ble gjennomført i forbindelse med prosjektet Klart lovspråk6. Undersøkelsene gir oss noe informasjon om hvordan ulike brukere forholder seg til lover, om forståelsen av opplæringsloven og hva som gjør en lov lett å bruke.

I tillegg er det noen statlig initierte undersøkelser som gir oss relevant kunnskap om regelstyringen. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har gjennomført flere undersøkelser som gir informasjon om regelstyringen, blant annet har Difi kartlagt virkemiddelbruken på opplæringsområdet og andre velferdsområder. Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) gjennomfører to årlige spørreundersøkelser i skolesektoren på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet. Flere av disse spørreundersøkelsene gir også relevant informasjon om hvordan dagens regelstyring oppleves av aktørene i opplæringssektoren.

Det finnes også flere undersøkelser som gjelder statlig styring av kommuner, generelt og på opplæringsområdet, som underbygger behovet for rammestyring og lokalt handlingsrom. Et eksempel er et FoU-prosjekt på oppdrag fra KS om likhetsverdier, lokal tilpasning og asvarsfordeling.7 Andre rapporter viser konsekvenser av statlig styring på enkelte områder. Et eksempel er rapport om bemanningsnormer og kompetansekrav, som Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har utarbeidet på oppdrag fra KS.8

Fylkesmannens og Utdanningsdirektoratets årsrapporter har også vært en kilde til informasjon om utfordringer med dagens regelstyring. Blant annet gir oppsummeringer av tilsynsresultater og klagesaker relevant kunnskap om etterlevelsen av regelverket.

Det har også vært gjennomført flere undersøkelser som gir informasjon om hvordan regelverket etterleves, og om hvordan regelverket fungerer i praksis. Sentrale eksempler er Riksrevisjonens undersøkelser på grunnopplæringens område9 og Barneombudets undersøkelser av spesialundervisning i grunnskolen.10

Det finnes også noe generell kunnskap om reglers virkemåte. Innenfor rettssosiologien, hvor reglers virkninger er et sentralt tema, pekes det på vesentlige begrensninger i rettens tilsiktede samfunnsmessige virkninger. Videre pekes det på at der lovgivning har hatt effekt, er i tilfeller hvor lovgivningen har fungert sammen med og i samme retning som økonomiske, sosiale og politiske betingelser for øvrig.11

I tillegg har utvalget sett hen til et mer generelt kunnskapsgrunnlag om regelstyring og kunnskap og erfaringer fra andre sektorer og andre land. Utvalget har hatt møter med myndighetsorganer på andre velferdsområder for å få oversikt over hva slags kunnskapsgrunnlag som finnes om regelstyring. Konklusjonen er at det finnes relativt lite kunnskap om regelstyring. Konkrete erfaringer fra andre land og sektorer er dessuten sjeldent egnet til å vise eller forklare utfordringer med reglene for grunnopplæringen i Norge eller til å si noe om hvordan reglene bør være. For eksempel har man i Sverige drøftet konsekvensene av økt markedsstyring av skolen, noe som ikke er like relevant for norske forhold. Erfaringer fra andre velferdsområder i Norge, er også i begrenset grad overførbart til opplæringsområdet ettersom det er en del grunnleggende ulikheter mellom områdene og regelverkene. Utvalget har bare omtalt reguleringen i andre land og på andre velferdsområder der det er særlig relevant.

Referansegruppen er en sentral kilde til kunnskap om hvordan dagens regler fungerer og hva som eventuelt er utfordringene som utvalget skal løse. I tillegg til referansegruppen har også flere andre aktører bidratt til å belyse utfordringsbildet.

Utvalget har møtt mange elever, lærere, rektorer, ansatte i kommunen og andre. Slike møter er nyttige for å få innspill om utfordringer med dagens regelstyring og mulige forbedringer. Innspillene vil ikke nødvendigvis være representative, men de kan gi en dypere forståelse av utfordringsbildet. Innspill i møter er derfor et godt supplement til de generelle innspillene fra referansegruppen og det mer generelle kunnskapsgrunnlaget.

På oppdrag fra utvalget har OsloMet gjennomført en undersøkelse av hvilke faktorer som påvirker regelverksetterlevelsen hos ulike aktører innenfor grunnopplæringen, og hva som er konsekvensen av regelbrudd.12

Aslak Syse har på oppdrag fra utvalget levert en betenkning om grunnlovsmessige og folkerettslige aspekter vedrørende retten til tilrettelagt undervisning for personer med behov for særskilt tilrettelegging av skoleundervisningen.13

Bjørn Eriksen har skrevet en betenkning om forholdet mellom kommunens styringsrett som arbeidsgiver og profesjonell autonomi.14

I tillegg har utvalget bedt Kunnskapssenteret for utdanning vurdere om det er grunnlag for å innhente en systematisk kunnskapsoversikt om hva som sikrer, eller bidrar til, at lover og forskrifter på opplæringsområdet blir etterlevd. Kunnskapssenteret gjennomførte et litteratursøk og konkluderte med at det ikke er grunnlag for å utarbeide en slik kunnskapsoversikt.15

Utvalget har mottatt mange skriftlige innspill. Disse er publisert på utvalgets hjemmeside. Innspillene har hatt stor variasjon i tema. Til sammen har utvalget publisert 53 innspill på hjemmesiden. Alle innspillene utvalget har fått, er behandlet av utvalget, og de er i noen grad gjengitt og kommentert i utredningen.

4 Involvering av barn og unge i lovarbeid

Figur 4.1 

Figur 4.1

4.1 Innledning

Hvert år starter om lag 60 000 barn i første klasse i skoler over hele landet. De aller fleste av disse barna vil bruke store deler av sin barndom og ungdomstid i ulike skoler og på ulike opplæringsarenaer. Her vil de blant annet tilegne seg nye kunnskaper og ferdigheter, bryne seg på lærere og medelever, oppleve mestring og feiling, danne vennskap og havne i konflikter, og lære og utvikle seg sammen med andre.

Opplæringsloven legger de rettslige rammene som skal hjemle og beskytte barn og unges rettigheter og behov i denne lange og viktige fasen av deres liv. I dette ligger det en forventning om at loven skal bidra til at barn og unge får god opplæring i et godt miljø. I utarbeidelsen av en ny opplæringslov har et overordnet hensyn vært at barn og unges beste skal ivaretas. Dette følger av at barn og unge er den største brukergruppen av loven, men også av nasjonale og internasjonale forpliktelser.

Grunnloven og barnekonvensjonen legger overordnede føringer for beslutninger som vil ha direkte betydning for barn og unge. Kjernen er at lovgivning og andre regler som retter seg mot barn, må bygge på prinsippet om barnets beste og på vurderinger av hvilke konsekvenser reglene har og kan få for barn. I dette ligger det også en forpliktelse om å høre barn og unge i spørsmål som gjelder dem, og om å legge vekt på deres meninger.

Utvalget besluttet i sitt første møte å ta involvering av barn og unge på alvor. Til tross for forventningene og forpliktelsene om å involvere barn og unge finnes det ingen instrukser eller veiledere for hvordan dette kan gjøres i utredninger og beslutninger om statlige tiltak som blant annet regelendringer og forslag til nye lover. Utvalget har derfor opplevd at arbeidet med å lage en god prosess for involvering av barn og unge i lovarbeid har båret preg av å være nybrottsarbeid.

Å legge til rette for og gjennomføre høringer med barn og unge kan umiddelbart virke krevende i rammene som er gitt for utvalgsarbeid. Mandatene er gjerne komplekse og utfordrende å bryte ned på en slik måte at den direkte relevansen for barn og unge blir tydelig. Som eksempel er et av kjernepunktene i Opplæringslovutvalgets mandat hvordan oppgaveløsningen i kommunen og fylkeskommunen skal organiseres. Samtidig samlet utvalget seg tidlig om at barn og unges stemmer både er påkrevd og nødvendig for å få et tilstrekkelig godt utredet sluttprodukt. På bakgrunn av dette ble det besluttet at barn og unge skulle høres, men at terskelen skulle være overkommelig. Selv om utvalget utviklet mål om blant annet representativitet og omfang, skulle disse fungere som nyttig rettesnor, men ikke være avgjørende for at involveringen skulle bli en realitet. Derfor ble uttrykket «det er viktigere å høre noen enn ingen» raskt etablert som et minimumskrav. Ambisjonene for involveringen av barn og unge har imidlertid vært høye. Avstemmingen med hva som praktisk kunne la seg gjøre, har til dels vært krevende, blant annet med bakgrunn i fravær av veiledninger og erfaringer å lene seg på.

Utvalgets erfaring er at barn og unge har treffende, reflekterte og viktige meninger om relevante temaer, og at de møter godt forberedt. Det kreves ikke særskilt kompetanse, mye tilrettelegging eller store ressurser for å ta barn og unge på alvor. Utvalgets erfaring er at de grunnleggende premissene som kreves for å få til konstruktiv involvering av barn og unge, i stor grad er de samme som ved involvering av voksne: Respekt for deres tid, respekt for deres meninger, tillit og åpenhet.

Utvalget ønsker med dette kapitlet å bidra til at terskelen for involvering av barn og unge i utvalgsarbeid skal bli lavere, og å legge et grunnlag for gode prosesser for involvering av barn og unge også i framtidig lovarbeid.

4.2 Rettslige rammer for involvering av barn og unge i lovarbeid

4.2.1 Grunnloven

Grunnloven § 104 første og andre avsnitt lyder (bokmål):

Barn har krav på respekt for sitt menneskeverd. De har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling.
Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

Grunnloven § 104 første og andre avsnitt lyder (nynorsk):

Born har krav på respekt for menneskeverdet sitt. Dei har rett til å bli høyrde i spørsmål som gjeld dei sjølve, og det skal leggjast vekt på meininga deira i samsvar med alderen og utviklingssteget.
Ved handlingar og i avgjerder som vedkjem born, skal kva som er best for barnet, vere eit grunnleggjande omsyn.

4.2.2 FNs konvensjon om barns rettigheter (barnekonvensjonen)

Grunnloven § 104 følger opp FNs barnekonvensjon. Konvensjonen gjelder som norsk lov med forrang fremfor annen lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3. Konvensjonen artikkel 3 nr. 1 lyder:

Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

Dette overordnede kravet er blant annet konkretisert i barnekonvensjonen artikkel 4. Bestemmelsen pålegger myndighetene en plikt til å «treffe alle egnede lovgivningsmessige, administrative og andre tiltak for å gjennomføre» rettighetene gitt i barnekonvensjonen.

I FNs generelle kommentar nr. 5 (2003) om tiltak til gjennomføring av blant annet artikkel 4, er det presisert at oppfyllelse av barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1

krever en kontinuerlig prosess av konsekvensutredninger (for å forutsi virkningen av et lovforslag, en politikk eller en budsjettbevilgning som berører barn eller barns muligheter til å nyte godt av sine rettigheter) og konsekvensevalueringer (for å vurdere den faktiske virkningen av gjennomførte tiltak). Denne prosessen må bygges inn i forvaltningens rutiner på alle nivåer og så tidlig som mulig i utviklingen av politikken.

Barnekonvensjonen artikkel 12 om barnets rett til å bli hørt sier:

  • 1. Partene skal garantere et barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, retten til fritt å gi uttrykk for disse synspunkter i alle forhold som vedrører barnet, og tillegge barnets synspunkter behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet.

  • 2. For dette formål skal barnet særlig gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår barnet, enten direkte eller gjennom en representant eller et egnet organ, på en måte som er i samsvar med saksbehandlingsreglene i nasjonal rett.

Av FNs generelle kommentar nr. 12 (2009) om barnets rett til å bli hørt, framgår det at

synspunktene barna kommer med kan tilføre relevante perspektiver og relevant erfaring, og bør tas med i vurderingen når beslutninger skal treffes, politiske programmer skal utformes og lover og/eller tiltak skal utarbeides, samt ved evalueringen av disse.

Se kapittel 19.2.1 for mer om internasjonale forpliktelser knyttet til barns rett til å bli hørt og medvirke.

4.2.3 Utvalgets forståelse av de rettslige rammene

Opplæringslovutvalget har lagt til grunn at bestemmelsene i Grunnloven og barnekonvensjonen innebærer at utvalget er forpliktet til

  • å høre barn og unge på egnet måte

  • å legge stor vekt på barnets beste i utredningene og forslagene som fremmes

  • å utrede hvilke konsekvenser foreslåtte bestemmelser vil få for barn og unge

4.3 Kunnskapsgrunnlaget

4.3.1 Hvordan utrede konsekvenser av regelendringer for barn og unge?

Det er ingen fasit for hva en utredning av konsekvenser av lovforslag for barn er, eller hvordan det skal gjøres. Overordnet er det tale om en konsekvensanalyse med sikte på å avklare om og eventuelt i hvilken grad et forslag vil berøre barn og unge.

Konsekvensutredninger er sentralt ved alt regelverksarbeid. Etter utredningsinstruksen punkt 2–1 skal man blant annet alltid vurdere hvilke prinsipielle spørsmål et tiltak reiser, hva de positive og negative virkningene er, hvor varige de er, og hvem som blir berørt.

Formålet med utredningsinstruksen er å sikre at det alltid foretas utredninger som omfatter «virkninger for enkeltpersoner privat og offentlig næringsvirksomhet, statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning og andre berørte». Selv om barn selvsagt omfattes av «enkeltpersoner», har ikke norske myndigheter viet konsekvensutredninger spesifikt for barn spesiell oppmerksomhet. Til sammenligning finnes det egne tilleggsveiledninger til utredningsinstruksen om for eksempel konsekvenser for likestilling, næringsøkonomiske konsekvenser, personvernkonsekvenser og miljøutredninger.16

4.3.2 Særskilte veiledere om konsekvensvurderinger

De ovennevnte tilleggsveilederne til utredningsinstruksen har ulik form og variasjon i innholdet.

Veilederen om konsekvenser for likestilling er et relativt omfattende dokument. Veilederen har en overordnet sjekkliste som omfatter både generell informasjon om temaet og hvor man kan søke veiledning. Veilederen har også en egen sjekkliste for utredningen, som består av en rekke kontrollspørsmål. For øvrig omtaler veilederen veilederens formål, relevant rettslig grunnlag og samfunnsområder hvor konsekvenser for likestilling er relevante å vurdere. Videre gir veilederen informasjon om diskriminering og likestilling, god framgangsmåte for utredninger og henvisning til kilder som kan være relevante og til hjelp for utredningen. Veilederen påpeker at man ved vurdering av konsekvenser for likestilling kan bruke samme framgangsmåte som når man vurderer andre konsekvenser ved tiltaket. I praksis vil dette gjerne bety utredningsinstruksen.

Veilederen for næringsøkonomiske konsekvensutredninger tar sikte på å utdype utredningsinstruksen ved å belyse hvilke spørsmål som bør stilles og besvares når man skal vurdere konsekvensene offentlige tiltak kan få for næringslivet. Veilederen er ment å være et praktisk verktøy. I tillegg til å eksemplifisere hva som menes med konsekvenser for næringslivet, er veilederens hovedinnhold en oversikt over relevante spørsmål.

Hoveddelen av den relativt omfattende veilederen om personvernkonsekvenser er veiledning til analysen i form av relevante spørsmål. For øvrig omtaler veilederen formålet med særskilte personvernvurderinger og gir også en definisjon av sentrale begreper. Veilederen peker også på i hvilke saker hvor personvernutredninger bør finne sted, og på hensiktsmessig prosess.

Veilederen om miljøutredninger omtaler når det skal gjennomføres miljøutredninger, hva slike utredninger bør inneholde og hvordan utredningsprosessen bør legges opp. I tillegg er det utarbeidet en sjekkliste som gir veiledning for vurderingen av behovet for en særskilt miljøutredning.

Selv om tilleggsveilederne til utredningsinstruksen har ulik form og ulikt innhold, er det enkelte fellestrekk:

  • Alle presiserer at den særskilte utredningen og vurderingen er den samme som ved vurdering av alle andre konsekvenser.

  • Alle omtaler den aktuelle problemstillingen, formålet og sentrale definisjoner.

  • Alle gir veiledning i form av relevante spørsmål.

4.3.3 Konsekvensvurderinger i lovarbeid

Utvalget kjenner ikke til noen eksempler på at lovutvalg har utført særskilte konsekvensvurderinger som gjelder barn spesifikt. Konsekvenser for barn av forslag er likevel drøftet av lovutvalg, men da mer spredt. Barnevernlovutvalget drøfter blant annet konsekvenser for barns rettigheter av ulike forslag i NOU 2016: 16 kapittel 16.

4.3.4 Barneombudets rapporter

Barneombudet har utarbeidet flere rapporter der konsekvenser for barn av gjeldende regler drøftes, og der det på bakgrunn av konsekvensvurderinger foreslås endringer.

Et eksempel er Barneombudets fagrapport 2017 Uten mål og mening, der reglene om spesialundervisning vurderes. I arbeidet med rapporten har ombudet brukt flere metoder, blant annet møter med «unge eksperter»,17 møter med foreldre og organisasjoner, innsyn i saksdokumenter, forskning og møte med forskere. I rapporten beskrives barns opplevelser i skolehverdagen utførlig.

Rapporten gir også eksempler på konsekvensutredningsmetoder og framstillingsmåter som kan anvendes i utredninger generelt. Barneombudets Eksperthåndbok – Kort innføring i å holde ekspertmøter og opprette ekspertgrupper er et godt utgangspunkt for bruken av denne metoden.

4.3.5 Den svenske modellen for barnekonsekvensutredninger

I Sverige har arbeidet med utredninger om konsekvenser for barn kommet betydelig lenger enn i Norge. Praksisen med barnkonsekvensanalyse (BKA) har opphav i rapporten SOU 1997:116 Barnets Bästa i främsta rummet. FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige. Utredningen ble fulgt opp med Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige (Regeringens proposition 1997/98:182), der det ble slått fast (s. 1): «Barnkonsekvensanalyser skall göras vid statliga beslut som berör barn. Barnperspektivet skall i lämplig omfattning finnas med i utredningsdirektiv.»18

I Sverige er det flere eksempler på at det er utført barnekonsekvensanalyse (BKA) på svært ulike forvaltningsområder, også på skolefeltet. Det er også utformet veiledninger som kan ha interesse. Det svenske Skolverket (tilsvarer Utdanningsdirektoratet) har en egen veiledning om barnekonsekvensanalyser i skolen.19 Sveriges Kommuner och Landsting gir på sin nettside en oversikt over en del utførte barnekonsekvensvurderinger i svenske kommuner.20 I oversikten er det flere analyser på skolenivå. Fra andre områder kan det pekes på den grundige veiledningen for den Svenska Kyrkans barnekonsekvensvurderinger.21

Det svenske barneombudets veiledning i barnekonsekvensutredninger

Det svenske barneombudet laget i 2000 en modell for barnekonsekvensutredninger til bruk for alle myndighetsnivåer med sikte på gode barnets beste-vurderinger.22 Modellen er senere revidert på bakgrunn av erfaringer.

Modellen for barnekonsekvensutredninger beskriver en arbeidsmåte som skal bidra til en systematisk synliggjøring av barnets beste. Det er meningen at modellen skal tilpasses til særtrekkene ved ulike beslutningsnivå. Modellen har fem steg:

  • 1. kartlegging

  • 2. beskrivelse

  • 3. problemanalyse

  • 4. avveininger og beslutning

  • 5. evaluering

I kartleggingsfasen er det sentralt å klargjøre hva man har av kunnskap, og om dette er tilstrekkelig, eller om det er behov for å innhente kunnskap og informasjon. Kunnskapsgrunnlaget skal avklare hvem tiltaket berører og kan ha konsekvenser for. Barnets egne meninger skal også være en del av kartleggingen.

Det sentrale i beskrivelsesfasen er å redegjøre for gjeldende rett og å beskrive hvordan det aktuelle forslaget forholder seg til barnekonvensjonen. Videre bør beskrivelsen omfatte omtale av hvilke barn som vil berøres direkte eller indirekte av avgjørelsen, hvordan de vil berøres, og hvordan de har blitt identifisert. Som del av beskrivelsen skal det også gis omtale av de berørte barnas synspunkter. Beskrivelsen skal også angi alternative forslag og eventuelle mulige kompenserende tiltak. Økonomiske konsekvenser skal også være en del av beskrivelsen.

Kjernen i problemanalysen er omtale av tiltakets hensikt og en inngående redegjørelse for de ulike konsekvensene ved forslaget. Problemanalysen bør belyse interessekonflikter, vurdering av eventuelle kompenserende tiltak og en evaluering av handlingsalternativer. Det fjerde steget i modellen handler om kjernen, nemlig å benytte utredningene til å fatte en beslutning. Barnets beste er sentralt.

Hensikten med evalueringen er å kontrollere hvilke konsekvenser avgjørelsen faktisk medførte, og å vurdere om beslutningen fikk ønskede konsekvenser. Som del av evalueringen er det sentralt å vurdere om det er behov for ytterligere tiltak. Modellen tilrår at berørte barn får mulighet til å delta i evalueringen.

4.4 Utvalgets arbeid med involvering av barn og unge

4.4.1 Utvalgets mål og prinsipper for involvering av barn og unge

I første utvalgsmøte fikk Opplæringslovutvalget flere innspill fra Barneombudet om hvordan og hvorfor barn og unge burde involveres i utvalgets arbeid. Blant annet presenterte Barneombudet følgende sjekkliste som utvalget kunne ta utgangspunkt i:

  • Når skal vi høre barn?

  • Hvilke barn skal høres?

  • Hvordan skal barn høres?

  • Hvem skal snakke med barna?

  • Hvilken vekt skal vi legge på barnets mening?

I tillegg delte Barneombudet sine erfaringer knyttet til praktisk gjennomføring av høringer/møter med barn og nødvendige tilpasninger knyttet til alder og språk og viktigheten av å ha en avklart plan om hva man vil høre barn om når.

Utvalget drøftet på bakgrunn av tilgjengelig kunnskapsgrunnlag, erfaringer og innspill fra Barneombudet, hvordan barn og unge skulle involveres i arbeidet. Ambisjonsnivået, sett opp mot hva det ville være mulig å praktisk gjennomføre med hensyn til tilgjengelig tid og ressurser, var et sentralt spørsmål i drøftingen.

Utvalget konkluderte tidlig med følgende overordnede mål og prinsipper for involvering av barn og unge i arbeidet, men med åpning for at enkelte av punktene kunne justeres underveis:

  • Utvalget har som grunnleggende prinsipp at barn og unge høres når man hører voksne.

  • Det legges opp til skolebesøk på utvalgsmøter og på utvalgets og sekretariatets reiser, der dette lar seg gjøre.

  • Barn og unge fra cirka 10 år skal høres. Det etterstrebes å oppnå en viss representativitet med tanke på aldersspenn, kjønn, geografi m.m.

  • Det kan brukes formelle kanaler som elevråd og ungdommens bystyre, men også tilfeldig utvalgte barn og unge bør involveres der dette er mulig og hensiktsmessig.

  • Aktører som er særlig relevante med hensyn til ulike temaer kobles inn der dette er aktuelt.

  • Det utarbeides en kort, barnevennlig «oversettelse» av utvalgets mandat.

  • Det utarbeides et sett med standardiserte spørsmål til barn og unge.

  • Utvalget og sekretariatet hører selv barn der dette er mulig, og ber skoler og kommuner om bistand til å finne aktuelle elever som ønsker å delta.

  • Det bes om bistand fra Barneombudet til å gjennomføre en barnehøring i løpet av perioden.

  • Hele utvalget gjøres særlig kjent med innspill som kommer fra barn og unge.

  • I notatmalen for temanotater som utvalget har som kunnskapsgrunnlag for sine drøftinger, har konsekvenser for barn og unge en egen overskrift.

  • Barn og unges synspunkter tydeliggjøres i flest mulig kapitler/temaer i utredningen. Synspunktene skal i størst mulig grad bli kommentert av utvalget.

Boks 4.1 Å høre barn og unge

Før utvalget har truffet barn og unge har de fått tilsendt et brev med informasjon om utvalget og spørsmål fra utvalget. Her er et utdrag fra innledningsteksten og spørsmålene i brevet:

Vi vil snakke med dere om hva dere synes er viktig står i loven og hvordan dere synes reglene for skolen bør være. Vi er spesielt interessert i å få vite hva dere synes at elever skal få være med å bestemme, hva som er viktig for at dere skal trives på skolen og hva som gjør dere motiverte til å lære. Vi vil også gjerne høre litt om hva dere tenker om ordensregler, elevråd og hvordan undervisningen foregår.

Dere trenger ikke forberede svar til alle disse spørsmålene, men det er fint om dere kan tenke litt på hvilke av disse spørsmålene dere helst vil snakke om og også om det er andre temaer dere ønsker å ta opp med oss.

Spørsmål

Likhet og rettigheter

  • Grunnen til at vi har en lov med regler om skolen er at alle barn og ungdommer i Norge skal trives på skolen og få en bra opplæring. Opplæringslovutvalget skal lage en helt ny lov for alle elever og skoler i Norge. Hva er det aller viktigste som bør stå i den nye loven?

  • I loven kan man gi rettigheter til elever. Hva er det viktigste elevene bør ha rett til?

Motivasjon og trivsel

  • Tenk dere en helt vanlig skoledag; hva er det som motiverer dere til å gjøre en innsats? Hva er en god skoledag?

Inndeling i klasser og grupper

  • Hvordan synes dere at undervisningen skal organiseres? Er det best at alle elevene i klassen er sammen, eller er det av og til best med mindre grupper?

  • Hvis det skal være mindre grupper, hvordan bør disse settes sammen? Hvem bør bestemme hvilken gruppe du skal være i?

  • Synes dere det er greit at elevene deles inn i mindre grupper ut fra hvor mye de kan i faget?

Å få være med å bestemme

  • Hva er det mest viktig for dere å være med på å bestemme på skolen? Er det for eksempel viktig å få lov til å mene noe om hvordan læreren din underviser, hvordan reglene i klasserommet skal være, hva dere kan gjøre i friminuttene?

  • Hva bør elevrådet få være med å bestemme?

Ordensregler

  • Hvilke ordensregler synes dere det er viktig å ha? Er det noen ordensregler dere er uenig i?

  • Har dere vært med å lage ordensreglene?

Undervisningen

  • Hvordan lærer dere best?

4.4.2 Utvalgets høring av barn og unge

Utvalgte temaer

Utvalget har fått et bredt mandat. Kjernen i mandatet er regelstyring av grunnopplæringen. Både grunnskoleopplæring og videregående opplæring berører barn og unge direkte. Likevel er det noen temaer og problemstillinger hvor utvalget har sett det som særlig viktig å innhente barn og unges meninger. Blant annet gjelder dette områder som likhet og rettigheter, motivasjon og trivsel, medbestemmelse, undervisning og rådgivning.

Med utgangspunkt i disse temaene ble det utarbeidet et kort informasjonsskriv om utvalgets arbeid og et sett med spørsmål som kunne sendes eller medbringes til stedene der utvalget skulle snakke med barn og unge. Spørsmålene ble til enhver tid tilpasset til de aktuelle situasjonene og elevene som utvalget snakket med. Det ble fort tydelig for utvalget hvilke spørsmål som ble forstått, opplevd som relevante og ga mest konstruktive tilbakemeldinger – og hvilke spørsmål som var lite treffende. På bakgrunn av erfaringene utvalget gjorde seg i møtene med barn og unge, ble spørsmålene justert underveis.

Hvem har utvalget snakket med

Utvalget har blant annet møtt elever i Drammen, Alta, Kautokeino, Rælingen, Mosjøen, Sogndal og på Dønna. Elevene utvalget har møtt har vært i både grunnskolen og på studie- og yrkesforberedende programmer i videregående opplæring.

Elevene utvalget har snakket med, har både vært representanter for elevrådet, men også hele klasser eller grupper og mer tilfeldig utvalgte elever har vært i møter med utvalget.

Når utvalget har behandlet ulike temaer, har det samtidig vært et mål å involvere særlig relevante representanter for barn og unge. Blant annet har utvalget møtt brukerorganisasjonen Unge Funksjonshemmede ved flere anledninger under arbeidet med forslag til nye bestemmelser om universell opplæring og individuelt tilrettelagt opplæring. Utvalget har også møtt de samiske veiviserne 2017–2018.

Ulike metoder for høring

I de fleste tilfellene har utvalget valgt å ha samtaler og dialog med barn og unge, med bakgrunn i temaene og spørsmålene som utvalget har valgt ut. Enkelte steder, som i Drammen, holdt også ungdommene en kort presentasjon i forkant av samtalene.

Utvalget har også gjennomført og deltatt i mer omfattende høringer. Vefsn kommune er en foregangskommune når det gjelder å involvere barn og unge i saker som angår dem. Kommunen har utmerket seg som en kommune som lykkes i å skape gode og inkluderende oppvekstsvilkår, og i 2017 ble kommunen kåret til årets barne- og ungdomskommune i Nordland.

I Mosjøen i Vefsn kommune ble utvalgets temaer gjenstand for egne fokusdager i mai 2018. Praktisk planlegging, gjennomføring og vurdering av hvilke metoder som ville egne seg best for målgruppene ble gjort av tilretteleggere og prosjektarbeidere fra MED ungdom i fokus.

Utvalget fikk også oppleve «kvitring» fra elever på 9. trinn ved Kippermoen ungdomsskole. Elevene hadde fått tilsendt informasjon om utvalget og spørsmål fra utvalget på forhånd. «Kvitringen» gikk ut på at elevene var delt inn i mindre grupper som svarte på spørsmålene via PC, og svarene kom umiddelbart opp på en storskjerm. På spørsmålet om hva en god skoledag er, svarte elevene at de ønsker mer variert opplæring med for eksempel praktiske oppgaver, opplæring utendørs og gruppearbeid. Elevene var også opptatt av å få være med og bestemme sammen med læreren hvordan reglene i klasserommet skal være, slik at alle får det best mulig på skolen.

Figur 4.2 Utvalget besøker Kippermoen ungdomsskole i Vefsn kommune og deltar i kvitring

Figur 4.2 Utvalget besøker Kippermoen ungdomsskole i Vefsn kommune og deltar i kvitring

Foto: Opplæringslovutvalget

Møte med Barneombudets eksperter

I samarbeid med Barneombudet, fikk utvalget møte seks godt forberedte og engasjerte ungdommer i Barneombudets ekspertgruppe. Møtet fant sted i Barneombudets lokaler i Oslo, 28. august 2019. Ekspertene valgte på forhånd ut følgende temaer for møtet med utvalget:

  • elevdemokrati

  • ordensregler og forbud mot mobiltelefon

  • trygg digital hverdag

  • helsetjenester og hvor barn og unge kan få hjelp

Ekspertene, som var mellom 14 og 17 år, ga utvalget god og verdifull innsikt i hvordan skolehverdagen oppleves. Blant annet var ekspertene opptatt av å ha et godt og fungerende elevdemokrati, der elever blir tatt med på råd i saker som angår dem. Ekspertene mente det er viktig at skolene ikke bare har elevråd for å ha elevråd, men at de må ha det for å ha et elevdemokrati med medvirkning og innflytelse. De tok også opp at det var vanskelig å vite hvilke rettigheter elever har, og på hvilke områder elever har rett til å uttale seg.

Ekspertene ønsket ikke et nasjonalt forbud mot bruk av mobiltelefon i skolen. De pekte på at mobiltelefonbruk ikke bare er negativt, og mente at fornuftig mobilbruk og nettvett burde være en større del av opplæringen. Når det gjelder helsetjenester, mente ekspertene blant annet at det er viktig at helsesykepleiere er mer til stede på skolene. De mente samtidig at det er viktig at lærerne, som er tettest på elevene, har tid og kunnskap nok til å hjelpe elevene.

Figur 4.3 Utvalgsleder Jon Christian Fløysvik Nordrum i samtale med Barneombudets ekspertgruppe

Figur 4.3 Utvalgsleder Jon Christian Fløysvik Nordrum i samtale med Barneombudets ekspertgruppe

Foto: Jonas Bjørkli, Barneombudet

4.4.3 Utvalgets vektlegging av barns meninger

Innledning

Innledningsvis i dette kapitlet har utvalget drøftet viktigheten av å høre barn på barns premisser. Dette gir imidlertid kun et grunnlag for reell involvering av barn og unge. For å ta barn og unge på alvor må det også aktivt vises at deres meninger er tatt med i de ulike vurderingene. Barneombudet har problematisert at innspill fra barn og unge ofte har en tendens til å forsvinne i selve produktet, selv om de er blitt hørt og tatt med på råd innledningsvis. Barneombudet framhevet i møte med utvalget at barn og unge ikke forventer gjennomslag for alle sine forslag og innspill, men at de på lik linje med voksne ønsker å vite at deres tid og synspunkter er verdsatt.

Utvalget mener det er avgjørende for god involvering at også meningene til barn og unge blir synlige og vektlagt i selve utredningen. Erfaringen fra møtene med barn og unge er at de møter minst like forberedt og engasjerte som voksne, og at deres synspunkter og vurderinger er både nyttige og viktige for utvalgets arbeid.

På lik linje med de andre innspillene utvalget har fått, er det ikke alle forslag fra barn og unge som det vil være mulig, hensiktsmessig eller ønskelig for utvalget å vurdere nærmere. Utvalgets mandat setter blant annet rammer for hvor konkret det er mulig å gå inn i de ulike temaene. Som mange av innspillene utvalget har fått fra voksne, ulike organisasjoner og etater, er også flere av barn og unges innspill tett knyttet til hjertesaker, umiddelbare og nære problemstillinger og forslag som utvalget mener vil kunne få utilsiktede uheldige konsekvenser i en videre sammenheng. Samtidig har utvalget også fått treffende, innsiktsfulle og gode innspill og vurderinger fra barn og unge. Disse innspillene har for det første vært viktige for å gi utvalget tilbakemelding på om de ulike temaene og problemstillingene er behandlet godt nok og riktig beskrevet. For det andre har de hatt selvstendig kraft til å føre til enkelte av utvalgets forslag til nye bestemmelser.

Nytt kapittel om barnets beste, medvirkning og tilgang på informasjon

Et av spørsmålene som er stilt alle elevene utvalget har møtt, er hvordan de lærer best. Alle elevene trekker fram variasjon i opplæringen som en viktig faktor for både motivasjon, læring og trivsel. Mange viser også til at det er motiverende å få være med og bestemme hva man skal jobbe med, og hvordan undervisningen skal være. En av elevene utvalget møtte, fortalte at dette var første gang hun ble spurt om hvordan hun lærer best. Dette ga utvalget en tankevekker og en påminnelse om at medvirkning og involvering er viktig for å få et godt resultat og for å gi elevene en opplevelse av å ha innflytelse på egen læring og utvikling.

Elevene utvalget møtte ved Sogndal videregående skole, Kippermoen ungdomsskole og Sandfallet ungdomsskole, er noen av de unge som utvalget har møtt som var opptatt av elevmedvirkning. Elevene mente blant annet at det er viktig at den enkelte klasse finner fram til det som fungerer for dem, og på den måten få opplæringen tilrettelagt for sine behov. Barneombudets eksperter, Elevorganisasjonen og brukerorganisasjonen Unge Funksjonshemmede er også blant dem som har oppfordret utvalget til å styrke elevenes rett til medvirkning.

Utvalget har kommet til at det er behov for et mer overordnet grep for å imøtekomme innspillene barn og unge har kommet med som dreier seg om medvirkning. For å tydeliggjøre og fremme elevenes rett til medvirkning, har utvalget foreslått et helt nytt kapittel 2 i opplæringsloven. Målet med dette kapitlet er å løfte fram at barn og unges beste skal ligge til grunn for avgjørelser som blir tatt, og å synliggjøre at barn og unge skal høres og få medvirke. I tillegg bidrar kapitlet til å presisere viktigheten av at barn og unge, og deres foreldre, skal ha tilgang på relevant informasjon.

Utvalget har valgt å løfte fram de viktigste bestemmelsene som gjelder barn og unge direkte, ved å plassere disse først i loven. Dette grepet skal for det første sørge for at noe av det første en leser vil se, er overskriften og bestemmelsene om barns beste, barn og unges rett til medvirkning og rett til relevant informasjon. For det andre mener utvalget dette grepet kan synliggjøre at disse bestemmelsene og prinsippene skal gjennomsyre resten av bestemmelsene i loven.

Bestemmelser som barn og unge har løftet fram som særlig viktige

Elevene som Opplæringslovutvalget har møtt, har vært fra forskjellige steder i landet, vært spredt i alder og vært i ulike settinger. Noen barn har snakket uformelt med utvalgsmedlemmer i skolens friminutter, mens andre barn og unge har møtt utvalget i mer forberedte og organiserte former. Utvalget opplever at barna og ungdommene som har kommet med sine synspunkter og innspill til utvalget, er bemerkelsesverdig samstemte om hva de mener er det viktigste som bør gjøres for at de skal få en enda bedre opplæring og opplæringssituasjon.

Utover at de aller fleste nevner styrket medvirkning som noe av det viktigste utvalget kan bidra til, er et gjennomgående innspill at det er viktig at skolene har en helsesykepleier som er lett tilgjengelig.

Dette ble blant annet framhevet av elevene utvalget møtte i Finnmark, på Kippermoen ungdomsskole og i Barneombudets ekspertpanel. Elevene mener at det er viktig å kunne snakke med noen om hvordan de har det hjemme og på skolen, og er særlig opptatt av å kunne snakke med noen om psykiske vansker. Elevenes innspill har vært et viktig kunnskapsgrunnlag for utvalgets forslag til styrking og tydeliggjøring av plikt til rådgivning om sosiale og personlige forhold, se kapittel 42.6.

Elevorganisasjonen og FUG er blant dem som er opptatt av de «lærerløse timene». Utvalget foreslår å lovfeste en hovedregel om at lærer må være til stede og et krav om å ha en forsvarlig vikarordning, blant annet på bakgrunn av innspillene utvalget har fått fra Elevorganisasjonen, se kapittel 39.

Det har også vært et mål å høre barn og unge som har særlig interesse for noen spesifikke bestemmelser. Unge Funksjonshemmede har blant annet spilt inn behovet for kompetanse i spesialundervisningen. De mener også det er hensiktsmessig med egne rettigheter for fysisk tilrettelegging, noe utvalget har fulgt opp i forslaget til ny regulering av individuell tilrettelagt opplæring, se kapittel 31.

Blant barn og unge utvalget møtte i Finnmark, ble det tydelig at mange elever som ikke går på samiske skoler, opplever at det ikke legges godt nok til rette for at de kan få opplæring i samisk. Fjernundervisning vil ofte være den mest praktiske muligheten for å få slik opplæring, men for at dette skal fungere må elevens hjemskole legge til rette og følge opp elevens opplæring. Utvalget foreslår å gjøre endringer i regelverket, slik at skolene får større adgang til å benytte fjernundervisning, se kapittel 28.

Barn og unges meninger skal være synlige i utredningen

Utvalget har valgt å løfte fram barn og unges meninger og synspunkter særskilt under de ulike relevante kapitlene og temaene i utredningen. Utvalget kommenterer innspillene der dette er hensiktsmessig, blant annet for å vise hvorfor og eventuelt hvordan utvalget har funnet støtte til å foreslå endringer. Det har vært et mål å innarbeide barn og unges synspunkter og meninger i flest mulig kapitler. Samtidig er det ikke alle bestemmelsene som oppleves som like relevante for barn og unge. Utvalget har derfor valgt å konsentrere seg om å både innhente og synliggjøre barn og unges synspunkter på områder der dette ble opplevd som særlig viktig.

Klart lovspråk for å bidra til bedre forståelse av loven

Undersøkelser viser at mange ikke forstår lovtekster som er viktige for dem23, og lovutkast blir sjelden brukertestet på dem som skal forholde seg til reglene.

Klart lovspråk forutsetter at de ulike bestemmelsene utformes i et språk som er lett å forstå. Dette er ikke minst viktig for at de som ikke har erfaring med å lese lovtekst, skal forstå det sentrale innholdet i de ulike bestemmelsene.

Utvalget har fått bistand fra Språkrådet og NTB Arkitekst i arbeidet med klart lovspråk. I arbeidet med klart lovspråk har utvalget brukertestet tekstutdrag fra forslag til ny lov. Brukertestingen ga nyttig informasjon om hvilke grep utvalget kunne ta for å utforme en lov som kommuniserer godt med de ulike brukergruppene. Blant informantene var det tre elever i videregående opplæring. Elevene ga utvalget viktige innspill i arbeidet med å utarbeide bestemmelsene i et språk som også kan bli forstått av unge lesere.

4.5 Utvalgets vurdering

Det finnes ulike kilder og bakgrunnsmateriale når det gjelder arbeidet med å skape gode prosesser for involvering i lovarbeid. Det har imidlertid ikke lyktes utvalget å finne mange gode eksempler på hvordan dette kan gjøres når det gjelder barn og unge. Barn er eksempelvis åpenbart innlemmet i «konsekvenser for personer», men ikke viet egen plass i utredningsinstruksen. Med dette er det en fare for at hele gruppen overses i lovarbeidet, selv når bestemmelsene er av avgjørende og har direkte betydning for barn og unge.

Barneombudets rapporter er det nærmeste utvalget har kommet å finne egnede barnekonsekvensvurderinger utviklet for norske forhold. Sverige synes å ha kommet noe lenger i arbeidet med å ha modeller for barnekonsekvensutredninger. Det er også mulig det finnes andre land og andre relevante kilder, men det har ikke lyktes utvalget å finne dette. I samtaler med utvalget har Barneombudet bekreftet fraværet av gode modeller og prosesser.

I dette kapitlet har utvalget beskrevet sine erfaringer med involvering av barn og unge. I møter og samtaler med eksterne har utvalget opplevd at arbeidet som er gjort, har blitt lagt merke til og verdsatt. Utvalget ønsker samtidig å understreke at involveringen av barn og unge på ingen måte har vært uoverkommelig eller til hinder for arbeidet for øvrig. Tvert imot ser utvalget at arbeidet som er nedlagt med å involvere barn og unge, har bidratt til å gjøre veien mot sluttproduktet enklere, og resultatet bedre.

Utvalget mener på bakgrunn av dette at myndighetene bør vie større oppmerksomhet mot å operasjonalisere forpliktelsene i Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 12, i lovarbeid og i utredningsarbeid for øvrig. Når det gjelder lovarbeid på grunnopplæringsområdet, mener utvalget at Kunnskapsdepartementet bør arbeide systematisk med gode prosesser for involvering av barn. Utvalget mener videre at myndighetene bør igangsette et større og mer helhetlig arbeid med å utarbeide veiledninger eller lignende som kan bidra til bedre prosesser og rutiner for involvering av barn i utredningsarbeid.

Fotnoter

1.

Utvalget omtaler lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa som «opplæringsloven» i utredningsteksten selv om den vedtatte og korrekte korttittelen er «opplæringslova». Begrunnelsen er at den i mange offentlige dokumenter og på nettsider ofte omtales som «opplæringsloven», og mange vil også bruke denne betegnelsen som søkeord.

2.

NOU 2007: 6 og Innst. O. nr. 22 (2008–2009).

3.

Utvalg om videregående opplæring ble oppnevnt ved kongelige resolusjon 1. september 2017.

4.

Prosjektet har hatt støtte fra Norges forskningsråd. Prosjektet pågikk fra 2011–2016. Resultater fra prosjektet er oppsummert i Andenæs & Møller, 2016.

5.

Viblemo et al., 2015. Høidahl & Flatebø, 2016. Vatn et al., 2015.

6.

Prosjekt etablert i 2011 som en del av regjeringens satsingsområde En enklere hverdag for folk flest.

7.

Haukelien et al., 2011.

8.

Harvoll, 2018.

9.

Dokument 3:7 (2010–2011) og Dokument 3:6 (2012–2013).

10.

Barneombudet, 2017.

11.

Mathiesen, 2011.

12.

Mausethagen et al., 2019.

13.

Syse, 2019.

14.

Eriksen, 2019.

15.

Kunnskapssenteret, 2018, e-post datert 24. april.

16.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, 2010. Nærings- og fiskeridepartementet, 2018. Fornyings- og administrasjonsdepartementet, 2008. Miljøverndepartementet, 2001.

17.

Metoden er nærmere beskrevet i Barneombudet, u.å., Eksperthåndbok – Kort innføring i å holde ekspertmøter og opprette ekspertgrupper.

18.

Denne strategien er videre fulgt opp med Strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige (Regeringens proposition 2009/10:232), der kravet ble ytterligere presisert med bakgrunn i at det opprinnelige kravet ble oppfattet som utydelig, se f.eks. s. 17.

19.

Skolverket, 2018b.

20.

Sveriges Kommuner och Landsting, 2019.

21.

Svenska Kyrkan, 2018.

22.

Sylwander, 2001, s. 26.

23.

Vatn et al., 2015.

Til dokumentets forside