NOU 2019: 23

Ny opplæringslov

Til innholdsfortegnelse

Del 2
Styring av grunnopplæringen

5 Om grunnopplæringen

Figur 5.1 

Figur 5.1

5.1 Oversikt

Grunnopplæringen er en betegnelse som brukes om opplæringsløpet som omfatter grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Grunnskoleopplæringen skal gjennomføres på én av følgende måter:

  • i offentlig grunnskole (opplæringsloven)

  • i frittstående grunnskole (friskolelova)

  • i privat grunnskole som ikke mottar statstilskudd (opplæringsloven § 2-12)

  • i privat opplæring i hjemmet (opplæringsloven § 2-13)

Videregående opplæring kan deles inn i opplæring i

  • offentlige videregående skoler og opplæring i bedrift (opplæringsloven)

  • frittstående videregående skoler (friskolelova)

  • private videregående skoler basert på mellomstatlige avtaler (opplæringsloven § 3-11)

  • andre private videregående skoler (ikke regulert i utdanningslovgivningen)

I tillegg er grunnskoleopplæring og videregående opplæring spesielt organisert for voksne regulert i opplæringsloven.

5.2 Målene for grunnopplæringen

Grunnloven og formålsparagrafen i opplæringsloven

I mandatet er utvalget bedt om å foreslå et regelverk som ivaretar målene og prinsippene for grunnopplæringen slik de er nedfelt i en rekke offentlige dokumenter. Det overordnede målet for grunnopplæringen slås fast i Grunnloven § 109, der det som redegjort for i kapittel 7.2, framgår at

[o]pplæringen skal ivareta den enkeltes evner og behov og fremme respekt for demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene.

Grunnloven § 109 stiller klare krav til opplæringen. Opplæringen skal være egnet til å fremme respekt for demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene. Disse kravene er altså overordnet alle andre krav som stilles til opplæringen.

I opplæringsloven § 1-1 er det også gitt en bestemmelse om formålet med opplæringen. Bestemmelsen må forstås i lys av overordnede krav slik de følger av Grunnloven og folkeretten. Bestemmelsen er mer omfattende enn Grunnlovens krav. En viktig konstatering er at dersom det oppstår motsetninger mellom ulike mål, eller det oppstår spørsmål om å prioritere blant målene, så innebærer grunnlovsbestemmelsen at andre formål må vike for kravet om at opplæringen må fremme respekt for demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene.

Opplæringsloven § 1-1 inneholder både mål om hva elevene skal lære, og mål om hvordan skolen skal jobbe. Sentralt i paragrafen står skolens brede samfunnsmandat, målet om å både danne og utdanne. Elevene skal utvikle kunnskaper, ferdigheter og holdninger som gjør dem i stand til å mestre eget liv og til å kunne delta i arbeid og fellesskap i samfunnet. Dette er en viktig oppgave for opplæringen.

Skolens brede dannings- og utdanningsoppdrag

Utvalget legger til grunn en bred forståelse av læring, som omfatter både kunnskaper, ferdigheter og holdninger. Med dette utgangspunktet ser utvalget at elevenes læring og utvikling er kjernen i formålsparagrafen.

Skolens brede dannings- og utdanningsoppdrag innebærer at skolen skal legge til rette for elevenes læring og utvikling på mange områder. Formålsparagrafen slår blant annet fast at elevene skal ha medansvar og rett til medvirkning. Utvalget forstår denne bestemmelsen slik at elevene skal kunne ta del i individuelle og kollektive beslutninger, og at de skal dannes og utdannes slik at de blir samfunnsansvarlige borgere.

Formålsparagrafen angir flere verdier og prinsipper som legger føringer for både innholdet i opplæringen og hvordan skolen skal jobbe og behandle elevene. Blant annet følger det av § 1-1 fjerde avsnitt at opplæringen skal fremme demokrati, likestilling og vitenskapelig tenkemåte, og av sjette avsnitt i den samme bestemmelsen at elevene skal lære å tenke kritisk og handle etisk og miljøbevisst.

Elevenes læring og utvikling i skolen skjer hovedsakelig gjennom arbeid med fagene. Faglig læring er en sentral del av både dannings- og utdanningsoppdraget til grunnopplæringen, og verdigrunnlaget som skolen bygger på skal realiseres i opplæringen i fag. I overordnet del av læreplanverket står det blant annet at kompetanse innebærer forståelse og evne til refleksjon og kritisk tenkning, og at refleksjon og kritisk tenkning henger sammen med utvikling av holdninger og etisk vurderingsevne. Opplæringen i fag har elevenes faglige kompetanse som mål, mens opplæringen som helhet skal ivareta det brede formålet. Verdier er ikke bare knyttet til opplæring i fag, men også til danning og utvikling i et langsiktig perspektiv.

Formålsparagrafen er generelt utformet. Den gir anvisninger for det faglige innholdet i opplæringen. Styringen av hva elevene skal lære, skjer først og fremst gjennom læreplaner for fag. Det er en klar sammenheng mellom formålsparagrafen og det faglige innholdet i skolen. Etter utvalgets oppfatning er det likevel klart at formålsbestemmelsen legger føringer for mer enn innholdet i opplæringen. Blant annet gir formålsbestemmelsen føringer for hvordan skolen skal jobbe. Også i overordnet del av læreplanverket er det presisert at kompetansemålene i fag må forstås i lys av formålsparagrafen og de øvrige delene av læreplanverket. Det betyr at lærere og ledere i skolen jevnlig må reflektere over sammenhengen mellom opplæringen i fag, de overordnede målene, verdiene og prinsippene for opplæringen og formålsbestemmelsen.

Målene og prinsippene bør vektlegges i lovreguleringen av grunnopplæringen. Det er likevel klart at utvalgets forslag ikke gir et uttømmende uttrykk for målene og prinsippene for grunnopplæringen. Det er også klart at lovverket bare er ett av flere virkemidler for å nå disse målene og prinsippene.

Skolen i samfunnet og samfunnet i skolen

Skolen er i en særstilling i samfunnet, ettersom den samler svært mange på ett sted, og fordi trinnene i stor grad utgjør et tverrsnitt av nærmiljøets innbyggere. Barn og unge tilbringer i tillegg store deler av dagen på skolen. Dette gjør skolen til et velegnet sted for organisasjoner, næringsliv, myndigheter og andre som ønsker å nå barn og unge – enten i kraft av å kunne påvirke barn og unge umiddelbart, eller som ledd i oppnå større samfunnsmessige endringer på lengre sikt.

Forventningen om ulike typer samarbeid med aktører utenfor skolen er forankret i sentrale styringsdokumenter for skolen. Blant annet stadfester overordnet del av læreplanverket at skolen, ved å bruke varierte læringsarenaer, kan gi elevene praktiske og livsnære erfaringer som fremmer motivasjon og innsikt. Lokalmiljøets og samfunnets engasjement kan videre bidra positivt til skolens og elevenes utvikling. Også ulike former for lokalt, nasjonalt og internasjonalt samarbeid kan ses på som en mulighet til å forankre elevenes læring i aktuelle spørsmål.

Politikere, aktører og interessenter som ønsker endringer i samfunnet eller oppmerksomhet om enkeltsaker, spiller gjerne inn skolen som et egnet sted for oppfølging og gjennomføring. Dette ser man blant annet eksempler på når det dukker opp noe i samfunnsdebatten som anses som et problem, en utfordring eller uønsket utvikling. Medias rolle i å sette søkelys på ulike temaer spiller gjerne inn i dette.

Mange initiativer som retter seg mot skolen, og som helt eller delvis kan inngå som del av fagene, er for eksempel ulike internasjonale dager, idrettsdager og enkelte ekskursjoner og studieturer. Det finnes også private initiativer som retter seg mot skolen. Videre er forskrift til opplæringsloven § 1-7 om bruk av skoletiden til blant annet konfirmasjonsundervisning et eksempel på at skolen kan brukes som arena for andre formål enn grunnskoleopplæring.

Fra myndighetenes side er det til enhver tid flere sektorielle og tverrsektorielle strategier, satsinger og handlingsplaner der skolens rolle er framtredende. Det kan også oppstå konflikt mellom to sektorsatsinger.

Da dagens formålsbestemmelse ble vedtatt, var det et sentralt mål å komme fram til en bestemmelse som flest mulig kunne enes om. Det er likevel klart at en bestemmelse som er innrettet mot bred enighet, også er romslig. Som konsekvens er det vanskelig å si at ulike strategier, satsinger eller opplæringsaktiviteter ligger utenfor skolens samfunnsmandat. Dette kan skape usikkerhet rundt hva som regnes som en «undervisningstime», noe som igjen kan påvirke planleggingen av antallet undervisningstimer.

Alle lærere, rektorer og kommuner må fatte beslutninger og prioriteringer på vegne av skolen og elevene. I dette ligger også ansvaret for å velge hvilke aktiviteter og temaer som skal være en integrert del av opplæringen, og hvilken betydning dette vil ha for elevenes læring og skolemiljø. Utvalget vil også fremheve at pedagogiske virkemidler i form av statlige strategier og satsninger er veiledende, og at prioriteringene lokalt må vurderes i lys av egne behov og ønsker.

Det er ingenting som tyder på at skolens posisjon i samfunnet blir mindre viktig, eller at presset på skolen vil avta i tiden som kommer. Utvalget mener sentrale myndigheter må rette en kontinuerlig oppmerksomhet mot å sørge for at kommunene og skolene får tilgang til gode og hensiktsmessige virkemidler, men også nødvendig handlingsrom og ro til å gjøre gode prioriteringer lokalt. Skolene og kommunene på sin side må sørge for å ha en nødvendig bevissthet om skolens samfunnsmandat, god styring og en omforent overordnet tanke om hvordan skolens oppgaver best kan løses.

5.3 Antall kommuner, skoler og elever per skole

I Norge er det i dag 422 kommuner,1 og det er store forskjeller kommunene imellom når det gjelder blant annet innbyggertall, antallet elever på skolene og størrelsen og kvaliteten på fagmiljøene. Den minste kommunen i Norge er Utsira med 196 innbyggere, og den største kommunen er Oslo med 685 811 innbyggere (per 3. kvartal 2019). Det er 18 fylkeskommuner, og også her varierer innbyggertallet og antall skoler. Kommune- og regionreformen er nærmere omtalt i kapittel 11.6.

Det har vært en gradvis nedgang i antallet offentlige grunnskoler de siste årene. Skoleåret 2009–2010 var det 3 068 grunnskoler i Norge. Ti år senere er tallet 2 830. Det er altså 238 færre skoler i dag enn for ti år siden, noe som tilsvarer en nedgang på 8 prosent. 435 av skolene som eksisterte skoleåret 2009–2010 er idag lagt ned. I samme periode har det kommet til 197 nye skoler.2

De siste ti årene har det kommet 80 nye offentlige og 117 nye private grunnskoler. Det betyr at 59 prosent av alle nye grunnskoler er private. Fra 2009–2010 til 2011–2012 ble det opprettet flere offentlige skoler enn private, men etter det har det vært en overvekt av privatskoler blant de nye skolene. 408 av de 435 skolene som har blitt nedlagt siste 10 år er offentlige.3

Når det gjelder størrelsen på grunnskolene i Norge, varierer denne fra noen få elever til i overkant av 800 elever på de største skolene. 6,2 prosent av elevene i grunnskolen gikk på skoler med færre enn 100 elever, 34,6 prosent gikk på skoler som har mellom 100 og 299 elever, og 59,2 prosent gikk på skoler med 300 eller flere elever i 2018. Siden skoleåret 2002–2003 har mer enn 50 prosent av elevene gått på skoler med flere enn 300 elever. Det har over tid vært en utvikling i retning av flere store skoler og færre små skoler. Tidligere kartlegginger av skolenedleggelser har vist at den viktigste årsaken til at skoler ble nedlagt, var lavt elevtall. Andre viktige faktorer var kommuneøkonomi og problemer med å rekruttere kvalifiserte lærere.4

Det har også vært en gradvis nedgang i antallet offentlige videregående skoler de siste årene. I 1998 og 2008 var antallet henholdsvis 504 og 462.5 Høsten 2018 var det 415 videregående skoler i landet. Av disse var 95 private. Tallet på videregående skoler har falt noe de siste årene. Offentlige videregående skoler hadde skoleåret 2017–2018 i gjennomsnitt 541 elever, mens de private hadde 163. 41 prosent av private videregående skoler hadde færre enn 100 elever.6

5.4 Antall elever, lærlinger og voksne mv.

De aller fleste barn i Norge gjennomfører hele grunnskoleopplæringen sin i den offentlige grunnskolen. Høsten 2018 var det 636 350 elever i grunnskolen, hvorav 25 370 var elever i private skoler.7

De siste ti årene har andelen grunnskoleelever som går i friskoler, økt jevnt. Høsten 2018 gikk 3,7 prosent av grunnskoleelevene i friskoler.8 Til sammenligning var tallet 2,2 prosent høsten 2006.9 I tillegg er det noen få elever som går i private grunnskoler som ikke mottar statstilskudd. Disse skolene er godkjent etter opplæringsloven § 2-12.

Antallet barn som får privat grunnskoleopplæring i hjemmet, er lavt og varier noe fra år til år, jf. kapittel 46.4.

Skoleåret 2018–2019 var det 188 482 elever i videregående opplæring.10 121 390 elever gikk på studieforberedende utdanningsprogram. Dette utgjorde ca. 64 prosent. Det var 67 092, 36 prosent, i yrkesfaglige utdanningsprogram. Det var i tillegg 43 322 registrerte lærlinger og 1 865 lærekandidater. Høsten 2017 gikk 8 prosent av elevene på videregående nivå i private skoler, og de siste ti årene har andelen økt jevnt. Høsten 2006 gikk om lag 6 prosent av elevene i private videregående skoler med paralleller i offentlige skoler, mot 5,4 prosent høsten 2005.11

I 2018 fikk 21 700 yrkesfagelever læreplass i en bedrift. Det er 74 prosent av de som søkte. Det var både det høyeste tallet på læreplasser og den største delen av søkerne noen gang.12 Det er stor forskjell mellom fylkene i andelen godkjente lærekontrakter.

Om lag 13 600 voksne mottok grunnskoleopplæring etter kapittel 4A i opplæringsloven skoleåret 2018–2019. Gruppen omfatter både voksne som får ordinær grunnskoleopplæring, og voksne som får spesialundervisning. Høsten 2018 fikk om lag 10 260 voksne ordinær grunnskoleopplæring. Dette er en økning på 2 792 deltakere sammenlignet med 2015. 98 prosent av deltakerne i ordinær grunnskoleopplæring er minoritetsspråklige. Det har vært en jevn økning i tallet på deltakere i den ordinære grunnskoleopplæringen for voksne de siste årene. For spesialundervisningen er utviklingen motsatt. Skoleåret 2018–2019 var det 3 300 voksne deltakere som fikk spesialundervisning, noe som er over 2 000 færre enn for ti år siden.13

Tallet på voksne i videregående opplæring har økt de siste årene.14 I løpet av året 2018–2019 var det nærmere 16 100 voksne deltakere i videregående skoler eller på voksenopplæringssentre. I skoleåret 2014–2015 var det tilsvarende tallet 11 513.15

Helse- og oppvekstfag er det utdanningsprogrammet med størst andel av voksne deltakere, fulgt av studiespesialisering og bygg- og anleggsteknikk. Flertallet av deltakerne er under 40 år. Gruppen 25–29 år er økende. De høyeste aldersgruppene har lav, men stabil deltakelse, mens den avtar noe i gruppen 40–49 år. Bortimot halvparten av deltakerne har gjennomført videregående opplæring tidligere. Andelen voksne deltakere i videregående opplæring som har innvandrerbakgrunn, har økt de siste årene.16

5.5 Gjennomføring av videregående opplæring

De siste syv årene har andelen elever som slutter i løpet av skoleåret sunket fra 4,2 prosent til 3,4 prosent i 2018–2019.17 En elev må ha sluttet etter 1. oktober for å bli inkludert i denne statistikken. Det er betraktelig flere elever som slutter i løpet av året i yrkesfaglige utdanningsprogrammer enn i studieforberedende utdanningsprogrammer. Totalt slutter 6 prosent på yrkesfag og 2 prosent på studieforberedende i løpet av året.

Totalt i videregående opplæring er det flere gutter (3,6 prosent) som slutter i løpet av skoleåret enn jenter (3,1 prosent). Innen studieforberedende utdanningsprogrammer slutter 2,2 prosent av guttene og 1,8 prosent av jentene i løpet av skoleåret. Andelen gutter som slutter er litt høyere enn jenter på samtlige trinn. I yrkesfaglige utdanningsprogrammer er forholdet motsatt. Totalt slutter 6,4 prosent av jentene og 5,4 prosent av guttene i løpet av året. Andelen jenter som slutter er høyere enn gutter på samtlige trinn.

I Sogn og Fjordane slutter 2,6 prosent av elevene i løpet av skoleåret. Det er lavest i landet. I Finnmark, hvor flest slutter, er andelen 4,8. Sogn og Fjordane ligger lavt på alle trinnene, mens Finnmark særlig ligger høyt på Vg2 og Vg3 sammenlignet med de andre fylkene.

Under én prosent av elevene på idrettsfag slutter i løpet av året. I motsatte ende av skalaen finner vi design og håndverk med 10 prosent som slutter. Med unntak av elektrofag er andelen elever som slutter høyere i alle yrkesfaglige utdanningsprogrammer enn i de studieforberedende utdanningsprogrammene.18

5.6 Finansiering og kostnader

Grunnopplæringen er i hovedsak finansiert gjennom frie inntekter til kommunene. Frie inntekter er midler kommunene fritt kan disponere, og består av rammetilskudd og skatteinntekter. Kommunene har et selvstendig ansvar for å budsjettere midler til grunnopplæringen etter lokale behov, jf. opplæringsloven § 13-10. Dette omfatter både drift, investeringer og kvalitetsutvikling av grunnopplæringen. Fylkeskommunene gir også tilskudd til lærebedriftene etter satser som er fastsatt av departementet.

I 2017 brukte kommunene 70,6 milliarder kroner på de kommunale grunnskolene. Det er 22,6 prosent av kommunes driftsutgifter. Utgifter til drift av skolefritidsordningen (SFO) på 4,6 milliarder kommer i tillegg. Staten gir i tillegg 2,3 milliarder kroner i statlige tilskudd til grunnskoler som er godkjent etter friskoleloven.

En elev i en kommunal grunnskole kostet i gjennomsnitt 116 200 kroner per år i 2017. Av dette gikk 94 200 kroner til undervisning, skolemateriell og lignende, mens 22 000 kroner gikk til lokaler og skyss. Totalt sett har utgiftene per elev økt med 1 prosent, noe som tilsvarer 1 283 kroner per elev fra 2016 til 2017. Utgiftene varierer svært mye mellom kommuner. 43 prosent av kommunene bruker mellom 100 000 og 130 000 per elev, 79 prosent av elevene går i disse kommunene. 54 prosent av kommunene bruker mer enn 130 000 per elev, mens 13 prosent av elevene går i disse kommunene.

I 2017 brukte fylkeskommunene 28,4 milliarder kroner på videregående opplæring i skole og 3,5 milliarder kroner på fagopplæring i arbeidslivet. Kostnadene til fagopplæring i arbeidslivet økte med 5 prosent, noe som både skyldes flere lærlinger og økte tilskudd. I tillegg brukte staten 1,6 milliarder kroner på tilskudd til videregående friskoler. Fylkeskommunene brukte nærmere 514 millioner kroner på tilbud særskilt tilpasset voksne.

Fylkeskommunene brukte i skoleåret 2017–2018 i gjennomsnitt 160 200 kroner per elev i videregående opplæring. Det er i overkant av 44 000 kroner mer per elev enn for grunnskolen. Totalkostnadene inkluderer både indirekte og direkte kostnader. Indirekte kostnader kan ikke knyttes til et utdanningsprogram og er blant annet utgifter til skolelokaler, skoleforvaltning, oppfølgingstjenesten og spesialundervisning. Direkte kostnader kan knyttes til et bestemt utdanningsprogram. En elev på yrkesfag kostet i gjennomsnitt 26 300 kroner mer per år enn en elev på studieforberedende, noe som i hovedsak skyldes mindre klasser og dyrere undervisningsmateriell. Utgiftene varierer betydelig mellom de ulike utdanningsprogrammene. I gjennomsnitt kostet et utdanningsprogram 98 500 kroner per elev. Det dyreste utdanningsprogrammet, naturbruk, koster nærmere 158 500 kroner per elev, mens studiespesialisering koster 65 400 kroner per elev.19

6 Styringen av grunnopplæringen

Figur 6.1 

Figur 6.1

6.1 Utviklingen av den statlige styringen av grunnopplæringen

Kort historisk tilbakeblikk

Den organiserte skolen i Norge går tilbake til middelalderen, da det ble opprettet katedralskoler for opplæring av prester. De religiøse strømningene skulle følge skolens utvikling i flere hundre år. Kirken skaffet i stor grad til veie det materielle og økonomiske grunnlaget for utdanningsvirksomheten og definerte også skolens innhold.20 Med bakgrunn i en dansk kirkeordinans ble katedralskolene utover 1500-tallet omdannet til latinskoler, som også skulle sørge for opplæring i kristendom for «allmuen».21

Den norske allmueskolen som vokste ut av skoleloven av 1739, var til langt ut på 1800-tallet først og fremst en skole for opplæring i kristen tro, og skolens primære formål var å forberede elevene til konfirmasjonen. Da Grunnloven ble vedtatt og departementet for kirke- og undervisningssaker22 ble opprettet i 1814, forvaltet departementet det benefiserte kirkegodset, som Grunnloven § 106 (nå § 116) slo fast at skulle brukes på kirke og undervisning, «Geistlighedens Bedste og Oplysningens Fremme».23

Styringen av den organiserte skolen i Norge har historisk sett vært tett koblet til innføringen av ulike lover. Formannsskapslovene av 1837 åpnet for utviklingen av den norske kommuneforvaltningen og det lokale selvstyret.24 Da ny lov om allmueskoler på landet kom i 1860, var dette et av de viktigste stegene mot den moderne grunnskolen vi kjenner i dag. Ansvaret for skolen ble lagt til kommunale skolestyrer, og det ble fastsatt at undervisningen skulle skje i faste skolehus og ikke i omgangsskoler der læreren reiste rundt. Det ble samtidig stilt strengere krav til lærernes kompetanse, skoletiden ble utvidet og nye fag innført.25 Departementet ga både tilskudd og lån til kommunene for en storstilet etablering av «fastskoler» over hele landet fra 1860-årene.

Slutten av 1800-tallet markerte også viktige framskritt for kvinners rettigheter på utdanningsfeltet. I 1878 fikk jenter ta middelskoleeksamen26 og kvinner fikk rett til å ta examen artium i 1882.27 Folkeskolelovene for by og land i 1889 markerte overgangen fra kirkelig allmueskole til borgerlig folkeskole. Skolen ble nå en offentlig skole, som kommunen hadde ansvaret for. Folkeskolelovene ga lik rett til skolegang for alle barn i Norge, og gymnaslovene av 1896 etablerte en allmenn høyere skole.28 I Stortingets enhetsskolevedtak av 1920 ble det vedtatt at bare høyere skoler som bygde på sjuårig folkeskole, kunne få statstilskudd. Siden enhetsskolen skulle omfatte alle barn, innebar det at private skoletilbud ble bygget ned.29

I mellomkrigstiden var det mange og store skolepolitiske utredninger. Spørsmålet handlet i stor grad om skolens autonomi og faglig-pedagogiske hensyn satt opp mot ønsker om en mer politisk-adminsitrativ styring. I tråd med forslag fra Lærerorganisasjonenes skolenemnd om å løfte sentrale skolespørsmål ut av Stortinget og politikken til fordel for å bli underlagt en skole- og pedagogiskfaglig sakkyndighet åpnet Pedagogisk forskningsinstitutt i 1938.30

Med Normalplanen av 1939 kom den første felles læreplanen for den sjuårige folkeskolen. Her ble også timetall fastsatt og ulike minstekrav til blant annet hva elevene skulle gjøre, hvilket lærestoff som skulle gjennomgås og hvilke forventninger det var naturlig å stille til elever og klasser.31

I 1954 kom en egen lov om forsøk i skolen, der det ble åpnet for forsøk som var «pedagogisk vel underbygde og når dei er av interesse for skolen».32 Forsøksrådet for skoleverket ble opprettet, og skoleutvikling og skolepolitikk skjedde i stor grad i Forsøksrådets regi i årene som fulgte.33 De mange kommunale forsøkene med niårig skolegang, fordelt på barneskole og ungdomsskole, ble en driver for innføringen av en obligatorisk og felles niårig grunnskole for alle elever gjennom grunnskoleloven av 1969.34

Da grunnskoleloven ble revidert i 1975, var det først og fremst av hensyn til elever med særlige behov. Spesialskoleloven av 1951 ble innarbeidet i grunnskoleloven, og kommunen fikk et mer omfattende ansvar for å gi spesialundervisning i ordinære grunnskoler. Fra 1985 ble grunnskolen i samiske distrikter mye sterkere forpliktet til å bruke samisk som undervisningsspråk.35

Fra 1945 til i dag er koblingen mellom grunnskolen og videregående opplæring blitt stadig tettere. Fra omkring 1950 skjedde det en økning i søkningen til de fleste typer videregående skoler, og elevene kom i økende grad fra alle lag av befolkningen.36 Fram til Stortinget vedtok en felles lov for videregående opplæring i 1974,37 eksisterte det en rekke opplæringstilbud regulert i ulike lover. For eksempel var gymnasene og yrkesskolene for håndverk og industri regulert i to ulike lover, mens det var en egen lov for handelsgymnasene og yrkesskolene for handels- og kontorarbeid.38 Se nærmere omtale av utviklingen av videregående opplæring i kapittel 24.3.1.

Båndene mellom kirken og den offentlige skolen har gradvis blitt svekket. Dette er blant annet synlig gjennom at ansvaret for kirke- og undervisningssaker i dag er fordelt på to ulike departement. Samtidig inneholder fremdeles opplæringslovens formålsparagraf en formulering om at opplæringen skal bygge på «grunnleggende verdier i kristen og humanistisk arv og tradisjon».

Større grad av lokalt selvstyre og mål- og resultatstyring

Innføringen av inntektssystemet i 1986 markerte en endring i bruken av statlig styring gjennom økonomiske virkemidler. Med inntektssystemet ble om lag 50 øremerkede tilskudd avviklet, og det ble i stedet innført en ordning hvor statlige overføringer ble gitt kommunene som sektorvise rammetilskudd kombinert med et generelt tilskudd.39

I en OECD-rapport fra 1988 ble det påpekt at Norge var et av få land i Vest-Europa som manglet et nasjonalt system for kvalitetsvurdering av grunnopplæringen. Det fantes oversikt over ressursene som ble tilført utdanningssektoren, men nasjonale myndigheter visste lite om hvilke læringsresultater disse ressursene førte til.40

Med kommuneloven av 1992 ble kommunene gitt stor grad av frihet til å bestemme den organisatoriske og administrative oppbygningen, og det ble besluttet å nedtone statens tilsyn og kontroll med kommuner.41

Også i særlovgivningen ble det behov for justeringer. Da regjeringen oppnevnte det forrige Opplæringslovutvalget i 1993, var hovedmålet for arbeidet å få et lovverk som samlet sett kunne framstå som et bedre og klarere styringsmiddel. I foredraget til den kongelige resolusjonen var det vist til at de senere forvaltningsreformene hadde hatt som mål å modernisere og effektivisere offentlig forvaltning gjennom blant annet større grad av lokalt selvstyre og større grad av mål- og resultatstyring. Denne utviklingen hadde igjen ført til et fragmentarisk lovverk på opplæringsfeltet. I mandatet ble det presisert at utvalget gjennom sine forslag skulle ivareta hensynet til nasjonale mål og samtidig sikre at kommunene og fylkeskommune i tilstrekkelig grad hadde frihet til å finne egnede løsninger og å utnytte ressursene best mulig.42

Gjennom Reform 94 fikk all ungdom som avslutter grunnskole eller tilsvarende, rett til tre års videregående opplæring. Tilbudsstrukturen ble endret, og opplæringen i arbeidslivet og opplæringen i skole ble koblet tettere sammen. Denne samordningen bygde blant annet på et forpliktende samarbeid mellom offentlig og privat sektor og mellom skole og lærebedrift. Ved Reform 97 og ny læreplan ble Grunnskolen 10-årig, og skolefritidsordningen ble etablert.

Da opplæringsloven trådte i kraft 1. august 1999, erstattet den tre andre lover: lov om grunnskolen, lov om videregående opplæring og lov om fagopplæring i arbeidslivet. I tillegg ble noen bestemmelser i tidligere lov om voksenopplæring tatt inn i opplæringsloven.

Kvalitetsutvalget la i 2002 fram en delinnstilling som beskrev et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem for norsk grunnopplæring. Dette omfattet etableringen av et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem og en endring av opplæringsloven for å sikre kommunene større lokalt handlingsrom og ansvar.43

Kvalitetsutvalgets utredning44 og forslag ble fulgt opp i St.meld. nr. 30 (2003–2004), og nasjonalt kvalitetsvurderingssystem ble innført i 2004. Intensjonen var at systemet skulle bidra til kvalitetsutvikling gjennom tilgang på kunnskap om tilstanden i utdanningssektoren. Det å synliggjøre skolens resultater skulle bidra til ansvarliggjøring av alle nivåer – både internt i skolen og ved hjelp av eksternt trykk.

Systemet besto av nasjonale prøver i elevenes grunnleggende ferdigheter i lesing, skriving, regning og engelsk. Tilsyn, internasjonale undersøkelser, forskning og evaluering ble også regnet som deler av kvalitetsvurderingssystemet. Et nasjonalt system for kvalitetsvurdering ga kommunene et nytt grunnlag å styre skolene etter.45

I 2009 ble det besluttet å videreutvikle kvalitetsvurderingssystemet til også å omfatte fag- og yrkesopplæringen. Dette ble presentert i St.meld. nr. 44 (2008–2009). Målet var å vurdere i hvilken grad skolene og lærebedriftene oppfyller målene for opplæringen, og å identifisere områder for kvalitetsutvikling. Målgruppene var kommuner, lærebedrifter, opplæringskontorer og nasjonale utdanningsmyndigheter.

Kunnskapsløftet og nasjonale satsinger for å styrke kompetanseutviklingen

St.meld. nr. 30 (2003–2004) la grunnlaget for innføringen av reformen Kunnskapsløftet i 2006. Et mål med Kunnskapsløftet som styringsreform var at staten i større grad skulle styre kommunene gjennom mål og resultater. Dette skulle gi kommuner, fylkeskommuner, skoler og lærere større lokalt handlingsrom. Kunnskapsløftet bygger på fem grunnprinsipper for den nasjonale styringen av grunnopplæringen: klare nasjonale mål for opplæringen, kunnskap om elevenes læringsresultater i vid forstand, tydelig plassering av ansvar, stor lokal handlefrihet og et godt støtte- og veiledningsapparat.

Kommunenes og fylkeskommunenes ansvar for kvalitetsutvikling ble understreket gjennom endringer i opplæringsloven, der kommunenes ansvar for å utvikle læreres og skolelederes kompetanse ble klargjort. Det ble også fastsatt et krav om at alle kommuner skal ha et forsvarlig system for å sikre at opplæringen skjer i tråd med bestemmelsene i loven. På denne måten ble forvaltningsnivåenes ansvar presisert, og kommunenes og fylkeskommunenes ansvar for kvaliteten på opplæringen ble utvidet.

Etter 2006 er det, på bakgrunn av evalueringen av reformen og annen erfaringsbasert kunnskap, lagt fram flere meldinger for Stortinget med mål om å utvikle politikken på grunnopplæringsområdet. Grunnprinsippene for Kunnskapsløftet ligger fast, samtidig som læreplanene og andre statlige styringsdokumenter har vært i utvikling i hele perioden siden 2006.

Nasjonale utdanningsmyndigheter har, delvis i partnerskap med andre utdanningspolitiske aktører, også igangsatt flere tiltak for å støtte det lokale arbeidet med kvalitetsutvikling. Blant annet er veilederkorpset, som består av veiledere som engasjeres av Utdanningsdirektoratet, et tilbud til kommuner som selv mener at de trenger særskilt støtte for å utvikle god kvalitet på sine skoler. I tillegg finnes det mange lokale prosjekter og satsinger som har som mål å heve kvaliteten på opplæringen.

Evalueringer av kvalitetsvurderingssystemet viser samtidig at det er stor variasjon i hvordan skoler og kommuner forstår og tolker resultater, og hvordan informasjonen brukes til å utvikle kvaliteten i opplæringen.46 Utdanningsdirektoratet sammenstiller styringsinformasjon, slik at kommunene får tilgang til resultatene fra ulike undersøkelser og prøver på sine skoler. Direktoratet har de senere årene utviklet skolebidragsindikatorer for grunnskolen og videregående opplæring. Skolebidrag forsøker å måle den delen av læringsresultatet som skolen bidrar til. For å kunne måle skolens bidrag skilles delen av læringsresultatet som skyldes forutsetningene elevene har med seg, ut. Skolebidrag kan derfor brukes til å sammenligne skoler med ulik elevsammensetning.47

I Granavolden-plattformen varslet regjeringen at den ønsket å innføre en nedre grense for skolekvalitet. Skoleeiere som har for dårlige skoleresultater over tid, vil med dette forslaget bli pålagt nasjonal hjelp til å løfte kvaliteten på skolen, blant annet gjennom et nasjonalt veilederkorps av skoleeksperter som veileder lærere og skoleledelse.

Det har siden innføringen av Kunnskapsløftet vært en sterk økning i bruken av regler innenfor grunnopplæringen, inkludert en økning i krav til prosedyrer, dokumentasjon og kompetanse. Eksempler på dette er innføring av krav om at ulike tjenesteområder i kommunene skal samarbeide, og krav om at en årlig rapport om tilstanden i grunnskolen og videregående opplæring skal drøftes i kommunestyret/fylkestinget. Statlig tilsyn og kontroll har også blitt viktigere, samtidig som tilsynene har blitt mer læringsbaserte og suppleres med økt grad av veiledning. Avtaler og dialog mellom staten og kommunesektoren brukes også i større grad, og øremerkede tilskudd brukes i mindre grad.48

Det har samtidig vært satset på å også øke lærernes profesjonelle handlingsrom. I NOU 2015: 8 Fremtidens skole. — Fornyelse av fag og kompetanser anbefaler utvalget at man ved en framtidig læreplanfornyelse legger «større vekt på skolenes profesjonelle ansvar for å velge faglig innhold, arbeidsmåter og organisering som er basert på forskning, og som er relevant for det elevene skal lære, og som er tilpasset den aktuelle elevgruppen. Lærernes profesjonelle handlingsrom innebærer et ansvar for å gjøre velbegrunnede og forskningsbaserte valg av metoder i undervisningen».

I Meld. St. 28 (2015–2016) Fag – fordypning – forståelse ble det varslet en fornyelse av læreplanverket. Det ble utviklet en strategi for fagfornyelsen som skulle synliggjøre læreplanutviklingens ulike faser på et overordnet nivå og legge grunnlaget for en åpen og bred involveringsprosess. Utkast til nye læreplaner for grunnskolen og videregående opplæring var på høring våren 2019 og ble fastsatt høsten 2019. Hele fagfornyelsen skal tre i kraft skoleåret 2020–2021. Målet med fagfornyelsen er blant annet å styrke utviklingen av dybdelæring og elevenes læring. Verdigrunnlaget skal løftes fram i læreplanene, blant annet gjennom tre tverrfaglige temaer: demokrati og medborgerskap, bærekraftig utvikling og folkehelse og livsmestring.49 I retningslinjene for utforming av læreplanene er det beskrevet at læreplanene skal være gode verktøy for støtte og styring for lærere, rektorer og skoleeiere. Læreplanene skal videre legge til rette for varierte undervisningsformer og vurderingsmåter som fremmer dybdelæring.50 I 2017 ble det innført en ny modell for styring og finansiering av kompetanseutvikling i skolen. Den desentraliserte ordningen innebærer at kommunene gjennomfører egne kompetanseutviklingstiltak gjennom samarbeid med universitet og høyskoler. Modellen skal styrke lokalt ansvar og lokalt eierskap til kompetanseutvikling. Staten gir økonomisk støtte via fylkesmannen til kommunene og universiteter og høyskoler.

6.2 Den statlige utdanningsadministrasjonen

Da NOU 1995: 18 med forslag til ny opplæringslov ble levert, besto den statlige utdanningsadministrasjonen av departementet, Nasjonalt læremiddelsenter (NLS), Eksamenssekretariatet (SUE) og statens utdanningskontorer (SU) i hvert fylke.51 Her gis det en kort oversikt over de viktigste endringene i den statlige utdanningsadministrasjonen etter at NOU 1995: 18 ble lagt fram. Utdanningsadministrasjonen til Sametinget omhandles ikke her, siden regjeringen ikke er ansvarlig for virksomheten eller kan instruere Sametinget.

6.2.1 Departementet

NOU 1995: 18 ble avgitt til det daværende Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Da kirkesakene ble flyttet til Kultur- og kirkedepartementet fra 1. januar 2002, skiftet departementet navn til Utdannings- og forskningsdepartementet. Departementet skiftet deretter navn til Kunnskapsdepartementet fra 1. januar 2006 da departementet fikk ansvaret for barnehager.

Kunnskapsdepartementet har ansvaret for barnehager, grunnskole, kulturskole, videregående opplæring, folkehøyskoler, fagskoleutdanning, høyere utdanning, voksnes læring og kompetansepolitikk. Departementet har også ansvar for forskning og integrering. Sistnevnte ble overført fra Justis- og beredskapsdepartementet til Kunnskapsdepartementet fra 17. januar 2018.

Blant etatene på grunnopplæringsområdet som er underlagt Kunnskapsdepartementet, er Utdanningsdirektoratet og Foreldreutvalget for grunnopplæringen.

6.2.2 Den sentrale utdanningsforvaltningen

Nasjonalt senter for læring og utvikling (Læringssenteret) ble etablert 1. september 2000. Senteret skulle i hovedsak evaluere og utvikle kvaliteten på opplæringen i grunnskolen og i den videregående opplæringen. I tillegg skulle senteret ivareta en del forvaltningsoppgaver. Disse oppgavene var i hovedsak en videreføring av de forvaltningsoppgavene som fram til etableringen av Læringssenteret ble utført av Nasjonalt læremiddelsenter og Eksamenssekretariatet ved Statens utdanningskontor i Oslo og Akershus.52 I St.meld. nr. 28 (1998–99) ble det presisert at departementet fortsatt skulle ha ansvar for lov- og forskriftsarbeidet.53

Fra 15. juni 2004 ble Læringssenteret omdannet til Utdanningsdirektoratet. Bakgrunnen for omdanningen var at regjeringen mente at den statlige styringen av skolesektoren var for lite mål- og resultatorientert, og at ansvars- og oppgavefordelingen var uklar. Nye oppgaver som ble lagt til det nye organet, var det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering, tilsynsoppgaver og andre oppgaver, blant annet godkjenninger etter friskolelova, forskriftsarbeid og embetsstyringen av fylkesmennene på utdanningsområdet. Samlet sett innebar disse endringene at Læringssenteret ble omdannet til et direktorat.54

Etter en større gjennomgang av strukturen i Kunnskapsdepartementets underliggende virksomheter ble Utdanningsdirektoratet og Senter for IKT i utdanningen slått sammen til én virksomhet fra 1. januar 2018. Den nye virksomhetens navn er Utdanningsdirektoratet, direktoratet for barnehage, grunnopplæring og IKT. Direktoratets oppgaver deles grovt inn i myndighetsoppgaver, vurderings- og analyseoppgaver og støtte-, veilednings- og utviklingsoppgaver innenfor barnehagen og grunnopplæringen.55 Utdanningsdirektoratet skal særlig bidra til at sektormålene som er satt for barnehagen og grunnopplæringen i statsbudsjettet for Kunnskapsdepartementet, nås. Fra 2018 skal direktoratet også arbeide sammen med lærerutdanningsinstitusjonene og ha en pådriverrolle overfor dem for å styrke kvaliteten.

Kunnskapsdepartementet har gitt Utdanningsdirektoratet i oppgave å styre følgende virksomheter: Fylkesmannen på barnehage- og grunnopplæringsområdet, Statped, Sørsamisk kunnskapspark og styret for henholdsvis Samisk videregående skole i Karasjok og Samisk videregående skole og reindriftsskole i Kautokeino.

6.2.3 Den regionale utdanningsforvaltningen

Statens utdanningskontor ble opprettet i 1992 i hvert fylke, med unntak av Oslo og Akershus, som hadde felles kontor. Skoledirektørembetene ble nedlagt samtidig. Sentrale oppgaver for statens utdanningskontor var gjennomføring av eksamen og tilstandsrapportering. Videre fikk kontorene som oppgave å medvirke til å gjennomføre reformer i grunnskolen og den videregående opplæringen, bygge nettverk og koordinere samarbeidet mellom de ulike aktørene i regionen. Kontorene arbeidet også med kompetanseutvikling, forsøks- og utviklingsarbeid, informasjonsvirksomhet og faglig veiledning og tilsynsoppgaver rettet mot kommune- og skolenivået, blant annet legalitetskontroll og klagebehandling. Noen kontorer hadde også oppgaver av nasjonal, landsdekkende art.56 Kontorene hadde i tillegg oppgaver overfor private skoler, studieorganisasjoner og folkehøyskoler.

Oppgavefordelingsutvalget foreslo at fylkeslegen og statens utdanningskontorer burde integreres i fylkesmannsembetet organisatorisk. I begrunnelsen ble det pekt på hensynet til brukervennlighet, rettssikkerhet, samordnet og effektiv styring av kommunene og mest mulig effektiv bruk av offentlige ressurser.57 Forslaget ble fulgt opp av regjeringen,58 og Stortinget vedtok våren 2000 at statens utdanningskontor og fylkeslegen organisatorisk skulle integreres med fylkesmannen. Reformen trådte i kraft 1. januar 2003.

Fylkesmannen skal som sektormyndighet medvirke til å iverksette nasjonal politikk. Dette skal gjøres gjennom veiledning, dialog og tilsyn med kommunene, fylkeskommunene, innbyggerne og berørte virksomheter.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har det administrative styringsansvaret for fylkesmannen, mens Kunnskapsdepartementet er fagdepartement innenfor grunnopplæringen. Fylkesmannens virkemidler og tiltak skal samlet sett være med på å øke kvaliteten, kompetansen og regelverksetterlevelsen i barnehagene og grunnopplæringen. Tilsyn, klagebehandling og veiledning er fylkesmannsembetenes hovedoppgaver innenfor grunnopplæringen.59 Flere embeter har fortsatt landsdekkende oppgaver som de utfører for Kunnskapsdepartementet.

Det har skjedd vesentlige endringer i fylkesmannsstrukturen siden statens utdanningskontor ble innlemmet i embetene i 2003. Fra 1. januar 2019 er antallet embeter redusert fra 18 til 10. Den nye inndelingen har som formål å styrke embetenes muligheter for å fylle rollene som bindeledd mellom stat og kommune, tverrsektoriell samordner og rettssikkerhetsinstans overfor innbyggerne.60

6.3 Ulike virkemidler for statlig styring av kommuner

Generelt om virkemidlene for statlig styring av kommunene

Kommuner er selvstendige, politisk valgte og styrte forvaltningsnivåer (se Grunnloven § 49 andre avsnitt). Kommuner er formelt likestilte forvaltningsnivåer som ikke er en del av den hierarkisk oppbygde statsforvaltningen. Statsforvaltningen har ikke noen generell styrings-, instruksjons- eller overprøvingsrett overfor kommunene. Det er kommunestyret, som det øverste organet i kommunen, som treffer vedtak på vegne av kommunen, så langt ikke annet følger av lov eller delegeringsvedtak. Dersom staten skal kunne begrense det kommunale selvstyret, må dette gjøres i lovs form eller ved hjemmel i lov. Dette er også lovfestet i kommuneloven § 2-1.

Staten bruker ulike virkemidler i sin styring av kommunene. Virkemidlene deles gjerne inn i juridiske, økonomiske og pedagogiske. Juridiske virkemidler omfatter lover og andre regler med hjemmel i lov. Økonomiske virkemidler omfatter blant annet overføringer over statsbudsjettet, enten i form av rammebudsjettering eller som øremerkede midler til fastsatte formål. Pedagogiske virkemidler, eller såkalte myke styringsvirkemidler, er en bred kategori som kan defineres som nasjonale styringssignaler som ikke er juridisk bindende. Pedagogiske virkemidler omfatter ulike former for informasjon og holdningspåvirkning.

En fjerde type virkemidler er de organisatoriske. Med organisatoriske virkemidler menes i denne sammenheng at staten pålegger kommuner å etablere bestemte organer eller stillinger, eller på andre måter pålegger en bestemt organisering av tjenesteytingen.

Nedenfor omtales bruk av økonomiske, pedagogiske og organisatoriske virkemidler. Den juridiske styringen av grunnopplæringen er omtalt i kapittel 7. Gjeldende instrukser og føringer for regelstyringen av kommunene er omtalt i kapittel 12.

Økonomiske virkemidler

Grunnopplæringen er hovedsakelig finansiert gjennom de frie inntektene til kommunene. De nasjonale satsingene for å styrke kvaliteten i grunnopplæringen blir finansiert over kapittel 226 Kvalitetsutvikling i grunnopplæringen på budsjettområdet til Kunnskapsdepartementet. Disse bevilgningene utgjorde om lag 4,8 milliarder kroner i 2019. De største andelene er lagt til post 63 Tidlig innsats i skolen gjennom økt lærerinnsats på 1.–10. trinn med 1,8 milliarder kroner og post 22 Videreutdanning for lærere og skoleeiere med 1,6 milliarder kroner. Det er Utdanningsdirektoratet som i hovedsak forvalter ressursene.

Staten gir flere øremerkede tilskudd til kommunesektoren som gjelder grunnopplæringen. Tilskuddene bevilges over programkategori 07.20 Grunnopplæringen på budsjettområdet til Kunnskapsdepartementet. Under kapittel 225 Tiltak i grunnopplæringen bevilges tilskudd til formål som blant annet opplæring i samisk (post 63), opplæring i kriminalomsorgen (post 68), opplæring av barn og unge som søker opphold i Norge (post 64), og landslinjer (post 60). Til sammen utgjorde tilskuddene til kommunesektoren under kapittel 225 om lag 1,3 milliarder kroner i 2019. Under kapittel 226 Kvalitetsutvikling i grunnopplæringen har det de senere årene særlig blitt bevilget betydelige beløp til økt lærertetthet på 1.–10. trinn (post 63). Til sammen utgjorde tilskuddene til kommunesektoren under kapittel 226 om lag 1,8 milliarder kroner i 2019. Under kapittel 227 Tilskudd til særskilte skoler bevilges det midler til enkeltkommuner for å ivareta særskilte skoletilbud. Disse tilskuddene utgjorde til sammen om lag 40 millioner kroner i 2019.

I statsbudsjettet for 2017 innførte regjeringen en ny modell for styring og finansiering av kompetanseutvikling i skolen. Ifølge Meld. St. 21 (2016–2017) skal modellen være bedre tilpasset de ulike behovene og kompetansen kommunene har til å drive utvikling i skolen. I den nye modellen skal nasjonale myndigheter ha en tydelig rolle som pådriver og tilrettelegger, men det er kommunene som skal stå for gjennomføringen av tiltak, i samarbeid med universiteter og høyskoler. Fra 2019 ble fylkeskommunene med i den desentraliserte ordningen for kompetanseutvikling. I statsbudsjettet for 2019 ble det bevilget om lag 230 millioner kroner til ordningen.

Pedagogiske virkemidler

Pedagogiske virkemidler, eller såkalte myke virkemidler, omfatter ulike former for informasjon og holdningspåvirkning. Utdanningsdirektoratet har utarbeidet veiledere til sentrale områder innenfor grunnopplæringen. En del veiledere inneholder både tolkninger av regelverket og veiledning om hvordan en oppgave kan løses innenfor regelverkets rammer, og inneholder dermed elementer av både juridisk og pedagogisk styring.

Strategier og satsinger omfatter også ofte pedagogiske virkemidler i kombinasjon med andre styringsvirkemidler. For eksempel innebærer regjeringens strategi Lærerløftet – på lag for kunnskapsskolen både pedagogisk styring i form av informasjon for å gi lærerne økt kompetanse, økonomisk styring i form av midler til videreutdanning og en lærerspesialistordning og juridisk styring i form av økte kompetansekrav i lov og forskrift.

Andre eksempler er ulike satsinger rettet mot rektorrollen. Tiltakene har som mål å øke kompetansen og legge til rette for utviklingene av profesjonen. Blant annet er det utviklet en egen rektorutdanning, med et eget rammeverk for skoleledelse og tilhørende kompetansemål. Studieplassene er finansiert av Utdanningsdirektoratet.

Andre eksempler på strategier som berører grunnopplæringen med flere styringsvirkemidler, er regjeringens Strategi for ungdomstrinnet – Ungdomstrinn i utvikling og Kompetanse for kvalitet i perioden 2013–2017.

Et annet verktøy med elementer av både pedagogisk styring og andre styringsvirkemidler er det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering. Kvalitetsvurderingssystemet består av ulike elementer som skal skaffe den kunnskapen som utviklingsarbeidet, styringen og dialogen skal hvile på. De viktigste elementene er nasjonale prøver, kartleggingsprøver, eksamensresultater, brukerundersøkelser, internasjonale undersøkelser, statlig tilsyn samt nettportalen Skoleporten.no. Informasjon skal være til nytte for både sentrale og lokale myndigheter, og for den enkelte skole. Kvalitetsvurderingssystemet involverer dermed en rekke aktører og styringsnivåer.61

Stortinget har i vedtak av 11. juni 2018 bedt regjeringen «nedsette et utvalg der partene i skolesektoren er representert, for å gjennomgå Nasjonalt kvalitetsvurderingssystem i lys av fagfornyelsen og fremme forslag til endringer på egnet måte». Begrunnelsen for vedtaket er blant annet at det anses å være viktig med en god balanse mellom behovet for styringsinformasjon og rapporteringskravene for skolene.62

Organisatoriske virkemidler

Ifølge Difi er det lite relevant å drøfte bruken av organisatoriske virkemidler når det gjelder statens styring av kommunene. Dette skyldes at kommuneloven gir kommunene frihet til selv å bestemme sin egen indre organisering.63

Ved tilpasning til kommuneloven av 1992 og de prinsippene som lå til grunn for denne loven, ble en rekke særlover gjennomgått, herunder de da gjeldende opplæringslovene.64 Endringene på opplæringsområdet innebar blant annet

  • bortfall av kravene om særskilt skolestyre og fylkesskolestyre, skolesjef og fylkesskolesjef

  • innføring av krav til skolefaglig kompetanse i kommunene over skolenivå

  • enkelte justeringer i reglene om rådsorganene

  • bortfall av pålegg om lærerråd og råd for andre tilsatte

  • bortfall av særregler om delegering

  • bortfall av bestemmelser om administrative og organisatoriske forsøk

I tillegg til krav om skolefaglig kompetanse over skolenivået i kommuner og flere ulike rådsorganer på skolenivå, er det i opplæringsloven krav om blant annet pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjenesten), skolefritidsordning, oppfølgingstjeneste og yrkesopplæringsnemnd. På den andre siden er det ikke fastsatt krav til for eksempel antall skoler, antall plasser i skolefritidsordningen eller kompetansekrav til ansatte i PP-tjenesten.

Rektorkravet ble skjerpet i 2003. Kravet om at rektor skal være øverste leder, gjelder nå ved alle skoler etter opplæringsloven, uansett skolens størrelse. Det ble samtidig åpnet for at flere skoler kunne ha samme rektor. Videre falt de formelle kompetansekravene for rektor bort og ble erstattet av krav om realkompetanse. For undervisningspersonell er det fastsatt kompetansekrav ved tilsetting, og fra 2014 er det også krav om relevant kompetanse i undervisningsfag.

Det er fastsatt delegeringsforbud for enkelte avgjørelser.

Betydningen for utvalget

I tiden som har gått siden forrige lovrevisjon, har det vært flere store endringer i den øvrige styringen av grunnopplæringen. Enkelte tiltak, som innføringen av Kunnskapsløftet, har gitt mer handlingsrom til kommunene. Andre tiltak, som kompetansesatsinger med tilhørende kompetansekrav, har snevret inn handlingsrommet. I tillegg har innføringen av et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem ført til en vridning av oppmerksomheten mot resultatene av innsatsen i skolen.

Endringer i den generelle styringen av opplæringssektoren har ikke ført til noen vesentlige omlegginger i måten sektoren styres på gjennom lov og forskrift. Det er heller ikke grunnlag for å konkludere med at endringer i den øvrige styringen i seg selv tilsier at reguleringen av sektoren bør endres i en bestemt retning. Samtidig er det viktig for utvalget å ta hensyn til totaliteten av styringen og balansen mellom virkemidlene når utvalget skal foreslå en ny lov for grunnopplæringen.

6.4 Kommunal styring av grunnopplæringen

Opplæringslovutvalget skal gjennomgå regelverket på grunnopplæringens område. Det er dermed ikke i kjernen av utvalgets mandat å gjennomgå og vurdere den kommunale styringen av grunnopplæringen. Men ettersom den nasjonale regelstyringen setter rammene for den lokale styringen, er det relevant å kjenne til den lokale styringen. Det er også relevant å ha kjennskap til den lokale styringen for å avdekke om eventuelle observerte utfordringer skyldes den nasjonale eller lokale styringen. I det følgende gis en kort innføring i den lokale styringen av grunnopplæringen.

Det følger av kommuneloven § 5-3 at «kommunestyret treffer vedtak på vegne av kommunen, og fylkestinget treffer vedtak på vegne av fylkeskommunen, hvis ikke noe annet følger av lov». Videre følger det av samme bestemmelse at kommunestyret og fylkestinget kan delegere myndighet til å treffe vedtak til andre folkevalgte organer, ordføreren eller kommunedirektøren innenfor rammene av kommuneloven eller annen lov. Kommunestyret og fylkestinget kan også delegere myndighet til andre rettssubjekter i saker som gjelder lovpålagte oppgaver «så langt lovgivningen åpner for det». I andre saker kan myndighet delegeres til andre rettssubjekter hvis saken ikke har prinsipiell betydning. Dette følger av kommuneloven § 5-4.

Innenfor rammene av opplæringsloven med forskrifter og annet regelverk kan dermed kommunen styre skolene. Selv om kommunen har rett til styre skolevirksomheten, må kommunen ha hjemmel i lov dersom den skal gripe inn og endre eller etablere bindende rettsforhold overfor borgerne. Dette følger av legalitetsprinsippet. Opplæringsloven gir på flere områder slik hjemmel til kommunene. For eksempel kan kommunen gi forskrifter om undervisningstid utover den nasjonalt fastsatte rammen. Kommunen er også gitt myndighet til å fatte enkeltvedtak på en rekke områder innenfor grunnopplæringen. På noen områder gir også opplæringsloven med forskrifter kommunen plikt til å styre skolene gjennom regelverk. For eksempel har kommunene etter dagens lov plikt til å gi forskrifter om ordensreglementer for den enkelte skole.

Kommunen er arbeidsgiveren for de ansatte i skolen og har forhandlingsansvaret for lønns- og arbeidsvilkår. Fram til 2004 hadde staten forhandlingsansvaret for undervisningspersonalet i skolen. At kommuner har forhandlingsansvaret, betyr at de skal være tariffpart ved forhandlinger med arbeidstakerorganisasjoner om lønns- og arbeidsvilkår for undervisningspersonalet i de grunnskoler og videregående skoler der kommuner eller fylkeskommuner er skoleeier.

Tariffavtaler er et sentralt styringsvirkemiddel i opplæringssektoren. Særlig sentral er arbeidstidsavtalen65, som gjelder for lærere og skoleledere i alle kommuner utenom Oslo. Oslo kommune er et eget tariffområde. Arbeidstidsavtalen regulerer blant annet arbeidsårets lengde, forholdet mellom undervisningstid og for- og etterarbeid og arbeidstid på og utenfor skolen. Avtalen har dermed stor betydning for hvordan skoledriften og undervisningen kan organiseres.

Som arbeidsgiver har kommunen en styringsrett som innebærer at kommunen har rett til å lede, kontrollere og fordele arbeidet. Styringsretten er ikke ubegrenset. Se omtale i kapittel 10.3.

Innføringen av et nasjonalt kvalitetssystem66, ga kommunen et nytt grunnlag for å styre. Gjennom å gi kunnskap om læringsresultater, gjennomføring og læringsmiljø skal kvalitetsvurderingssystemet legge et godt grunnlag for å analysere utfordringer, sette mål og prioritere tiltak for å forbedre opplæringen.67

Et tema som flere har vært opptatt av, er om og hvordan elevresultater brukes i styringen av de ansatte i skolen. I en undersøkelse fra skoleåret 2016–2017 om bruk av elevresultater fant forskerne68 at resultater fra nasjonale prøver blir brukt i lokale lønnsforhandlinger i noen kommuner, men at det samlet sett er relativt få skoleledere som bruker resultater fra nasjonale prøver til å argumentere for høyere lønn.

I behandlingen av et representantforslag om tillitsreform i skolen uttrykte en samlet utdannings- og forskningskomité at skoleeiere ikke bør bruke elevresultater som et målkrav i ansettelsesavtaler. Samtidig understreket komiteen at det er partene i arbeidslivet som utformer ansettelsesavtaler, og at nasjonale myndigheter ikke bør gripe inn i den lokale handlingsfriheten til partene. Stortinget ba regjeringen undersøke i hvilken grad detaljerte målkrav og indikatorer knyttet til elevresultater benyttes i ansettelsesavtaler med skoleledere og rektorer.69

7 Regelstyringen av grunnopplæringen

Figur 7.1 

Figur 7.1

7.1 Innledning

Grunnloven inneholder flere bestemmelser som er sentrale for grunnopplæringen, og det er også flere internasjonale konvensjoner som er relevante. Sentrale bestemmelser i Grunnloven er omtalt i kapittel 7.2, mens Norges folkerettslige forpliktelser er omtalt i kapittel 7.3.

Grunnopplæringen reguleres også av generelle lover og særlover. Kommuneloven, forvaltningsloven, offentleglova, arbeidsmiljøloven og plandelen av plan- og bygningsloven er de mest sentrale lovene av generell karakter. Den mest sentrale generelle lovgivningen er omtalt i kapittel 7.6. Opplæringsloven og friskolelova er de særlovene som regulerer grunnopplæringen. Friskolelova gjelder for private skoler med rett til statstilskudd, og er ikke omfattet av denne utredningen. Opplæringsloven gjelder for offentlig grunnopplæring og for private skoler uten rett til tilskudd som er godkjent etter opplæringsloven § 2-12 og § 3-11. Opplæringsloven med forskrifter er omtalt i kapittel 7.4 og forskrifter til opplæringsloven er omtalt i kapittel 7.5.

Veiledninger og myndighetenes tolkningsuttalelser vil også kunne ha en rettslig funksjon og dermed være en del av regelstyringen. Dersom en sak har vært oppe til behandling i forvaltningen, og kommer til rettssystemet, kan veiledninger få betydning for utfallet og skape presedens for tilsvarende saker. Hva et departement uttrykker i et veiledningsrundskriv, og hvilken forvaltningspraksis som har etablert seg, kan dermed ha en viss vekt som rettskilde. På grunnopplæringens område benyttes både rundskriv, veiledere og enkeltstående uttalelser til å formidle myndighetenes tolkning av regelverket. Det er Utdanningsdirektoratet som i hovedsak utarbeider rundskriv, veiledere og tolkninger.

7.2 Grunnloven

Det er flere bestemmelser i Grunnloven som er sentrale på grunnopplæringens område. Særlig gjelder det § 104 (barns rettigheter) og § 109 (retten til opplæring).

Grunnloven er vedtatt på både bokmål og nynorsk.

Grunnloven § 104 lyder (bokmål):

Barn har krav på respekt for sitt menneskeverd. De har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling.
Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.
Barn har rett til vern om sin personlige integritet. Statens myndigheter skal legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie.

Grunnloven § 104 lyder (nynorsk):

Born har krav på respekt for menneskeverdet sitt. Dei har rett til å bli høyrde i spørsmål som gjeld dei sjølve, og det skal leggjast vekt på meininga deira i samsvar med alderen og utviklingssteget.
Ved handlingar og i avgjerder som vedkjem born, skal kva som er best for barnet, vere eit grunnleggjande omsyn.
Born har rett til vern om den personlege integriteten sin. Dei statlege styresmaktene skal leggje til rette for utviklinga til barnet og mellom anna sjå til at det får den økonomiske, sosiale og helsemessige tryggleiken som det treng, helst i sin eigen familie.

Grunnloven § 109 lyder (bokmål):

Enhver har rett til utdannelse. Barn har rett til å motta grunnleggende opplæring. Opplæringen skal ivareta den enkeltes evner og behov og fremme respekt for demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene.
Statens myndigheter skal sikre adgang til videregående opplæring og like muligheter til høyere utdannelse på grunnlag av kvalifikasjoner.

Grunnloven § 109 lyder (nynorsk):

Alle har rett til utdanning.​ Born har rett til å ta imot grunnleggjande opplæring.​ Opplæringa skal utvikle evnene til kvart barn og ta omsyn til dei behova det har, og fremje respekt for demokratiet, rettsstaten og menneskerettane.
Dei statlege styresmaktene skal sikre tilgjenge til vidaregåande opplæring og likt høve til høgare utdanning på grunnlag av kvalifikasjonar.

De sentrale kravene til den grunnleggende opplæringen som følger av internasjonale konvensjoner, er tatt inn i Grunnloven § 109. Bakgrunnen for å ta inn disse kravene i Grunnloven er ifølge forarbeidene til § 109 «den viktige funksjon som opplæringen har for å utvikle den enkelte til en samvittighetsfull borger og for å skape toleranse, fred og respekt».70

I bestemmelsens første avsnitt tredje setning er barnets evner og behov sentrale. Det følger av bestemmelsens forarbeider at dette er viktig for å vise at opplæringen ikke skal skje utelukkende på samfunnets premisser, men også av hensyn til den enkelte.71

Betegnelsen «grunnleggende opplæring» er brukt i Grunnloven § 109 fordi uttrykket er ment å ha en mer dynamisk karakter enn «grunnskoleutdanning». Det vil si at lovgiver gis større fleksibilitet med hensyn til hvor lenge den grunnleggende opplæringen skal være obligatorisk, og større fleksibilitet med tanke på endring av selve betegnelsen «grunnskole».72

Bestemmelsen i § 109 er formulert direkte som en «rett til utdannelse» for den enkelte. Det var ikke grunnlovsflertall i Stortinget for å ta inn barns plikt til å motta grunnleggende opplæring. Forarbeidene til § 109 har også formuleringer knyttet til videregående utdanning som kan tyde på at rettigheten etter Grunnloven § 109 strekker seg ut over minimumskravet som følger av de internasjonale konvensjonene.73

Det følger av forarbeidene til § 10974 at formuleringene som er tatt inn i bestemmelsen, langt på vei er ment å være sammenfallende med kjernen i paragrafen om formålet med opplæringen i opplæringsloven § 1-1, men at opplæringsloven nok må sies å strekke seg noe lenger. I forarbeidene står det videre:

Det er ingenting i veien for at opplæringen er mer omfattende eller mer ambisiøs enn det som følger av Grunnloven. En grunnlovsbestemmelse er først og fremst ment å sikre at den grunnleggende opplæring søker å ivareta behovene til den enkelte, samt ivaretar samfunnets grunnleggende behov for fremme av demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene.

7.3 Norges folkerettslige forpliktelser

7.3.1 Innledning

Det er flere internasjonale konvensjoner som er relevante for norsk lovgivning om opplæring. I det følgende gis det en kortfattet oversikt over de viktigste konvensjonene inkludert noen eksempler på forpliktelser som har betydning for opplæringsfeltet. Disse forpliktelsene er nærmere omtalt i utredningen der hvor det er relevant.

7.3.2 FNs verdenserklæring om menneskerettigheter

FNs verdenserklæring om menneskerettigheter av 1948 artikkel 26 slår fast den grunnleggende retten til undervisning. Artikkelen lyder:

  • 1. Enhver har rett til undervisning. Undervisningen skal være gratis, i det minste på de elementære og grunnleggende trinn. Elementær-undervisning skal være obligatorisk. Alle skal ha adgang til yrkesopplæring, og det skal være lik adgang for alle til høyere undervisning på grunnlag av kvalifikasjoner.

  • 2. Undervisningen skal ta sikte på å utvikle den menneskelige personlighet og styrke respekten for menneskerettighetene og de grunnleggende friheter. Den skal fremme forståelse, toleranse og vennskap mellom alle nasjoner og rasegrupper eller religiøse grupper og skal støtte De forente nasjoners arbeid for å opprettholde fred.

  • 3. Foreldre har fortrinnsrett til å bestemme hva slags undervisning deres barn skal få.

7.3.3 Menneskerettsloven

Blant de internasjonale konvensjonene Norge har ratifisert, står konvensjonene som er inntatt i menneskerettsloven i en særstilling. Menneskerettsloven § 3 slår fast at bestemmelser i konvensjonene som er inntatt i loven, går foran bestemmelser i annen lovgivning dersom det er motstrid. Konvensjonene som er inntatt i loven følger av § 2. Det er den europeiske menneskerettskonvensjon, FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, FNs konvensjon om barnets rettigheter og FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner.

Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK)

Det følger av den europeiske menneskerettskonvensjon protokoll 1 artikkel 2 at ingen skal bli nektet retten til utdanning. Ifølge artikkelen skal foreldre ha rett til å sikre utdanning for sine barn i samsvar med sin egen religiøse og filosofiske overbevisning.

FN konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK)

Tilsvarende følger det av FN konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter artikkel 13 at statene skal respektere retten til undervisning. Ifølge artikkelen skal grunnskoleundervisningen være obligatorisk og gratis for alle, og barn og foreldre skal ha mulighet til å velge opplæring ved andre skoler enn offentlige skoler.

FNs konvensjon om barnets rettigheter

For utvalgets arbeid er FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen) av stor betydning.

Barnekonvensjonen artikkel 3 slår fast at barnets beste er et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn, enten handlingene foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer. I artikkel 12 og 13 slås det fast at barn har rett til å bli hørt og bli tatt hensyn til.

Artikkel 28 slår fast at alle barn har rett på skolegang, og at grunnutdanningen skal være obligatorisk og gratis tilgjengelig for alle. Artikkel 2 slår fast at ingen barn skal diskrimineres og det er slått særskilt fast at barn med funksjonsnedsettelser har samme rett til skole og utdanning som alle andre barn i artikkel 23. Det følger av artikkel 30 at barn som tilhører en minoritet eller et urfolk, har rett til å bruke sitt eget språk og kultur og praktisere sin religion.

FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner

FNs konvensjon om å avskaffe alle former for diskriminering mot kvinner (kvinnediskrimineringskonvensjonen) skal sikre at kvinner har de samme rettighetene som menn. Det følger av konvensjonens artikkel 10 i konvensjonen at konvensjonspartene skal treffe alle egnete tiltak for å avskaffe diskriminering av kvinner, slik at de blir sikret de samme rettigheter som menn når det gjelder utdanning.

7.3.4 Andre internasjonale konvensjoner og erklæringer

FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne

Konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 24 slår fast at staten skal sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne får tilgang til inkluderende, god og gratis grunnutdanning og videregående opplæring i sitt lokalsamfunn, på lik linje med andre. Det følger også av konvensjonen at statene skal bygge ned funksjonshemmende barrierer i utdanningssystemet og gi elever som har særlige utfordringer, individuell tilrettelegging og støtte innenfor rammene av det allmenne utdanningssystemet. Den individuelle støtten skal bidra til en effektiv utdanning og størst mulig faglig og sosial utvikling.

Konvensjonen stiller også krav til beslutningsprosesser i saker som angår personer med nedsatt funksjonsevne. Det følger blant annet av artikkel 4 nr. 3 at konvensjonspartene aktivt skal trekke inn og rådføre seg inngående med mennesker med nedsatt funksjonsevne, også barn med nedsatt funksjonsevne, gjennom de organisasjonene som representerer dem.

UNESCOs Salamanca-erklæring

I 1994 i Salamanca i Spania vedtok representanter fra 92 land og 25 internasjonale organisasjoner The Salamanca statement on principles, policy and practice in special needs education, en prinsipperklæring kalt Salamanca-erklæringen. Det sentrale i dette dokumentet er prinsippet om at alle barn har rett til utdanning, uansett evner og behov. Barn er forskjellige, og myndighetene skal derfor ta hensyn til forutsetningene og potensialet til hvert barn. I erklæringens artikkel 2 pekes det på at skoler med en inkluderende orientering er mest effektivt for å bekjempe diskriminerende holdninger og for å realisere utdanning og læring for alle.

FNs rasediskrimineringskonvensjon

FNs rasediskrimineringskonvensjon om avskaffelse av alle former for rasediskriminering forbyr diskriminering på grunn av rase, hudfarge, avstamning eller nasjonal eller etnisk opprinnelse. Det følger av likestillings- og diskrimineringsloven § 5 at konvensjonen gjelder som norsk lov. Artikkel 2 bokstav d og e pålegger statene å beskytte den enkelte mot diskriminering fra private, organisasjoner eller grupper og å fremme aktivitet knyttet til integrering. Artikkel 7 forplikter statene til å treffe effektive tiltak, innen blant annet undervisning og utdanning, med sikte på å bekjempe fordommer som fører til rasediskriminering. Statene skal også fremme forståelse, toleranse og vennskap mellom nasjoner og grupper med en bestemt rasemessig eller etnisk tilhørighet.

ILO-konvensjonen om urfolks rettigheter

ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater gir samene rettigheter som urfolk. Det er flere bestemmelser i konvensjonen som er relevante for grunnopplæringen: Artikkel 21 til 23 omhandler rettigheter til yrkesopplæring, og artikkel 26 til 31 omhandler rettighetene til allmenn opplæring. I tillegg har konvensjonen bestemmelser om urfolks rett til selv å bestemme over sin kulturelle utvikling, til å lære å bruke eget språk, til å opprette egne institusjoner og til å representere seg selv overfor offentlige myndigheter.

ILO-konvensjonen om yrkesrettledning og yrkesopplæring som ledd i utviklingen av menneskelige ressurser

ILO-konvensjonen nr. 142 om yrkesrettledning og yrkesopplæring artikkel 3 forplikter medlemsstatene til å gradvis bygge ut yrkesrådgivingen med sikte på å sikre at omfattende informasjon og den videst mulige veiledning når fram til alle barn, ungdommer og voksne, inkludert hensiktsmessige opplegg for alle med nedsatt funksjonsevne. Informasjonen og veiledningen skal blant annet omfatte yrkesvalg, utdanningsmuligheter og utsikter for sysselsetting. Konvensjonens artikkel 5 forplikter statene til å utforme og gjennomføre tiltak om yrkesveiledning og yrkesopplæring. Dette skal skje i samarbeid med arbeidstakernes og arbeidsgivernes organisasjoner og med andre interesserte organisasjoner der dette passer.

Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter

Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter har som formål å oppnå effektiv beskyttelse av nasjonale minoriteter og personer som tilhører slike grupper. Med nasjonale minoriteter menes grupper med lang tilknytning til staten. I Norge er jøder, kvener/norskfinner, rom, romanifolk og skogfinner nasjonale minoriteter.

Konvensjonens artikkel 12 pålegger statene å fremme like utdanningsmuligheter for personer som tilhører nasjonale minoriteter. Ifølge artikkel 13 skal statene, innen rammen av sine utdanningssystemer, anerkjenne at personer som tilhører nasjonale minoriteter, har rett til å opprette og drive privatskoler, uten at statene forplikter seg til å yte økonomisk støtte til slike institusjoner. Dessuten er det fastsatt i artikkel 14 paragraf 1 at statene skal anerkjenne at enhver person som tilhører en nasjonal minoritet, har rett til å lære sitt minoritetsspråk. I artikkelens paragraf 2 står det:

I områder som tradisjonelt eller i betydelig antall er bebodd av personer som tilhører nasjonale minoriteter, skal Partene, dersom det er tilstrekkelig etterspørsel, så langt som mulig og innenfor rammen av sitt utdanningssystem, søke å sikre at personer som tilhører disse minoritetene, har tilfredsstillende muligheter for å lære minoritetsspråket eller motta undervisning på dette språket.

Europarådets pakt om minoritetsspråk

Den europeiske pakten om regions- eller minoritetsspråk ETS nr. 148 (minoritetsspråkpakten) beskytter samisk (nordsamisk, lulesamisk og sørsamisk), kvensk, romanes og romani.

Norge har påtatt seg ulike forpliktelser for de ulike språkene. En grunnleggende plikt følger artikkel 7 nr. 2 det det er slått fast at «[p]artene forplikter seg til å fjerne […] enhver uberettiget forskjell, utelukkelse, begrensning eller fortrinn i sammenheng med bruken av et regions- eller minoritets-språk som har til hensikt å motvirke eller sette i fare opprettholdelsen eller utviklingen av et regions- eller minoritets-språk». I artikkel 8 er forpliktelser som retter seg mot landenes utdanningssystemer.

Det europeiske charteret om lokalt selvstyre

Det europeiske charteret om lokalt selvstyre regulerer først og fremst forholdet mellom parlamentet, statsforvaltningen og lokale myndigheter. I 2009 ble det vedtatt en tilleggsprotokoll som utdyper retten til deltakelse i lokale myndigheters saker. Tilleggsprotokollen fastlegger prinsippet om innbyggerdeltakelse som en individuell rettighet og pålegger medlemsstatene å legge til rette for slik deltakelse. Charteret har som klar forutsetning at kommunene skal ha lokal folkevalgt ledelse. Charterets artikkel 2 slår fast at prinsippet om lokalt selvstyre skal anerkjennes i nasjonal lovgivning og i grunnlov, der dette lar seg gjøre.

Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS)

EØS-avtalen omfatter EU-landene, Norge, Island og Liechtenstein. Avtalen gir Norge og nordmenn de samme rettighetene og pliktene som andre EØS-land og deres borgere når det gjelder handel med varer, investeringer, bank- og forsikring, kjøp og salg av tjenester og rett til å ta arbeid, studere og bo i andre land i EØS-området.

I EØS-avtalen vedlegg V punkt 2 (forordning (EU) nr. 492/2011) artikkel 10 første avsnitt, jf. EØS-arbeidstakarlova § 1, står det følgende:

Når ein statsborgar i ein EØS-stat arbeider eller har arbeidd på territoriet til ein annan EØS-stat, skal borna hans/hennar ha tilgang til allmennutdanning og lærling- og yrkesfagleg opplæring på dei same vilkåra som statsborgarar i denne staten, dersom borna er busette på territoriet til denne staten.

Etter artikkel 10 andre avsnitt skal EØS-statene «oppmuntre til alle tiltak som tek sikte på at desse borna skal kunne ta del i undervisninga på best moglege vilkår».

7.3.5 Betydningen av de internasjonale forpliktelsene for utvalgets arbeid

Utvalget er av den oppfatningen at reglene i dagens opplæringslov ligger innenfor rammene av Norges internasjonale forpliktelser. Det samme gjelder regelendringene i forslaget til ny lov. Det vil bli gjort rede for internasjonale forpliktelser som har sentral betydning for utvalgets standpunkter eller forslag, der det passer.

7.4 Opplæringsloven

7.4.1 Virkeområde og hvem loven gjelder for

Geografisk virkeområde

Det geografiske virkeområdet for opplæringsloven er Norge. Det vil si at loven som hovedregel bare gjelder for undervisningstilbud som blir gitt i Norge, og ikke for undervisningstilbud som er fysisk lokaliserte utenfor Norge.

Saklig virkeområde

Opplæringsloven gjelder offentlig grunnskoleopplæring og videregående opplæring for barn, ungdom og voksne. Loven gjelder for opplæring i skole og for opplæring i bedrift. Videre gjelder loven for enkelte private tilbud, blant annet for private grunnskoler som ikke mottar statstilskudd og privat grunnskoleopplæring i hjemmet.

Opplæringsloven regulerer også kommunale tilbud som ikke er en del av grunnopplæringen, men som har en tilknytning til grunnskoleopplæringen eller den videregående opplæringen. Følgende tilbud reguleres i opplæringsloven:

  • skyss (kapittel 7 og § 4A-7)

  • leksehjelp (§ 13-7a)

  • skolefritidsordning (SFO) (§ 13-7)

  • pedagogisk-psykologisk tjeneste (§ 5-6)

  • oppfølgingstjenesten (§ 3-6)

  • musikk- og kulturskole (§ 13-6)

  • eksamens- og andre prøveordninger uten krav om opplæring (§ 3-5)

Loven omhandler også innhenting av politiattest ved såkalte «skoleliknande aktivitetstilbod», for eksempel sommerskoler (§ 10-9).

Pliktsubjektene

Den som har ansvaret for at et krav blir oppfylt, kalles pliktsubjekt. I dagens opplæringslov er kommunen eller fylkeskommunen angitt som pliktsubjekt i de fleste bestemmelsene.75 I noen tilfeller er skolen pliktsubjektet. I enkelte bestemmelser er det rektor, undervisningspersonalet eller alle ansatte i skolen som er pliktsubjekter.

Kommunestyret og fylkestinget kan delegere myndigheten til å fatte vedtak internt i kommunen hvis ikke noe annet følger av lov. Myndighet til å fatte vedtak etter opplæringsloven kan i hovedsak delegeres og er i praksis i stor utstrekning delegert til rektorer. På noen områder er det fastsatt delegeringsforbud i opplæringsloven. Det gjelder for eksempel myndighet til å inngå samarbeidsavtale om skoleområder etter § 8-1, hvor det er fastsatt at kommunestyret «sjølv» vedtar avtalen og endringer i denne.

Rettighetshaverne

Rettighetshaverne i opplæringsloven er i hovedsak de som har rett til eller mottar grunnopplæring eller andre tjenester etter loven. Det er fastsatt en rekke ulike betegnelser i opplæringsloven for dem som mottar grunnopplæring, som elev, lærling, lærekandidat og voksen deltaker.

I tillegg berører loven foreldrene til barn og ungdom i grunnskolen og videregående opplæring.

7.4.2 Innholdet i loven

Her gis det en nærmere omtale av de 18 kapitlene i loven. Forskrifter gitt med hjemmel i opplæringsloven er omtalt i kapittel 7.5.

Kapittel 1

Kapittel 1 har bestemmelser om formålet med opplæringen, virkeområdet for loven og tilpasset opplæring. I § 1-1 fastsettes grunnlaget for og hensikten med opplæringsvirksomheten etter loven. Paragrafen setter også rammer for hvordan nasjonale læreplaner skal utarbeides. I § 1-2 er det slått fast at loven gjelder grunnskoleopplæring og videregående opplæring i offentlige skoler og lærebedrifter så lenge noe annet ikke er særskilt fastsatt. Opplæringen skal tilpasses evnene og forutsetningene til den enkelte eleven, lærlingen, praksisbrevkandidaten og lærekandidaten. Dette følger av § 1-3. Videre følger det av § 1-4 at skolen har plikt til å tilby intensiv opplæring på 1. til 4. trinn når elever står i fare for å bli hengende etter i lesing, skriving eller regning. I § 1-5 åpnes det for pedagogiske eller organisatoriske forsøk.

Kapittel 2

Kapittel 2 inneholder de mest sentrale lovbestemmelsene om grunnskoleopplæring. Alle barn i Norge har rett og plikt til grunnskoleopplæring fra det kalenderåret de fyller seks år, og til de har fullført det tiende skoleåret. Denne skolegangen skal være gratis. I § 2-3 er det listet opp bestemte fag og emner som grunnskoleopplæringen skal omfatte. Paragrafen gir også departementet hjemmel til å fastsette forskrifter på flere områder, blant annet om fag og vurdering. På visse vilkår kan elevene ha rett til tegnspråkopplæring, opplæring i kvensk eller finsk, særskilt språkopplæring eller punktskriftopplæring. Kapitlet inneholder også en egen regel om at kommunene kan opprette egne innføringstilbud for minoritetsspråklige elever med kort botid i Norge. Ytterligere inneholder kapitlet en egen bestemmelse om opplæring av elever med behov for alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK). I tillegg inneholder kapitlet regler om fritak fra aktiviteter med mer og permisjon fra grunnskoleopplæringen. To av paragrafene i kapittel 2 regulerer privat grunnskoleopplæring, både i godkjente private grunnskoler, jf. § 2-12, og privat hjemmeundervisning, jf. § 2-13. Gjennom henvisninger til andre bestemmelser i loven stilles det krav til innholdet i slik opplæring.

Kapittel 3

Kapittel 3 regulerer videregående opplæring, først og fremst i skole. Ungdommer har rett til inntak til ett av tre utdanningsprogrammer som den enkelte har søkt på. Denne retten omtales gjerne som «ungdomsretten». Hovedregelen er at ungdom har rett til tre års videregående opplæring. Retten til videregående opplæring gjelder til utgangen av det året vedkommende fyller 24 år. Det er egne regler om ekstra opplæringstid ved omvalg, opplæring i bedrift og rett til påbygning til generell studiekompetanse for dem som har bestått fag- og yrkesopplæring. Den videregående opplæringen er gratis, men fylkeskommunen kan kreve at elevene, lærlingene, praksisbrevkandidatene og lærerkandidatene selv dekker utgifter til individuelt utstyr. Dette følger av § 3-1.

Kapitlet gir departementet hjemmel til å fastsette en rekke forskrifter, blant annet om trinn og programområder, fag og vurdering. På visse vilkår har elever i videregående opplæring rett til opplæring i tegnspråk, punktskriftopplæring og særskilt språkopplæring. Kapitlet inneholder, som i kapitlet om grunnskoleopplæring, regler om at fylkeskommunen kan opprette egne innføringstilbud for minoritetsspråklige elever i videregående opplæring med kort botid i Norge. Det har også regler om fag- og svenneprøve uten læreforhold og skole og om at fylkeskommunen skal ha en oppfølgingstjeneste for ungdom som ikke er i arbeid eller i opplæring. Dette følger av §§ 3-5 og 3-6.

Kapittel 4

Kapittel 4 fastsetter rettigheter og plikter for lærlinger, lærekandidater, praksisbrevkandidater, kandidater for fagbrev på jobb og lærebedrifter, jf. § 4-2, og det inneholder også regler om lærekontrakt, opplæringskontrakt og kontrakt om fagbrev på jobb, jf. § 4-5. Kapittel 4 må også ses i sammenheng med kapittel 3, som inneholder de generelle reglene om videregående opplæring, især § 3-4, som gir departementet hjemmel til å gi forskrifter om innholdet i fagopplæringen.

Ingen har rett til læretid i en bedrift, men kandidater som har godkjent kontrakt med en lærebedrift, har rett til opplæring i tråd med kontrakten samtidig som de er arbeidstakere i bedriften. Det er opp til den enkelte bedrift om den ønsker å ha lærlinger, praksisbrevkandidater, lærekandidater eller kandidater for fagbrev på jobb. For å kunne ta imot kandidater må bedriften godkjennes som lærebedrift av fylkeskommunen og være faglig vurdert av en yrkesopplæringsnemnd, jf. § 4-3. Det er fylkeskommunen som formidler kandidatene til lærebedriftene. Det er også fylkeskommunen som skriver ut fagbrev og svennebrev og annen dokumentasjon på opplæringen.

Kapittel 4A

Kapittel 4A samler opplæringslovens bestemmelser om opplæring særskilt organisert for voksne. Opplæring for voksne skal være gratis og tilpasset behovet til den enkelte. Deltakerne har også rett til tilpasset opplæring etter § 1-3, jf. § 4A-12.

Ungdom over 16 år og voksne som trenger grunnskoleopplæring, har rett til slik opplæring, med mindre de har rett til ordinær videregående opplæring. Dette følger av § 4A-1. Av den samme bestemmelsen framgår det at både kommunen og fylkeskommunen kan velge å tilby grunnskoleopplæring til dem som har rett til videregående opplæring, dersom de har behov for mer grunnskoleopplæring for å kunne fullføre videregående opplæring. Voksne som får grunnskoleopplæring, kan også ha rett til spesialundervisning. Dette følger av § 4A-2. Voksne som får grunnskoleopplæring, har rett til gratis skyss dersom skoleveien er lengre enn fire kilometer, eller dersom de har funksjonshemming, skade eller sykdom som gjør skyss nødvendig, jf. § 4A-7.

Voksne som har fullført grunnskolen eller tilsvarende, har rett til videregående opplæring fra de fyller 25 år, jf. § 4A-3. Denne rettigheten kalles gjerne «voksenretten», i motsetning til «ungdomsretten» i lovens kapittel 3. Voksne i videregående opplæring har ikke rett til spesialundervisning, men opplæringen skal som nevnt tilpasses den enkelte. Det finnes ingen regel om skyss for voksne i videregående opplæring.

Det er kommunen som har ansvaret for grunnskoleopplæring, og fylkeskommunen som har ansvaret for videregående opplæring særskilt organisert for voksne. Kommunen og fylkeskommunen kan bruke studieforbund, godkjente nettskoler og andre som gir tilbud om grunnskoleopplæring og videregående opplæring, for å oppfylle plikten til å gi opplæring til voksne. Dette følger av § 4A-4. Det er også bestemmelser om blant annet krav til kompetanse for undervisningspersonalet, krav til innholdet i opplæringen, rådgivning og bortvisning, jf. §§ 4A-5, 4A-6, 4A-8 og 4A-9.

Kapittel 5

Kapittel 5 inneholder bestemmelser om spesialundervisning for elever i grunnskolen og videregående opplæring. Elever som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, har rett til spesialundervisning. Retten til spesialundervisning skal sikre at alle elever får forsvarlig utbytte av opplæringen. Dette følger av § 5-1. Loven stiller krav om sakkyndig vurdering og at kommunen skal samarbeide med eleven og elevens foreldre før det fattes enkeltvedtak om spesialundervisning, jf. §§ 5-3 og 5-4. Videre stiller loven i § 5-6 krav om at alle kommuner skal ha en pedagogisk-psykologisk tjeneste. Tjenesten skal både utarbeide sakkyndige vurderinger når loven krever det, og hjelpe skolene i det systemrettede arbeidet for å legge opplæringen til rette for elever med særlige behov.

Kapittel 6

Kapittel 6 handler om samisk opplæring i grunnskolen og i den videregående skolen. Når elevene har rett til opplæring i eller på samisk, har de også rett til å velge hvilket av de tre samiske språkene, nordsamisk, sørsamisk eller lulesamisk, som skal brukes i opplæringen, jf. § 6-1.

Paragraf 6-2 handler om samisk opplæring i grunnskolen. Samiske elever i grunnskolen har rett til opplæring i samisk, og alle elever som bor i forvaltningsområdet for samisk språk, har rett til opplæring både i og på samisk. Dersom det er mer enn ti elever i en kommune utenfor forvaltningsområdet for samisk språk som krever opplæring på samisk, har de rett til slik opplæring så lenge det er minst seks elever igjen i gruppen.

I videregående har samiske elever rett til opplæring i samisk, jf. § 6-3. Dette gjelder også selv om de ikke har hatt samisk grunnskoleopplæring.

Innholdet i den samiske opplæringen er regulert i Læreplanverket for Kunnskapsløftet – samisk. Sametinget gir forskrifter om samisk lærestoff i de nasjonale læreplanene og i samiske læreplaner, jf. § 6-4.

Kapittel 7

Kapittel 7 gir elever i grunnskolen og videregående skole rett til gratis skoleskyss. Retten er knyttet til lengden på skoleveien: to kilometer for elever på 1. trinn, fire kilometer for elever på 2. til 10. trinn og seks kilometer for elever i videregående skole, jf. § 7-1 og § 7-2. Det følger også av § 7-1 at i grunnskolen har elevene rett til skyss når skoleveien er særlig farlig eller vanskelig. Når elevene har behov for skyss på grunn av funksjonshemming, midlertidig skade eller sykdom, har de rett til gratis skyss uavhengig av hvor lang skoleveien er. Dette følger av § 7-3. Loven gir ikke rett til skyss for lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater. Elever som har rett til skyss, har også rett til nødvendig reisefølge eller nødvendig tilsyn, eller begge deler, jf. § 7-4.

Dersom daglig skyss ikke er forsvarlig, skal kommunen sørge for at grunnskoleelever innlosjeres. Elever i videregående opplæring har ikke rett til gratis losji slik som elever i grunnskolen, men fylkeskommunen skal hjelpe til med å skaffe eleven et sted å bo dersom eleven velger innlosjering på grunn av lang eller vanskelig skolevei.

Kapittel 8

Kapittel 8 regulerer fordelingen av elevene på skoler og i undervisningsgrupper.

Grunnskoleelever har rett til å gå på den av kommunens skoler som ligger nærmest hjemmet, eller den skolen i nærmiljøet som de sogner til. Etter søknad kan en elev tas inn på en annen skole enn den han eller hun sogner til. Dette følger av § 8-1.

Elevene i både grunnskolen og i den videregående skolen skal deles inn i grupper. Ingen grupper må være større enn det som er trygt og pedagogisk forsvarlig for elevene, og elevene kan til vanlig ikke deles inn i grupper etter nivå, kjønn eller etnisk tilhørighet. Dette følger av § 8-2.

Paragraf 8-3 gir departementet hjemmel for å fastsette forskrifter om forholdstallet mellom antallet elever per lærer. I forskrift til opplæringsloven kapittel 14A er det fastsatt slik forskrift for grunnskolen.

Kapittel 9

Kapittel 9 inneholder regler om ulike sider av skoledriften ved grunnskoler og videregående skoler. Alle skoler skal ha en forsvarlig faglig, pedagogisk og administrativ ledelse, og rektor er den øverste lederen ved den enkelte skolen, jf. § 9-1. I § 9-2 er det fastsatt at elevene har rett til både nødvendig rådgivning og tilgang til skolebibliotek. At skolene skal ha tilgang til nødvendig utstyr, inventar og læremidler, er slått fast i § 9-3. Paragraf 9-4 omhandler lærebøker og andre læremidler. Skoleanleggene skal være tjenlige, det vil si fungere som lokaler for den opplæringen læreplanene legger opp til. Dessuten skal det ikke serveres eller drikkes alkohol på grunnskoler. Dette følger av § 9-5. Paragraf 9-6 inneholder regler om forbud mot reklame i skolen, mens § 9-7 omhandler forbud mot bruk av ansiktsdekkende klesplagg.

Kapittel 9 A

Kapittel 9 A omhandler skolemiljøet til elevene. Alle elever i grunnskolen og i videregående skole har rett til et trygt og godt skolemiljø som fremmer elevenes helse, trivsel og læring, jf. § 9 A-2. Rettigheten gir ikke bare vern mot helseskader, men krever også et skolemiljø som virker positivt på elevenes trivsel og læring. Det er i § 9 A-3 fastsatt at skolene skal ha nulltoleranse mot krenkinger som mobbing mv., og skolene har plikt til å drive systematisk skolemiljøarbeid.

Paragraf 9 A-4 inneholder regler om skolens aktivitetsplikt. Aktivitetsplikten skal sikre at elever har det trygt og godt på skolen, og den innebærer en plikt til å følge med, varsle, gripe inn, undersøke og sette inn tiltak. Aktivitetsplikten retter seg dels mot alle ansatte, dels mot rektor og dels mot skolen. Dersom en elev ikke har det trygt og godt på skolen, kan eleven eller foreldrene melde saken til fylkesmannen, jf. § 9 A-6. Fylkesmannen skal avgjøre om aktivitetsplikten er oppfylt, og kan fatte vedtak om hva skolen skal gjøre. Fylkesmannen kan også ilegge tvangsmulkt for å sikre at aktivitetsplikten oppfylles, jf. § 9 A-13.

Nærmere krav til det fysiske skolemiljøet er fastsatt i § 9 A-7. Elever og foreldre kan be om tiltak for å rette på fysiske miljøforhold. Skolen skal da så snart som mulig behandle saken etter reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven. Enkeltvedtak om fysisk skolemiljø kan påklages til fylkesmannen.

Det er fastsatt en særskilt bestemmelse om informasjonsplikt og rett til å uttale seg i § 9 A-9.

En elev kan flyttes til en annen skole dersom oppførselen til eleven i alvorlig grad går ut over tryggheten eller læringen til én eller flere medelever. Dette følger av § 9 A-12.

Brudd på reglene i kapittel 9 A kan straffes med bøter eller fengsel, jf. § 9 A-14. Det er slått fast at erstatningsreglene om arbeidsgivers ansvar for skade i skadeserstatningsloven kapittel 2 gjelder for saker om psykososialt skolemiljø. Det er fastsatt egne regler for bevisbyrde. Dette følger av § 9 A-15.

Kapitlet inneholder videre regler om at alle skoler skal ha et ordensreglement, og regler om bortvisning, jf. §§ 9 A-10 og 9 A-11.

Kapittel 10

Kapittel 10 inneholder regler om kompetansekrav for undervisningspersonalet i grunnskoler og videregående skoler. For det første stilles det kompetansekrav for å bli ansatt i en undervisningsstilling, jf. § 10-1. Personer som skal ansettes i en undervisningsstilling, skal ha relevant pedagogisk kompetanse. For det andre stilles det krav om at ansatte som skal undervise, skal ha relevant faglig kompetanse i faget de skal undervise i, jf. § 10-2. Nærmere krav er fastsatt i forskrift til opplæringsloven kapittel 14.

Det stilles krav til offentlig utlysing av undervisningsstillinger og rektorstillinger i skolen, jf. § 10-4. Videre er det i § 10-5 presisert at kvalifikasjonsprinsippet gjelder ved valg mellom flere søkere. Paragraf 10-6 omhandler midlertidig tilsetting av søkere som ikke oppfyller kompetansekravene for tilsetting, mens § 10-6a åpner for tilsetting på vilkår. Adgangen til å bruke assistenter i undervisningen er omhandlet i § 10-11.

Krav om politiattest og forbud mot tilsetting er fastsatt i § 10-9. Personer som skal tilsettes i grunnskoler, videregående skoler, musikk- og kulturskoler, skolefritidsordninger eller til å gi leksehjelp, må legge fram politiattest. Samme krav gjelder for personer som skal tilsettes i skolelignende aktivitetstilbud, for eksempel sommerskoler. Kommunen kan også kreve politiattest av andre personer som regelmessig oppholder seg i grunnskolen, i videregående skole eller i de andre tilbudene som er nevnt.

Kapittel 11

Reglene i kapittel 11 skal sikre elever, foreldre og tilsatte innflytelse på avgjørelser som gjelder skolen. Det er fastsatt at alle skoler skal ha skolemiljøutvalg, jf. §§ 11-1a og 11-5a. Videre skal grunnskoler ha samarbeidsutvalg og foreldreråd, og videregående skoler skal ha skoleutvalg. Dette følger av §§ 11-1, 11-4 og 11-5. I tillegg skal alle skoler med elever på 5. trinn og oppover ha elevråd, og i tillegg er det regler om allmøte ved videregående skoler, jf. §§ 11-2 og 11-6.

Rådene og utvalgene skal være fora der brukerne kan utveksle meninger og ha anledning til å gi felles uttalelser. Ingen av rådene eller utvalgene er gitt beslutningsmyndighet i loven, men kommunen kan gi dem myndighet gjennom delegering. Kapitlet fastsetter også at Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) skal oppnevnes, jf. § 11-9.

Kapittel 12

Kapittel 12 handler om videregående opplæring i bedrifter og gir partene i arbeidslivet innflytelse på styringen av fagopplæringen. Innflytelsen skal sikres gjennom regler om deltakelse i forskjellige organer:

  • organer for samarbeid om fag- og yrkesopplæringa (SRY)

  • nasjonale faglige råd

  • fylkeskommunale yrkesopplæringsnemnder

  • yrkesutvalg

  • læreplangrupper

  • klagenemnder for fag- og svenneprøver

Kapittel 13

Kapittel 13 fastsetter kommunens og fylkeskommunens ansvar for opplæringen og andre tilbud og tjenester etter loven. Det er kommunen som skal oppfylle retten til grunnskoleopplæring, mens fylkeskommunen er gitt ansvar for videregående opplæring, jf. §§ 13-1 og 13-3. Fylkeskommunen har dessuten ansvaret for å oppfylle retten til både grunnskoleopplæring og videregående opplæring for dem som er i barneverninstitusjoner, helseinstitusjoner og i fengsler. Dette følger av §§ 13-2, 13-2 a og 13-3 a.

Kommunen har plikt til å tilby leirskoleopphold eller annen skoletur, jf. § 13-7 b. Kommunene skal også sørge for et kommunalt musikk- og kulturskoletilbud, et tilbud om skolefritidsordning og et tilbud om leksehjelp, jf. §§ 13-6, 13-7 og 13-7a. Videre har kommunen etter § 13-5 hovedansvaret for samarbeidet mellom barnehagen og skolen ved barns overgang fra barnehagen til skolen og skolefritidsordningen.

Ansvaret for å oppfylle retten til skyss i grunnskolen er delt mellom fylkeskommunen og kommunen, mens fylkeskommunen har ansvaret for skyss i videregående skole, jf. § 13-4. Både kommuner og fylkeskommuner må sørge for kollektiv ulykkesforsikring for elevene og dessuten samarbeide med elevenes foreldre. Dette følger av §§ 13-3b og 13-3d.

Kapitlet avsluttes i § 13-10 med å understreke kommunens og fylkeskommunens ansvar for at alle reglene i opplæringsloven med forskrifter blir fulgt. Det er krav om at kommunen og fylkeskommunen skal ha et forsvarlig system for å vurdere om kravene i loven og forskriftene til loven blir oppfylt. Kommunen og fylkeskommunen skal også ha et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra disse vurderingene og nasjonale kvalitetsvurderinger. Det er dessuten krav om at kommunen og fylkeskommunen skal utarbeide en årlig tilstandsrapport knyttet til læringsresultater, frafall og læringsmiljø.

Kapittel 14

Kapittel 14 handler om tilsyn, veiledning og informasjonsinnhenting. Det følger av § 14-1 at fylkesmannen skal føre tilsyn med at kommunene oppfyller pliktene de er pålagt etter opplæringsloven. Tilsynet skal utføres i samsvar med reglene i kommuneloven kapittel 30. Paragraf 14-2 omhandler statlig råd og veiledning, mens det i § 14-3 er fastsatt at det er kommunen som fører tilsyn med privat hjemmeundervisning, det vil si når foreldre underviser sine egne barn. Departementet kan gi forskrifter som krever at de ansvarlige for opplæringen og dem som får opplæring, skal delta i evalueringer og gi opplysninger om opplæringen, jf. § 14-4.

Kapittel 15

Kapittel 15 inneholder blant annet regler om klageinstans, opplysningsplikt og krav til samarbeid. Det er i § 15-1 slått fast at forvaltningsloven gjelder for virksomheten i grunnskolen og i den videregående opplæringen. Videre er det i § 15-2 fastsatt særskilte regler om staten som klageinstans for visse enkeltvedtak i grunnopplæringen.

Regler om opplysningsplikt til barnevernet og sosialtjenesten er fastsatt i henholdsvis § 15-3 og § 15-4. Skolepersonalet plikter på eget initiativ å gi opplysninger til barneverntjenesten blant annet når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet. Opplysningsplikten overfor sosialtjenesten gjelder forhold som kan føre til tiltak fra tjenesten. I § 15-6 er det fastsatt en bestemmelse som fordeler avgjørelsesmyndigheten mellom barneverntjenesten og foreldrene etter omsorgsovertakelse.

Skolenes plikt til å delta i arbeidet med en individuell plan for elever som trenger et helhetlig og koordinert tjenestetilbud, følger av § 15-5, mens skolens plikt til å samarbeide med relevante kommunale tjenester følger av § 15-8. I § 15-9 er offentlige myndigheter gitt hjemmel til å innhente opplysninger fra folkeregisteret.

Kapittel 16

Kapittel 16 inneholder regler om iverksetting og overgangsregler.

7.4.3 Håndheving av loven

Tilsyn, kontroll og klagebehandling omtales i noen sammenhenger som et eget styringsvirkemiddel og i andre sammenhenger som en del av den juridiske styringen. Tilsyn, kontroll og klagebehandling er i alle tilfeller mekanismer i styringen av grunnopplæringen.

Klagebehandling er omtalt i kapittel 51 og tilsyn er omtalt i kapittel 52.

Kommuneloven inneholder dessuten regler om lovlighetskontroll. Det følger av kommunelovens kapittel 27 at tre eller flere medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget kan henvende seg til departementet for å få kontrollert om en avgjørelse fra for eksempel kommunestyret er lovlig. Departementet kan i tillegg på eget initiativ kontrollere om et vedtak er lovlig hvis særlige grunner tilsier det. Adgangen til å utøve lovlighetskontroll er med visse unntak delegert til fylkesmannen. Ved lovlighetskontroll er det en konkret avgjørelse som skal kontrolleres. Temaet for kontrollen kan for eksempel være om den konkrete avgjørelsen er lovlig sett opp mot kravene i opplæringsloven. Kommuneloven § 27-1 inneholder flere krav til hvordan lovlighetskontrollen skal gjennomføres.

7.5 Forskrifter til opplæringsloven

7.5.1 Innledning

Med hjemmel i opplæringsloven er det fastsatt følgende forskrifter:

  • forskrift til opplæringslova

  • forskrift om utfylling av dei overordna måla og prinsippa for opplæringa i grunnskolen og i den vidaregåande opplæringa

  • læreplaner for fag og fag- og timefordelingen

  • tilbudsstrukturen i videregående opplæring

  • forskrift om overføring av forhandlingsansvaret for undervisningspersonale til kommuner og fylkeskommuner

  • forskrift om NKR og EQF

Forskrift til opplæringsloven er omtalt i kapittel 7.5.2. Læreplanverket for Kunnskapsløftet er omtalt i kapittel 7.5.3, mens tilbudsstrukturen i videregående opplæring er omtalt i kapittel 7.5.4. Selv om forskrift om utfylling av dei overordna måla og prinsippa for opplæringa i grunnskolen og i den vidaregåande opplæringa (overordnet del av læreplanverket) av 2017 ikke har trådt i kraft, viser utvalget gjennomgående til denne forskriften i utredningen.

I forskrift om overføring av forhandlingsansvaret for undervisningspersonale til kommuner og fylkeskommuner er det fastsatt at kommuner og fylkeskommuner skal være tariffpart ved forhandlinger med arbeidstakerorganisasjoner om lønns- og arbeidsvilkår for undervisningspersonale i de grunnskoler og videregående skoler der kommuner eller fylkeskommuner er skoleeier.

Forskrift om Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring og om henvisningen til Det europeiske kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring gir oversikt over utdanningsnivåer i Norge og viser hvilket nivå kvalifikasjoner fra det norske utdanningssystemet er plassert på i forhold til hverandre. Dette regelverket skal stimulere til livslang læring og fremme mobilitet over landegrensene.

Både opplæringsloven og forskriften til opplæringsloven gir på noen områder kommunen hjemmel til å regulere et forhold gjennom lokale forskrifter. For eksempel kan fylkeskommunen gi forskrifter om fag på avvikende trinn med hjemmel i forskrift til opplæringsloven § 1-3 tredje avsnitt. På noen områder har kommunen også plikt til å fastsette en lokal forskrift. Dette gjelder for eksempel for ordensreglement, jf. opplæringsloven § 9 A-10 første avsnitt.

7.5.2 Forskrift til opplæringsloven

Forskrift til opplæringsloven er fastsatt av Kunnskapsdepartementet med hjemmel i opplæringsloven og inneholder utfyllende regler til opplæringsloven. Forskriften er delt inn i følgende 27 kapitler:

  • Kapittel 1 Innhaldet i opplæringa

  • Kapittel 1A Leksehjelp for elevar i grunnskolen

  • Kapittel 2 Rapportering og evaluering av opplæringsverksemda

  • Kapittel 3 Individuell vurdering i grunnskolen og i vidaregåande opplæring

  • Kapittel 4 Individuell vurdering i grunnopplæring særskild organisert for vaksne

  • Kapittel 5 Klage på vurdering

  • Kapittel 6 Inntak til vidaregåande opplæring

  • Kapittel 6A Formidling til læreplass

  • Kapittel 7 Alternative opplæringsformer i samisk og finsk

  • Kapittel 8 Ulykkesforsikring for elevar

  • Kapittel 9 Rådgivande folkerøysting om målform i grunnskolen

  • Kapittel 10 Skyss av elevar i vidaregåande opplæring

  • Kapittel 11 Særskilde reglar om fagopplæringa

  • Kapittel 12 Tryggleik for elevane

  • Kapittel 13 Oppfølgingstenesta i vidaregåande opplæring

  • Kapittel 14 Krav til kompetanse ved tilsetjing og undervisning

  • Kapittel 14A Krav til forholdstal mellom lærarar og elevar i grunnskolen

  • Kapittel 15 Krav om politiattest

  • Kapittel 16 Sakshandsamingsreglar

  • Kapittel 17 Elevens rett til læremiddel på eiga målform

  • Kapittel 18 Kommunen sitt økonomiske ansvar for grunnskoleopplæringa

  • Kapittel 19 Fylkeskommunen sitt økonomiske ansvar for vidaregåande opplæring

  • Kapittel 20 Foreldresamarbeid i grunnskolen og vidaregåande opplæring

  • Kapittel 21 Tilgang til skolebibliotek

  • Kapittel 22 Retten til nødvendig rådgiving

  • Kapittel 22A Innhenting av opplysningar frå Folkeregisteret

  • Kapittel 23 Dispensasjon frå forskrifta

  • Kapittel 24 Innføringstakt for Læreplanverket for Kunnskapsløftet og overgangsordningar frå L97 og Reform 94 til Kunnskapsløftet

  • Kapittel 25 Ikraftsetjing

Enkelte av kapitlene inneholder bare én bestemmelse, men det finnes også kapitler som inneholder omkring femti bestemmelser og som er delt inn i flere deler. De to største kapitlene i forskriften er kapittel 3 om individuell vurdering i grunnskolen og videregående opplæring og kapittel 6 om inntak til videregående opplæring.

Forskriften er i hovedsak delt inn etter tema med regler for både grunnskole og videregående opplæring. Enkelte kapitler gjelder bare for enten grunnskole, videregående opplæring eller grunnopplæring for voksne. For eksempel gjelder kapittel 1A om leksehjelp bare for grunnskolen, kapittel 10 om skyss bare for videregående opplæring og kapittel 4 om individuell vurdering bare for grunnopplæring særskilt organisert for voksne.

De fleste reglene i forskrift til opplæringsloven gjelder grunnopplæringen, men forskriften inneholder også regler om tilbud og aktiviteter som ikke er en del av grunnopplæringen. For eksempel er det i forskriften kapittel 13 fastsatt regler om oppfølgingstjenesten i den videregående opplæringen.

7.5.3 Læreplanverket for Kunnskapsløftet

I forbindelse med innføringen av skolereformen Kunnskapsløftet i 2006 ble det innført et nytt læreplanverk: Læreplanverket for Kunnskapsløftet. «Læreplanverk» er en samlebetegnelse for ulike dokumenter som styrer innholdet i opplæringen. Læreplanverket for Kunnskapsløftet består av en overordnet del, læreplaner for fag og fag- og timefordelingen. Alle delene i læreplanverket er forskrifter til opplæringsloven. Overordnet del er fastsatt med hjemmel i opplæringsloven § 1-6. Læreplaner for fag og fag- og timefordelingen er fastsatt med hjemmel i opplæringsloven § 2-3 tredje avsnitt og § 3-4 første avsnitt.

Overordnet del av læreplanverket utdyper verdigrunnlaget i opplæringslovens formålsparagraf og de overordnede prinsippene for grunnopplæringen.

Fag- og timefordelingen gir en overordnet ramme for hvor mange opplæringstimer de enkelte fagene skal ha i grunnskolen og i videregående opplæring. Fordelingen framgår av et eget rundskriv, som revideres årlig.

Læreplanene for fag gir rammer for innholdet i opplæringen i det enkelte fag. Læreplanene for fag inneholder en beskrivelse av formålet med faget, hovedområdene som faget er delt inn i, og hva hver av de fem grunnleggende ferdighetene innebærer i det enkelte fag. De fem ferdighetene er: lesing, regning, skriving, digitale og muntlige ferdigheter. De grunnleggende ferdighetene er en del av kompetansen elevene skal utvikle i det enkelte fag og nødvendige redskaper for læring og utvikling. De er samtidig en forutsetning for at elevene skal kunne vise sin kompetanse. Læreplanene for fag inneholder kompetansemål, som uttrykker hva eleven skal kunne etter endt opplæring på ulike trinn, og bestemmelser om sluttvurderingen i faget. Sluttvurdering er standpunktvurdering og eksamen, fag- eller svenneprøve.

Læreplanverket inneholder læreplaner for grunnskolen, læreplaner for fag som er gjennomgående for grunnskolen og videregående opplæring (fellesfag), og læreplaner for programfag innenfor yrkesfaglige og studieforberedende utdanningsprogrammer. Kunnskapsdepartementet fastsetter læreplanene i grunnskolen og i de gjennomgående læreplanene (fellesfagene). Utdanningsdirektoratet fastsetter læreplaner for programfagene i videregående opplæring, etter delegert myndighet fra departementet.76 Sametinget fastsetter lærerplaner for opplæring i samisk språk i grunnskolen og i den videregående opplæringen og læreplaner for særskilte samiske fag i den videregående opplæringen. Dette følger av opplæringsloven § 6-4.

7.5.4 Tilbudsstrukturen i videregående opplæring

Tilbudsstrukturen i videregående opplæring viser den fastsatte inndelingen av utdanningsprogrammene i trinn og programområder for Vg1, Vg2, Vg3 eller opplæring i bedrift. For å få vitnemål som gir studie- eller yrkeskompetanse, må kandidaten normalt ha fullført og bestått ett av løpene i den fastsatte tilbudsstrukturen, med de kravene som gjelder til fagsammensetning og timeomfang for det aktuelle utdanningsløpet.

Elevene kan velge mellom studieforberedende og yrkesfag. Elever på yrkesfag går normalt to år i skole og blir deretter lærlinger i en bedrift i to år. Elevene på studieforberedende går tre år i skole.

Utdanningsdirektoratet informerer årlig om tilbudsstrukturen i videregående opplæring i rundskrivet Udir-1 Fag- og timefordeling og tilbudsstruktur for Kunnskapsløftet.

Det er fem studieforberedende utdanningsprogrammer:

  • utdanningsprogram for studiespesialisering

  • utdanningsprogram for idrettsfag

  • utdanningsprogram for musikk, dans og drama

  • utdanningsprogram for kunst, design og arkitektur

  • utdanningsprogram for medier og kommunikasjon

Det er åtte yrkesfaglige utdanningsprogrammer:77

  • utdanningsprogram for bygg- og anleggsteknikk

  • utdanningsprogram for design og håndverk

  • utdanningsprogram for elektrofag

  • utdanningsprogram for helse- og oppvekstfag

  • utdanningsprogram for naturbruk

  • utdanningsprogram for restaurant- og matfag

  • utdanningsprogram for service og samferdsel

  • utdanningsprogram for teknikk og industriell produksjon78

Kunnskapsdepartementet har fastsatt ny tilbudsstruktur for yrkesfaglige utdanningsprogram som vil gjelde fra skoleåret 2020–2021.

7.6 Andre lover som er relevante for grunnopplæringen

Innledning

I tillegg til opplæringsloven med forskrifter er det en rekke andre lover og regler som er relevante for skolevirksomheten og opplæringen. Nedenfor omtales de mest sentrale av disse regelverkene.

Kommuneloven

Kommuneloven gjelder for kommuners virksomhet og inneholder den rettslige reguleringen for politisk og administrativ organisering i den enkelte kommune og fylkeskommune. Loven inneholder blant annet regler om informasjonsplikt, interkommunalt samarbeid og delegering. I utredningen viser utvalget til kommuneloven av 2018 selv om ikke alle bestemmelsene har trådt i kraft.

Kapittel 25 i kommuneloven handler om krav til internkontroll. Internkontrollen skal sikre at lover og forskrifter følges, og den skal være systematisk og tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold.

Kommuneloven kapittel 30 regulerer statlig tilsyn med kommunen. Kapitlet inneholder blant annet regler om tilsynsmyndighetens rett til innsyn i opplysninger og dokumentasjon, reaksjoner ved regelbrudd og samordning av tilsyn.

Forvaltningsloven

Forvaltningsloven gjelder for virksomhet som drives av forvaltningsorganer, og har som formål å sikre den enkelte innbygger en trygg og grundig saksbehandling og likebehandling fra det offentliges side. Ethvert organ for stat eller kommune regnes som et forvaltningsorgan med unntak for visse offentlige institusjoner, jf. forvaltningsloven § 1, jf. § 4.

Forvaltningsloven stiller krav til forvaltningsorganets saksbehandling. Dersom forvaltningsorganets avgjørelser er bestemmende for rettighetene eller pliktene til private, vil avgjørelsen være et enkeltvedtak, jf. § 2. Forvaltningsloven inneholder regler om saksforberedelser ved enkeltvedtak, om vedtaket og om klage og omgjøring.

Forvaltningsloven inneholder også regler om inhabilitet, veiledningsplikt og taushetsplikt i offentlig forvaltning samt om forberedelse og kunngjøring av forskrifter.

Forvaltningslovens regler har betydning for de offentlige skolenes alminnelige saksbehandling og stiller blant annet krav om veiledning og saksbehandlingstid. Forvaltningslovens definisjoner ligger dessuten til grunn for hvilke avgjørelser i skolesammenheng som regnes som enkeltvedtak. I slike saker må skolene følge forvaltningslovens regler for enkeltvedtak, og det er forvaltningsloven som fastsetter hvem som kan klage, klagefrist, regler om klagebehandling mv.

Forvaltningslovens regler gjelder når ikke annet er bestemt i lov eller i medhold av lov. I opplæringsloven er det gjort enkelte unntak fra forvaltningslovens regler.

Likestillings- og diskrimineringsloven

Likestillings- og diskrimineringsloven har som formål å fremme likestilling og hindre diskriminering. Loven skal dessuten bidra til å bygge ned samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer og hindre at nye skapes. Loven gjelder på alle samfunnsområder. Som offentlig myndighet skal kommunen «arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å oppfylle lovens formål», jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 24.

Likestillings- og diskrimineringsloven har betydning for skolene på flere måter, både når det gjelder elevene, og når det gjelder skolens ansatte. For eksempel vil hensynet til likestilling og forbudet mot diskriminering være sentrale hensyn i organiseringen i klasser, tilpasninger i opplæringen, bruk av læremidler og skolebygningens utforming og tilgjengelighet.

Loven hjemler blant annet forskrift om universell utforming av informasjons- og kommunikasjonsteknologiske (IKT-løsninger), som også gjelder for IKT-løsninger i utdannings- og opplæringssektoren.79

Kravet om universell utforming innebærer at løsningen skal kunne benyttes av flest mulig, også personer med fysiske, sensoriske, kognitive eller intellektuelle funksjonsnedsettelser. Universell utforming av IKT innebærer for eksempel å forstørre tekst, lese tekst høyt, tekste lydfiler og videoer og gi gode kontraster i skjermbildet. Universelt utformede IKT-løsninger skal også kunne virke sammen med IKT-hjelpemidler, som følbart tastatur og lignende.80

Sameloven

Opplæringsloven kapittel 6 regulerer retten til samisk opplæring både i grunnskolen og videregående skole. I definisjonen av sentrale begreper viser opplæringsloven til bestemmelser i sameloven. Sameloven har dermed betydning for forståelsen av opplæringslovens regler.

I sameloven § 3-8 er det fastsatt at «enhver har rett til opplæring i samisk», og at reglene i og i medhold av opplæringsloven gjelder for slik opplæring. Bestemmelsen har kun selvstendig betydning for voksenopplæring i samisk. For barn og unge gir opplæringsloven uttømmende regler om hvilke rettigheter elever i grunnskolen og videregående skole har til opplæring i samisk.81

Barnelova

Opplæringsloven inneholder flere bestemmelser hvor det kreves samtykke eller søknad fra eleven eller foreldrene. For eksempel følger det av opplæringsloven § 5-4 at det må innhentes samtykke fra eleven eller foreldrene til eleven før det blir gjort en sakkyndig vurdering, og før det blir fattet vedtak om spesialundervisning. Barnelova har regler om foreldreansvaret og om barns selvråderett og barns rett til å være med på å ta avgjørelser. Det er barnelovas regler som er avgjørende for i hvilke tilfeller eleven selv kan gi samtykke, og i hvilke tilfeller foreldrene kan samtykke på vegne av eleven. For eksempel følger det av barnelova § 32 at barn som har fylt 15 år, selv avgjør spørsmål om valg av utdanning. Det er dermed ungdommen selv som søker videregående opplæring, jf. opplæringsloven § 3-1 og forskrift til opplæringsloven kapittel 6.

Barnevernloven

Opplæringsloven § 15-3 regulerer opplysningsplikten til barnevernet for de ansatte i skolen. Den lovpålagte opplysningsplikten gjelder også for andre, blant annet alle som arbeider i offentlige instanser og tjenester og for private som utfører arbeid eller tjeneste for stat, fylkeskommune eller kommune. Dette følger av barnevernloven § 6-4.

Opplæringsloven § 15-6 regulerer hvem som kan ta avgjørelser på vegne av barnet i ulike skolesaker i tilfeller der barneverntjenesten har overtatt omsorgen for barnet eller det er fattet andre vedtak etter nærmere angitte bestemmelser i barnevernloven. Barnevernlovens bestemmelser har derfor betydning for i hvilke tilfeller opplæringsloven § 15-6 kommer til anvendelse.

Opplæringsloven § 13-2 inneholder regler om fylkeskommunens plikt til å sørge for opplæring i institusjoner etter barnevernloven. Også her har barnevernlovens bestemmelser betydning for hvilke elever og institusjoner plikten omfatter.

Offentleglova

Offentleglova gjelder for blant annet kommuner og har til formål å legge til rette for at offentlig virksomhet er åpen og gjennomsiktig. Loven regulerer hvilke dokumenter og opplysninger det kan kreves innsyn i, og hvilke dokumenter og opplysninger som kan unntas innsyn. Offentleglova inneholder også regler om saksbehandlingen ved innsynskrav.

Arkivlova

Arkivlova kapittel II inneholder regler om arkiv som gjelder for offentlige organer, som for eksempel kommuner. Loven innebærer en plikt til å ha arkiv. I forskrift om offentlege arkiv er det gitt utfyllende regler om journalføring, arkivrutiner mv.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv.

Forskriften kommer til anvendelse ved planlegging, tilrettelegging og drift av blant annet grunnskoler og videregående skoler. Forskriften er fastsatt med hjemmel i folkehelseloven og tobakkskadeloven og har til formål å bidra til at miljøet i skoler fremmer helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold samt forebygger sykdom og skade. Forskriften gjelder for både offentlige og private skoler.

Plan- og bygningsloven

Plan- og bygningslovens plandel inneholder regler for arealplanleggingen i Norge. Det følger av lovens formålsparagraf at prinsippet om universell utforming og hensynet til barn og unges oppvekstvilkår «skal ivaretas i planleggingen og kravene til det enkelte byggetiltak». Med hjemmel i plan- og bygningsloven er det fastsatt rikspolitiske retningslinjer for å styrke barn og unges interesser i planlegging og byggesaksbehandling etter plan- og bygningsloven. Retningslinjene stiller flere krav til den kommunale planleggingsprosessen. Kommunen skal blant annet vurdere konsekvenser for barn og unge i plan- og byggesaksbehandlingen. Videre er det fastsatt krav til fysisk utforming. Blant annet framgår det av retningslinjene at arealer og anlegg som skal brukes av barn og unge, skal være sikret mot forurensning, støy, trafikkfare og annen helsefare.

Plan- og bygningslovens byggesaksdel inneholder regler om oppføring av bygninger mv. som kommer til anvendelse ved blant annet oppføring av skolebygg. Også eksisterende skolebygg kan bli berørt av plan- og bygningsloven. Dersom eksisterende byggverk kan medføre fare for skader eller vesentlige ulemper, kan kommunen gi pålegg om at det skal sikres og settes i stand eller eventuelt rives.

Personopplysningsloven

Regler om behandling av personopplysninger er fastsatt i personopplysningsloven. Personopplysningsloven gjennomfører EUs personvernforordning (også omtalt som PVF og GDPR) og forordningen gjelder som lov med visse tilpasninger (personopplysningsloven § 1).

Personopplysningsloven gjelder ved helt eller delvis automatisert behandling av personopplysninger og ved ikke-automatisert behandling av personopplysninger som inngår i eller skal inngå i et register.

Personopplysningsloven setter grenser for skolens behandling av personopplysninger og stiller krav til behandlingen. Loven innebærer blant annet krav om at kommunene, fylkeskommunene og skolene må ha et behandlingsgrunnlag for å kunne behandle personopplysninger. Videre må de gjennom planlagte og systematiske tiltak sørge for tilfredsstillende informasjonssikkerhet. Det betyr at de må ta hensyn til konfidensialitet, integritet og tilgjengelighet når de skal behandle opplysninger og vurderinger som kan knyttes til en enkeltelev.

Personopplysningsloven oppstiller flere alternative grunnlag for å kunne behandle personopplysninger og særlige kategorier av personopplysninger (tilsvarende det som tidligere ble omtalt som sensitive personopplysninger). Ett mulig grunnlag for å behandle personopplysninger er at det er nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse. I vurderingen av om kommunen, fylkeskommunen og skolene kan behandle en bestemt type opplysning på en bestemt måte, er det derfor relevant å vurdere om slik behandling er nødvendig for å oppfylle de rettslige forpliktelsene i opplæringsloven.

Personopplysningsloven setter også grenser for statens innsamling og behandling av personopplysninger knyttet til kartlegginger, prøver mv.

Forsøksloven

Forsøksloven gjelder for forsøk i den statlige, fylkeskommunale og kommunale forvaltningen. Formålet med loven er å bruke forsøk til å utvikle funksjonelle og effektive organisasjons- og driftsformer i den offentlige forvaltningen og skape en hensiktsmessig oppgavefordeling mellom forvaltningsorganer og mellom forvaltningsnivåer. Når forsøk godkjennes etter forsøksloven, kan det gjøres unntak fra gjeldende lover og forskrifter om hvordan staten, fylkeskommunene eller kommunene skal organisere sin virksomhet og løse sine oppgaver.

Forsøk etter forsøksloven kan være relevante for skolevirksomhet og opplæring. For eksempel er det med hjemmel i forsøksloven blitt godkjent et forsøk om kommunal drift av en videregående skole.82

Helseforetaksloven

Opplæringsloven § 13-3 a inneholder regler om fylkeskommunens plikt til å sørge for opplæring i helseinstitusjoner. Helseforetakslovens bestemmelser har betydning for hvilke elever og institusjoner plikten omfatter.

Sosialtjenesteloven

Opplæringsloven § 15-4 regulerer opplysningsplikt til sosialtjenesten for de ansatte i skolen. Vilkårene for opplysningsplikten er ikke knyttet til konkrete bestemmelser i sosialtjenesteloven, men det gjelder forhold som «bør føre til tiltak frå sosialtenesta». Sosialtjenestelovens regler er derfor relevante for forståelsen av opplæringsloven.

Barnehageloven

Barnehageloven inneholder en bestemmelse (§ 5) som sier at barnehager og skoler i en kommune kan opprette et felles samarbeidsutvalg. I opplæringsloven finnes det en parallell bestemmelse (§ 11-1). I 2018 ble det i barnehageloven (§ 2 a) og opplæringsloven (§ 13-5) tatt inn en bestemmelse om samarbeid mellom barnehage og skole i forbindelse med skolestart. Det er kommunen som har hovedansvaret for samarbeidet.

Friskolelova

Friskolelova inneholder ingen regler som gjelder for offentlige skoler, men den inneholder flere regler som gjelder for kommunen. For eksempel følger det av friskolelova at kommunen skal fatte vedtak om spesialundervisning, særskilt språkopplæring mv. for elever i friskoler.

Helse- og omsorgstjenesteloven

Det følger av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 at kommunen skal sørge for at personer som oppholder seg i kommunen, tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester. Ansvaret omfatter alle pasienter og brukergrupper, blant annet elever og lærlinger.

Helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 regulerer bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemning. Tiltak som er vedtatt med hjemmel i denne, kan også gjennomføres på skolen i skoletiden av personell fra helse- og omsorgstjenesten, forutsatt at vedtakene gjelder også der.

Arbeidsmiljøloven

Arbeidsmiljøloven gjelder for de fleste arbeidsforhold i private og offentlige virksomheter. For skolevirksomheten har arbeidsmiljøloven først og fremst betydning for forholdet mellom kommunen som arbeidsgiver og lærere, rektorer og annet personell i skolen som arbeidstakere.

Arbeidsmiljøloven gjelder dessuten for lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater i læretiden i godkjente lærebedrifter. At disse kandidatene er å regne som arbeidstakere med de rettighetene og pliktene som følger av lover og tariffavtaler, er fastsatt i opplæringsloven § 4-2. Opplæringsloven inneholder enkelte tilpasninger til reglene i arbeidsmiljøloven. For eksempel er det fastsatt at reglene i arbeidsmiljøloven om prøvetid gjelder i enkelte tilfeller selv om det ikke er avtalt prøvetid, jf. opplæringsloven § 4-5 tredje avsnitt.

Skadeserstatningsloven

Skadeserstatningsloven gjelder generelt, og både kommunen og enkeltpersoner kan bli erstatningsansvarlig.

Etter reglene i skadeserstatningsloven kapittel 2 kan for eksempel kommunen bli erstatningsansvarlig overfor den enkelte elev. Et eksempel på dette er høyesterettsdommen gjengitt i Rt. 2012 side 146 som gjaldt erstatningskrav mot en kommune for skader som følge av mobbing i barneskolen i årene 1987 til 1993. Høyesterett fant at det var utvist uaktsomhet ved at skolen ikke på et tidligere tidspunkt sørget for å avklare situasjonen og satte inn egnede tiltak. Høyesterett kom til at de krav som med rimelighet kunne stilles til skolen, var tilsidesatt, og at det dermed var grunnlag for å tilkjenne erstatning i medhold av skadeserstatningsloven § 2-1.

I opplæringsloven § 9 A-15 er det vist til at reglene i skadeserstatningsloven kapittel 2 gjelder i saker som omhandler elevers psykososiale miljø, og det er fastsatt særlige regler om bevisbyrde i slike saker. Reglene innebærer at det skal være delt bevisbyrde i erstatningssaker om psykososialt miljø, i stedet for de alminnelige bevisbyrdereglene der den skadelidte må påvise at erstatningsvilkårene foreligger.

Elever under 18 år kan også under visse forutsetninger bli erstatningsansvarlige for skade som de volder forsettlig eller uaktsomt, jf. skadeserstatningsloven § 1-1. Etter skadeserstatningsloven § 1-2 kan foreldre under visse forutsetninger også bli erstatningsansvarlige for skade som er voldt av barn og ungdom under 18 år. En del skoler har tatt inn i ordensreglementet at elever og foreldre kan bli erstatningsansvarlige for skade de påfører skolebygg eller skolens eiendeler, etter reglene i skadeserstatningsloven.

Tvisteloven

Tvisteloven skal ivareta den enkeltes behov for å få håndhevet sine rettigheter og løst sine tvister. Den skal også ivareta samfunnets behov for å få rettsreglene respektert og avklart. Loven skal legge til rette for en rettferdig, forsvarlig, rask, effektiv og tillitsskapende behandling av rettstvister gjennom offentlig rettergang for uavhengige og upartiske domstoler. Tvisteloven åpner blant annet for at private kan saksøke kommuner, fylkeskommuner og staten for å få sine rettigheter etter opplæringsloven oppfylt.

Ved en lovendring 16. juni 2017 ble det vedtatt en ny bestemmelse i tvisteloven (§ 1-4 a), som innebærer at kommuner kan reise søksmål om gyldigheten av et statlig organs avgjørelse. Kommuners søksmålsadgang gjelder for eksempel dersom den statlige avgjørelsen går ut på å oppheve eller omgjøre kommunens eller fylkeskommunens vedtak etter klage eller å pålegge kommunen plikter etter tilsyn. I samme lovendring er det tatt inn i opplæringsloven (§ 15-7) at det som hovedregel ikke er adgang til å omgjøre et vedtak om tjenester etter opplæringsloven til skade for en privat part på grunnlag av at en rettskraftig dom kjenner vedtaket ugyldig.

Straffeloven og straffeprosessloven

For flere av bestemmelsene i opplæringsloven er det slått fast at overtredelser kan straffes. Saker om straff etter opplæringsloven behandles etter reglene i straffeloven og straffeprosessloven. Betydningen av disse reglene på skoleområdet vil bli drøftet der det er relevant.

I noen av bestemmelsene i opplæringsloven er det vist til bestemmelser i straffeloven. Eksempler på det er opplæringsloven § 9 A-14, som handler om straffansvar ved brudd på reglene i kapittel 9 A om skolemiljø, der det er vist bestemmelsen om foretaksstraff i straffeloven § 27.

8 Regelstyringen av grunnopplæringen i andre land

Figur 8.1 

Figur 8.1

8.1 Innledning

I dette kapitlet omtales kort regelstyringen av grunnopplæringen i Danmark, Sverige og Finland. Bakgrunnen for at disse tre landene er valgt, er fordi utvalget anser at dette er land som det kan være mest relevant å sammenligne med.

Funn fra tilsyn på grunnopplæringens område i Danmark og Sverige er omtalt i kapittel 9.4.3. Innholdet i reglene i Danmark, Sverige og Finland er nærmere omtalt i utredningen der hvor dette er relevant for utvalgets vurderinger.

8.2 Danmark

8.2.1 Om skolesystemet

Struktur

Det danske utdanningssystemet består av både et ordinært utdanningssystem og et parallelt utdanningssystem for voksen- og etterutdanning. Det ordinære utdanningssystemet består av grundskolen, ungdomsutdannelsene (tilsvarer norsk videregående opplæring) og de videregående utdannelser (tilsvarer norsk høyere utdanning).

I Danmark har alle barn rett og plikt til å motta undervisning i ti år. Undervisningsplikten trer i kraft det året barnet fyller seks år. Det er utdanningen som er obligatorisk, det er ingen skoleplikt. Den obligatoriske opplæringen kan foregå i en offentlig skole, en privat skole eller som hjemmeundervisning. Det er foreldrene som har ansvaret for at barnet får undervisning.

Den danske grunnskolen består av ett obligatorisk barnehageår og 1.–9. trinn i skole. Det er i tillegg et frivillig 10. skoleår i grunnskolen.

Det er fire gymnasiale allmenndannende utdanninger i Danmark som gir studiekompetanse. Tre av disse, studenteksamen (stx), merkantil studentereksamen (hhx) og teknisk studentereksamen (htx), er treårige løp som kan påbegynnes etter det 9. trinnet i grunnskolen. Hf er toårig og krever eksamen fra 10. trinn i grunnskolen.

Det er i tillegg yrkesfaglige utdanninger på videregående opplæringsnivå som kan påbegynnes etter det 9. året i grunnskolen. De yrkesfaglige løpene er normalt to år og består av vekslingsløp med perioder på skole og perioder i praksis. De yrkesfaglige løpene tilpasses individuelt.

Danmark har nylig gjennomført to reformer i videregående opplæring: Det har blitt gjort endringer i strukturen i de yrkesfaglige utdanningene (2015) og endringer i de studieforberedende utdanningene (2017).

Aktører og ansvarsområder

De offentlige grunnskolene (folkeskolen) blir administrert av kommunene, mens det er staten som har ansvaret for de videregående skolene. Det er også private skoler på alle nivåer. Historisk har de private skolene vært en viktig del av det danske skolevesenet. Privatskolesektoren i Danmark er relativt stor. Skoleåret 2018–2019 gikk om lag 18 prosent av de danske grunnskoleelevene i frie grunnskoler.83 Dette tilsvarer 18 prosent av de danske grunnskoleelevene.

Det er kommunalbestyrelsen som har det overordnede ansvaret for folkeskolen. Kommunalbestyrelsen beslutter innholdet i kommunens skolepolitikk og har ansvaret for at alle barn i kommunen får den undervisningen i folkeskolen som de har rett til.

Frie grunnskoler er et alternativ til folkeskolen. Mål og planer for undervisningen kan tilpasses skolens verdigrunnlag, og skolen kan planlegge og gjennomføre undervisningen på en annen måte, men det kreves at undervisningen skal «stå mål med» det som alminneligvis kreves i folkeskolen. Det er fri etableringsrett for frie grunnskoler, men for å motta statstilskudd må skolen følge reglene i friskoleloven.

Fram til 2007 var det amtene (fylkene) som hadde ansvaret for de videregående skolene. Etter regionreformen i 2007, hvor de 13 amtene ble erstattet av 5 regioner, drives videregående opplæring av selveide institusjoner godkjent av Undervisningsministeriet. Institusjonene er selveide innenfor den offentlige forvaltningen84. Institusjonen ledes av et styre bestående av 6–10 medlemmer. Undervisningsministeriet har vid myndighet til å stille vilkår til den enkelte institusjon. Eksempelvis kan ministeriet gi føringer for institusjonens vedtekter, gi regler om inntak og stille vilkår for nedleggelse. Regionene skal gi anbefalinger om dimensjoneringen av det videregående opplæringstilbudet i sine respektive regioner. Det er ministeriet som avgjør tilbudet ved den enkelte skole.

8.2.2 Regelstyringen av grunnopplæringen

Historisk har den danske skolen hatt sterk lokal forankring. Den statlige finansieringen økte betraktelig fra 1930-årene og fram til 1970-årene. Øremerkede midler ble benyttet i begrenset grad, og kommunene hadde stor disposisjonsfrihet over bidragene. De seneste årene har den statlige innblandingen og styringen økt, men kommunenes og skoleledernes lokale frihet er fremdeles forholdsvis stor.85

Enhetsskolen ble innført i Danmark i 1975. Den danske skolen har gjennomgått flere reformer i perioden fra 1970 og fram til i dag. I 1989 ble det innført ny lovgivning for skolen som ga den enkelte skole høy grad av selvstyre under brukerorienterte vilkår. Folkeskoleloven fra 1993 styrket desentraliseringen og den lokale handlingsfriheten ytterligere. I 1993 ble også finansieringsordningen endret til stykkprisfinansiering per elev.

På slutten av 1990-årene ble det mye oppmerksomhet rundt de middelmådige resultatene danske elever og skoler oppnådde i internasjonale sammenligninger. Dette førte til en ny skolereform i 2006. Et sentralt grep ved reformen var å skjerpe den statlige evalueringen og den nasjonale kontrollen av skolene. Som del av reformen ble Styrelsen for Undervisning og Kvalitet etablert. Enheten har blant annet ansvar for kvaliteten i undervisningen, tilsyn og veiledning.

I nyere tid har større lokalt handlingsrom vært en del av den politiske trenden i Danmark. I 2009 ble det gjennomført endringer i folkeskoleloven, som tok sikte på å gi kommuner, skoleledere og lærere større innflytelse. Bakgrunnen var regjeringens generelle arbeid med å redusere byråkratiet på kommunalt og regionalt nivå. Det påfølgende året ble det nedfelt i regjeringens politiske plattform at skolene skal få mer innflytelse til å planlegge og utføre undervisningen, i bytte mot skjerpede krav til evaluering og dokumentasjon av resultater.

I 2012 tok den danske regjeringen på nytt initiativ til en omfattende grunnskolereform. Det ble blant annet foreslått at elevene skulle få flere undervisningstimer i matematikk og dansk, og at lærernes kompetanse skulle styrkes. Det ble også foreslått å innføre såkalte læringskonsulenter, bestående av særlig kompetente lærere og rektorer som skulle fungere som støtte for skolene. Lokal frihet var også sentral i satsingen. Kommunene skulle få større frihet til å utforme den daglige undervisningen, og det ble foreslått flere regelverksforenklinger.

I forbindelse med disse endringsforslagene startet det forhandlinger mellom Kommunenes Landsforening (KL, tilsvarer norske KS). Den foreslåtte reformen ville øke behovet for lærerledede undervisningstimer. KL krevde derfor større endringer i lærernes arbeidstid og arbeidsfordeling, endringer som skulle gi skolelederen frihet til å avgjøre hvordan den enkelte lærers arbeidstid skulle fordeles. Lærernes fagforeninger motsatte seg forandringene. De ville sikre lærerne tilstrekkelig tid til forberedelser. To måneder med forsøk på å oppnå enighet gjennom forhandlinger endte med lockout av 69 000 lærere. Etter en måned grep regjeringen inn og avbrøt lockouten med et lovforslag om lærernes arbeidstid, som ble vedtatt av Folketinget. Lovforslaget innebar at lærernes arbeidstidsregler ble likestilt med reglene for andre statlige ansatte. Forslaget lå dermed nær kommunenes krav.

Folkeskolereformen ble iverksatt skoleåret 2014–2015. Kjernen i reformen var sterkere mål- og resultatstyring som styringsinstrument. Et annet mål med reformen var mindre sentral styring og større lokal handlefrihet. En undersøkelse fra 2018 antyder at skolelederne oppfatter at kommunene i større grad enn før styrer skolene med mål og resultater, altså i tråd med folkeskolereformens intensjon.86

Danmark har ikke nasjonale læreplaner som legger føringer for undervisningen. Ministeriet har utarbeidet veiledende retningslinjer for skolevirksomheten, men læreplaner for undervisningen utarbeides lokalt. Ordningen har medført store variasjoner når det gjelder metode og faginnhold i undervisningen.87

Den danske skolen har tradisjon for lokal innflytelse både på innholdet i skolen og på bruken av offentlige bevilgninger. Også den enkelte skole og brukerorganene har relativt stor innflytelse. Også kommunene og skolelederne har stort handlingsrom. Det er spesielt lærerne som har fått redusert innflytelse, hovedsakelig til fordel for skolelederne.88

8.2.3 Tilsyn og kontroll

Styrelsen for Undervisning og Kvalitet (tilsvarer Utdanningsdirektoratet) fører tilsyn med

  • folkeskolen (faglig kvalitet og undervisningstid)

  • frie grunnskoler (faglig kvalitet, lovlighetstilsyn og økonomi)

  • efterskoler (faglig kvalitet, lovlighetstilsyn og økonomi)

  • gymnasiale institusjoner (institusjonelle forhold, økonomi og faglig kvalitet)

  • ervervsutdannelsene (faglig kvalitet og økonomi)

Faglig tilsyn omfatter undervisning, prøver, resultater og regelverksetterlevelse. Økonomisk tilsyn omfatter økonomi, drift og anvendelse av tilskudd. Tilsyn med institusjonelle forhold omfatter vedtekter, etterlevelse av formelle krav som informasjonsplikt mv. og bruken av resultatkontrakter for ledere.

Styrelsen gjennomfører både risikobaserte tilsyn (indikatorbaserte screeninger), tematiske tilsyn og enkeltsakstilsyn.

En OECD-gjennomgang i 2004 pekte på flere styrker og svakheter ved den danske folkeskolen. En av hovedkonklusjonene var at Danmark mangler en evalueringskultur i skolesystemet.89 Flere større endringsinitiativ ble tatt i etterkant av denne OECD-rapporten. I 2006 ble det foretatt endringer i folkeskoleloven, som tok sikte på en mer sentral styring av evalueringer og vurderinger på skolenivå. I 2010 var det et mål for regjeringen å gi kommunene og skolene større handlefrihet i bytte mot skjerpede krav til systematisk evaluering og dokumentasjon av resultater.90 Regelforenkling var en sentral del av regjeringens arbeid for å øke den lokale handlingsfriheten. Blant annet ble minstekravene til undervisningstimer fjernet i flere fag, og det ble åpnet opp for at kommunen kunne ha felles ledelse ved flere folkeskoler eller mellom folkeskoler og barnehager.91

8.2.4 Erfaringer med den juridiske styringen av grunnopplæringen

Erfaringer fra tilsyn

Tilsynsberetningen for 2016 viser at styrelsen gjorde en screening av alle folkeskolenes resultater, og at de på bakgrunn av dette innledet en målrettet dialog med de kommunene hvor det var skoler med vedvarende lave resultater. Det ble åpnet tilsyn ved 43 av de 58 skolene som ble fanget opp av screeningen. Skolene fikk i tillegg tilbud om veiledning og rådgivning fra ministeriets læringskonsulenter. 36 av 43 skoler takket ja til veiledning.92

Det tematiske tilsynet i 2015 og 2016 gjaldt undervisningstid og minstetimetall. Tilsynet i 2015 viste at vel 500 skoler/avdelinger fordelt på 88 kommuner hadde planlagt med færre timer enn det er lovkrav om å tilby.93 Tilsynet i 2016 viste at i underkant av 300 skoler/avdelinger fordelt på 87 kommuner hadde planlagt med færre timer enn det er lovkrav om å tilby.94 Det er vel 1 300 folkeskoler og totalt 98 kommuner. Dette betyr at selv om antallet skoler/avdelinger med brudd på timetallsreglene ble kraftig redusert, er det fremdeles brudd i nesten alle kommunene.

Andre erfaringer

I 2017 publiserte Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning (KORA) resultatene fra en undersøkelse av skolenes praksis når det gjelder å overholde forvaltningsrettslige regler og prinsipper i forbindelse med avgjørelser.95 Med forvaltningsrettslige regler og prinsipper siktes det til ordinære saksbehandlingsregler som begrunnelse, kontradiksjon (partshøring), skriftlighet, orientering av foresatte og informasjon om klageadgang. Undersøkelsen gjaldt avgjørelser knyttet til sanksjoner, som blant annet bortvisning, overflytting til annen klasse/skole og gjensitting.

KORA-undersøkelsen fra 2017 viste at skolesjefene i stor grad (89 prosent) hadde tiltro til at skolelederne i deres kommune i høy (31 prosent) eller noen grad (58 prosent) er oppmerksomme på de aktuelle forvaltningsrettslige reglene og prinsippene som gjelder for disiplinærsaker. Kun noen få skoleledere oppga å ikke ha den nødvendige kjennskapen til reglene. Eksempelvis oppga 14 prosent av skolelederne at de ikke har nødvendig kjennskap til reglene om partshøring. Selv om de fleste skolelederne vurderte at de i høy eller noen grad har den nødvendige kjennskapen til regelverket, opplyste 27 prosent at de i noen tilfeller har vært i tvil om de forvaltningsrettslige reglene skulle følges. Som eksempel viste enkelte skoleledere til at de har vært i tvil om det er nødvendig å fatte et skriftlig vedtak når foreldrene har fått en muntlig begrunnelse i forkant av beslutningen. Dette taler i retning av at skolelederne ikke nødvendigvis er i tvil om at regler skal følges, men snarere hvordan reglene skal følges.

22 prosent av skolelederne opplyste at de enkelte ganger ikke har overholdt skriftlighetskravet, og 11 prosent oppga at de ikke alltid har overholdt kravet om partshøring. På spørsmål knyttet til årsakene til manglende regelverksetterlevelse antyder spørreundersøkelsen at det muligens er tale om praktiske barrierer. Eksempelvis oppga en fjerdedel av skolelederne at enkelte regler kan være vanskelige å overholde i praksis. Dette gjaldt særlig reglene om partshøring (28 prosent), krav til begrunnelse (18 prosent) og skriftlighetskrav (20 prosent). Som grunn til at det kan være vanskelig å overholde reglene, nevner skolelederne oftest at foranstaltningen kan være så liten at det kan virke voldsomt å fatte et vedtak eller lignende. Flere skoleledere nevner også at manglende kjennskap til regelverket kan være en barriere. Dette står i motsetning til at de fleste skolelederne oppgir at de har kjennskap til regelverket, og at de som oftest følger det.

8.3 Sverige

8.3.1 Om skolesystemet

Struktur

Barn i Sverige har rett og plikt til grunnskoleopplæring. Den svenske grunnskolen består av ni klassetrinn. Fra og med høsten 2018 er det i tillegg obligatorisk for barn å gå i førskoleklasse året før skolestart.

Barn får grunnskoleopplæringen enten i grunnskole, «grundsärskola», spesialskole eller sameskole. «Grundsärskolan» er et alternativ til grunnskole for elever som på grunn av nedsatt funksjonsevne (utvecklingsstörning) ikke anses å kunne oppnå grunnskolens kompetansekrav. Spesialskoler er for elever som er døve eller har nedsatt hørsel eller store språkvansker (språkstörning) som ikke kan gå i ordinær grunnskole. Samiske skoler er et tilbud til samiske elever og består av årskursene 1–6. Deretter går elevene videre i den ordinære grunnskolen. Det finnes både kommunale og private (frittstående) grunnskoler.

Alle ungdommer i Sverige som har fullført grunnskolen, har rett til videregående opplæring. Videregående opplæring omfatter «gymnasieskolan» og «gymnasiesärskolan». «Gymnasieskolan» er en treårig utdanning. Den dekker alle videregående utdanninger – både studieforberedende og yrkesrettede. Det finns 18 nasjonale programmer, seks høyskoleforberedende og tolv yrkesprogram. I tillegg finns fem introduksjonsprogrammer for elever som ikke har oppnådd kravene til et nasjonalt program. Det finnes to måter å ta yrkesrettet videregående utdanning på. Den ene måten er opplæring i skole, hvor minst 15 uker og maksimalt halve opplæringstiden gjennomføres på en arbeidsplass. Den andre måten er «gymnasial lärlingsutbildning», hvor den største delen av opplæringen skjer på en arbeidsplass. «Gymnasiesärskolan» er en fireårig utdanning som er rettet mot unge med nedsatt funksjonsevne.

Aktører og ansvarsområder

Grunnskole og videregående opplæring er regulert i skollag 2010:800. Loven gjelder både offentlige og private (fristående) skoler. Barnehager, skolefritidsordning og voksenopplæring reguleres også i loven.

I den svenske skollagen er det regulert hvem som er «huvudman»,96 som vil si den som har det overordnede ansvaret for en skole. Kommuner har ansvaret for barnehager, førskoleklasser grunnskoler, «grundsärskolar», videregående opplæring, fritidshjem og voksenopplæring. Landsting (regionalt folkevalgt organ) kan også være ansvarlig for noen programmer i videregående skoler og voksenopplæring, mens staten er ansvarlig for spesialskoler og sameskoler samt førskoleklasser og fritidshjem i tilknytning til disse skolene. Private kan få godkjenning til å drive grunnskoler, videregående skoler og fritidshjem. Den private aktøren har da det overordnede ansvaret for skolene. Skolinspektionen godkjenner og inspiserer de fristående skolene og elevens hjemmekommune betaler «skolpeng» til den fristående skolen. Alle aktører følger skollagen og læreplanene og det er ikke tillat å kreve betaling fra elever og foreldre.

I Sverige ble privatskolesektoren liberalisert tidlig i 1990-årene, og siden den gang har det vært en sterk vekst i antallet elever som går på private skoler, både i grunnskole og i videregående opplæring. I skoleåret 2018–2019 gikk cirka 15 prosent av elevene i private grunnskoler og cirka 28 prosent av elevene i private videregående skoler.97

8.3.2 Regelstyringen av grunnopplæringen

Fra 1970-årene og framover endret styringen av den svenske grunnskolen seg gradvis fra å ha vært en sentral- og regelstyrt skole til å bli desentralisert, mål- og resultatstyrt. Fra og med 1991 er kommunene eller den fristående skolen arbeidsgivere for lærere og skoleledere. I 2010 ble det vedtatt en ny lov (skollag) som ble tilpasset og modernisert for å passe inn i et mål- og resultatstyrt skolesystem der kunnskapsoppdraget er i fokus. Loven skulle gjenspeile ansvarsfordelingen mellom staten og kommunen og de ulike oppgavene som beslutningstakere og virksomheter bør ha i et desentralisert system.98

En ønsket effekt av sterkere målstyring er redusert detaljregulering. Det gir skoler og kommuner større frihet til å organisere sin virksomhet, noe som også var ett av utgangspunktene for regjeringens forslag til den nye skollagen. I den nye loven ble enkelte regler tatt ut, og det ble antydet at det skulle gjøres ytterligere deregulering ved gjennomgang av forskriftene.99 For eksempel ble det mindre regulering av hvordan kvalitetsarbeidet skal utføres lokalt, da det ikke ble ansett å være samme behov for slik regulering på grunn av blant annet utvidelse av tilsynsvirksomheten og nasjonale prøver.100 Loven inneholdt også økt regulering, for eksempel i form av en utvidet mulighet til å påklage beslutninger og skjerpede krav til lærere. Den juridiske styringen ble derfor på den ene siden redusert, ved at det ble færre regler på noen områder, men på den annen side ble det også innført strengere regler.101

I en offentlig utredning om kommunaliseringen av den svenske skolen ble det konstatert at reformene som har blitt gjennomført de senere år, har ført til at regjeringen i større utstrekning enn i 1990-årene styrer skolen, til tross for en formelt uendret ansvarsfordeling mellom stat og kommune. Videre pekes det på at etter reformene de siste årene – gjennomført omtrent tjue år etter kommunaliseringen – ligner ansvarsfordelingen mellom sentrale og lokale aktører i skolesystemet mer på fordelingen som var grunnlaget for forslaget om kommunaliseringen, enn det den gjorde tidligere.102

Et bærende prinsipp i utformingen av den svenske skollagen av 2010 var at alle virksomheter og skoleformer i størst mulig grad skulle ha felles regulering, uavhengig av om det var kommunen, fylkeskommunen (landstinget), private eller staten som var ansvarlige for driften. Videre var et element i forslaget til en ny skollag at regler som før var i forskrifter, i stedet skulle fastsettes direkte i loven, for eksempel gjaldt det karaktersetting. Det ble likevel beholdt forskriftshjemler med henvisning til at loven ikke kan være helt uttømmende.103 Med skollagen fra 2010 ble lover, forskrifter og andre bindende regler dermed samlet i én lov. Loven består av 29 kapitler og over 700 paragrafer.104

Den svenske skollagen er en såkalt rammelov. Tyngdepunktet ligger på hvem som skal handle, og hvordan det skal foregå rent formelt, og på hvem som skal være med på å fatte beslutningen, og hvordan det skal gjøres. Meningen er at rammelovene skal få sitt innhold gjennom forhandlinger og kompromisser mellom dem som berøres, eller gjennom den ekspertisen som pekes ut i loven.105

Det er skoleeier, som oftest kommunestyret eller styret ved private skoler, som har ansvaret for at skollagen oppfylles. Det pedagogiske arbeidet ved den enkelte skole skal ledes og samordnes av en rektor. I skollagen finnes bestemmelser som retter seg direkte til rektor. Det er uvanlig for virksomheter som drives av kommunen. Oftest ligger ansvaret på huvudmannnen, dvs. den politisk utnevnte nemnden i kommunen, som deretter bestemmer hvilken tjenestemann som skal utføre bestemte oppgaver. Læreplanverket fastsettes av regjeringen, eller i noen tilfeller Skolverket, og skal sammen med skollagen styre virksomheten i skolen.

8.3.3 Tilsyn og kontroll

Tilsynsmyndigheten er i Sverige lagt til den statlige myndigheten Skolinspektionen.106 Skolinspektionen har tilsynsansvar for skole, voksenopplæring, skolefritidsordning og barnehagen. Kommunen inspiserer og godkjenner fristående førskoler og annen pedagogisk virksomhet. Skolinspektionen gjennomfører lovlighetstilsyn og kvalitetsgranskning. Lovlighetstilsyn har til formål å kontrollere om virksomhetene oppfyller kravene som følger av lover og forskrifter. Kvalitetsgranskning er å vurdere kvaliteten på skolesystemet og bidra til utvikling ved å framheve viktige utviklingsområder.

Sverige har, fra 2018, gjennomført tilsyn på en ny måte. Med utgangspunkt i spørreundersøkelser og elevresultater gjennomfører Skolinspektionen en behovsanalyse, med halvparten av landets skoler. Ut fra denne behovsanalysen velges skolene som skal få inspeksjon. Hva som skal undersøkes velges også ut fra behovsanalysen. Tilsynet gjennomføres på skoler der det er grunn til å tro at det er avvik og på skoler der det er grunn til å tro at tilsynet kan bidra til skoleutvikling.

Dersom Skolinspektionen avdekker brudd på regelverket, kan den benytte ulike reaksjoner. Skolinspektionen kan gi pålegg om retting, og slike pålegg kan kombineres med en tvangsmulkt som skoleeier må betale dersom bruddet ikke rettes. Hvis en skole har mindre alvorlige brudd, kan Skolinspektionen gi en bemerkning. Skoleeier er forpliktet til å rette opp regelbruddene, og Skolinspektionen følger opp at bruddene rettes. En bemerkning kan ikke kombineres med en tvangsmulkt.

Ved hjelp av kvalitetsgranskninger studerer Skolinspektionen ulike deler av skolens arbeid grundigere. Vurderingene tar utgangspunkt i nasjonale mål og retningslinjer basert på forskningsresultater og erfaring. Læreplanens mål og retningslinjer definerer god kvalitet for de ulike virksomhetene på et overordnet nivå, men hver skole har stor frihet til å utforme sitt arbeid slik at de når målene. Når Skolinspektionen bedømmer kvaliteten i en virksomhet, tar den utgangspunkt i hvordan virksomheten lykkes med å nå de nasjonale målene. Aktuell forskning, utprøvd erfaring, lover og regler er viktige grunnlag for hvordan granskningen gjennomføres. Oftest innebærer en granskning at inspektørene samler inn skriftlig dokumentasjon og besøker skolene, observerer undervisning og intervjuer rektorer, lærere og elever. Granskningen innrettes mot ulike kvalitetsaspekter, for eksempel undervisningens innhold og form i et fag, arbeidet med å følge opp og vurdere elevenes kunnskaper eller rektors rolle som pedagogisk leder. Skolinspektionen vurderer virksomheten til noen tilfeldig utvalgte skoler og viser styrker og svakheter. Målet er bedre utdanning på de reviderte skolene, med en særlig oppmerksomhet på elevens læringsresultat. Et formål er også å beskrive suksessfaktorer og løfte fram gode eksempler, slik at flere kan dra nytte av positive erfaringer.

Etter at Skolinspektionen har gjennomført en kvalitetsgranskning, får skolen en virksomhetsrapport. Virksomhetsrapporten gir en grundig oversikt over hva granskningen har vist på den aktuelle skolen. I rapporten peker Skolinspektionen på viktige utviklingsområder. Skolinspektionen følger opp at virksomhetene gjennomfører nødvendige tiltak. Det gis ikke pålegg om retting eller tvangsmulkt i forbindelse med kvalitetsgranskning.

Fra 1. desember 2013 ble det innført krav om sertifisering for lærere. For å bli sertifisert som lærer, må man ha en kvalifiserende lærer- eller førskolelærerutdanning. Hovedregelen er at bare sertifiserte lærere får undervise og sette karakterer. Det er Skolverket som behandler søknader om sertifisering. Rektorer, kollegaer og foreldre kan melde fra til Skolinspektionen dersom de mener det er forhold som tilsier at en lærers sertifisering skal trekkes tilbake. Skolinspektionen vurderer om forholdet skal meldes inn for Lärarnas ansvarsnämnd. Nemnda tar stilling til om læreren skal bli fratatt sin sertifisering eller få en advarsel.107

I 2006 opprettet regjeringen Barn- och elevombudet (BEO). BEO er en del av Skolinspektionen, men har samtidig et selvstendig tilsynsoppdrag. BEO overvåker sammen med Skolinspektionen kapittel 6 i skollagen om krenkende behandling. BEO utreder varsler om krenkende behandling og kan føre saker om oppreisning og erstatning for barn og elever i domstolene.108

8.3.4 Erfaringer med den juridiske styringen av grunnopplæringen

Tilbakemelding fra lovrådet

I Sverige er det etablert et lovråd («lagråd») som har i oppgave å vurdere og uttale seg om viktige lovforslag før de behandles av Riksdagen. Medlemmene i lovrådet er dommere og tidligere dommere i Högsta Domstolen (Sveriges høyesterett). Lovrådet skal vurdere hvordan lovforslaget forholder seg til grunnloven og rettssystemet for øvrig, hvordan forslagets bestemmelser er knyttet til hverandre, hvordan forslaget forholder seg til krav om rettssikkerhet, om forslaget er utformet slik at loven kan antas å oppfylle bestemte formål, og hvilke problemer som kan oppstå ved implementering.

Lovrådet vurderte forslaget til den nye skollagen av 2010 før denne ble vedtatt. Lovrådet uttalte at den foreslåtte skollagen var veldig omfattende. Selv om dette gjør loven noe uoversiktlig, mente Lovrådet det var hensiktsmessig å samle store deler av skolelovgivningen i én lov. En ulempe med den valgte metoden er etter lovrådets vurdering at det har medført et stort antall forskriftshjemler (totalt cirka 150).

De fleste forskriftsfullmaktene i skollagen er plassert i den lovbestemmelsen som fullmakten refererer til. Lovrådet ga innspill om at det vil være gunstig hvis forskriftsfullmakter ble gjort mer generelle og dermed færre. Lovrådet argumenterer ut fra brukervennlighet og lesbarhet og drøfter ikke eventuelle ulemper ved at Riksdagen gir generelle fullmakter i lov.

Lovrådet kommenterer at forslaget til ny skollag inneholder flere opplysningsbestemmelser, som vil si bestemmelser som ikke innebærer rettigheter, plikter eller fullmakter, men kun informasjon. For eksempel inneholder skollagen bestemmelser om hva som er innholdet i de ulike delene og kapitlene. I den grad loven skal inneholde opplysningsbestemmelser, bør de etter rådets vurdering være utformet slik at det ikke er tvil om deres karakter.109

Erfaring fra lovlighetstilsyn

I dette avsnittet gis en kort redegjørelse for funn fra lovlighetstilsyn i Sverige. Funnene er fra 2016. Tilsynet ble da gjennomført på en annen måte enn i dag (se omtalt i kapittel 8.3.3). Funn fra kvalitetsgranskninger er ikke omtalt, da Skolinspektionen ikke publiserer samlerapporter eller statistikk om slike granskninger.

I 2016 gjennomførte Skolinspektionen regelmessig tilsyn110 med 932 grunnskoler og videregående skoler, inkludert «särskolar», hos til sammen 310 skoleeiere. Tilsynene viste at det forekom regelbrudd hos 85 prosent av de videregående skolene og 77 prosent av grunnskolene hvor det var gjennomført såkalt prioritert tilsyn, altså hvor skolen er valgt ut på grunnlag av risiko. De områdene hvor det ble avdekket flest lovbrudd, gjaldt forutsetninger for læring og trygghet, rektors arbeid med å følge opp, analysere og evaluere virksomheten (videregående skoler 39 prosent og grunnskoler 34 prosent) og skolens arbeid med å skape trygghet og ro i undervisningen (videregående skoler 32 prosent og grunnskoler 40 prosent). I 2016 gjennomførte Skolinspektionen basistilsyn med totalt 165 grunnskoler og 106 videregående skoler.111 I tilsynet ble det avdekket brudd på regelverket hos 26 prosent av grunnskolene og 24 prosent av de videregående skolene. De vanligste bruddene i basistilsyn for både grunnskoler og videregående skoler var innen styring og utvikling av virksomheten.

I 2016 ga Skolinspektionen totalt 101 pålegg med tvangsmulkt. De fleste påleggene ble gitt i forbindelse med de regelmessige tilsynene. De fleste mulktene var i 2016 på mellom 30 000 og 2 500 000 svenske kroner. I de aller fleste tilfellene retter skoleeier regelbruddene og slipper dermed å betale mulkten. I 2016 har myndigheten utarbeidet 22 pålegg om betaling av mulkter.112

Varsler om krenkende behandling og manglende støtte

I 2016 kom det inn 4 792 varsler til Skolinspektionen og Barn- och elevombudet. Det var 19 prosent flere enn året før. Flest varsler gjaldt elever i grunnskolen. Krenkende behandling og at elever opplever at de ikke får den støtten (tilretteleggingen) de trenger for å nå målene, var de vanligste begrunnelsene i varslene. Myndighetene fattet 4 808 beslutninger på grunnlag av varslene, hvorav 1 440 inneholdt kritikk mot skoler og skoleeiere. I 2016 har Barn- och elevombudet begjært erstatning eller oppreisning for en elev som har blitt mobbet eller krenket, i 58 tilfeller.

Varsler som gjelder læreres evne og kompetanse

I 2016 har Skolinspektionen fått 347 varsler knyttet til en sertifisert lærers evner og kompetanse. Skolinspektionen varslet elleve av lærerne videre til Lärarnas ansvarsnämnd. Lärarnas ansvarsnämnd hadde ved årsskiftet 2016/2017 fattet beslutning i ni av disse elleve sakene. I sju saker fikk læreren en advarsel, én sak ble avsluttet da lærersertifikatet ble trukket tilbake etter begjæring fra læreren selv, og én sak ble avsluttet uten noe tiltak.

Andre erfaringer

Det er få studier av hvordan styringen av den svenske skolen i praksis fungerer i kommunene med hensyn til ansvar og rollefordeling. I SOU 2007:28 pekte man på at ansvarsmodellen for den svenske skolen, det vil si mål- og resultatstyring, ikke var tydelig for nasjonalt, kommunalt eller lokalt nivå. Det ble vist til at det var mange eksempler på at rollefordelingen mellom kommune og skole ikke hadde blitt forstått og opprettholdt. I SOU 2014:5 ble det pekt på at staten over tid dessuten hadde handlet på en måte som kunne ha bidratt til tvetydighet.113

Skolverket publiserte i 2011 en undersøkelse av det kommunale skoleeierskapet to tiår etter kommunaliseringsreformen. Samlet sett viste studien hvordan kommunenes tolkning av skoleeieroppgaven kan forhindre dem i å handle for å øke likeverdigheten og vesentlig forbedre måloppnåelsen i skolene. Studien viste at det er stor uklarhet omkring ansvarsfordeling, styring og oppfølging, og at dette vanskeliggjør samspillet mellom administrasjonen, «nämnden»114 og kommunestyret. Styringen har en tendens til å skje mer ensidig mot visse nøkkeltall og sammenlignbare resultater. Studien peker på at dette kan bidra til å forklare de eksisterende manglene i grunnleggende forutsetninger for kvaliteten i skolen som rektors lederskap, lærernes kvalifikasjoner, kvaliteten på undervisningen og ressursfordeling ut fra de ulike skolenes behov. Den viser for øvrig til at den statlige styringen i form av mål, lover og forskrifter også er omfattende på andre områder enn skoleområdet, og at studien ikke har sett på om det totale «kravbildet» fra staten er rimelig, koordinert og forankret. Videre understrekes det at studien bare omfattet åtte kommuner, og at resultatene ikke kan generaliseres.115

Sveriges kommuner och landsting (SKL) var kritiske til undersøkelsen fra Skolverket og pekte på at studien bare omfattet noen få kommuner. SKL mente at en veldig liten del av myndighetenes arbeid var rettet mot skoleeier. I stedet rettet myndighetens arbeid seg nesten alltid direkte mot rektorer og lærere. Ifølge SKL hadde Skolverket gjennom å «köre slalom runt kommuneledningen» bidratt til den uklarheten som man hevdet rådde i noen av landets kommuner.116

I 2012 publiserte forskeren Maria Jarl en studie basert på to kasusstudier av kommunenes styring av skolen og hvordan kommunene hadde håndtert sitt oppdrag som skoleeier.117 Kasusstudiene ble gjort i én stor og én liten kommune målt i innbyggertall. Studien viste at rektorene opplevde konflikter mellom den statlige og den kommunale styringen. De opplevde til og med at konflikter noen ganger kunne oppstå mellom den kommunale styringen og lærerkorpsets krav og forventninger til virksomheten. Måten rektorene i den lille kommunen håndterte konfliktene på, skilte seg fra måten rektorene i den store kommunen håndterte dem på. Rektorene i den store kommunen identifiserte seg først og fremst med rollen som leder i den kommunale virksomheten, mens rektorene i den lille kommunen syntes å sette sin lojalitet til det statlige oppdraget og lærerkorpsets profesjonelle vurdering først.118

Judit Novak har studert rettsliggjøringen av det svenske skolesystemet og Skolinspektionens rolle. Et hovedargument i hennes avhandling er at den svenske skollagen av 2010, sammen med håndhevelsen fra Skolinspektionen, er uttrykk for en institusjonalisering av et rettsliggjort skolesystem. Novak viser til at det med skollagen av 2010 ble innført flere lovbestemmelser som har til formål å styrke elevers stilling og rettssikkerhet, og at det har vært en forskyvning i tyngdepunktet fra regler om kommunens ansvar til regler om elevens rettigheter.

Novak mener at Skolinspektionen i økende utstrekning har rettet innsatsen mot regelverksetterlevelse, mens vurderingen av pedagogiske prosesser har havnet i skyggen. Hun oppgir at dette har ført til en endret tilnærming hos skoler og skoleledere, som i mange tilfeller tilpasser virksomheten etter de rettslige bestemmelsene som Skolinspektionen kontrollerer. Samtidig med denne utviklingen har antallet varsler til Skolinspektionen og Barn- och elevombudet økt hvert år, noen som Novak mener også kan være et uttrykk for rettsliggjøring av skolen og sterkere tiltro til å løse konflikter gjennom å henvise til loven.

Ifølge Novak har rettsreglene og rettighetsdiskusjonene de siste tiårene i økende utstrekning handlet om at staten på ulike måter skal støtte elevene så de kan ta velbegrunnede beslutninger om utdanning. Novak mener det er flere problematiske konsekvenser av en markedsstyrt skolesektor. Én konsekvens er at når man ser på eleven som kunde og utdanningen som en vare, så vil eleven bare være en konsument og ikke en produsent av kunnskap. En slik tilnærming er problematisk, da elevenes aktive tolkning og forsøk på å forstå er forutsetninger for at elevene skal kunne få læringsutbytte. Det individualistiske utgangspunktet kan også være problematisk dersom det legges til grunn at skolens oppgave er å sette elevene i stand til å tre ut i samfunnslivet som ansvarsbevisste medborgere som kan ta egne politiske og religiøse valg, og som kan ta beslutninger for et kollektivs beste.119

8.4 Finland

8.4.1 Om skolesystemet

Struktur

Finske barn har læreplikt. Læreplikten innebærer en plikt til å innhente grunnskoleopplæring, slik det er regulert og fastsatt i lover og læreplanverk. Plikten kan oppfylles ved å gå på skole eller gjennom hjemmeundervisning. Normalt inntrer plikten det året barnet fyller sju år, og den varer til grunnskoleopplæringen er fullført, eller til det har gått ti år siden plikten inntrådte. For noen elever er det utvidet læreplikt. Hvis det er åpenbart at et barn som følge av nedsatt funksjonsevne eller sykdom ikke kan nå målene for grunnskoleopplæringen i løpet av ni år, inntrer læreplikten det året barnet fyller seks år, og varer i elleve år. Det er den som har ansvaret for barnet, som har ansvaret for at læreplikten oppfylles. Den som har ansvaret, kan straffes med bøter dersom læreplikten ikke etterleves.

Den finske grunnskolen omfatter ni årstrinn. Elevene kan velge å gå et frivillig tiende år i grunnskolen, så framt kommunen tilbyr dette. Kun 2 prosent av elevene velger å benytte seg av dette tilbudet.

De aller fleste begynner i den videregående skolen det året de fyller 16 år. Det skilles mellom allmennfaglig og yrkesfaglig opplæring. Det tar vanligvis tre år å fullføre hver av retningene. Begge retningene muliggjør høyere utdanning. Den videregående utdanningen er gratis, men lærebøker og annet materiell blir ikke dekket av det offentlige.

Våren 2018 fullførte 56 701 elever grunnskolen og av disse var det 29 503 som søkte og tok imot studieplass til gymnasutdanning. Dette utgjør 52 prosent. Det var 22 340 elever som søkte og tok imot studieplass innen yrkesutdanning. Dette utgjør 39 prosent.120

Det videregående skolesystemet er sammensatt og gir elevene stor valgfrihet. Det finnes 43 yrkesfaglige grunngrader, 65 yrkesfag og 56 spesialiserte yrkesfag. De allmennfaglige studieprogrammene er organisert slik at hver elev må gjennomføre minimum 75 kurs. Disse består som oftest av 38 leksjoner à 45 minutter. Hvert studieprogram har mellom 47 og 51 obligatoriske kurs, resten er valgfrie emner. Organiseringen gjør at elevene kan ta både allmennfaglige og yrkesfaglige kurs. I tillegg åpner den for at elever kan bruke kortere enn normert tid på å fullføre skolen, ettersom emnene ikke er årsspesifikke.

Grunnskoleopplæringen for voksne følger egne læreplaner. Opplæringen skal ta hensyn til at deltakeren er voksen, og tilsvarer normalt opplæring for de tre siste trinnene i grunnskolen.

Aktører og ansvarsområder

Per 2017 var det 311 finske kommuner. De mange små kommunene har samarbeidet om oppgaveløsningen, og den viktigste og mest utbredte formen for interkommunalt samarbeid er ordningen med samkommuner. En samkommune er en juridisk enhet med egen organisasjon og virksomhet, basert på indirekte valg og finansiert av de deltakende kommunene. Medlemskommunene bestemmer formen og innholdet for samarbeidet i en grunnavtale som må godkjennes av medlemskommunenes kommunestyrer. Myndigheten til å ivareta bestemte oppgaver er fastsatt i lov og/eller i grunnavtalen. Det er to typer samkommuner: obligatoriske og frivillige. Det er obligatoriske samkommuner på områdene psykisk helsevern, folkehelsearbeid og utdanning.121

Det er om lag 2 300 grunnskoler i Finland. Størstedelen av disse er kommunale. I tillegg til kommunale skoler finnes det private og statlige skoler som tilbyr grunnskoleopplæring. Det er i underkant av 2 prosent av elevgruppen som deltar i privat eller statlig grunnskoleopplæring. De aller fleste privatskolene følger nasjonale læreplaner, mottar offentlige tilskudd og er underlagt offentlig kontroll.

Det er flere private utdanningstilbydere på høyere nivå. Om lag 30 prosent av tilbyderne innen yrkesfaglige studieretninger, spesialskoler og voksenopplæring er private. Antallet spesialskoler minker. I 2018 var det 63 spesialskoler med grunnleggende opplæring med til sammen 4 149 elever.122

Grunnskoleopplæring for voksne tilbys ved voksengymnaser eller ved folkehøyskoler som har godkjenning for å tilby grunnskoleopplæring. Det meste av voksenopplæringen er drevet av voksenopplæringssentre. Disse blir i stor grad finansiert av staten, og de fleste programmene er gratis for deltakerne. Universiteter og tekniske høyskoler tilbyr også voksenopplæring. Det er voksengymnas i rundt førti byer. Det er om lag 30 folkehøyskoler som tilbyr grunnskoleopplæring.

Videregående opplæring tilbys ved gymnaser, voksengymnaser og øvrige læresteder som har godkjenning for å tilby videregående opplæring.

8.4.2 Regelstyringen av grunnopplæringen

En reform med omfattende regelverksendringer knyttet til grunnskoleopplæring, videregående opplæring og voksenopplæring ble innført i januar 1999. En sentral del av reformen var et mer ensartet regelverk med vekt på mål, innhold og utdanningsnivåer, i tillegg til elevenes rettigheter og plikter. Det nye regelverket ga også det lokale nivået betydelig mer handlefrihet.123

Grunnskoleopplæring og videregående opplæring er regulert i lover og forskrifter. Det er regler som gir elevene rettigheter, og som pålegger kommunen eller skolen plikter. Noen områder er regulert relativt inngående, eksempelvis spesialundervisning. Totalt sett har regelverket likevel et begrenset omfang. For eksempel har grunnskoleloven i underkant av 70 bestemmelser.

8.4.3 Tilsyn og kontroll

Tilsynet med opplæringen opphørte tidlig i 90-årene. Tilsyn ble da erstattet av informasjon, støtte/veiledning og finansiering. Dagens utdanningslovgivning, som ble innført i 1999, er basert på et desentraliseringsprinsipp, hvor utdanningstilbyderes selvevaluering og de eksterne evalueringene gjennomført av nasjonale ekspertorganer bygger grunnlaget for kvalitetssikring.

Skoleaktiviteten og tilbyderne styres og veiledes gjennom regelverk, læreplanverk og kompetansekrav. Systemet bygger i stor grad på kompetansen til lærerprofesjonen og annet personale i skolen.124

I stedet for tilsyn er det stor oppmerksomhet om egenevaluering på skoler og obligatoriske nasjonale evalueringer av læringsutbytte. Nasjonale evalueringer gjennomføres jevnlig av det Nationella centret för utbildningsutvärdering (NCU). NCU er en uavhengig regjeringsorganisasjon som har vært i drift siden mai 2014. Det er en sammenslutning av tre tidligere organisasjoner: enheten for læringsutbytte ved Finlands utdanningsstyrke, Finlands utdanningsvurderingsråd ved Utdanningsministeriet og Finlands utdanningsvurderingsråd. NCU gjennomfører evalueringer på alle utdanningsnivåer fra barnehage til høyere utdanning.

NCU fører ikke tilsyn med skoler eller tilbydere (kommuner). NCU gjennomfører eksterne vurderinger av læringsutbytte på alle utdanningsnivåer. Målet med evalueringene er å utvikle utdanning og å støtte læring samtidig som kvaliteten på utdanningen sikres. Evalueringene gir også informasjon for lokal, regional og nasjonal beslutningstaking om utdanning, utviklingsarbeid og internasjonal sammenligning.

Det gjennomføres årlige evalueringer av læringsutbyttet i enten morsmål eller matematikk. I tillegg gjennomføres det evalueringer i andre fag bestemt av ministeriet. Det gjennomføres også evalueringer i praktisk-estetiske fag.125 Hovedformålet med de nasjonale evalueringene er å gi informasjon om i hvilken grad læreplanverket følges, og om læringsmålene blir nådd. Funnene brukes i utviklingen av læreplanverket og for lærerprofesjonens faglige utvikling.126 Evalueringene måler ikke elevenes resultater, men er rettet mot det pedagogiske arbeidet utført av lærere og skoleledere. En sentral del av evalueringen er også å formidle forutsetninger for gode tilbud, utvikling og læring. Nasjonale evalueringer har altså ikke til hensikt å kontrollere, men tar sikte på å bidra til utvikling og styring. Skolene og tilbyderne mottar egne resultater og informasjon om hvordan disse er sammenlignet med det nasjonale resultatet. Hensikten er at resultatene skal kunne brukes til lokalt utviklingsarbeid. Resultater blir ikke publisert på skolenivå.

Nasjonale evalueringer kan også omfatte skolebesøk. I de fleste tilfeller er utvalg av skoler basert på resultater. Skolebesøk kan omfatte observasjon av undervisning og samtaler med elever, ansatte og representanter for skoleeieren. Skolene kan få tilbakemelding om resultatet av funnene/observasjonene, men hensikten med skolebesøket er å bidra til innsikt i den tematiske evalueringen.

8.4.4 Erfaringer med den juridiske styringen av grunnopplæringen

Erfaringer fra tilsyn

Selv om loven og forskriftene for grunnskoleopplæring og videregående opplæring har regler om rettigheter og plikter, gjennomføres det ikke lovlighetstilsyn.

Andre erfaringer

Skoleresultater kan ikke gi informasjon om regelverksetterlevelsen eller om regelstyringen. Resultater kan imidlertid gi en indikasjon på kvaliteten på opplæringen.

Helt siden starten av PISA-undersøkelsene har finske elever prestert veldig godt. De fire første undersøkelsene var Finland øverst på «the overall ranking». Finske 15-åringer har særlig prestert godt i lesing og naturfag, men har også vært i toppsjiktet i matematikk. Selv om resultatene har gått litt ned de seneste årene, er finske 15-åringer fremdeles blant dem som skårer høyest. Nedgangen i prestasjonene har likevel ført til at det tas grep nasjonalt. Tiltak har vært læreplanendringer og ulike satsinger/utviklingsprogrammer.127

På hjemmesiden til Nationella centret för utbildningsutvärdering omtales funn fra en evaluering gjennomført på oppdrag fra ministeriet i perioden 2016–17.128 Evalueringen gjaldt gjennomføringen av student- og elevvelferdsloven, som ble innført i 2013. Evalueringen viste at loven mange steder har ført til et mer strømlinjeformet og effektivisert tilbud til elever og studenter på alle nivåer. Elevhelsen oppleves bedre etter at loven trådte i kraft enn før. Tilgangen til elevhelsetjenester (inkludert psykologtjenester) var imidlertid i hovedsak uforandret. Evalueringen viste at det fremdeles finnes skoler der tilgangen til skolehelsetjenesten er svak. Det ble også konstatert at det enkelte steder gjenstår mye arbeid for å oppfylle lovens mål.

I 2014 ble det gjort lovendringer knyttet til læringsmiljø. I en evaluering av hvordan endringene hadde blitt implementert, kom det fram at nesten ni av ti elever var kjent med at skolen har ordensregler. Samtidig viste evalueringen at bare en fjerdedel av åttendeklassingene og elevene i videregående opplæring var kjent med at skolen hadde en handlingsplan for å beskytte elevene mot vold, mobbing og trakassering. Kun én av tre åttendeklassinger var kjent med at skolen hadde regler og rutiner for blant annet disiplinærvedtak. Evalueringen viste også at elevenes deltakelse i utarbeidelsen av planene var begrenset.129

Fotnoter

1.

Kartverket, 2019.

2.

Utdanningsdirektoratet, 2019a.

3.

Utdanningsdirektoratet, 2019a.

4.

Prop. 1 S (2019–2020), kap. 6.

5.

SSB, 2009a.

6.

Prop. 1 S (2019–2020), kap. 6.

7.

Utdanningsdirektoratet, Grunnskolens Informasjonssystem (GSI).

8.

Prop. 1 S (2019–2020).

9.

St.prp. nr. 1 (2007–2008).

10.

Prop. 1 S (2019–2020).

11.

Prop. 1 S (2017–2018).

12.

Prop. 1 S (2019–2020).

13.

Utdanningsdirektoratet, Grunnskolens Informasjonssystem (GSI).

14.

Kompetanse Norge, 2018.

15.

Utdanningsdirektoratet, 2019t.

16.

Kompetanse Norge, Statistikkbanken.

17.

Utdanningsdirektoratet, 2019e.

18.

Utdanningsdirektoratet, 2019e.

19.

Utdanningsdirektoratet, 2018a.

20.

Skinningsrud, 2012.

21.

Thuen, 2017, s. 18–19.

22.

Opprinnelig kalt «1. departement», til det i 1818 skiftet navn til «Kirke- og undervisningsdepartementet». Helsvig, 2014, s. 4.

23.

Lov om Opplysningsvesenets fond.

24.

Stortinget, 2018.

25.

Dokka, 1988, s. 50–58.

26.

Thuen, 2017, s. 83–84.

27.

Helsvig, 2014, s. 2.

28.

Helsvig, 2014, s. 21.

29.

St.meld. nr. 16 (2006–2007), kap. 2.1.1.

30.

Helsvig, 2014, s. 31.

31.

Thuen, 2017, s. 119.

32.

Lov om forsøk i skolen § 1.

33.

St.meld. nr. 16 (2006–2007), kap. 2.1.1.

34.

Innst. O.XIV (1968–69), s. 2.

35.

Dokka, 1988, s. 197– 200.

36.

St.meld. nr. 16 (2006–2007), kap. 2.1.1.

37.

Lov om videregående opplæring.

38.

Lov av 12. juni 1964 om realskoler og gymnas. Lov av 1. mars 1940 nr. 1 om yrkesskoler for håndverk og industri. Lov av 6. juli 1957 om handelsgymnasier og yrkesskoler for handel og kontorarbeid. Flere eksempler er gitt i NOU 1991: 4.

39.

NOU 2005: 18, kap. 4.2.

40.

OECD, 1988.

41.

Innst. O. nr. 95 (1991–92), kap. VI.

42.

NOU 1995: 18, kap. 1.2.

43.

NOU 2002: 10, kap. 3.3.

44.

NOU 2003: 16.

45.

Meld. St. 21 (2016–2017), kap. 2.2.

46.

Aasen et al., 2012.

47.

Utdanningsdirektoratet, 2019d.

48.

Difi, 2010. Difi, 2015a.

49.

Prop. 1 S (2019–2020).

50.

Utdanningsdirektoratet, 2018b.

51.

St.meld. nr. 28 (1998–99), kap. 7.1.

52.

St.prp. nr. 38 (1999–2000).

53.

St.meld. nr. 28 (1998–99), kap. 7.3.3.

54.

St.prp. nr. 65 (2002–2003), s. 20–24. St.prp nr. 1 Tillegg nr. 1 (2003–2004).

55.

Kunnskapsdepartementet, 2018a.

56.

St.prp. nr. 75 (1991–92).

57.

NOU 2000: 22, kap. 10.

58.

St.meld. nr. 31 (2000–2001), kap. 8.

59.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2019, kap. l 2.8.

60.

Kgl.res. av 10.03.2017.

61.

Difi, 2015b.

62.

Dokument 8:194 S (2017–2018), Innst. 378 S (2017–2018) og vedtak 886.

63.

Difi, 2015a.

64.

Ot.prp. nr. 59 (1992–93). Innst. O. nr. 135 (1992–93).

65.

SFS 2213 – Undervisningspersonalet i kommunal og fylkeskommunal grunnopplæring.

66.

Omtalt i kap. 6.3.

67.

Meld. St. 21 (2016–2017).

68.

Mausethagen et al., 2018.

69.

Dokument 8:194 S (2017–2018). Innst. 378 S (2017–2018). Anmodningsvedtak 883 av 11. juni 2018.

70.

Dokument 16 (2011–2012), s. 224.

71.

Dokument 16 (2011–2012), s. 225.

72.

Dokument 16 (2011–2012), s. 224.

73.

Tverberg, 2014.

74.

Dokument 16 (2011–2012), s. 225.

75.

Uttrykket «skoleeier» brukes også.

76.

KD, 2013.

77.

Fra skoleåret 2020–2021 er det ti yrkesfaglige utdanningsprogrammer.

78.

Utdanningsdirektoratet, rundskriv Udir-1-2019.

79.

At forskriften også gjelder utdanningssektoren ble tatt inn i en endring av 13. september 2017, som trådte i kraft 1. august 2018.

80.

Prop. 81 L (2016–2017), merknad til § 18.

81.

NOU 2016: 18.

82.

Kommunal- og regionaldepartementet, 2007.

83.

Børne- og Undervisningsministeriet, 2019a.

84.

Se lov om institutioner for almengymnasiale uddannelser og almen voksenuddannelse m.v. § 1 stk. 5.

85.

SOU 2014:5, s. 103–106.

86.

Kjer & Jensen, 2018.

87.

SOU 2014:5, s. 103.

88.

SOU 2014:5, s. 105.

89.

Rambøll, 2011, s. 11–14.

90.

Rambøll, 2011, s. 14.

91.

Regeringen, 2012, s. 49.

92.

Styrelsen for Undervisning og Kvalitet, 2016.

93.

Styrelsen for Undervisning og Kvalitet, 2015, kap. 1.3.

94.

Styrelsen for Undervisning og Kvalitet, 2016, kap. 5.4.

95.

Mehlbye & Nøhr, 2017.

96.

Omtales i det videre som skoleeier.

97.

Skolverket, Statistik.

98.

Prop. 2009/10:165, kap. 4.1.

99.

Prop. 2009/10:165, kap. 4.2.1.

100.

SOU 2014:5, kap. 2.7.14.

101.

Leo, 2016, s. 248.

102.

SOU 2014:5, kap. 6.7.

103.

Prop. 2009/10:165, kap. 4.2.1.

104.

Prop. 2009/10:165, bilag 18.

105.

Leo, 2016, s. 249.

106.

Informasjonen nedenfor om Skolinspektionen er hentet fra skolinspektionen.se.

107.

Informasjonen er hentet fra skolverket.se.

108.

NOU 2015: 2.

109.

Prop. 2009/10:165, bilag 18.

110.

Lovlighetstilsyn som ble gjennomført med alle skoleeiere hvert tredje år.

111.

Basistilsyn er et mindre grundig tilsyn enn prioritert tilsyn og det ble gjennomført der man ikke så behov for prioritert tilsyn.

112.

Skolinspektionen, 2017a.

113.

SOU 2014:5, kap. 2.7.12.

114.

Det følger av skollagen kapittel 2 at kommunestyret («fullmäktige») skal bruke én eller flere «nämnder» til å oppfylle nasjonale mål og gjennomføre opplæring i samsvar med loven.

115.

Skolverket, 2012.

116.

SOU 2014:5, kap. 2.7.12.

117.

Jarl, 2012.

118.

SOU 2014:5, kap. 2.7.12.

119.

Novak, 2018.

120.

Utbildningsstyrelsen, e-post datert 30. oktober 2019.

121.

Ekspertutvalg, 2018, kap. 3.8.3.

122.

Utbildningsstyrelsen, e-post datert 30. oktober 2019.

123.

UNESCO, 2010, s. 3.

124.

Undervisnings- och kulturministeriet, 2017, s. 12 og s. 24.

125.

Undervisnings- och kulturministeriet, 2017, s. 13.

126.

UNESCO, 2010, s. 32 flg.

127.

Välijärvi & Sulkunen, 2016, s. 4 flg.

128.

Nationella centret för utbildningsutvärdering 2018a.

129.

Nationella centret för utbildningsutvärdering, 2018b.

Til dokumentets forside