NOU 2019: 23

Ny opplæringslov

Til innholdsfortegnelse

1 Sammendrag

Figur 1.1 

Figur 1.1

1.1 Utfordringer med dagens regelverk for grunnopplæringen

Dagens opplæringslov med forskrifter er på mange måter et velfungerende regelverk. Det er mange av reglene som det er stor enighet om, og som er viktige for at kommunene og fylkeskommunene skal kunne ivareta den grunnleggende retten til opplæring for barn, unge og voksne. Men det er også noen utfordringer med dagens regelverk.

Brukerne av loven opplever at dagens regelverk er for omfattende, fragmentert og detaljert. Dette skyldes blant annet hyppige endringer i regelverket og innføring av nye regler. Samtidig gjøres det sjelden en vurdering av behovet for eksisterende regler. Regler brukes også i mange tilfeller som et virkemiddel for å ivareta mange gode formål. På denne måten har regelverket blitt for omfattende og uoversiktlig og samtidig for lite styrende og treffsikkert på de områdene som betyr aller mest. Når regelverket blir for omfangsrikt, blir det vanskelig å finne fram i det, og det kan oppleves som vanskelig å oppfylle alle reglene. En konsekvens av dette er at regelverket ikke får den gjennomslagskraften det bør ha.

En annen utfordring er at det er manglende og ulik forståelse av loven. Mange av aktørene som regelverket retter seg mot, har ikke juridisk kompetanse. Det er ofte en manglende kobling mellom faglig-pedagogisk og juridisk kompetanse lokalt. Samtidig samsvarer ikke alltid den språklige forståelsen av ordlyden i loven med det som er det juridiske innholdet. Dette kan føre til at reglene ikke bare blir tolket feil, men også ulikt fra situasjon til situasjon, noe som kan utfordre både rettssikkerheten til den enkelte og viktige prinsipper om likhet og likeverdighet.

Kommunene og fylkeskommunene opplever at de gjennomgående er for stramt styrt på opplæringsområdet, noe som kan få konsekvenser for deres mulighet til å drive lokal kvalitetsutvikling. Blant annet legger individuelle rettigheter og ulike krav til dokumentasjon, rapportering og systemer, føringer for hva som skal prioriteres. Noen av disse reglene har en sentral rolle i å sikre barn, unge og voksne i grunnopplæringen grunnleggende rettigheter, mens det for andre regler oppleves som mer uklart hvilket behov de i praksis skal ivareta. At loven også inneholder flere skjønnsmessige regler, gjør at den er krevende å anvende. I noen tilfeller oppleves det som uklart hva som skal være grunnlaget for den skjønnsmessige vurderingen, hvem som har myndighet til å gjøre vurderingen, og i hvilken grad staten gjennom tilsyn kan overprøve skjønnsutøvelsen. Dette kan også skape spenninger mellom aktørene i opplæringssektoren, særlig mellom kommuner og statlige myndigheter og mellom kommuner og lærere og rektorer.

1.2 Overordnet om utvalgets forslag til ny lov

Grunnopplæringen i Norge samler barn, unge og voksne med ulik bakgrunn og ulike forutsetninger, styrker og utfordringer i ett felles utdanningssystem. Målene og prinsippene for grunnopplæringen er de samme for alle, men veien til målene vil ikke være lik.

Regelverket for grunnopplæringen må gi tilstrekkelig fleksibilitet slik at elever, lærlinger, lærere, kommuner og fylkeskommuner får anledning til å finne den veien som vil være best. Samtidig skal regelverket ivareta behovene til barn, unge og voksne i grunnopplæringen og sikre størst mulig grad av likhet og likeverdig behandling. Å finne riktig balanse mellom disse hensynene har vært i kjernen av Opplæringslovutvalgets arbeid.

Like viktig som å komme fram til treffende regler er å finne riktig plassering av ansvaret for de ulike oppgavene, forventningene, kravene og pliktene. I arbeidet med å utrede og vurdere behovet for regulering av grunnopplæringen har utvalget kommet fram til overordnede prinsipper for styring gjennom regelverk. Målet med prinsippene har vært å skape overordnede rammer for utvalgets vurderinger, men også å gi veiledning og føringer for hvordan regelstyring også i framtiden bør være, slik at loven og det underliggende regelverket også over tid blir et godt og effektivt styringsvirkemiddel på grunnopplæringens område.

Utvalget har oppsummert noen av de sentrale forslagene til endringer som foreslås i ny lov for grunnopplæringen under de tre påfølgende overskriftene. Målet er ikke å gi det totale bildet av utvalgets forslag, men å løfte fram enkelte av grepene utvalget mener bør gjøres med regelstyringen for å bidra til bedre oppnåelse av målene og prinsippene for grunnopplæringen.

1.3 Loven skal ivareta behovene til barn, unge og voksne i grunnopplæringen

Det kan oppstå spenninger mellom ulike formål, interesser og syn i grunnopplæringen. Utvalget mener at lovens formål er å legge til rette for at barn, unge og voksne får god opplæring i et godt miljø. I vurderingen av hva som vil være god opplæring og et godt miljø, må elevens beste alltid være et grunnleggende hensyn. For å komme fram til hva som vil være elevens beste, er det avgjørende at elevene får tilstrekkelig og nødvendig informasjon som de kan forstå, og at elevene blir hørt og får medvirke i saker som angår dem selv. Skolen har også et viktig ansvar for å skape trygge rammer som oppfordrer alle til å si hva de mener og til å delta aktivt i skoledemokratiet. Utvalget foreslår at disse overordnede prinsippene nedfelles i loven, og at de plasseres i lovens innledende kapitler.

Et av de grunnleggende målene med grunnopplæringen er å sørge for danning og utdanning slik at elevene og lærlingene kan leve gode liv bli samfunnsansvarlige borgere. I dette ligger et viktig kvalifiseringsoppdrag. Reguleringen av grunnopplæringen må ta høyde for og skape rom for læring og utvikling for det mangfoldet av barn, unge og voksne som er i dagens og framtidens grunnopplæring.

Som ledd i å imøtekomme dette foreslår utvalget at universell opplæring, forsterket innsats og individuelt tilrettelagt opplæring innføres som nye betegnelser og bestemmelser i loven. Kravet om universell opplæring erstatter dagens krav om tilpasset opplæring. Forsterket innsats erstatter dagens krav om intensiv opplæring, men utvides til å gjelde all opplæring og alle trinn. Retten til individuelt tilrettelagt opplæring viderefører dagens rett til spesialundervisning, men deles opp i tre rettigheter. Utvalget foreslår også en utvidelse av mandatet til den pedagogisk-psykologiske tjenesten (PP-tjenesten), slik at tjenestens arbeid ikke bare skal rette seg mot den enkelte med «særlege behov», men i større grad også mot å hjelpe kommunene og fylkeskommunene i den universelle opplæringen.

Utvalget foreslår også flere utvidelser av rettigheter hvor målet er å møte behovene til barn, unge og voksne i grunnopplæringen bedre enn i dag. For å legge bedre til rette for at ungdommer skal være rustet til å kunne fullføre og bestå grunnopplæringen, foreslås det blant annet en rett til ett år med ekstra grunnskoleopplæring ved en videregående skole for de ungdommene som avslutter grunnskoleopplæringen uten å ha tilstrekkelig med opplæring til å få vitnemål. Utvalget foreslår også å innføre en rett til videregående opplæring for dem som har «brukt opp» ungdomsretten til videregående opplæring, men som ikke har oppnådd studiekompetanse, yrkeskompetanse eller annen planlagt sluttkompetanse. Utvalget mener det bør lønne seg å prøve å fullføre den videregående opplæringen, ikke avbryte, selv om man står i fare for å stryke. Ungdommer som ikke består alle fag, bør få en ny sjanse til å oppnå studiekompetanse, yrkeskompetanse eller annen planlagt sluttkompetanse.

Mange barn og unge har behov for og ønske om å snakke med andre ressurspersoner enn lærerne. Dette ønsket har gått igjen hos de aller fleste barn og unge utvalget har vært i kontakt med gjennom arbeidet. Utvalget foreslår derfor å lovfeste at elevene skal ha god tilgang på rådgivning om sosiale og personlige forhold, og at elevene skal kunne få råd fra andre enn lærerne sine. Utvalget foreslår dessuten å innføre en plikt for fylkeskommunen til å sørge for at også lærlinger har tilgang på rådgivning om utdannings- og yrkesvalg og rådgivning om sosiale og personlige forhold.

Dagens opplæringslov har ingen regulering av bruk av tvang eller fysisk inngripen mot elever som står i fare for å skade andre, samtidig som det er kjent at slike situasjoner oppstår i grunnopplæringen. Utvalget ønsker å forebygge og begrense bruken av tvang og andre fysiske inngrep. Utvalget foreslår på bakgrunn av dette å innføre et krav i loven om at skolen skal arbeide forebyggende mot skade og fare og sørge for trygghet med minst mulig inngripende tiltak. Utvalget foreslår også at det tydeliggjøres at ansatte i skolen kan gripe inn fysisk mot elever dersom det er nødvendig for å avverge skade på andre personer eller avverge vesentlig skade på eiendom. Det åpnes også for at ansatte skal kunne gripe inn fysisk mot en elev for å opprettholde ro og orden dersom dette er nødvendig for å unngå mer inngripende tiltak.

Utvalget foreslår også enkelte endringer med mål om å skape en styrket og mer fleksibel tilgang til opplæring i og på samisk og norsk tegnspråk.

1.4 Loven skal være brukervennlig og anvendbar

Lov- og regelspråk er en særegen sjanger. Ulike tilbakemeldinger på dagens lov tyder på at loven er skrevet i det som oppfattes som et juridisk språk. Samtidig har leserne av loven ulik bakgrunn og varierende kompetanse til å lese og forstå bestemmelsene som er viktige for dem. Mange har begrenset kjennskap til hvordan forarbeider, rundskriv og tolkninger kan legge føringer for hvordan reglene skal leses og forstås. Utvalget har vært oppmerksom på behovet for å lage en lov med en god struktur og et godt språk fra starten av arbeidet. Blant annet er erfaringene fra prosjektet Klart lovspråk tatt med i arbeidet. Referansegruppen har kommet med viktige og nyttige innspill til enkelte av forslagene til nye bestemmelser. Det er også gjennomført brukertesting av enkelte av forslagene, og utvalget har hatt flere språkverksteder med Språkrådet.

Det har vært et mål å klargjøre hva som gjelder i selve lovteksten, slik at innholdet i bestemmelsene i størst mulig grad skal være mulig å forstå uten å oppsøke andre kilder. Eksempler på dette er utvalgets forslag til regulering av lekser, inndeling av elever i grupper og regelverket for voksne elever.

Utvalget har også hatt som mål å få et mindre fragmentert regelverk og en bedre sammenheng mellom reglene som gjelder for grunnskolen og videregående opplæring. Det har vært et mål å fjerne ubegrunnede forskjeller. I tillegg har utvalget gjennomført en opprydning i strukturen i regelverket for å i størst mulig grad unngå likelydende bestemmelser i ulike deler av loven. Det har også vært et mål å unngå dobbeltregulering og særregulering av forhold som er regulert i sektorovergripende lover som kommuneloven og forvaltningsloven.

Utvalget har vært opptatt av at loven skal være et godt verktøy. Det har derfor vært viktig å vurdere reglene i lys av aktørenes erfaringer med dem og i lys av nytt tilgjengelig kunnskapsgrunnlag. Dette har blant annet ført til at utvalget foreslår justeringer i regelverket om elevenes skolemiljø.

Det er også foretatt en opprydning der flere regler foreslås fjernet. Dette er regler som ikke er avgjørende for å nå målene for grunnopplæringen. Årsaken kan være at forholdet er tilstrekkelig regulert i annet regelverk, eller at det kan brukes andre virkemidler. Eksempler på regler som foreslås opphevet, er reglene om åremålstilsetting av rektorer og praksisplass for lærerstudenter. Forskriftshjemlene som det ikke er behov for, videreføres heller ikke. Å fjerne de reglene som ikke er nødvendige, skal bidra til å gi loven større gjennomslagskraft. Slik kan de reglene som ivaretar de mest grunnleggende behovene til barn, unge og voksne i større grad bli oppfylt.

1.5 Loven skal plassere ansvaret på riktig sted

Utvalget mener at den klare hovedregelen bør være at kommunen og fylkeskommunen skal ha ansvaret for at reglene i opplæringsloven etterleves. I mange tilfeller vil det være nødvendig med faglig-pedagogisk kompetanse og kjennskap til elevene og skoledriften for å etterleve reglene. Kommunen og fylkeskommunen må derfor sørge for å ha nødvendig kunnskap og kompetanse i virksomhetene til å utføre de lovpålagte oppgavene.

Utvalget foreslår flere steder i loven å tydeliggjøre hvilken kunnskap som skal ligge til grunn for de skjønnsmessige vurderingene som loven legger opp til. Ett av målene er å tydeliggjøre samspillet mellom lovkravene og det faglig-pedagogiske kunnskapsgrunnlaget. At en vurdering eller beslutning skal bygge på et faglig-pedagogisk kunnskapsgrunnlag, innebærer at det skal brukes et sammensatt og fyldig faglig kunnskapsgrunnlag hvor både erfaringer, forskningsbasert kunnskap og kunnskap om den lokale konteksten inngår. Lærere og rektorer har en sentral rolle i utøvelsen av det faglige skjønnet. Men kommunen har også en viktig rolle når det gjelder å legge til rette for faglig utvikling og dialog mellom aktørene og å etterspørre faglige begrunnelser.

Det er et viktig premiss for at elevene skal få en god opplæring, at de som er ansvarlige for å gi opplæringen, har tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å utføre oppgaven. Utvalget foreslår derfor at det innføres et krav i loven om at opplæringen må forberedes, gjennomføres og følges opp av en lærer, og at en lærer som hovedregel må være til stede sammen med elevene i opplæringssituasjonen. For å bidra til å innfri denne hovedregelen foreslår utvalget også å lovfeste en plikt for kommunen og fylkeskommunen til å sikre at skolene har tilgang til nok lærerressurser til å dekke opp vanlig fravær gjennom en forsvarlig vikarordning.

Samtidig mener utvalget at kravet om lærerens tilstedeværelse ikke bør begrense muligheten for at særskilt kvalifiserte personer kan gi individuelt tilrettelagt opplæring dersom en konkret vurdering av eleven og opplæringen som skal gis, taler for det. Utvalget foreslår derfor et unntak fra kompetansekravene som kun vil gjelde for personer med en universitets- eller høyskoleutdanning som i større grad kan ivareta elevens behov enn en person som oppfyller de ordinære kompetansekravene.

Utvalget foreslår strengere regulering der dette er nødvendig for å ivareta hensynet til barn, unge og voksne i grunnopplæringen. På andre områder mener utvalget at større fleksibilitet og bedre tilpasning til lokale forhold vil være til det beste for elevene. Utvalget foreslår derfor også flere endringer som vil gi økt handlingsrom til kommunene og fylkeskommunene.

Utvalget foreslår blant annet økt fleksibilitet i fag- og timefordelingen, færre krav om planer og systemer som sakkyndige vurderinger og tilstandsrapporter, og færre krav om hvordan samarbeid og involvering skal organiseres. I tillegg foreslår utvalget å oppdatere regelverket til den nye digitale hverdagen, slik at loven i størst mulig grad er teknologinøytral og dermed kan virke over tid. Samtidig vil ikke loven sette unødvendige begrensninger for hvilke virkemidler og metoder kommunene og fylkeskommunene kan ta i bruk. Utvalget foreslår i denne sammenheng å gi økt handlingsrom til å organisere opplæringen som fjernundervisning dersom det er gode grunner for dette og det vil være trygt og forsvarlig å gjennomføre opplæringen på denne måten.

Utvalget foreslår også en generell tydeliggjøring av regelverket på flere områder, noe som kan gjøre det lettere for kommunene og fylkeskommunene å bruke det handlingsrommet som loven gir. Når regelverket er uklart, kan det føre til at det oppleves mer begrensende enn det egentlig er.

Sammendrag av lovforslagene er samlet i slutten av hvert kapittel eller delkapittel fra og med kapittel 14.

Til dokumentets forside