Del 4
Utvalgets vurderinger og forslag

12 Prinsipper for regelstyring av grunnopplæringen

12.1 Innledning

Utvalget har fått i mandat å foreslå overordnede prinsipper for styring gjennom regelverk og føringer for forskriftsarbeidet. Hensikten med slike prinsipper og føringer er å bidra til at utvalgets vurderinger og konklusjoner videreføres i den framtidige styringen av grunnopplæringen. Se nærmere om utvalgets forståelse av mandatet i kapittel 3.3.

Det finnes allerede flere generelle retningslinjer om regelstyring, som det kan være relevant for utvalget å se hen til. Det følger av mandatet at utvalget skal legge Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner1 til grunn for arbeidet. Det er også andre føringer for regelstyring som er bindende for utvalget, blant disse utredningsinstruksen og Justis- og beredskapsdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse.2 I tillegg er det nylig vedtatt prinsipper for styring av kommunene i kommuneloven § 2-2.

Utvalgets mål er å gi føringer for de prinsipielle spørsmålene som er særlig viktige for at regelverket på opplæringsområdet over tid skal fungere som et godt og effektivt virkemiddel. På områder hvor det finnes instrukser eller generelle føringer for regelstyring, er utvalgets oppgave å konkretisere og utdype hva disse betyr på opplæringsområdet og avveie ulike hensyn. På områder hvor det ikke finnes instrukser eller generelle føringer, er utvalgets oppgave å vurdere hvilke prinsipper som bør legges til grunn. Utfordringene med dagens regelverk og regelverksforvaltning er et sentralt grunnlag for utvalgets vurderinger. Samtidig er utvalget opptatt av at prinsippene skal bli nyttige verktøy for framtidig regelstyring, og ikke bare løse dagens utfordringer.

I kapittel 9.5 har utvalget beskrevet utfordringer med dagens regelverksforvaltning. Utvalgets oppfatning er at gjeldende instrukser og veiledere i praksis ikke følges fullt ut. Utvalget mener det er flere sider ved utarbeidelsen og innføringen av reglene på opplæringsområdet som bør forbedres. Se kapittel 4 om involvering av barn og unge i lovarbeid og kapittel 55 om implementering.

Utvalgets føringer i dette kapitlet handler om når og hvordan regler bør brukes som virkemiddel på opplæringsområdet. Med «regler» sikter utvalget til nasjonale regler i form av lov eller forskrift. Mange av de prinsipielle føringene er likevel også relevante for lokale regler som kommuner kan fastsette med hjemmel i opplæringsloven og forskrifter til denne.

Føringene som utvalget foreslår i dette kapitlet, retter seg først og fremst mot Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet, men er også aktuelle for Stortinget i tilfeller hvor Stortinget tar initiativ til lovendringer (se kapittel 9.5.2).

Utvalget har også utarbeidet en sjekkliste til bruk i lovarbeidet på opplæringsområdet (se vedlegg 2).

12.2 I hvilke tilfeller er det nødvendig å bruke regler?

12.2.1 Gjeldende rett

Det europeiske charteret om lokalt selvstyre har som klar forutsetning at kommunene skal ha lokal folkevalgt ledelse, og slår fast at prinsippet om lokalt selvstyre skal anerkjennes i nasjonal lovgivning og i grunnlov (se om det europeiske charteret i kapittel 7.3). Det er fastsatt i Grunnloven § 49 andre avsnitt at kommuner er selvstendige, politisk valgte og styrte forvaltningsnivåer.

I kommuneloven § 2-1 er det lovfestet at kommunen er eget rettssubjekt, og at begrensninger i det kommunale selvstyret må ha hjemmel i lov. Det følger av legalitetsprinsippet at inngrep overfor private personer også må ha hjemmel i lov. Kravet om lovhjemmel bidrar til at viktige spørsmål av inngripende karakter behandles av Stortinget, noe som er sentralt ut fra demokratiske hensyn. En lovprosess vil sikre en grundig utredning og vurdering av saken og en mulighet for berørte parter til å komme med synspunkter.

Organiseringen av offentlig forvaltning, inkludert fordelingen av oppgaver mellom forskjellige organer innenfor samme offentlige rettssubjekt, kan skje uten bruk av lov. Forvaltningen, inkludert kommunene, kan også gi andre rettigheter ved å binde seg selv på andre måter enn med lov, for eksempel ved å inngå kontrakter. Dersom staten skal gi individrettigheter som kommunen skal oppfylle, må dette gjøres i lovs form.

I kommuneloven § 2-2 første avsnitt er det fastsatt følgende: «Det kommunale og fylkeskommunale selvstyret bør ikke begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål.» Bestemmelsen understreker det kommunale selvstyret og lovfester et forholdsmessighetsprinsipp for statlig styring av kommunene. Bestemmelsen er utformet som en bør-bestemmelse og er ikke ment som et absolutt krav. Prinsippet innebærer at hensynet til nasjonale mål og hensynet til kommunalt selvstyre må avveies mot hverandre. Begrensninger i det kommunale selvstyret bør forbeholdes tilfeller hvor det er et klart behov for nasjonale føringer, og hvor begrensninger derfor er nødvendig.3

I kommuneloven § 2-2 andre avsnitt er det fastsatt følgende: «Offentlige oppgaver bør fortrinnsvis legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne.» Denne bestemmelsen er mindre sentral for utvalget ettersom det følger av mandatet at «[a]nsvarsdelingen mellom staten, kommune og fylkeskommune […] skal videreføres». Samtidig vil dette nærhetsprinsippet også være et argument for få regler eller overordnede regler, da stram styring av kommunenes oppgaveløsning kan innebære at man ikke oppnår fordelene med å plassere oppgavene på lokalt nivå.

Det følger av utredningsinstruksen punkt 2-1 at første steg i en utredning skal være å utrede hva som er problemet, og hva man vil oppnå. Ifølge veilederen til instruksen bør det blant annet vurderes om problemet er akutt, tiltakende eller avtakende, hvordan berørte parter stiller seg til problemet, hva som er årsaken, om problemet lar seg løse, og om problemet er av en slik karakter at det bør løses av nasjonal myndighet eller om det heller bør løses av kommunen eller andre. Hensikten med dette kravet i utredningsinstruksen er å sikre at staten ikke griper inn med tiltak, som for eksempel lovregulering, når dette ikke er nødvendig, og å sikre at problemet løses på det best egnede beslutningsnivået.

I valget mellom å vedta en lov eller å la det være kan man også ta utgangspunkt i skadefølgeprinsippet: Lovgiverne bør bare gripe inn mot handlinger og praksiser som volder, eller kan volde skade. Skadefølgeprinsippet er sentralt i diskusjonene om straffverdighet, men har betydning også for annen forbudslovgivning.4

Både problemtilnærmingen, skadefølgeprinsippet, forholdsmessighetsprinsippet og nærhetsprinsippet tilsier en generell tilbakeholdenhet med å bruke nasjonale regler som virkemiddel. Prinsippene kan også oppsummeres slik at beslutninger ikke bør tas på et høyere nivå i regelhierarkiet enn det som er nødvendig, og at beslutninger i alminnelighet bør tas nærmest mulig dem beslutningen gjelder.

I praksis brukes nasjonale regler som virkemiddel til andre formål enn ren problemløsning. Blant annet tjener enkelte lovbestemmelser først og fremst til å stadfeste visse oppgaver for det offentlige. Lovgivning er også et viktig virkemiddel for å fordele byrder og goder, plassere myndighet og ansvar, sikre forutberegnelighet av rettsstillingen til private og sikre demokratiske prosesser. Lovregulering brukes i praksis også til å gi uttrykk for verdier.

Forholdsmessighetsprinsippet i kommuneloven innebærer at det må foretas en interesseavveining hvor behovet for nasjonal styring veies opp mot nytteeffekten av desentralisering.5 Retningslinjene for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren i veilederen om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner6 vil i praksis fylle ut og gi føringer for interesseavveiningene. I veilederen punkt 1.8 står det at følgende nasjonale mål og hensyn kan tilsi statlig regelstyring som begrenser friheten til kommunene:

• rettssikkerhet

• likeverd

• nasjonaløkonomiske mål som høy sysselsetting, stabil økonomisk vekst og bærekraftige offentlige velferdsordninger

• å sikre hensynet til samer som urfolk og nasjonale minoriteter

• å ta hensyn til miljøet og en bærekraftig utvikling, inkludert klima

I veilederen pekes det også på at staten har et overordnet ansvar for at ressursene i samfunnet brukes på en mest mulig effektiv måte. Ifølge veilederen betyr dette å organisere offentlig forvaltning på en måte som fremmer helhetlige og effektive løsninger, og at kommunesektoren har handlefrihet slik at desentraliseringsgevinsten kan realiseres. Videre følger det av veilederen at det ikke bør fastsettes særregler om forhold som er regulert i sektorovergripende regelverk, med mindre det er nødvendig av hensyn til rettssikkerhet eller et av de andre ovennevnte hensynene som kan begrunne nasjonale regler.7

Forholdsmessighetsprinsippet i kommuneloven § 2-2 første avsnitt er også relevant for valg av virkemiddel. Ifølge forarbeidene innebærer prinsippet at et tiltak må være egnet til å oppnå målet med tiltaket og at fordelene med tiltaket må oppveie eventuelle ulemper med tiltaket.8

Det følger av utredningsinstruksen punkt 2-1 at det skal vurderes hvilke tiltak som er aktuelle og hva som er de positive og negative virkningene av tiltakene. I veilederen Lovteknikk og lovforberedelse er det i punkt 1.2 også slått fast at valget av virkemiddel alltid skal bygge på en bevisst vurdering og at en oppgave ikke bør forsøkes løst gjennom rettslig regulering uten at det på forhånd er vurdert om den ønskede effekten kan oppnås bedre eller enklere ved bruk av andre virkemidler.

Gjeldende regler og instrukser tilsier dermed en generell tilbakeholdenhet med å bruke regler som styringsvirkemidler og at man så langt som mulig bør bruke andre, mykere virkemidler.

12.2.2 Utvalgets vurdering

Regler som er avgjørende for å nå målene for grunnopplæringen

Utgangspunktet er at kommunens virksomhet bare skal reguleres dersom det er nødvendig. Utvalget har vurdert hvilke momenter og hensyn som taler for at nasjonale regler er eller ikke er nødvendig på opplæringsområdet.

I noen tilfeller er det åpenbart at det er nødvendig med nasjonale regler. Blant annet for å sikre oppfyllelsen av reglene i Grunnloven og Norges internasjonale forpliktelser. Det er også nødvendig med regler i lov eller med hjemmel i lov dersom private eller kommuner skal pålegges ansvar eller plikter, eller det skal kunne benyttes reaksjoner og sanksjoner overfor dem. Det må likevel alltid vurderes om det er nødvendig å pålegge kommunen eller private plikter.

Utvalget mener at nasjonale regler bør brukes for tiltak som er avgjørende for å nå målene for grunnopplæring. Se om målene for grunnopplæringen i kapittel 5.2. I vurderingen av om regler er nødvendig må det tas hensyn til hvor sentralt målet er. Jo nærmere kjernen i grunnopplæringen, desto større grunn til å bruke nasjonale regler. Læring og danning er sentrale mål for grunnopplæringen. Et trygt og godt skolemiljø er også et sentralt mål og dessuten en forutsetning for å nå målene om læring og danning.

Etter utvalgets vurdering er det ikke nok at et tiltak kan være nyttig for sentrale mål for grunnopplæringen. Tiltakene som reglene foreskriver, må være av avgjørende betydning. Dette betyr at det må være betydelig risiko for å ikke nå målene for grunnopplæringen, enten generelt eller for den enkelte elev, dersom reglene ikke innføres. Utvalget mener derimot ikke at det alltid må foreligge forskning som viser at tiltaket vil ha ønsket effekt.

Stoltenbergutvalget argumenterer for et prinsipp om kunnskapsbasert regelstyring, der forskning om effekten av tiltakene står sentralt.9 Opplæringslovutvalget mener det ikke vil være mulig med et prinsipp om at man bare skal regulere det man vet vil virke. Selv dersom man ikke har noen kunnskap om hvordan et tiltak kan virke, kan man ha rimelige antakelser. Kunnskapsgrunnlaget er dessuten videre enn bare forskning om effekt. I mange spørsmål har man ikke annet enn kvalitative undersøkelser og erfaringer å bygge på.

Nasjonale regler bør være kunnskapsbaserte, men kravet til kunnskap bør være et gradsspørsmål. Jo mer konkrete tiltakene som reguleres er, desto sikrere grunnlag bør man ha for at tiltakene er fornuftige. I tillegg er det større grunn til å evaluere reglene jo mer usikkert kunnskapsgrunnlaget var før reglene ble innført.

Det kan også være andre årsaker til å regulere et forhold enn at det vil ha en bestemt virkning eller effekt. Det er mange av reglene i dagens opplæringslov som er verdibasert. Reglenes formål er i slike tilfeller å fastsette verdier som skal innebære en skranke eller gi føringer for vurderinger og valg. I noen tilfeller kan reglenes formål være å avveie hensynet til oppnåelse av viktige mål mot sentrale nasjonale verdier. Se for eksempel kapittel 26.4 om inndeling av elever i grupper etter nivå.

Regler for å bidra til likhet og likeverd

Nasjonale regler kan også være nødvendig når det er viktig med like regler i hele landet, og ikke bare innad i den enkelte kommune eller skole. For eksempel bør det være nasjonale regler som legger til rette for at barn, unge og voksne i ulike steder av landet har samme mulighet til å nyttiggjøre seg av retten til opplæring. Reglene bør også legge til rette for at barn, unge og voksne fra ulike steder i landet konkurrerer på likt og rettferdig grunnlag når det gjelder mulighetene for høyere utdanning og arbeid.

Utvalget vil understreke at målet er at barn, unge og voksne over hele landet, uavhengig av bakgrunn mv., får et likeverdig opplæringstilbud, ikke nødvendigvis et likt tilbud. I et likeverdig opplæringstilbud ligger det en forutsetning om at det tas hensyn til at elevene er ulike og at tilbudet må tilpasses og tilrettelegges etter deres ulike behov. Det må vurderes konkret om det er like regler eller muligheter til å tilpasse til lokale forhold og individuelle behov som gir best grunnlag for et likeverdig tilbud. I mange tilfeller vil det være hensiktsmessig med en kombinasjon der nasjonale regler fastsetter minstekrav og kommunen gis et handlingsrom til lokal og individuell tilpasning utover minstekravet.

For at barn, unge og voksne skal få et likeverdig tilbud uavhengig av bosted, kjønn, bakgrunn mv., bør det fastsettes nasjonale regler dersom det er risiko for at enkeltpersoners behov ikke blir ivaretatt i det ordinære opplæringstilbudet og gjennom de generelle reglene. Det kan typisk være en risiko dersom en elev har særskilte utfordringer med å nyttiggjøre seg av retten til opplæring eller med å få et forsvarlig utbytte av opplæringen.

Det bør også fastsettes nasjonale regler for å ivareta minoriteter så langt det er nødvendig for å sikre ikke-diskriminering og likeverdighet. Med minoriteter siktes det til grupper som utgjør et mindretall i samfunnet. Det kan være tale om minoriteter av livssynsmessig, språklig, nasjonal, religiøs eller etnisk art.

Dobbeltregulering, særregulering og presiseringer

Utover de ovennevnte tilfellene hvor regler er nødvendig, bør ikke kommunens virksomhet på opplæringsområdet reguleres. I det følgende omtales noen hovedkategorier av regler som ikke er nødvendige.

Dobbeltregulering og særregulering bør normalt unngås. Med dobbeltregulering forstås regler som i innhold er de samme som regler i annet regelverk. Med særregulering forstås regler for opplæringssektoren som avviker fra generelle sektorovergripende regler for det samme forholdet. Utvalget mener slik regulering kan forsterke sektortenkningen og bidra til å svekke de sektorovergripende lovene, som forvaltningsloven, kommuneloven mv. Dobbeltregulering kan også føre til rettsuklarhet og inkonsekvens i regelverket da det er risiko for at reglene i særlovene ikke endres når de generelle reglene endres.

Det bør bare innføres særregler dersom opplæringsområdet i vesentlig grad skiller seg fra andre områder som den generelle reguleringen omfatter, eller dersom det er vesentlig andre behov på opplæringsområdet. Et argument for å regulere et forhold flere steder er at reglene da kan blir mer tilgjengelige i den loven som målgruppen forholder seg til. Hvor sterkt dette argumentet gjør seg gjeldende, beror på hvem som er adressatene for reglene. Argumentet står sterkest når det gjelder regler som retter seg mot elever og foreldre, men også ansatte i skolen kan ha begrenset kapasitet til å orientere seg i regelverket. Derimot bør man forvente at kommuner forholder seg til både sektorlover og de generelle lovene som gjelder for deres virksomhet. En mellomløsning kan være å henvise til regler i andre lover som er særlig relevante for grunnopplæringen. Hvis noen generelle regler skal tas inn i opplæringsloven, må det gjøres slik at brukerne av loven forstår at også generelle regler som ikke er tatt inn i opplæringsloven, gjelder for den kommunale virksomheten.

Ved en helhetlig gjennomgang av loven, slik dette utvalget gjør, er det en sentral oppgave å oppklare rettsuklarhet. For øvrig bør man være varsom med å gjøre lovendringer for å oppklare rettsuklarhet. Mange presiseringer i loven for å avklare rettsuklarhet fører til hyppige endringer i regelverket og et stort regelomfang. Presiseringer kan dessuten i seg selv skape rettsuklarhet, og presiseringer for å løse rettsuklarhet på ett område, kan skape nye tolkningsspørsmål på andre områder. Mange presiseringer kan også begrense faglig og lokalt handlingsrom og bidra til at det ikke gjøres helhetlige, konkrete vurderinger. Det bør alltid vurderes om rettsuklarhet kan avklares med andre tiltak, som regelverksinformasjon og kompetansetiltak. Samtidig er det viktig å være oppmerksom på at kommuneloven § 2-1 tredje avsnitt innebærer at en utvidelse av kommunens plikter må fastsettes i lov eller med hjemmel i lov.

Det er ikke nødvendig med hjemmel i lov dersom staten ønsker å gi veiledning til kommuner. Det er dessuten uheldig dersom det er uklart om noe er ment som en rettslig forpliktelse eller veiledning. Veiledning kan og bør derfor gis gjennom andre virkemidler enn regler. Derimot kan det være aktuelt å gi tolkningsveiledning for å forklare reglene i lov eller forskrift.

12.3 I hvilke tilfeller skal det være individuelle rettigheter?

12.3.1 Gjeldende instrukser og føringer

Dersom det lovfestes individuelle rettigheter, betyr det at den enkelte som er omfattet av retten, har rettskrav på å få den oppfylt. En sentral rettssikkerhetsgaranti er at enkeltpersoner kan klage dersom forvaltningsorganet ikke gir rettigheten i første omgang. Klagen rettes til et overordnet forvaltningsorgan, som kan prøve vedtaket fullt ut. Dersom klageren ikke får medhold, kan man saksøke for domstolen. Domstolene kan prøve om vedtaket er i samsvar med loven. Dersom vedtaket ikke er i samsvar med loven, vil domstolene oppheve vedtaket som ugyldig.

Dersom det ikke er ønskelig å lovfeste individuelle rettigheter, kan det i stedet lovfestes en plikt for det offentlige til å gi visse ytelser og tjenester uten noen korresponderende rettighet for privatpersoner. Ifølge Justis- og beredskapsdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse10 bør man i slike tilfeller samtidig overveie hvordan man kan sikre at plikten blir oppfylt, slik at man unngår at bestemmelsen mister sitt reelle innhold. I veilederen om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner pekes det på at generelle plikter i form av regler med sørge-for-ansvar gir den største fleksibiliteten for kommunene og er det beste grunnlaget for lokale prioriteringer og samordning på tvers av ulike tjenesteområder.11

Individuelle rettigheter anses som en sterk inngripen i det kommunale handlingsrommet. I veilederen om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner punkt 4.5 vises det til at lovfastsatte rettigheter må prioriteres foran andre oppgaver. Videre vises det til at slik lovgivning kan være nødvendig å ta i bruk for å sikre tjenestetilbud og rettssikkerhet for særskilt utsatte grupper. Ved utforming av lovregler som individuelle rettskrav, skal det ifølge veilederen alltid angis ett eller flere nasjonale hensyn som tilsier en slik tilnærming.

Barnekomiteen har understreket at statene bør ha en rettighetsbasert tilnærming («child rights based approach») til omsorg og beskyttelse av barn. Barnekomiteen har gitt følgende definisjon av en rettighetsbasert tilnærming:

Respekten for barnet som rettighetsbærende individ, dvs. respekten for barnets verdighet og rett til liv, overlevelse, velferd, helse, utvikling, medvirkning og ikke-diskriminering, skal etableres og fremmes som det overordnede målet for statene når det gjelder barn. Dette målet oppfylles best ved at man sikrer alle rettigheter barnet har i henhold til konvensjonen (og konvensjonens valgfrie protokoller). Det forutsetter et paradigmeskifte fra tilnærmingsmåter der barn ses på og behandles som «objekter» som trenger hjelp, til en oppfatning av barn som rettighetshavere som har en umistelig rett til beskyttelse. En tilnærming basert på barnets rettigheter er en tilnærming som fremmer virkeliggjøringen av alle barns rettigheter, slik de framgår av konvensjonen, gjennom utvikling av de ansvarliges evne til å oppfylle plikten de har til å sikre rettigheter (artikkel 4) og rettighetshavernes evne til å kreve sine rettigheter, hele tiden veiledet av retten til ikke-diskriminering (artikkel 2), hensynet til barnets beste (artikkel 3 nr. 1), retten til liv, overlevelse og utvikling (artikkel 6) og respekten for barnets synspunkter (artikkel 12). Barn har også rett til å få orientering og veiledning i utøvelsen av sine rettigheter fra omsorgsgivere, foreldre og medlemmer av fellesskapet, i samsvar med sin gradvise utvikling (artikkel 5). En slik rettighetsbasert tilnærming er holistisk og legger vekt på å styrke barnets egne ressurser og alle sosiale systemer som barnet er en del av: familien, skolen, lokalsamfunnet, institusjoner og religiøse og kulturelle systemer.12

12.3.2 Utvalgets vurdering

I opplæringsloven med forskrifter bør det i størst mulig grad være generelle regler som dekker alle uavhengig av individuelle forutsetninger. Individuelle rettigheter skal bare brukes i tilfeller hvor det er stor risiko for at generelle regler ikke vil ivareta enkeltpersoner.

Med individuelle rettigheter menes her rettigheter som den enkelte kan kreve å få oppfylt, og hvor avgjørelsen kan klages inn for en klageinstans. Selv om det ikke er fastsatt individuelle rettigheter, er ikke det enkelte barn, den enkelte unge eller den enkelte voksne uten rettsvern. Det har lenge vært lagt til grunn at det gjelder visse minimumskrav til opplæringens innhold. Se nærmere omtale i kapittel 15 om forsvarlighetskrav.

Det er større grunn til å bruk individuelle rettigheter jo nærmere man er kjernen i grunnopplæringen. Individuelle rettigheter kan for eksempel være nødvendige dersom generelle regler ikke vil ivareta enkeltelevers mulighet til å gjøre seg nytte av retten til opplæring, til et forsvarlig utbytte av opplæringen eller til sosial tilhørighet. Individuelle rettigheter kan også være nødvendig for å oppnå likeverdighet uavhengig av funksjonsnivå, bakgrunn med videre.

Fordelene med individuelle rettigheter må alltid veies opp mot potensielle ulemper, som at det kan gå ut over innsatsen mot felleskapet eller være tidkrevende og byråkratisk.

12.4 Hvem skal pålegges plikter og gis beslutningsmyndighet?

12.4.1 Gjeldende instrukser og føringer

Med pliktsubjekt menes den som er forpliktet etter regler, og som kan holdes økonomisk og juridisk ansvarlig for manglende etterlevelse. Et generelt utgangspunkt er at den som rår over virkemidlene som er nødvendige for å etterleve plikten, skal være pliktsubjekt.

I en lov kan det være flere pliktsubjekter. Dersom hovedtyngden av pliktene i en lov retter seg mot én aktør, omtales denne gjerne som hovedpliktsubjekt. Det kan også være forskjellige nivåer av pliktsubjekter. Det kan for eksempel skilles mellom den som har det overordnede ansvaret, den som har den selvstendige handlingsplikten, og den som har plikt til å medvirke til en handling.13

Det følger av veilederen om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner at ansvaret for en oppgave eller plikt på et særlovsområde skal legges til «kommunen».14 Ifølge veilederen er en slik innretning av særlovgivningen i overensstemmelse med kommuneloven, som slår fast at kommunestyret er de øverste kommunale organet.15 Det bør ifølge veilederen ikke gis myndighet til bestemte organer i kommunen. Unntak fra dette prinsippet bør ifølge veilederen begrunnes særskilt i ett eller flere nasjonalt hensyn (omtalt i kapittel 12.2.1).

12.4.2 Utvalgets vurdering

Sammenheng mellom myndighet og ansvar

Utvalget mener det må være sammenheng mellom myndighet og ansvar. Med ansvar menes økonomisk og juridisk ansvar. Den som skal være pliktsubjekt, må kunne stilles til ansvar av rettighetshaver, håndhevingsmyndighetene eller domstolen. At en aktør kan stilles til ansvar, innebærer rettslige og økonomiske konsekvenser for aktøren. Det kan for eksempel være tale om erstatnings-, sanksjons- eller straffansvar.

Det er kommunestyret, som øverste ansvarlig i kommunen, som er juridisk og økonomisk ansvarlig for grunnopplæringen. Kommunestyret har dessuten et demokratisk ansvar overfor borgerne.

Utvalget mener at den klare hovedregelen bør være at kommunen er pliktsubjekt for pliktene i opplæringsloven. Kommunen rår over de juridiske, økonomiske, administrative og fysiske virkemidlene som er nødvendige for å oppfylle pliktene på opplæringsområdet. I mange tilfeller vil det være nødvendig med faglig-pedagogisk kompetanse og kjennskap til elevene og skoledriften for å oppfylle reglene. Kommunen må derfor sørge for å ha nødvending kunnskap og kompetanse i virksomhetene til å utføre de lovpålagte oppgavene.

Skolen er ikke et eget rettssubjekt og kan dermed ikke ha myndighet eller ansvar. «Skolen» kan likevel brukes som pliktsubjekt i loven for oppgaver som naturlig skjer på skolenivå. Det må da framgå av loven eller forarbeidene at det er kommunen som rettslig sett har myndighet og ansvar for oppfyllelsen.

Juridisk og økonomisk ansvar versus faglig ansvar

Utvalget mener det bør skilles mellom juridisk og økonomisk ansvar på den ene side og faglig ansvar på den annen. Det er ingen tvil om at lærere og rektorer opplever et betydelig ansvar overfor elevene, og at de besitter en kompetanse og en nærhet til elevene som er helt avgjørende for å kunne gi elevene opplæring i samsvar med reglene. Utvalget mener likevel at lærere og rektorer ikke bør kunne holdes økonomisk og juridisk ansvarlig for oppfyllelsen av pliktene i opplæringsloven med forskrifter. Lærere og rektorer rår ikke over alle de nødvendige virkemidlene, og vil dermed bare kunne være ansvarlige for sitt bidrag.

Dersom lærere og rektorer i større grad skal ha et selvstendig ansvar etter loven, må det etter utvalgets vurdering også etableres muligheter for reaksjoner mot den enkelte, som for eksempel autorisasjonsordninger med mulighet for inndragelse og suspensjon. Utvalget mener det ikke er hensiktsmessig å innføre autorisasjonsordning eller sertifiseringsordning for lærere og rektorer. Opplæringen skjer kollektivt og både lærere, rektor og kommunen har sine roller i oppfyllelsen av retten til opplæring. I samtaler med utvalget har flere rektorer og lærere omtalt at det har vært en positiv utvikling i skolen ved at man nå i større grad enn før opplever et felles ansvar for elevene, og at det ikke handler om «mine» og «dine» elever. Et større ansvar på individnivå, som en autorisasjonsordning vil innebære, kan være et steg i motsatt retning.

Selv om kommunen skal være pliktsubjekt, verken kan eller bør politisk nivå eller ansatte i kommuneadministrasjonen ta alle avgjørelser på egen hånd. Kommunens viktigste oppgave er å sørge for de ressursene og rammebetingelsene som er nødvendig for at de ansatte i virksomhetene kan gi et godt opplæringstilbud i samsvar med reglene. Rektor har en sentral oppgave med å sørge for at lærerne har tid og mulighet til profesjonelt samarbeid og til å utvikle sin profesjonelle kompetanse. Lærerne på sin side har den viktigste oppgaven da det er i deres møte med elevene at opplæringen skjer. Lærerne må holde seg oppdatert og bruke sin faglig-pedagogiske kompetanse og erfaring for å gi elevene best mulig opplæring. Kommuner, rektorer og lærere har alle viktige roller, men det er kommunen som rår over de juridisk og økonomiske virkemidlene, og som dermed bør være ansvarlig for oppfyllelsen av reglene.

Utvalget er opptatt av at profesjonsutøverne i skolen skal ha tilstrekkelig handlingsrom for profesjonelt skjønn. Utvalget mener dette best kan oppnås ved å unngå regler som griper inn i det profesjonelle handlingsrommet, eller som bidrar til at kommunen pålegger rutiner og rapporteringer utover det som er nødvendig. Dessuten kan regelverket i større grad knyttes til faglig-pedagogiske terskler og vurderinger, slik at innholdet i lovkravet blir fastsatt ut fra et faglig kunnskaps- og erfaringsgrunnlag. I utviklingen av kunnskapsgrunnlaget for faglig-pedagogiske vurderinger kan og bør profesjonsutøverne selv spille en rolle, sammen med profesjonens organisasjoner, forskningsmiljøene og utdanningsinstitusjonene. Både lærerkollegiet på den enkelte skole, rektor og kommunene vil være sentrale for å sikre kvalitet i den faglig-pedagogiske skjønnsutøvelsen. Se mer om profesjonelt skjønn og de ulike rollene i kapittel 10.3.

Utvalget mener på denne bakgrunn at rektor, lærere og andre ansatte som hovedregel ikke bør være pliktsubjekter i opplæringsloven og forskrifter til loven. Ansatte kan likevel være pliktsubjekter der det er meningen at den ansatte, i kraft av å være voksen, skal ha et personlig ansvar for å passe på og beskytte elevene, og det handler om noe mer enn å bidra til at kommunen oppfyller opplæringsansvaret overfor elevene. Ansvaret for å gi elevene den opplæringen de skal ha, bør derimot ikke plasseres på den enkelte rektor eller lærer i loven.

Myndighet til å fatte vedtak

Opplæringsloven med forskrifter fastsetter ikke bare plikter, men gir også beslutningsmyndighet. Kommuneloven § 5-3 tredje avsnitt regulerer adgangen for kommunestyret til å delegere beslutningsmyndighet. Hovedregelen er at beslutningsmyndigheten kan delegeres internt i kommunen med mindre det er fastsatt i lov at den ikke kan delegeres. Se nærmere omtale av delegering i kapittel 6.4.

Myndigheten til å ta beslutninger etter opplæringsloven bør som hovedregel legges til kommunen. Det vil da være opp til kommunestyret å beslutte om myndigheten skal delegeres til for eksempel rektor. Utvalget mener likevel at det kan være aktuelt å legge beslutningsmyndigheten direkte til rektor i loven, dersom det er åpenbart at en avgjørelse må skje på skolenivå. Ved å plassere beslutningsmyndigheten direkte hos rektor slipper kommunene å delegere myndighet. Samtidig bør ikke kommunens styringsrett innskrenkes, ettersom de fortsatt vil ha det overordnede ansvaret for beslutningene som tas. Dersom rektor skal gis beslutningsmyndighet direkte i loven, bør det derfor framgå av forarbeidene at styringsretten ikke innskrenkes. Se nærmere om arbeidsgivers styringsrett i kapittel 10.3.

12.5 Er det innsatsen, framgangsmåten, målet eller resultatet som skal reguleres?

12.5.1 Gjeldende instrukser og føringer

I veilederen om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner er det retningslinjer om at noen typer regler skal unngås, mens andre typer regler skal utformes slik at de sikrer fleksibilitet og rom for lokal tilpasning i den enkelte kommune.16 Generelt er disse retningslinjene et uttrykk for at den statlige regelstyringen av kommunene skal være minst mulig inngripende. Det samme følger av forholdsmessighetsprinsippet i kommuneloven § 2-2 første avsnitt.

At reglene er minst mulig inngripende, innebærer at de i størst mulig grad overlater til kommunen å løse en oppgave. I veilederen vises det, som tidligere nevnt, til at bestemmelser om at «kommunen skal sørge for», er den foretrukne måten å styre kommunene på gjennom regler. Regler med presis angivelse av vilkår og virkning er mer inngripende enn skjønnsmessige regler. Videre peker veilederen på enkelte andre typer regler som bør unngås, eller begrenses. Blant annet nevnes:

• regler om bestemte organer i kommuner

• regler om bestemte måter å løse en oppgave på

• regler om intern delegering

• faglige kompetansekrav, lederkrav og bemanningsnorm mv.

• særskilte saksbehandlingskrav

Nasjonale hensyn som kan begrunne at det skal brukes lov som virkemiddel, vil etter veilederen også være relevante for vurderingene av hvor inngående et forhold skal reguleres. Se om de nasjonale hensynene i kapittel 12.2.1.

I Lovteknikk og lovforberedelse punkt 4.2 er det noen betraktninger om hvordan et forhold skal reguleres. Ifølge veilederen kan det for eksempel i praksis ofte være aktuelt å regulere det begivenhetsforløp som leder fram til eller vekk fra målet, framfor å regulere målet. Det understrekes at det er en viktig lovgivningspolitisk oppgave å vurdere hva reglene bør rette seg mot for å bidra til å nå målet bak dem. I denne vurderingen har det også betydning å få regler som det er mulig å kontrollere etterlevelsen av.17

Når det ikke anses hensiktsmessig å regulere en ønsket eller uønsket atferd direkte, vises det i Lovteknikk og lovforberedelse til at man i stedet kan bruke stimulanseregler med insentiver eller disinsentiver til en bestemt atferd. Regler om tilskudd og avgifter er typiske eksempler på slike stimulanseregler.

12.5.2 Utvalgets vurdering

Krav til innsats, mål og resultat eller prosess

Reguleringsmåten bør ikke være mer inngripende enn nødvendig. Det er grovt inndelt tre måter å regulere på: (1) å stille krav til resultatet eller målet, (2) å stille krav til innsats eller (3) å stille krav til prosessen.

Et utgangspunkt bør være å vurdere om det er tilstrekkelig å regulere målet eller resultatet, da dette vil gi størst handlingsrom for kommunen. I vurderingen av om en slik reguleringsmåte er tilstrekkelig, må det tas hensyn til at krav til resultat og mål kan være vanskelig å håndheve og kan gi liten rettssikkerhet for det enkelte barn, og den enkelte unge og voksne med rett til opplæring. Det vil dessuten være risiko for at man trekker feil slutninger eller ikke måler de riktige tingene. I tillegg er det en del resultater som det kan ta lang tid før man kan måle. Dersom reglene fastsetter mål som ikke kan oppnås, kan dette svekke rettslig styring som virkemiddel. Dersom loven skal inneholde mål eller ideal, må det i hvert fall være klart hva den rettslige forpliktelsen er (for eksempel arbeide mot et mål), og hva den ikke er (oppnå målet).

Krav til innsats og krav til prosess innskrenker kommunens handlingsrom på ulike måter. Hva som er den beste reguleringsmåten, må vurderes konkret. Nedenfor går utvalget gjennom noen momenter i denne vurderingen.

Med krav til innsats er hensikten å pålegge kommunen en bestemt aktivitet, handling eller ressursinnsats. Innsatskrav forutsetter at bestemte tiltak passer for alle kommuner og skoler til tross for at de har ulike rammebetingelser. Jo mer presist tiltakene reguleres, desto større krav må stilles til kunnskapsgrunnlaget (se kapittel 12.2). Hensynet til barn, unge og voksne som har rett til opplæring, kan begrunne slike regler. Krav til innsats vil i størst grad sikre at det gjennomføres bestemte handlinger og aktiviteter. Slike krav bør ikke utformes mer konkret enn nødvendig og det bør tas høyde for om målet med reguleringen kan oppnås på mer enn én måte.

Med krav til prosess er hensikten å legge til rette for et best mulig beslutningsgrunnlag og på denne måten oppnå best mulig beslutning. For eksempel kan det stilles krav om at elever eller andre skal få uttale seg, eller at bestemte utredninger mv. må foreligge. Krav til prosess kan bidra til rettssikkerhet for barn, unge og voksne som har rettigheter etter loven. Krav til prosess kan oppleves som lite nyttig av dem som må følge dem, og det kan være risiko for at slike krav i liten grad bidrar til at det gjøres gode vurderinger.18 Det må vurderes hvilke prosesskrav som er nødvendig, og kravene bør ikke være mer detaljert enn nødvendig. Det bør dessuten vurderes om prosesskrav skal kombineres med andre virkemidler som i større grad støtter opp under selve skjønnsutøvelsen. Det bør som hovedregel unngås å stille prosesskrav som allerede følger av forvaltningsloven (se kapittel 12.2).

På områder som er av særlig stor betydning, kan det være aktuelt å regulere forholdet på flere måter ved at det stilles krav til mål, handling og prosess. Et eksempel fra dagens lov hvor flere reguleringsmåter er brukt, er reglene om skolemiljø.

Krav til organisering og kompetanse

Organisering av oppgavene i kommunen og kompetansekrav bør normalt ikke reguleres. Regulering av organisering kan føre til at oppmerksomheten rettes mot organiseringen, ikke oppgaven eller målet. Det kan redusere refleksjoner og ansvar. Slike regler fører dessuten til at man ikke får tatt lokale valg.

Riktig og nødvendig kompetanse er en forutsetning for et godt opplæringstilbud. Krav til kompetanse kan være et virkemiddel dersom kommunen kan ha økonomiske motiver til ansette personer som ikke har riktig og nødvendig kompetanse. Samtidig griper kompetansekrav inn i kommunens måte løse oppgaver på, og det hindrer kommunen i å ta hensyn til lokale behov. Utvalgets vurdering er derfor at kompetansekrav bør begrenses til den pedagogiske virksomheten, som er skolens hovedoppgave.

12.6 Når og hvordan skal det brukes skjønnsmessige regler?

12.6.1 Gjeldende instrukser og føringer

Forholdsmessighetsprinsippet i kommuneloven § 2-2 innebærer at staten ikke skal regulere den kommunale virksomheten mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål. Se nærmere om forholdsmessighetsprinsippet i kapittel 12.2. Prinsippet har betydning både for om et forhold bør reguleres, og for hvordan det bør reguleres. Regler som er utformet skjønnsmessig, gir større handlingsrom enn objektive regler.

I veilederen om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner19 er det omtalt at individuelle rettigheter som er utformet skjønnspreget gir kommunene en viss handlefrihet til å avgjøre hvordan den individuelle rettigheten kan innfris for den enkelte. I veilederen er det vist til Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel, hvor det er lagt til grunn at kommunene så langt som mulig bør ha reell handlefrihet ved oppfylling av individuelle rettigheter som ikke er knyttet til objektive, hendelsesbaserte forhold, som for eksempel alder. Ved innføring av ny lovgivning om individuelle rettigheter som ikke blir utløst av objektive forhold, skal regelverket utformes slik at det er rom for å ta hensyn til variasjonene i lokale forhold og til individuelle behov.

Ifølge Lovteknikk og lovforberedelse punkt 6.1.3 bør lovgiver unngå ord og uttrykk med uklart eller flertydig innhold med mindre lovgiver ønsker å overlate et spørsmål til forvaltningens eller domstolens skjønnsmessige vurderinger. I punkt 2.3 i veilederen er det vist til at momenter i en skjønnsmessig vurdering kan omtales i lovens forarbeider eller i lovteksten. For lover som retter seg til et alminnelig publikum, bør det ifølge veilederen legges betydelig vekt på at lovteksten gir en så utfyllende veiledning som mulig, ettersom brukerne ikke har adgang til andre rettskilder enn selve lovteksten. Samtidig bør man unngå at det skjer en vesentlig økning i lovenes tekstmengde. All informasjon som det kan være ønskelig å gi i et regelverk, kan aldri inntas i lovteksten.

12.6.2 Utvalgets vurdering

Hva er skjønnsmessige regler?

Skjønnsmessige regler er regler hvor det er opp til forvaltningen å bestemme hva beslutningen skal gå ut på. Dette uttrykkes ofte som at kommunen «kan» avgjøre noe. I andre tilfeller inneholder regelen skjønnsmessige ord og uttrykk som innebærer at det må gjøres en skjønnsmessig vurdering for at regelen skal få et rettslig innhold. I slike regler brukes ofte uttrykk som «nødvendig», «forsvarlig» og «særlig».

Regler består gjerne av informasjon om hvem regelen gjelder, i hvilke tilfeller den gjelder, og hva som er følgen av at regelen gjelder. I noen tilfeller er hele regelen skjønnsmessig utformet, men ofte er det bare deler av regelen som er skjønnsmessig.

Skjønn kan deles inn på ulike måter. Det er særlig to inndelinger som er relevante for vurderingen av når og hvordan skjønnsmessige regler skal brukes. Den ene inndelingen handler om grunnlaget for den skjønnsmessige vurderingen. Den andre handler om i hvilken grad skjønnsutøvelsen kan overprøves av domstolen og tilsynsmyndighetene.

Ulike grunnlag for skjønnsutøvelsen

På opplæringsområdet kan man skille mellom vurderinger som gjøres med grunnlag i faglig-pedagogisk kunnskap og erfaring, og vurderinger der det er andre momenter enn faglig kunnskap og erfaring som skal ligge til grunn for skjønnsutøvelsen. Skjønnsmessige vurderinger som utøves på et faglig-pedagogisk grunnlag, omtales gjerne som faglig skjønn eller profesjonelt skjønn. Dersom det legges opp til mer generelle juridiske og moralske vurderinger, omtales dette som allment skjønn.

Når en skjønnsmessig vurdering skal gjøres med grunnlag i faglig-pedagogisk kunnskap og erfaring, bestemmes innholdet i reglene av faglige normer utenfor loven. Slike normer omtales i noe tilfeller som faglige standarder.

I hvilken grad skjønnsutøvelsen overprøves av domstolen og tilsynsmyndighetene

Det er et hovedskille mellom det som i domstolspraksis ofte refereres til som «lovbundet skjønn» og «fritt skjønn». Det første sikter til vurderinger som domstolen kan prøve fullt ut, det siste til vurderinger som domstolen i mindre grad kan prøve. Uttrykket «fritt skjønn» er misvisende, da skjønnsutøveren (forvaltningen) aldri står fritt i sine vurderinger. I det følgende brukes derfor uttrykkene «forvaltningsskjønn» og «lovbundet skjønn».

Hva slags skjønn regelverket gir anvisning om, har altså betydning for hva som kan overprøves av domstolen. Spørsmålet om hva som kan prøves og hvor intenst domstolen kan prøve utøvelse av skjønn ved anvendelse av loven, settes ikke ofte på spissen på opplæringsområdet, i og med at det er sjelden at saker fra dette området føres for domstolene. Disse grensene har imidlertid også betydning for statlige myndigheters tilsyn med kommunen, fordi dette tilsynet er underlagt de samme avgrensningene som domstolen.20 I det følgende drøftes «tilsynsmyndighetens» prøvelsesadgang ettersom dette er den mest praktiske problemstillingen på opplæringsområdet.

For ordens skyld opplyses det om at skillet mellom de ulike skjønnstypene ikke har tilsvarende betydning for klagebehandlingen. Statlige myndigheter kan som klageorgan prøve alle sider av saken også når loven gir anvisning om forvaltningsskjønn, men det skal legges stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret.21

Når en lovbestemmelse gir anvisning om forvaltningsskjønn, er prøvelsesadgangen som nevnt begrenset. Tilsynsmyndighetene kan i slike tilfeller kontrollere at kommunen har holdt seg innenfor lovens rammer, at avgjørelsen bygger på korrekt saksbehandling og på et riktig faktum, og at det ikke foreligger brudd på de ulovfestede prinsippene om saklighet, likhet og forsvarlighet. Tilsynsmyndighetene kan imidlertid ikke sette seg i kommunens sted og erstatte den konkrete vurderingen som kommunen har foretatt, med sin egen. Det er dette som er kjernen i et «forvaltningsskjønn». Ved et lovbundet skjønn kan derimot tilsynsmyndighetene prøve kommunens skjønnsutøvelse fullt ut.

Om og i tilfellet i hvilken utstrekning en vurdering er overlatt til forvaltningsskjønnet, vil bero på en tolkning av den aktuelle lovbestemmelsen. Dersom lovteksten slår fast at kommunen «kan» avgjøre noe, eller det slås fast at en avgjørelse beror på «kommunens skjønn» eller lignende, er det et sterkt holdepunkt for at tilsynsmyndighetene ikke kan prøve kommunens vedtak. Men i en del tilfeller kan det være tvilsomt om, eller kanskje helst hvor langt, statlige tilsynsmyndigheter kan prøve kommunens skjønnsutøvelse. Dette kan særlig være en utfordring ved lovbestemmelser som inneholder vage eller skjønnspregede ord og uttrykk, som for eksempel «nødvendig», «særlig» og «tilfredsstillende».

Høyesterett har i enkelte saker på andre områder lagt til grunn at jo vagere og jo mer skjønnsmessig lovens formulering er, desto mer trekker det i retning av at det er et forvaltningsskjønn. At den skjønnsmessige vurderingen er av faglig eller politisk karakter, i motsetning til juridisk og moralsk, er også momenter som trekker i retning av at det er tale om et forvaltningsskjønn.22 I saker der rettssikkerhetssyn i særlig stor grad gjør seg gjeldende vil domstolen også prøve faglige og lokale vurderinger. På flere områder har lovgiver valgt å lovfeste denne prøvingen. Dette er realiteten på områder der forvaltningen fatter sterkt inngripende vedtak overfor borgerne, som for eksempel innen barnevern, der det er gitt særlige regler om domstolsprøving i tvisteloven kapittel 36.

Når bør man bruke skjønnsmessige regler?

Opplæringsloven kan ikke utformes så konkret at lovens ordlyd gir svar på alle spørsmål som måtte oppstå. Loven må være av en viss overordnet og vag karakter. Det fører til at all rettsanvendelse innebærer bruk av skjønn. Jo mer presis enn lov er, desto mindre rom er det for skjønn i anvendelsen av loven.

Hensynet til likebehandling og muligheter for håndhevelse av reglene kan tilsi entydige og presise regler. Hensynet til lokalt handlingsrom kan tilsi skjønnsmessige regler, der skjønnet gir vurderingsrom for lokale prioriteringer. Skjønnsmessige regler kan også brukes på områder der det er hensiktsmessig at presiseringer skjer med grunnlag i faglig kunnskap og erfaring.

Skjønnsmessige regler gir rom til å finne gode løsninger for ulike situasjoner. Dersom en situasjon kan løses på flere måter, eller dersom man ikke har god nok oversikt over hvem regelen bør omfatte og hvordan situasjonen kan løses, kan det tale for skjønnsmessige regler.

Skjønnsmessige vurderinger kan påvirkes av økonomiske motiver. Formål som søkes oppnådd gjennom skjønnsmessige regler som gir lokalt handlingsrom, kan tape i konkurranse med sterke økonomiske motiver. Dersom tiltaket er avgjørende for elevenes opplæring, skolemiljø eller andre sentrale mål, kan dette være et argument mot å gi for stort handlingsrom gjennom skjønnsmessige regler. Samtidig er det en viktig del av det kommunale selvstyret å gjøre økonomiske prioriteringer. Lokaldemokratiet vil dessuten også kunne bidra til at oppgaveløsningen (inkludert skjønnsutøvelsen) blir forsvarlig.

Det bør være tydelig hva slags skjønn loven legger opp til

Når det skal brukes skjønnsmessige regler, bør det være klart hva som skal være grunnlaget for skjønnsutøvelsen. Det bør være klart ut fra lovteksten eller lovens forarbeider om det skal være faglig skjønn eller allment skjønn.

I skolehverdagen og opplæringssituasjonen er det mange pedagogiske spørsmål. For å ivareta elevene på best måte, bør disse spørsmålene vurderes ut fra et faglig-pedagogisk kunnskapsgrunnlag. Loven bør da legge opp til faglig skjønn. Det er større grunn til å legge opp til faglig skjønn jo nærmere klasserommet man kommer.

Allment skjønn vil normalt være lovbundet skjønn som kan overprøves fullt ut av domstolen og tilsynsmyndigheten. Faglig skjønn kan være lovbundet skjønn eller forvaltningsskjønn. At profesjonsutøverne i skolen har best forutsetninger for å utøve det faglige skjønnet, taler for at faglig skjønn som hovedregel bør være et forvaltningsskjønn der domstolen og tilsynsmyndigheten har begrenset adgang til å overprøve vurderingen. Det tungtveiende hensynet til rettssikkerheten til barn, unge og voksne kan likevel tale for at også faglige skjønnsutøvelser bør kunne prøves delvis eller fullt ut av domstolen og tilsynsmyndigheten.

Generelt bør det legges opp til forvaltningsskjønn når det er akseptabelt med ulike løsninger ut fra lokale forhold. Fordelen med muligheten for lokal tilpasning må veies opp mot behovet for likhet for barn, unge og voksne uavhengig av bosted. Det bør være lovbundet skjønn der det er ønskelig med likebehandling over hele landet, men hvor det er ulike forhold som må vurderes konkret. Med lovbundet skjønn er ikke hensikten å gi en frihet til kommunen eller andre som i loven har fått kompetanse til å ta en avgjørelse. Lovbundet skjønn skal gi rom for tilpasning til det enkelte tilfelle, men målet er at like saker skal behandles likt uavhengig av hvilken kommune som utøver skjønnet.

12.7 Hvordan skal reglene fordeles mellom lov og forskrift?

12.7.1 Gjeldende rett

Legalitetsprinsippet og kommuneloven § 2-1 tredje avsnitt innebærer at inngrep overfor private og overfor kommuner må ha hjemmel i lov. Verken tiltak overfor kommunen eller private må fullt ut reguleres i lovs form. Det er tilstrekkelig med hjemmel i lov. Utfyllende regler kan gis i forskrift eller enkeltvedtak.

I Lovteknikk og lovforberedelse punkt 2.2.3 er det redegjort for relevante hensyn i valget mellom lov og forskrift. I veilederen vises det blant annet til Innst. S. nr. 296 (1995–96) fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité, hvor det framheves at et utgangspunkt er at alle spørsmål som er av en slik karakter at Stortinget bør ta stilling til dem, bør reguleres i formell lov og ikke overlates til forskrift. Jo mer inngripende tiltak som iverksettes, desto sterkere grunn er det til å kreve at Stortinget har tatt uttrykkelig stilling til iverksettelsen av det konkrete tiltaket. Dessuten peker komiteen på at hensynet til borgernes rettssikkerhet er relevant i vurderingen av hva Stortinget bør ta stiling til.

Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité uttalte at det generelt er særlig grunn til å vise varsomhet med bruken av forskriftshjemler når det gjelder regler som gir rettigheter eller plikter for borgerne. Rettigheter og plikter bør i størst mulig grad framgå av loven.

Ifølge Lovteknikk og lovforberedelse kan tekniske detaljregler ofte med fordel plasseres i forskrift, særlig hvis de i praksis bare retter seg mot en avgrenset brukergruppe (fagpersonale). Det samme kan ifølge veilederen ofte gjelde hvis det må ventes hyppige endringer i regelverket. I noen tilfeller fastsettes reglene i forskrift i første omgang og senere i lov på grunnlag av erfaringen med forskriftsreglene.

Ifølge veilederen kan en fordel ved å bruke lovs form være at loven er den rettskilden som brukerne lettest kan skaffe seg adgang til. Dette hensynet ble for eksempel tillagt stor vekt da man i folketrygdloven av 1997 valgte å ta inn store deler av det regelverket som tidligere hadde vært å finne i forskrifter.

12.7.2 Utvalgets vurdering

Det klare utgangspunktet bør være at sentrale plikter og rettigheter skal reguleres i lov. Med sentrale plikter og rettigheter menes regler som i stor grad griper inn i privates og kommuners rettsstilling, og regler som har betydning for mange elever eller stor betydning for enkelte elever.

Dersom en regel har stor betydning, kan dette tale for at den plasseres i loven selv om regelen bare er aktuell for få personer. Temaer hvor det er stort politisk engasjement og uenighet, bør løftes til Stortinget og dermed vedtas i lovs form. Bruk av lovs form innebærer en «endringstreghet», noe som spesielt kan være en fordel på områder med politisk uenighet. Dersom det er stor politisk uenighet om et tema, kan dette dessuten tyde på at reguleringen av temaet er av stor betydning, noe som igjen tilsier regulering i lov framfor forskrift. Nye sentrale regler kan prøves ut i forskrift før de eventuelt vedtas i lovs form. I så fall bør det legges opp til at reglene evalueres og at de flyttes til lovs nivå dersom de skal beholdes etter en utprøvingsperiode.

Generelle regler bør være i lov, mens spesifikke og detaljerte regler bør fastsettes i forskrift. På denne måten unngår man at loven blir for omfangsrik. Samtidig må hensynet til lovens omfang veies opp mot ulempene med et fragmentarisk regelverk. Oppdeling mellom lov og forskrift bør unngås dersom det gjør reglene unødvendig fragmentariske, for eksempel dersom det bare er et fåtall bestemmelser om det aktuelle temaet i forskriften. I vurderingen av om et tema skal behandles i sin helhet i loven eller deles mellom lov og forskrift, bør man ta hensyn til hvem reglene retter seg mot, og hvilke forutsetninger disse har for å finne fram i regelverket.

Dobbeltregulering i lov og forskrift bør unngås. Dobbeltregulering gjør regelverket mer omfangsrikt og gir risiko for misforståelser og feil. Å gjenta lovregelen i forskriften kan gi bedre sammenheng for leseren, men det samme kan oppnås med andre og bedre teknikker som henvisninger i regelverket, god formidling av reglene og god veiledning.

Demokratiske hensyn tilsier at Stortinget ikke bør overføre myndighet som det ikke er klart hva skal brukes til. Det bør derfor bare vedtas forskriftshjemler når man vet hovedlinjene i hva som skal reguleres i forskrift. Å gi forskriftshjemler for «sikkerhets skyld» kan fungere som en hvilepute i lovforberedelsen, som gjør at det ikke tenkes godt nok igjennom hvordan regelverket bør være. Ubrukte forskriftshjemler kan dessuten skape rettsuklarhet hos brukerne.

12.8 I hvilke tilfeller skal det kunne ilegges reaksjoner?

12.8.1 Gjeldende instrukser og føringer

Ifølge Lovteknikk og lovforberedelse bør lover inneholde sanksjonsnormer som angir en reaksjon dersom primærnormen blir overtrådt, for å unngå at lovgivningen blir et slag i luften. Sanksjonsnormer kan være av ulike slag og ta sikte på å få etterlevd primærnormen eller sikre ulike former for sanksjon eller kompensasjon ved regelbrudd. For å klargjøre om loven blir etterlevd, kan det ifølge veilederen også være behov for kontrollnormer. Eksempler på slike kontrollnormer kan være regler om opplysningsplikt og inspeksjonsadgang.

I Prop. 96 L (2010–2011) er det lagt til grunn at innføring av hjemmel for statlig tilsyn skal bygge på en risiko- og sårbarhetsanalyse, og at valg av tilsyn som virkemiddel, skal kunne forsvares etter en kost- og nytteanalyse.

Forvaltningsloven kapittel IX og X gir generelle bestemmelser om administrative sanksjoner og tvangsmulkt. Det følger av § 43 at det med administrativ sanksjon «menes en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon». Forvaltningsloven gir ikke hjemmel for å ilegge administrative sanksjoner og tvangsmulkt, men kommer til anvendelse dersom det er fastsatt i en lov at det skal være adgang til å ilegge denne typen sanksjoner eller reaksjoner.

Forvaltningslovens regler om administrative sanksjoner og tvangsmulkt gjelder ikke bruk av tvangsmulkt ved manglende etterlevelse av kommuneplikter.23 Reglene og vurderingene som ligger til grunn, er likevel relevante for vurderinger om bruk av administrative sanksjoner og tvangsmulkt overfor kommuner.

De ulike reaksjonsformene er nærmere drøftet i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring og Prop. 62 L (2015–2016), som er forarbeidet til de nevnte kapitlene i forvaltningsloven.

I Prop. 62 L (2015–2016) er det gitt lovgivningspolitiske anbefalinger, som Stortinget har sluttet seg til. Oppsummert er det gitt følgende anbefalinger om i hvilke tilfeller det bør innføres sanksjoner for å sikre etterlevelse av lovgivningen, og om det i tilfelle bør velges administrative sanksjoner eller straff:

• Et mer inngripende virkemiddel bør ikke brukes hvis det samme målet kan nås med mindre inngripende tilgjengelige virkemidler. Dette gjelder både ved valget mellom bruk av sanksjoner og andre tiltak, og ved valget mellom straff og administrative sanksjoner.

• Om en lovovertredelse skal sanksjoneres, bør som utgangspunkt vurderes ut fra hver enkelt handlingsnorm.

• Det bør være en forutsetning for å gi hjemmel for å sanksjonere et lovbrudd at lovbruddene i praksis blir søkt avdekket og håndhevet.

Særlig med sikte på straff gjelder følgende:

• De interessene straffesanksjonen skal beskytte, bør i et samfunnsperspektiv være så viktige at de forsvarer bruk av straff.

• Normalt bør straff bare brukes ved alvorlige overtredelser.

Særlig med sikte på administrative sanksjoner gjelder følgende:

• Bruk av administrative sanksjoner må være rettssikkerhetsmessig forsvarlig.24

I forarbeidene til straffeloven er det gjort nærmere rede for når straff bør benyttes. Det grunnleggende prinsippet er skadefølgeprinsippet, som innebærer at bare handlinger som medfører skade eller fare for skade, skal straffesanksjoneres. Skadefølgeprinsippet bygger på at individet i størst mulig grad bør kunne handle fritt, og at straff bare bør anvendes når tungtveiende grunner taler for det. I tillegg pekes det i forarbeidene på hensyn som kan tale for å begrense bruken av straff på skadevoldende handlinger. For eksempel pekes det på at straffen må ha nyttevirkninger og være en hensiktsmessig reaksjon mot handlingstypen.25

Prinsippene for kriminalisering gjør seg sterkest gjeldende ved nykriminalisering. For handlinger som har vært straffbare over lengre tid, vil det være lavere terskel for å beholde straffebudet.

12.8.2 Utvalgets vurdering

De fleste reglene i dagens opplæringslov, retter seg mot kommuner. Statlig tilsyn med kommuner står i en særstilling ettersom kommunen har egen folkevalgt ledelse og utfører sitt selvstyre innenfor nasjonale rammer. Som folkevalgt organ er kommunestyret underlagt demokratiske kontrollmekanismer, som krav om kontrollutvalg og revisjon. Dersom innbyggerne ikke er fornøyde med kommunale tjenester, vil dette få betydning for muligheten til gjenvalg. Det kan derfor argumenteres med at behovet for tilsyn og reaksjoner er mindre for plikter som er lagt til kommunen, enn for plikter som er lagt til private aktører. På den annen side har kommunen, i hvert fall langt på vei, monopol på tjenestene på opplæringsområdet, slik at konkurranse i liten grad fungerer som en kontrollmekanisme. Alminnelige regler om erstatning har i praksis også liten betydning da det er høy terskel for at privatpersoner skal saksøke kommunen.

Utvalget mener det som hovedregel bør være mulig å håndheve reglene i opplæringsloven med forskrifter gjennom tilsyn (se også kapittel 52). Videre mener utvalget at det bør være mest mulig klart hva tilsynsmyndighetene kan overprøve. Slik klarhet er viktig for å gi forutsigbarhet og riktige forventninger for barn, unge og voksne som tilgodeses av reglene. Klarhet i hva tilsynsmyndighetene kan overprøve, er også viktig for rettssikkerheten til kommuner. Når det brukes skjønnsmessige regler, kan det ofte være uklart i hvilken grad tilsynsmyndighetene kan overprøve kommunens vurderinger og beslutninger. Se nærmere om skjønnsmessige regler i kapittel 12.6.

Samlet sett er det få holdepunkter for at manglende reaksjonsmulighet er en stor utfordring på opplæringsområdet (se kapittel 9.4.4). I tråd med sanksjoneringsprinsippene (se kapittel 12.8.1) mener utvalget at det som hovedregel ikke bør legges opp til administrative reaksjoner utover pålegg om retting ved brudd på reglene i opplæringsloven med forskrifter. Med administrative reaksjoner menes administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak som ikke er sanksjon, som tvangsmulkt (se kapittel 12.8.1).

Det kan tenkes områder hvor det kan være behov for andre administrative reaksjoner for eksempel fordi manglende etterlevelse har særlig store konsekvenser for elevene, eller fordi kommunen har sterke økonomiske insentiver til å ikke etterleve reglene. Spørsmålet om administrative reaksjoner bør derfor vurderes på hvert enkelt område.

Utvalget mener det som hovedregel ikke bør være straffbart å bryte opplæringslovens bestemmelser. Straff kan likevel være aktuelt ved handlinger som i stor grad kan gå ut over barn og unges opplæring og hvordan de har det på skolen. Utvalget mener at det i samsvar med prinsippene for bruk av straff også bør tas hensyn til om handlinger har vært straffbare over lengre tid. Det sender uheldige signaler å oppheve et straffebud, og det kan dermed være noe lavere terskel for å videreføres straffebud framfor å innføre nye.

13 Klart lovspråk og god lovstruktur

13.1 Innledning

I utvalgets mandat er det slått fast at «[i] utformingen av lovforslaget skal det [...] tas hensyn til forenkling, oversiktlighet, brukervennlighet og praktisk anvendbarhet. Loven skal utformes i et klart og godt språk.» Det er også pekt på at Kunnskapsdepartementets lovforslag gjennom prosjektet Klart lovspråk med brukerundersøkelser, skal inngå i kunnskapsgrunnlaget til utvalget.

Utvalgets arbeid med språk har bestått i å kartlegge språklige utfordringer med dagens lov gjennom samtale og møter med aktører på opplæringsfeltet og gjennom undersøkelser av opplæringslovens språk i prosjektet Klart lovspråk.26 Det er flere utfordringer med den språklige utformingen og oppbyggningen av dagens lov; disse er nærmere beskrevet i kapittel 9.3.

For å forbedre språket i forslaget til ny lov har utvalget gjort flere grep.

For det første har utvalget tatt utgangspunkt i det språkreviderte lovutkastet som ble utviklet i samarbeid med Språkrådet og Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling som en del av prosjektet Klart lovspråk.

For det andre har utvalget vært oppmerksom på behovet for å lage en lov med god struktur og godt språk fra starten av arbeidet. På det første utvalgsmøtet ble erfaringene og lovutkastet fra prosjektet Klart lovspråk, presentert av ansvarlig for prosjektet Elisabeth Harlem Eide. Eide har også vært en del av utvalgets sekretariat. På det første møtet la utvalget en plan for arbeidet med språket i loven.

For det tredje har utvalget drøftet utformingen av enkelte lovbestemmelser med referansegruppen og andre.

For det fjerde har utvalget valgt å arbeide med språket sammen i stor utstrekning. Utvalgets medlemmer har vært med å diskutere språket i alle bestemmelsene i lovutkastet. Det har altså ikke vært slik at juristene i utvalget og sekretariatet har arbeidet særskilt med lovteksten. Bakgrunnen er nettopp ønsket om at språket i loven skal være noe skolefolket kjenner seg igjen i og lett forstår. En innvending som er framført mot dagens lov, er at loven tydelig er skrevet av jurister, og at språket er deretter. Utvalget har ønsket at språket skal ligge nært et allment, godt språk.

For det femte er deler av loven brukertestet. Resultatene fra brukertestingen er tatt med i vurderingene av språklige og strukturelle valg.

For det sjette har utvalget brukt Bård Eskeland fra Språkrådet som språkrådgiver. Eskeland har lest og kommentert hele lovutkastet. I tillegg har han deltatt på ni skriveverksteder sammen med utvalgsleder og sekretariatet.

Noen av disse tiltakene vil bli kommentert i det følgende.

13.2 Testing av gjeldende og foreslått lovspråk

Flere tester av språket i opplæringsloven er lagt til grunn i utvalgets arbeid. Det går et skille mellom testene av dagens opplæringslov og tester av utvalgets forslag. Testene av dagens opplæringslov er det redegjort for i kapittel 9.3, 13.6 og 13.7. I kapittel 13.3 er det redegjort for testingen av utvalgets forslag og bruken av den i lovarbeidet.

Det er flere utfordringer med slik brukertesting av gjeldende og foreslått lovtekst.

En særlig utfordring med foreslått lovtekst er at den ennå ikke er tatt i bruk. Det innebærer blant annet at viktige hjelpemidler som forarbeider og veiledninger ikke foreligger. Det innebærer også at tekstene testes før det er gjort et implementeringsarbeid, som man må forutsette at blir gjort ved enhver større lovrevisjon, se om utvalgets anbefalinger til implementering i kapittel 55. Det er altså en kunstig testsituasjon der lovteksten leses isolert og uten at leseren har forkunnskaper om lovverket og teksten.

En annen begrensning ved testing av foreslåtte tekster er at det først er i sluttfasen at det foreligger gode nok tekstforslag til at det gir mening å teste. Det vil ikke være mulig å stille arbeidet i bero i påvente av omfattende testing. Det innebærer at testing av foreslått lovtekst med nødvendighet må gjennomføres over kort tid av hensyn til framdriften i lovprosessen. Det fører igjen til at det er nødvendig å begrense mengden tekst som testes, antallet informanter som er med på testen, og hvor grundig den etterfølgende analysen kan bli.

Det er i tillegg en del metodiske begrensninger som er felles for testing av gjeldende og foreslått lovtekst. Noen av disse begrensningene omtales kort her.

I Norge har flere lover blitt brukertestet de siste årene. Testene er utført av ulike konsulent- og forskermiljøer. Metoden som er brukt, er stort sett at leserne har lest lovtekster for deretter å svare på om de forstår teksten. Lov- og regelspråk er en særegen sjanger som skiller seg fra annen sakprosa. For at leseren skal kunne bruke en lov må leseren forstå at lovbestemmelser kan være relevante, og deretter finne og forstå dem, for til sist å kunne anvende dem på sin sak.

Brukertestene, slik de hittil er lagt opp, tester stort sett om leseren klarer å forstå bestemmelsene, og i noen grad om det er lett å finne fram i loven. En vesentlig begrensning er at lesning innenfor rammen av en test skiller seg fra virkelighetens lesing på flere måter.

Testene prøver bare en del av det en leser må håndtere for å bruke lovteksten. I virkeligheten vil man lese lovteksten fordi man har et konkret behov for å løse et rettsspørsmål som har oppstått. Leseren vil typisk også konsultere andre kilder som forarbeider, og i opplæringsektoren helst veiledninger eller tolkningsuttalelser. Mange vil konferere med kollegaer eller oppsøke veiledning andre steder, for eksempel fra kommuneadministrasjonen eller fra Utdanningsdirektoratet. Dersom man leser lovteksten for første gang, og ikke søker veiledning, kan det være at man er for streng i sin vurdering. Det kan for eksempel være skjønnsmessige vurderinger som ikke ved umiddelbar lesning gir klare svar, men som krever veiledning, refleksjon eller kollegadrøftinger, se om skjønnsmessige vurderinger for eksempel i kapittel 10.3 og kapittel 12.6.

Slik testing kan også gi et overfladisk inntrykk av at loven er lett å bruke. Det gjelder særlig om man bare tar utgangspunkt i spørsmålet om lovteksten forstås uten at leseren konfronteres med anvendelsen av teksten på en faktisk situasjon. Ofte kan bestemmelsen framstå som lett å forstå ved lesning, mens den reelle utfordringen ligger i å anvende bestemmelsen på virkelige situasjoner.

Disse begrensningene betyr etter utvalgets oppfatning likevel ikke at brukertester av foreslått lovtekst ikke er nyttig. Vurdert opp mot den totale ressursbruken på å implementere og å etterleve opplæringsloven, er ressursene brukt på testing i lovforberedelsen forsvinnende liten. Det er også slik at disse testene absolutt kan gi grunnlag for refleksjon og vurderinger, dersom man samtidig tar hensyn til begrensningene.

Det er også viktig å se testene i sammenheng med andre kunnskapskilder. I en undersøkelse som OsloMet har gjort på oppdrag fra utvalget, er for eksempel lærernes evne til å bruke opplæringsloven testet med bruk av konkrete caser («vignetter»). Casene er små faktiske situasjoner som lærerne bes om å vurdere i lys av opplæringsloven.27 Funnene fra denne undersøkelsen har også kastet lys over hva brukerne av loven kan streve med.

13.3 Test av utvalgets forslag til ny opplæringslov

Utvalget har engasjert NTB Arkitekst til å gjennomføre test av lovspråket i utkastet til ny opplæringslov. Testen ble gjennomført i perioden juni til august 2019. Undersøkelsen var lagt opp som semi-strukturerte dybdeintervjuer med utgangspunkt i en intervjuguide. Det var til sammen ni informanter: to foreldre, tre elever i videregående skole, to skolebyråkrater (fylkesmannen og kommunen), én rektor og én lærer. Intervjuene ble gjennomført på telefon. Informantene fikk tilsendt teksten rett før testen, med beskjed om at de ikke trengte å forberede seg. Intervjuene tok utgangspunkt i oppgaver, testing av alternativer og refleksjon med utgangspunkt i teksten. Testen var avgrenset til forslagets kapittel 2 og kapittel 3, i tillegg til bestemmelsen om inndeling av elever i grupper. Utvelgelsen ble gjort av sekretariatet i samråd med utvalgsleder.

Hovedfunnene i undersøkelsen var at informantene lett finner fram i utkastet og i all hovedsak forstår innholdet veldig godt. Ingen av funnene i undersøkelsen tilsier at språket eller strukturen i utkastet skaper problemer for informantene. Valget av nynorsk som lovskriftspråk er ikke et stort problem for leserne. På bakgrunn av testen er konklusjonen til NTB Arkitekst at «[d]et aller meste er helt på sporet, det er ingen grunn til å tenke helt nytt på bakgrunn av denne testen.»28

Testen ga også en del konkrete innspill som utvalget har vurdert og fulgt opp i arbeidet med språket etter testen. Et eksempel er at leserne ikke synes overskriften til kapittel 2 «Eleven i skolen» ga særlig veiledning om hvilke bestemmelser kapitlet inneholdt.

13.4 Enkelte språklige og strukturelle valg

Utvalget har søkt å ta på alvor tilbakemeldingene som har kommet fra flere hold om at loven og tekster i tilknytning til loven er preget av juristspråk. Det innebærer at i valget mellom ulike språklige alternativer som stort sett betyr det samme, har utvalget brukt det alternativet som ligger nærmest allmennspråket.

Et konkret eksempel er at utvalget har lagt til grunn følgende anbefaling fra Lovstrukturutvalget:

Den enkelte paragraf bør inndeles ved avsnitt og setninger. Dette er det som i dag i juridisk terminologi kalles ledd og punktum. Med setning mener vi det som etter korrekt språkterminologi egentlig heter periode. Når vi likevel har valgt «setning», skyldes det at vi antar at «setning» er lettere å forstå for de fleste enn «periode».29

Utvalget har opplevd og har blitt fortalt at det er mange som ikke forstår den den juridiske terminologien «ledd» og «punktum». Det er etter utvalgets oppfatning unødvendig at det skal oppstå usikkerhet i praksis på grunn av slike særegne juridiske uttrykksmåter. Det er heller ikke sannsynlig at rektorer og lærere vil lære seg denne terminologien bedre i framtiden. Det kan innvendes mot å bruke «setning» at det kan referere til både delsetning og hovedsetning. Denne tvetydigheten vil nok ikke føre til problemer i praksis. Stort sett vil det være klart ut fra sammenhengen hva det siktes til. Uansett er den usikkerheten denne tvetydigheten kan skape, et mindre problem enn «ledd» og «punktum», som mange brukere rett og slett ikke forstår hva sikter til.

Utvalget har tatt hensyn til at lovtekster i dag i svært stor utstrekning leses digitalt. Det har konsekvenser for flere språklige og strukturelle valg. Et eksempel er at inndelingen av deler og kapitler og utformingen av overskrifter er gjort med tanke på at loven vil bli lest i et digitalt grensesnitt og bør være lett å navigere i digitalt. Et annet eksempel er at det er brukt flere henvisninger i lovforslaget enn det nok ville vært gjort om loven ble utformet med tanke på analog bruk alene. Det er adskillig lettere for den gjengse lovleser å følge henvisningene digitalt, enn det er analogt.

13.5 Skal loven skrives på nynorsk eller bokmål?

Lovens skriftspråk (målform) har kommet opp i noen av samtalene som utvalget har hatt med aktører i opplæringssektoren. Verken ansatte i kommuneadministrasjonen eller lærere trekker fram lovens skriftspråk som en utfordring, men blant elevene opplever noen at det er en utfordring at loven i dag er på nynorsk. Et poeng som utvalget ble gjort oppmerksom på, er at de fleste samiske elever ikke har nynorsk, og at loven dermed er på et skriftspråk som noen kan oppleve som vanskelig. En tilsvarende utfordring gjelder for minoritetsspråklige elever som har fritak fra nynorsk. Motsatt kan det vært en utfordring for minoritetsspråklige elever som har fritak fra bokmål, dersom loven hadde vært på denne målformen.

Bokmål og nynorsk er likestilte skriftspråk i Norge, jf. mållova § 1. I lover og forskrifter er det overvekt av bokmål. I underkant av 16 prosent av alle lover er skrevet på nynorsk.30 St.meld. nr. 35 (2007–2008) Mål og meining slår fast at minst 25 prosent av lovverket regnet i tekstmengde, skal være på nynorsk. Språkrådet påpeker at flere nye lover og forskrifter bør skrives på nynorsk, og at det er viktig å ta vare på de nynorske lovene og forskriftene vi har.31 Dersom en lov på nynorsk skal byttes ut, bør den nye loven også være på nynorsk, ikke bokmål. I og med at dagens opplæringslov er på nynorsk, mener utvalget at ny opplæringslov også bør være på nynorsk. Dette vil dessuten bidra til å nå målet om at minst 25 prosent av lovverket regnet i tekstmengde skal være på nynorsk. I utvalgets forslag til ny opplæringslov brukes derfor nynorsk som skriftspråk.

Dagens opplæringslov ble brukertestet i forbindelse med prosjektet Klart lovspråk. Brukertestingen avdekket at noen av informantene synes at det er utfordrende med nynorsk som lovspråk, blant annet fordi de bruker lengre tid på å forstå og lese loven, og at vanskelige nynorske ord skaper misforståelser og usikkerhet. For noen kan nynorsk være en barriere mot å bruke loven mer aktivt.32 Det er grunn til å understreke at det er tale om en relativt begrenset undersøkelse med 14 informanter som er dybdeintervjuet. Utvalget har vært bevisst på at nynorsk kan være en utfordring for noen brukere. Når det finnes to eller flere alternative former av et ord (valgfrie former), har utvalget derfor valgt bort ord og uttrykk som kan være utfordrende.

I brukertesten gjennomført av NTB Arkitekst på deler av utvalgets forslag, opplevede ikke informantene at det nynorske språket var et problem for forståelsen.

13.6 Hvem leser loven?

Analyseselskapet Oxford Research har kartlagt hvordan opplæringsloven forstås og fungerer i dag. Kartleggingen inngår som en del av kunnskapsgrunnlaget i prosjektet Klart lovspråk, og den bidrar med ny kunnskap om bruken av lovtekster, brukernes tilnærming til rettsspørsmål og opplevelsen av språket i lovtekster.33 Kartleggingen viser at de ansatte i forvaltningen bruker loven mye og gjerne leser den på lovdata.no. Statistikk som Oxford Research har hentet inn, viser at opplæringsloven på lovdata.no i snitt har 267 000 unike sidevisninger hvert år. Loven har et stort tilfang av nye lesere hvert år.

Kartleggingen viser at borgerne i liten grad leser lovteksten direkte. Med borgere siktes det i undersøkelsen til elever, foreldre, voksne elever og lærere. Oxford Research definerte lærere som borgere fordi de i liten grad har direkte saksbehandlingsansvar. Borgerne eksponeres for loven først og fremst i form av utdrag i vedtaksbrev, veiledninger og andre dokumenter fra det offentlige. Borgerne er heller ikke alltid klar over at det de er opptatt av, er regulert ved lov.

13.7 Hvilke forutsetninger har forvaltningen og borgerne for å bruke og forstå loven, og hva gjør brukerne av loven når de trenger veiledning?

Lovtekster har ulike lesere med varierende bakgrunnskunnskap og juridisk kompetanse. Samspillet mellom den konkrete utformingen av lovteksten og leserens bakgrunnskunnskap kan føre til dilemmaer. Dette krever i sin tur diskusjon, undersøkelser og avklaringer.

I offentlig forvaltning varierer den formelle juridiske kompetansen. I mindre kommuner er det for eksempel mindre utbredt å ha ansatte jurister som arbeider med spesialfelt. Dette betyr at forståelsen av en lovtekst og kjennskap til tolkninger av lovverket også kan være ujevnt fordelt i ulike deler av samfunnet og på de ulike nivåene i forvaltningen. Ifølge Juristforbundet var det i 2016 bare rundt 150 av landets 434 kommuner, det vil si cirka 34 prosent av kommunene, som hadde ansatt egne jurister.34 En undersøkelse fra 2010 basert på tall fra KS, viser at det bare var 13 ansatte med juridisk embetseksamen i de 131 kommunene med opptil 2 500 innbyggere. Selv blant de 103 kommunene med opptil 5 000 innbyggere var det bare 25 ansatte med denne kompetansen.35 I Meld. St. 14 (2014–2015) om kommunereformen er det pekt på at det er stor ulikhet i hvor gode og store kommunenes fagmiljøer er. I mange små kommuner vil tilfeldige svingninger i innbyggernes etterspørsel, samt variasjoner i fagmiljøenes kompetanse, kunne gi store konsekvenser for innbyggerne og kommunene.

NTNUs Institutt for språk og litteratur og Program for lærerutdanning har gjennomført en undersøkelse av leseforståelsen og tekstanalyse av dagens opplæringslov.36

Studien inngår i kunnskapsgrunnlaget i prosjektet Klart lovspråk. Så å si alle informantene i undersøkelsen oppgir at det er nødvendig å konsultere andre tekster, fagfeller eller bekjente for å avklare betydningen av enkeltord og komplekse passasjer i loven. Kartleggingen som ble gjennomført av Oxford Research, viser det samme. Både NTNUs undersøkelse og Oxford Researchs kartlegging viser at det er forskjeller mellom ulike brukeres strategier for å navigere i eller forstå lovteksten. Det er et skille mellom tekstorienterte strategier og sosiale strategier.

Forvaltningsansatte er i stor grad tekstorientert når de har behov for å forstå og tolke loven, og de har også flere tekstbaserte strategier til rådighet enn de andre brukerne. De profesjonelle brukerne orienterer seg i forarbeider, forskrifter, kommentarutgaver, tolkningsuttalelser, rundskriv og veiledninger. Saksbehandlere opplyser at de ofte bruker lang tid på å finne svar på det de lurer på. Profesjonelle brukere som har juristutdanning eller jobber i et profesjonelt fellesskap, har etablerte linjer som de følger i egen virksomhet for å avklare tolkningsspørsmål. Rektorer tar ofte kontakt med kommunen og eventuelt fylkesmannen eller kollegaer ved behov for juridiske avklaringer. Behovet er avhengig av sakens alvorlighetsgrad og usikkerheten som er heftet ved selve lovteksten. Rektor kan også diskutere saker med andre rektorer, men karakteriserer dette som et «minefelt», fordi noen rektorer legger personlige tolkninger og referanserammer til grunn for lokale vedtak. Nye rektorer kan «faktisk bli vranglært» dersom de forholder seg for mye til sin egen yrkesgruppe og ikke følger tjenestevei i juridiske spørsmål, kommenterer en av rektorene i NTNUs undersøkelse.

Innbyggerne har en annen framgangsmåte enn ansatte i forvaltningen for å forstå regelverket. Undersøkelsene viser at brukere som ikke tilhører et profesjonelt fortolkningsfellesskap der lovtekster diskuteres, raskere griper til sosiale strategier som å kontakte offentlig ansatte, interesseorganisasjoner, familie, venner og bekjente eller å søke juridisk støtte på annet vis. I NTNUs undersøkelse sier foreldrene at de ville ha spurt rektor eller inspektører ved skolen dersom noe var uklart i loven. Men de kan også forestille seg konflikter der skolen er motpart. Da ville de ha spurt advokater i foreldregruppen eller tatt opp saken på kommune- eller fylkesmannsnivå for å finne juridisk kompetanse.

Slike strategier for å forstå lovtekst er ikke uønsket eller uhensiktsmessig. Det er ikke nødvendigvis slik at all lovtekst kan forstås umiddelbart, og at alle enkeltlesere forstår loven likt etter å ha lest loven alene. Tvert om er det som omtales som sosiale strategier, en viktig del av lovimplementeringen, og slike strategier danner også et godt grunnlag til å etablere konsensus om hvordan lovverket skal forstås. Målet må være å lage en lovtekst som ikke skaper unødvendige vansker for lovleseren.

Undersøkelser viser at skjønnsbegreper, uoversiktlig tekststruktur og manglende navigeringshjelp gjør det vanskelig å orientere seg og skape mening i loven. Siden opplæringsloven regulerer et område som berører livet til mange mennesker, kan uklarheter føre til unødvendige økonomiske, sosiale og personlige kostnader. Å gjøre lovtekstene mer forståelige kan bidra til at innholdet blir mer tilgjengelig for folk flest og dermed redusere behovet for råd og veiledning fra forvaltningen. Samtidig vil mindre bruk av vage ord og uttrykk og mer presisering kunne innebære mindre lokalt handlingsrom og et mer rigid lovverk.

Det er et mål at innholdet i forslaget til ny lov skal bli så lett tilgjengelig og forståelig som mulig for alle dem som loven retter seg mot. Det gjelder både forvaltningen som styrer, og innbyggerne som blir styrt. For at loven skal bli et effektivt virkemiddel for å styre grunnopplæringen, er det også en forutsetning at loven er praktisk anvendbar og at brukerne vet og forstår hva loven sier.

13.8 Oppbygningen av det nye regelverket

13.8.1 Hvordan regelverket for grunnopplæringen er organisert

Dagens regelstyring av opplæringssektoren er uoversiktlig. Det går for eksempel ikke an å lese ut av loven på en enkel måte hvordan regelverket for grunnopplæringen er organisert. For å bedre dette, foreslår utvalget to innledende kapitler i loven som gir leseren en introduksjon til ulike deler av opplæringsregelverket, som læreplanverket og skoleregler, se forslag til §§ 1-4 og 2-5. I tillegg foreslår utvalget en innledende bestemmelse om hvem reglene er rettet mot, og om hva loven gjelder.

Overordnede regler for grunnopplæringen framgår av Grunnloven og folkeretten, se omtale av sentrale bestemmelser i Grunnloven i kapittel 7.2 og om Norges folkerettslige forpliktelser i kapittel 7.3. Generelle regler framgår av opplæringsloven og forskriftene gitt med hjemmel i loven. Skolens demokrati- og dannelsesoppdrag styres hovedsakelig gjennom formålsparagrafen i § 1-1 og den overordnede delen av læreplanverket. Innholdet i opplæringen styres gjennom læreplanverket. I tillegg er oversikten over utdanningstilbudet som fører fram til studiekompetanse eller yrkeskompetanse (tilbudsstrukturen) styrende for hvilken videregående opplæring som tilbys. Regler som gjelder for den enkelte skole og elev gis i skolereglene.

Hvem som fastsetter reglene, hvordan de fastsettes og hva det kan gis regler om, varierer mellom de ulike kategoriene. Målet er å lage en overordnet regelverksstruktur, der det er lett å finne fram, lett å forstå hva reglene dreier seg om og lett å finne og forstå reglene.

Overordnede og generelle regler i opplæringsloven retter seg i prinsippet mot alle. De viktigste brukerne av dette regelverket er kommunene, skolene og ansatte i skolen. I tillegg inneholder loven viktige rettighetsbestemmelser som det også er viktig at elevene og foreldrene kan forstå. Læreplanverket retter seg først og fremst mot fagpersonene i skolen, skoleledelsen og lærerne. Skolereglene (se kapittel 22) retter seg primært mot elevene.

Læreplanverket er i dagens form ikke er gjenkjennbart som forskrift eller rettstoff for andre enn dem som kjenner særskilt til læreplanverket. Det er derfor særlig viktig at det framgår av loven hva det rettslige grunnlaget for å gi læreplaner er (hjemmelen), og hvilke overordnede regler og målsettinger læreplanverket er ment å gjennomføre. Det er viktig å synliggjøre sammenhengen mellom reglene. Sammenhengen vil være tydeligere med de foreslåtte innledningskapitlene i lovforslaget enn med dagens lov.

Grunnloven og menneskerettsloven, særlig gjennomføringen av barnekonvensjonen, gir overordnede grenser og innholdsmessige føringer for regelstyringen av grunnopplæringen. Det viktigste grunnlaget for regelstyringen av grunnopplæringen er opplæringsloven.

Opplæringsloven presiseres og utfylles gjennom forskrifter. På opplæringsfeltet foreslåt utvalget fire kategorier av forskrifter. Det er forskrift til opplæringsloven. Det er læreplanverket som består av to deler: overordnet del av læreplanverket og læreplanverket for øvrig (inkludert tilbudsstrukturen). I tillegg er det lokale forskrifter med bestemmelser fastsatt av kommunene om skoledriften i kommunene, for eksempel forskrifter om skolekretser, skoleruta, lokale inntaksforskrifter og undervisningstid utover fag- og timefordelingen. Kommunene bør tilstrebe å gi en samlet forskrift om alle lokale spørsmål, som ikke faller under neste kategori. Den siste kategorien er lokale forskrifter i form av skoleregler, som vedtas av den enkelte kommune eller det beslutningsnivået kommunen har delegert det til, gjerne en skole.

Dersom disse kategoriene rendyrkes, kan det bidra til at det er tydeligere hvem regelkategoriene retter seg mot, og hva reglene gjelder. Det vil bidra til en oversiktlig og gjenkjennbar regelstyring.

Forslaget til ny lov innebærer at de to første kapitlene i loven inneholder bestemmelser om følgende:

• formålet med loven

• formålet med opplæringen

• krav til forsvarlig opplæring

• læreplanverket og utdanningstilbudet

• ansvaret for opplæringen

• det beste for barnet

• elevenes medvirkning

• samarbeid med foreldrene

• skoledemokratiet og elevenes rett til å ytre seg

• skoleregler

• informasjon til elever og foreldre

13.8.2 Hvordan bør loven deles inn?

Innledning

Hvordan bør loven deles inn i kapitler, eventuelt også i deler, og hvor bør regler med forskjellig innhold plasseres? Dette er spørsmål som handler om lovens interne struktur. Oppbygningen av en lov har mye å si for hvor tilgjengelig loven er for dem som skal lese og anvende den. I tillegg har også innholdet, omfanget og språket betydning for hvor brukervennlig en lov er. Nedenfor redegjør utvalget for ulike måter å dele inn loven på.

Dagens opplæringslov

Dagens lov inneholder 18 kapitler og har en blanding av kapitler inndelt etter opplæringstype og etter særskilte temaer.

Loven inneholder fire kapitler etter opplæringstype: grunnskoleopplæring (kapittel 2), videregående opplæring (kapittel 3), videregående opplæring i bedrift (kapittel 4) og grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne (kapittel 4A). Hvert av disse fire kapitlene inneholder bestemmelser som bare gjelder den enkelte opplæringstypen. I tillegg er det 11 kapitler med særskilte temaer (kapitlene 5 til og med 14). Loven har også et kapittel om bruk av forvaltningsloven (kapittel 15), et innledende kapittel (kapittel 1) og et avsluttende kapittel (kapittel 16).

De 11 kapitlene med særskilte temaer inneholder paragrafer som gjelder både grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Noen paragrafer i disse kapitlene gjelder for begge opplæringstypene, og noen paragrafer gjelder bare grunnskoleopplæring eller bare videregående opplæring. Atter andre paragrafer inneholder en blanding av regler, der enkelte avsnitt i paragrafen gjelder grunnskoleopplæring, og enkelte avsnitt gjelder videregående opplæring.

Den ovennevnte inndelingen er lite oversiktlig. Det kan derfor være utfordrende å finne fram og navigere i loven. Funnene i undersøkelser gjennomført av NTNU37 og Opinion AS38 på vegne av Direktoraret for forvaltning og ikt (Difi) som en del av prosjektet Klart lovspråk, bekrefter dette. NTNU peker på at hovedproblemet med strukturen i dagens opplæringslov er at den har en lite intuitiv inndeling i kapitler. Videre nevnes det at inndelingen gjør det vanskelig å få oversikt over hva som gjelder for de ulike opplæringstypene. Tilsvarende kom fram i en undersøkelse gjennomført av Oxford Research,39 hvor informanter fra den statlige forvaltningen ga uttrykk for at loven har en forholdsvis krevende struktur, og at dette gjør loven mindre tilgjengelig enn den kunne ha vært.

Også referansegruppen har gitt uttrykk for at opplæringsloven er lite tilgjengelig. For eksempel opplever Skolelederforbundet at dagens regelverk er uoversiktlig. Barneombudet viser til at regelverket er omfangsrikt og fragmentert og at dette er en utfordring for rettssikkerheten. Se nærmere omtale av lovens tilgjengelighet i kapittel 9.3.2.

Ulike måter å dele inn en lov på

Innledning

Ved valg av lovstruktur bør hensynet til brukerne, det vil si de som skal lese og anvende loven, veie tungt. Oppbygningen skal være lettfattelig, og det skal være enkelt å finne fram i loven. Det følger av Lovteknikk og lovforberedelse at regler om lovens formål og virkeområde skal plasseres først i loven. Helt til slutt skal bestemmelser om ikrafttredelse, endringer i andre lover mv. plasseres.

Hoveddelen av en lov inneholder som oftest regler om rettigheter og plikter og regler om myndigheten og ansvaret til offentlige organer. Inndelingen av disse reglene i kapitler og eventuelt i deler, kan gjøres på ulike måter. Rekkefølgen på bestemmelsene i en lovs hoveddel vil som regel være påvirket av hva loven regulerer.

Reglene i en lov kan grupperes etter hovedområder, temaer, kronologi, hvem de ulike reglene retter seg mot, eller hvem som er pliktsubjekt. Det kan også være en kombinasjon av noen av disse grupperingene, og det kan tenkes andre måter å dele inn lover på. Når det gjelder plassering av ulike bestemmelser i loven, kan eksempelvis de viktigste og mest sentrale bestemmelsene, eller reglene om hvem som har ansvaret, plassers først i loven.

Inndeling av loven etter hovedområdene i loven

En inndeling etter hovedområdene som loven regulerer, vil for opplæringsloven innebære at loven deles inn etter de ulike opplæringstypene: 1) grunnskoleopplæring, 2) videregående opplæring og 3) grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne. Forslaget fra prosjektet Klart lovspråk er basert på denne inndelingen, men ikke som en fullstendig rendyrket modell.

Den klare fordelen med denne løsningen er at de som skal lese og anvende loven, vil finne alt om den aktuelle opplæringstypen samlet. Fordelen med inndeling etter opplæringstype sammenlignet med inndeling etter pliktsubjekt er at alle reglene innenfor én opplæringstype behandles samlet uavhengig av om pliktene er lagt på kommunen, fylkeskommuner, rektor eller andre. En ulempe er at det vil bli flere dobbeltreguleringer (gjentakelser) og dermed flere paragrafer dersom det som i dag skal være en del likelydende plikter for kommuner og fylkeskommuner. En inndeling etter opplæringstype kan også gjøre det vanskeligere å få oversikt over hva som gjelder videre i skoleløpet innenfor et bestemt tema.

Inndeling av loven etter temaer

En inndeling av loven etter temaer innebærer at loven deles inn etter temaer uavhengig av hvilken opplæringstype reglene gjelder for. Fordelen med en slik løsning er at den som er interessert i for eksempel hva slags skyssløsninger som gjelder gjennom den totale skolegangen, inkludert voksne, finner svaret samlet i ett kapittel. En annen fordel med en slik inndeling er at man unngår duplisering av regler som er identiske for opplæringstypene. Ulempen er at det vil bli krevende for både pliktsubjektene og rettighetshaverne å finne fram til hva som gjelder for dem, for eksempel hvilke bestemmelser som gjelder grunnskoleopplæringen.

Inndeling av loven etter kronologi

Hvis reglene i loven gjelder et handlingsforløp, kan reglene plasseres kronologisk. Hva skjer, og i hvilken rekkefølge? Skatteloven er et eksempel på en lov som er inndelt kronologisk etter en tenkt tidsakse som en skattesak kan følge. En kronologisk oppbygning av opplæringsloven vil være vanskelig og uhensiktsmessig blant annet fordi mange av reglene i loven gjelder for opplæringen generelt og ikke følger trinnene i skolen. En kronologisk inndeling kan likevel være en løsning for temaer i loven der man kan bygge opp rekkefølgen av reglene i et kapittel etter stegene i en prosess.

Inndeling av loven etter hvem de ulike reglene retter seg mot

En inndeling etter hvem reglene retter seg mot, kan gjøre det enklere for de ulike brukergruppene, det vil si elever, lærlinger, foreldre, lærere, kommuner og så videre, å finne fram i loven. KS har gitt innspill til utvalget om at alle reglene som gir individuelle rettigheter for elever bør samles, og gjerne for hele grunnopplæringen.40

Ny opplæringslov kan for eksempel deles inn ved å gruppere reglene slik at én del i loven retter seg mot forvaltningen og personalet i skolen og pålegger dem plikter, og en annen del retter seg mot individer og gir dem individuelle rettigheter. Hver av disse hoveddelene kan deles inn, for eksempel etter tema. Det kan være krevende å dele inn opplæringsloven på denne måten fordi reglene som gjelder individuelle rettigheter, også gjelder for forvaltningen. Det er forvaltningen, som hovedregel kommunene, som skal oppfylle rettighetene. Dessuten kan loven også inneholde regler som ikke innebærer en plikt for kommunen og som heller ikke gir individuelle rettigheter, for eksempel dagens regel om at kommunen kan gi permisjon fra den pliktige grunnskoleopplæringen.

Inndeling av loven etter hvem som er pliktsubjekt

En inndeling av loven etter hvem som er pliktsubjekt innebærer at kommunens plikter samles for seg, fylkeskommunens plikter for seg, og rektorers plikter for seg mv. En fordel med en slik inndeling kan være at det blir lett for dem som skal oppfylle pliktene, å finne fram til hvilke plikter som gjelder for dem. For dem som har rettigheter etter loven, kan det derimot bli vanskelig å finne fram med en slik struktur. Reglene vil også kunne bli fragmentert dersom flere pliktsubjekter har plikter knyttet til samme område i loven. En ulempe er dessuten at det vil gi en del dobbeltreguleringer dersom det som i dag skal være en del likelydende plikter for kommuner og fylkeskommuner.

Viktige og sentrale bestemmer plasseres først i loven

De antatt viktigste reglene i en lov kan bli plassert først, mens mindre viktige regler kan bli plassert lengre bak i loven. Fordi opplæringsloven primært handler om rettighetene til barn og unge, kan det argumenteres for at reglene som er viktigst for barn og unge, skal plasseres tidlig i loven, slik som Barnevernlovutvalget foreslo for barnevernloven.41 Et slikt utgangspunkt kan brukes både for inndeling i kapitler, for rekkefølgen på kapitlene og for plassering av regler innad i kapitlene. En ulempe er at en slik inndeling kan gjøre det vanskeligere å finne fram for dem som skal oppfylle reglene. Det kan kanskje også være mer krevende på opplæringsområdet enn på barnevernområdet å ta stilling til hva som er viktigst og mindre viktig for barn og unge. Et tredje motargument er at opplæringsloven også gir rettigheter til voksne.

Reglene om hvem som har ansvar, plasseres først i loven

Oppfyllelse av loven avhenger av at de ulike aktørene vet hva de har ansvar for. Dette kan tale for at regler om hvem som har ansvaret for hva, plasseres først i loven. Et motargument er at kommunen er en profesjonell aktør som må kunne forventes å finne fram i loven uavhengig av om ansvarsreglene er plassert tidlig i eller mot slutten av loven. For den som har rettigheter etter loven, kan det virke fremmedgjørende dersom ansvarsreglene kommer først (i den grad loven leses kronologisk).

Forslag til ny lovstruktur i prosjektet Klart lovspråk

Utkastet til forslag til ny lov i prosjektet Klart lovspråk har en helt ny oppbygning sammenlignet med dagens lovstruktur.

Utgangpunktet for valget av lovens oppbygning var lovens hovedområder, det vil si de ulike typene opplæring: grunnskoleopplæring, videregående opplæring og grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne. Inndelingen i forslaget er en kombinasjon av gruppering av regler etter opplæringstype og gruppering av regler som er identiske for disse opplæringstypene.

I forslaget er loven delt inn i seks hoveddeler. Både lovens omfang og innhold taler for en slik inndeling. Første del i forslaget inneholder innledende bestemmelser om blant annet virkeområde for loven og formålet med opplæringen. Andre del gjelder grunnskoleopplæring. Tredje del gjelder videregående opplæring, inkludert opplæring i bedrift. Fjerde del gjelder grunnskoleopplæring og videregående opplæring spesielt organisert for voksne. Femte del er fellesbestemmelser for grunnskoleopplæring og videregående opplæring, inkludert slik opplæring for voksne. Siste og sjette del inneholder avsluttende bestemmelser.

Loven ble delt inn slik at regler som bare gjelder for én type opplæring, ble samlet for seg, mens regler som er felles for flere opplæringstyper i hovedsak ble samlet for seg. Delen med fellesregler inneholder regler som er identiske for både grunnskoleopplæringen og den videregående opplæringen. Disse reglene ble samlet i en egen del for å unngå duplisering av paragrafer. Det sentrale med strukturen er at bestemmelsene som bare gjelder grunnskoleopplæring, bare gjelder videregående opplæring og bare gjelder opplæring for voksne, er samlet i egne deler. Hver av delene som gjelder én opplæringstype, er bygd opp etter tema og på samme måte med ett kapittel om retten til opplæring, ett kapittel om innholdet i opplæringen og ett kapittel med regler som ikke angår selve opplæringen.

Fordelen med inndelingen er at det blir mindre duplisering av regler enn en inndeling i kapitler kun etter opplæringstype. En annen fordel er at det er enklere enn med dagens lov å finne fram til hvilke regler som gjelder gjennom opplæringsløpet.

Tilbakemeldingen i brukertestingen42 var at lovforslaget har en logisk og naturlig tematisk oppbygging og at det er lett å finne fram til relevante deler av loven. Spesielt kommenteres det fra alle målgruppene at loven har en god innholdsfortegnelse med logisk inndeling i deler knyttet til grunnskoleopplæring, videregående opplæring og opplæring for voksne. Samtidig var det delte meninger om ha fellesreglene samlet, og ikke bare regler etter opplæringstype, fordi fellesreglene kan være lett å overse.

13.8.3 Utvalgets forslag til ny oppbygning av loven

Det er ikke er lett å komme fram til en inndeling av loven som ikke har noen ulemper. Dette henger blant annet sammen med at loven er omfattende og regulerer både grunnskoleopplæring og videregående opplæring for barn, unge og voksne. Etter utvalgets vurdering er det ikke hensiktsmessig å gruppere reglene etter en rendyrking av noen av de måtene å inndele reglene på som er listet opp ovenfor i kapittel 13.8.2. Utvalget mener at den mest hensiktsmessige inndelingen av loven er å ta utgangspunkt i forslaget fra prosjektet Klart lovspråk. Inndelingen er en kombinasjon av inndeling av loven etter lovens hovedområder (opplæringstypene) i egne deler og samling av regler som er identiske for disse hovedområdene (fellesregler), i en egen del. Denne inndelingen fikk gode tilbakemeldinger i brukertestingen som ble gjort av forslaget.43

Formålet med å samle fellesreglene i en egen del er å unngå duplisering av regler og å gi en samlet framstilling av regler som gjelder både for grunnskoleopplæringen og for den videregående opplæringen. Noen få bestemmeler om særskilte språkrettigheter er likevel duplisert i lovforslaget for å samle samme type bestemmelser under henholdsvis delen om grunnskoleopplæring og delen om videregående opplæring.

14 Formålet med loven og hva loven gjelder

14.1 Innledning

I dette kapitlet drøfter utvalget om det er hensiktsmessig å foreslå en bestemmelse i loven om formålet med den. Kapitlet handler også om det bør gjøres noen språklige endringer i paragrafen om formålet med opplæringen og i paragrafen om virkeområdet for loven – både hvilke virksomheter som bør omfattes av loven og hvor den bør gjelde geografisk.

14.2 Formålet med opplæringen og formålet med loven

14.2.1 Dagens regler

Opplæringsloven inneholder ingen egen bestemmelse om formålet med loven. Formålet med opplæringen er fastsatt i opplæringsloven § 1-1. Denne bestemmelsen trådte i kraft 1. januar 2009 og er felles for grunnskolen og den videregående opplæringen. Bestemmelsen gjelder både for elever, lærlinger, praksisbrevkandidater, lærekandidater og kandidater for fagbrev på jobb. Formålsbestemmelsen gjelder også for voksne så langt den passer, for elever i private grunnskoler og for barn som får privat grunnskoleopplæring i hjemmet. Dette følger av opplæringsloven §§ 4A-6, 2-12 og 2-13. Bestemmelsen gjelder også for ansatte. Utvalget viser for øvrig til forarbeidene til bestemmelsen.44

14.2.2 Kunnskapsgrunnlaget

Rapporter og undersøkelser

I NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring ble dagjeldende lovbestemmelser om opplæringens formål i hovedsak foreslått videreført. Det ble foreslått to formålsbestemmelser – én om grunnskolens formål og én om den videregående opplærings formål.45 I Ot.prp. nr. 46 (1997–98) ble det likevel foreslått en felles formålsbestemmelse.46

NOU 2007: 6 Formål for framtida handler om forslag til lovbestemmelser om henholdsvis formål for barnehagen og formål for opplæringen. Formålsparagrafen i opplæringsloven fikk sin gjeldende ordlyd på bakgrunn av denne utredningen og en avtale som ble inngått mellom alle partier på Stortinget 6. november 2008.

Regelverket på andre områder

Det er vanlig å innlede en lov med en formålsbestemmelse. Både friskolelova, universitets- og høyskoleloven, sosialtjenesteloven, helse- og omsorgstjenesteloven og arbeidsmiljøloven har en slik bestemmelse.

I barnehageloven § 1 er det også fastsatt en bestemmelse om formål. Formålsbestemmelsene i opplæringsloven og barnehageloven er bygd opp på samme måte både for å tydeliggjøre sammenhenger og ulikheter mellom barnehagen og opplæringen og for å øke de respektive institusjonenes forståelse for hverandre. I forarbeidene til barnehageloven er det også lagt til grunn at en stor grad av samordning av formålene for barnehagen og opplæringen kan bidra til større helhet og sammenheng i barn og unges utvikling og læring.47 To formålsbestemmelser som kan gi inspirasjon, er bestemmelsene i voksenopplæringsloven og barnevernloven.

Voksenopplæringsloven § 1 lyder slik:

Formålet med denne loven er å fremme livslang læring ved å legge til rette for organiserte læringsaktiviteter ved siden av det formelle utdanningssystemet. Loven skal bidra til motivasjon og tilgang til kunnskap og kompetanse for alle, og slik fremme den enkeltes utvikling og møte behovene i samfunns- og arbeidslivet.

Og i § 1-1 i barnevernloven står det følgende:

Loven skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Loven skal bidra til at barn og unge møtes med trygghet, kjærlighet og forståelse og at alle barn og unge får gode og trygge oppvekstsvilkår.

Regelverk i andre land

I likhet med opplæringsloven inneholder den svenske skollagen en bestemmelse om formålet med opplæringen, jf. § 448, men skollagen har ingen egen bestemmelse om formålet med loven.

I den danske folkeskoleloven er det fastsatt en egen bestemmelse om folkeskolens formål i § 1, men heller ikke denne loven har en egen bestemmelse om formålet med loven. Tilsvarende gjelder for lov om de gymnasiale uddannelser.

I Finland er det fastsatt egne bestemmelser om utdanningens mål, jf. lag om grundläggande utbildning § 2 og gymnasielagen § 2.

Innspill til utvalget

Nynorsk kultursentrum ønsker en språkpolitisk formålsparagraf: «Opplæringa skal vere med på å sikre norsk, med skriftspråka bokmål og nynorsk, som samfunnsberande språk, gjere elevane trygge i eige skriftspråk og gi dei kunnskap om, kjennskap til og innsikt i det språklege mangfaldet i Noreg.»49

Forandringsfabrikken foreslår at samarbeid med elevene kommer med i formålsparagrafen, og de ønsker at det skal stå at elevene skal møtes med åpenhet, ydmykhet, samarbeid og kjærlighet. Forandringsfabrikken ønsker også et elevsyn som anerkjenner at elever har kunnskap om sitt liv, at de gjør så godt de kan og at de er like verdifulle som voksne, reflekteres i formålsparagrafen.50

Redd Barna konstaterer at det står i mandatet til utvalget at dagens formålsparagraf skal videreføres, men anbefaler et sterkere samsvar mellom det som står i Overordnet del og innholdet i opplæringsloven.51

14.2.3 Utvalgets vurdering

Formålet med opplæringen

Det følger av mandatet til utvalget at dagens formålsparagraf skal videreføres, men også at loven skal utformes i et klart og godt språk, se kapittel 3.2.1. Utvalget har vurdert språket i bestemmelsen og foreslår noen endringer, blant annet at enkelte overflødige ord fjernes. Utvalget ber departementet vurdere om antallet avsnitt i bestemmelsen bør reduseres.

Formålet med den nye loven

Slik utvalget ser det, bør en bestemmelse om lovens formål først og fremst være informativ. Den skal ramme inn loven og gi leseren en kortfattet innføring i hva loven handler om. I tillegg kan formålsbestemmelsen tjene som en påminnelse om grunnleggende hensyn loven bygger på, og dermed faktisk føre til at disse hensynene vektlegges i større grad. Selv om den rettslige betydningen av en bestemmelse om formålet med loven er svært begrenset, har utvalget kommet til at det bør fastsettes at lovens formål er å legge til rette for at barn, ungdom og voksne får god opplæring i et godt miljø. Bestemmelsen tjener først og fremst som en introduksjon til leseren om hva loven handler om. I tillegg gir bestemmelsen overordnede retningslinjer for utøvelse av skjønn i medhold av loven.

14.2.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• en bestemmelse om lovens formål, se forslag til § 1-1 første avsnitt

• noen språklige endringer i bestemmelsen om formålet med opplæringen, se forslag til § 1-2

14.3 Hva loven gjelder

14.3.1 Dagens regler

Opplæringsloven

Virkeområdet til opplæringsloven er fastsatt i § 1-2. I første avsnitt i bestemmelsen er det fastsatt følgende: «Lova gjeld grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring i offentlege skolar og lærebedrifter dersom ikkje noko anna er særskilt fastsett.» Det er fastsatt at opplæringsloven også regulerer tjenester som ikke er opplæring, for eksempel skolefritidsordningen i § 13-7, oppfølgingstjenesten i § 3-6 og musikk- og kulturskoletilbudet i § 13-6.

I andre avsnitt er det presisert at loven også gjelder for grunnskoleopplæring i private grunnskoler som ikke får statstilskudd etter friskolelova, og for privat hjemmeopplæring i grunnskolen. Loven gjelder også for private videregående skoler når det foreligger både en mellomstatlig avtale om dette og en godkjenning fra departementet. Dette følger av opplæringsloven § 3-11.

Det er presisert i tredje avsnitt i § 1-2 at kapittel 4A gjelder for opplæring som er spesielt organisert for voksne, og som kommunen eller fylkeskommunen har ansvaret for.

Opplæringsloven gjelder i Norge dersom ikke noe annet framgår av loven.52 Det er fastsatt i § 1-2 fjerde avsnitt at departementet kan godkjenne fylkeskommunale videregående skoler i utlandet.

Andre lover

Opplæringsloven gjelder i Norge med unntak av Svalbard, jf. svalbardloven § 2. Etter denne bestemmelsen gjelder norsk privatrett og strafferett og den norske lovgivning om rettspleien for Svalbard, når ikke annet er fastsatt. Andre lovbestemmelser gjelder ikke for Svalbard, uten når det særskilt er fastsatt. Etter svalbardloven § 4 kan Kongen fastsette forskrifter blant annet om skolevesenet.

I § 1 i forskrift om grunnskoleopplæring og videregående opplæring på Svalbard er det fastsatt følgende:

Barn og unge av norske statsborgere har samme rett og plikt til grunnskoleopplæring den tiden de er bosatt på Svalbard som de ville hatt på fastlandet, jf. opplæringsloven § 2-1. Barn av utenlandske statsborgere har rett til slik grunnskoleopplæring den tiden de bor på Svalbard.

Straffebestemmelsene i opplæringsloven vil gjelde så lenge de berører rettigheter og plikter som også gjelder for Svalbard. Eksempelvis vil foreldre kunne straffes for å ha holdt sine barn ulovlig borte fra grunnskoleopplæringen så lenge barna har plikt til å motta opplæring. Også brudd på bestemmelsene i opplæringsloven kapittel 9 A kan straffes på samme vilkår som på fastlandet. Det er Longyearbyen lokalstyre som har ansvaret for å oppfylle retten til grunnskoleopplæring på Svalbard. Lokalstyret kan også drive videregående opplæring. Dette følger av § 2 i forskriften. Ungdom på Svalbard har ikke rett til videregående opplæring. Se for øvrig omtale i Meld. St. 32 (2015–2016) Svalbard.53

I § 3 i forskriften er det fastsatt at «[o]pplæringsloven og forskrifter gitt med hjemmel i opplæringsloven gjelder så langt de etter forholdene passer. Kunnskapsdepartementet avgjør hvilke bestemmelser som passer». Kunnskapsdepartementet har ikke gitt generell informasjon om hvilke bestemmelser som gjelder på Svalbard.

Longyearbyen lokalstyre har fastsatt forskrift om inntak til videregående opplæring på Svalbard.

14.3.2 Utvalgets vurdering

Utvalget foreslår ingen endringer i lovens virkeområde, men mener at bestemmelsen bør forenkles.

Utvalget mener at loven fortsatt skal gjelde for all grunnopplæring, uavhengig av type institusjon og eierforhold. Loven skal derfor omfatte opplæring i både kommunale, fylkeskommunale og statlige skoler, institusjoner og fengsler, offentlige og private lærebedrifter, inkludert tid til verdiskaping i bedrift, og ulike private tilbud. Særskilt tilrettelagt grunnopplæring for voksne skal fortsatt være omfattet.

Slik utvalget ser det, bør loven fortsatt regulere virksomheter som er knyttet til grunnopplæringen, for eksempel skolefritidsordningen, PP-tjenesten og oppfølgingstjenesten.

Videre mener utvalget at det bør presiseres i bestemmelsen at loven ikke gjelder for skoler som er godkjent etter friskolelova.

Utvalget foreslår også egne bestemmelser om virkeområdet i noen av kapitlene i den nye loven, se §§ 8-1 og 11-1.

De statlige skolene vil i liten grad bli omtalt i denne utredningen. Dette innebærer likevel ikke at staten og skolene er unntatt fra de reglene som gjelder for kommuner. I den grad staten ønsker å drive skoler, har staten det samme ansvaret som kommunene, se kapittel 33.4.7.

Utvalget mener at det ikke er hensiktsmessig å fastsette hva som er det geografiske virkeområdet for loven. Det geografiske virkeområdet vil følge av de alminnelige prinsipper om lovers virkeområde. Dersom ikke annet framgår av loven, vil den bare gjelde opplæringsvirksomhet i Norge. Det betyr for eksempel at norske borgere som bosetter seg i utlandet, ikke har plikt til grunnskoleopplæring etter reglene i den nye loven, se forslag til § 3-2 andre avsnitt. De vil heller ikke være omfattet av retten til grunnskoleopplæring.

Utvalget ber departementet om å presisere i forskrift eller på annen måte hvilke bestemmelser i den nye loven som skal gjelde for Svalbard, for eksempel hvilke av rettighetene i loven elevene på Svalbard har eller ikke har.

Utvalget foreslår å ikke videreføre § 1-2 fjerde avsnitt om godkjenning av videregående opplæring i utlandet i bestemmelsen om virkeområdet. Bestemmelsen foreslås videreført i § 22-3 andre avsnitt.

14.3.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å videreføre reglene om virkeområdet for loven, men med flere forenklinger, se forslag til § 1-1 andre avsnitt

15 Forsvarlighetskrav

15.1 Innledning

I dag er det et ulovfestet krav til forsvarlige velferdstjenester, blant annet opplæring. I dette kapitlet drøfter utvalget om det skal lovfestes et forsvarlighetskrav i ny opplæringslov, og hvordan et slikt krav eventuelt skal utformes.

15.2 Dagens regler

15.2.1 Opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven

I opplæringsloven er det ikke fastsatt et eksplisitt krav om at opplæringen eller annen virksomhet etter loven må være forsvarlig. Opplæringsloven med forskrifter inneholder likevel flere regler som har til hensikt å bidra til at elevene får et opplæringstilbud av en viss kvalitet, som regler om krav til kompetanse hos undervisningspersonalet, kompetansemål i fag, krav til minstetimetall med opplæring i fag, krav om ulike former for tilrettelegginger for den enkelte elev mv.

15.2.2 Ulovfestet krav om forsvarlig virksomhet

Det har lenge vært lagt til grunn at det gjelder visse minimumskrav til opplæringens innhold. Disse kravene ble først formulert i en omfattende underrettspraksis på 1950- og 1960-tallet om erstatningsansvar for handlinger, beslutninger og unnlatelser innen skolefeltet. Sakene dreide seg særlig om spesialskoleplassering. Rettsutviklingen kulminerte i to saker for Høyesterett i 1970 (Rt. 1970 s. 95 og Rt. 1970 s. 138). I Rt. 1970 s. 95, som gjaldt manglende melding om en jentes manglende utbytte av undervisningen, uttalte Høyesterett (s. 96–97):

Slik som vårt skolevesen er bygget opp, må jeg anta at et krav av den art som det her gjelder med rette er fremmet overfor kommunen. En annen sak er at vurderingen av hvor langt ansvaret rekker, må være avhengig av hvilke ressurser – av økonomisk og annen art – en kommune har til å møte de behov som foreligger, bl.a. på undervisningens område. Jeg slutter meg for så vidt til det som er sagt om dette spørsmål i Utkast til lov om Statens og kommunenes erstatningsansvar (Kristen Andersenkomitéens innstilling, datert desember 1958 s. 24). Det sies her bl.a. at en må kunne regne med at det offentliges virksomhet holder et rimelig faglig, sosialt og menneskelig nivå.

Dette kravet til at virksomheten holder et «rimelig faglig, sosialt og menneskelig nivå», utvikles videre i ulike sammenhenger utover 1970-tallet. Rettsutviklingen oppsummeres i et brev fra Justisdepartementets lovavdeling 2. juni 1982 til Kirke- og undervisningsdepartementet, der Lovavdelingen bes om å vurdere omfanget av retten til spesialundervisning i den dagjeldende grunnskoleloven av 1969 § 13 fjerde avsnitt. Stortinget sluttet seg til Lovavdelingens konklusjon54, som blant annet var at:

Grunnskolelovens bestemmelse om at alle har rett til opplæring i samsvar med sine evner og forutsetninger, og rett til et tilbud som er likeverdig med det andre elever får, er bindende for Stortinget når Stortinget skal ta stilling til bevilgninger. Det er her skapt en såkalt bunden statsutgift. En annen sak er at det selvsagt vil være rom for skjønn når det gjelder den nærmere utforming av undervisningstilbudet og hvor store ressurser som må settes inn for at man kan si at alle elever får et undervisningstilbud «i samsvar med dei evnene og føresetnadene dei ha». Man må imidlertid holde fast ved at grsl. stiller visse minstekrav, og disse minstekravene kan Stortinget ikke unnlate å oppfylle med mindre loven endres.55

Denne rettsoppfatningen ble fulgt opp av Høyesterett i Rt. 1990 s. 360 (Malvik I), der domstolen slo fast at det gjaldt et krav til at opplæringen oppfylte visse minstekrav. I kjennelsen ble det uttalt at: «I lovens krav om at opplæringen må være likeverdig med den opplæring som gis i grunnskolen, ligger imidlertid at opplæringen må fylle visse minimums- og likhetskrav, og at dette er en rettighet som kan håndheves ved domstolene.» Den samme normen ble senere lagt til grunn for helsetjenester i Rt. 1990 s. 874 (Fusa) og igjen for opplæring i Rt. 1993 s. 811.

Rt. 1993 s. 811 gjaldt om en kvinne hadde fått et likeverdig grunnskoletilbud, eller om hun hadde rett til ytterligere grunnskoleopplæring etter voksenopplæringsloven.56 I saken vurderte Høyesterett om kvinnen hadde fått et opplæringstilbud som oppfylte den minstestandarden for opplæringen som måtte legges til grunn. Kvinnen hadde fått store deler av opplæringen som spesialundervisning gitt som eneundervisning. Høyesterett vurderte om minstestandarden innbefattet et rettskrav på eneundervisning med et bestemt uketimetall:

Jeg er så langt kommet til den konklusjon, som også er uttalt av lagmannsretten, at man ikke ensidig kan legge vekt på uketimetall når det skal vurderes om en elev med spesialundervisning har mottatt sin lovbestemte opplæring. Det lovbestemte uketimetall for ordinær grunnskoleundervisning kan ikke uten videre anvendes som sammenligningsmål for hva som er likeverdig spesialundervisning for en psykisk utviklingshemmet elev. Uketimetallet kommer bare inn som ett av flere elementer i en totalvurdering av det opplæringstilbud en slik elev har rettskrav på. I denne totalvurdering må det ellers tas hensyn til på den ene side de store individuelle ulikheter som denne kategori elever rommer, og på den annen side de ressurser av økonomisk art som det offentlige skolevesen råder over, og som derfor nødvendigvis også må gi plass for skjønn.

I Rt. 1990 s. 874 la Høyesterett til grunn en minstestandard for helsetjenester. Saken gjaldt gyldigheten av et vedtak om reduksjon av tidligere hjemmehjelp. Høyesterett uttalte blant annet følgende som begrunnelsen for at et slikt minstekrav måtte legges til grunn:

Rettighetsbegrepet i kommunehelsetjenesteloven § 2-1 er kommentert flere steder i lovforarbeidene […]. Lovforarbeidene synes å gi en entydig støtte for at det ved kommunehelsetjenesteloven § 2-1 er etablert en rett til nødvendig helsehjelp, men også dette er en rett av et svært ubestemt innhold. Om rettens innhold vises særlig til Ot.prp. nr. 66 for 1981–82 side 31 første spalte der det uttales at det ikke er meningen å pålegge kommunene en urimelig og urealistisk forpliktelse, men at man må forutsette en minstestandard som en kommune, eventuelt flere i samarbeid, ikke kan gå under. Fastleggingen av denne minstestandard forutsettes overlatt til praksis, og må vurderes på bakgrunn av den økonomiske situasjon i helsesektoren generelt og i den enkelte kommune spesielt, slik den til enhver tid fortoner seg.

Høyesterett uttalte følgende om domstolenes prøvelsesrett når det gjaldt hvor mye helsehjelp og sosialhjelp vedkommende hadde fått:

Når det gjelder omfanget av ytelsene, vil spørsmålet ved en domstolskontroll […] være om det aktuelle forvaltningsvedtak tilfredsstiller et visst minstekrav som må forutsettes å gjelde for slike ytelser. En slik vurdering vil ligge nær opp til en domstolsprøving av forvaltningens frie skjønn.

I forarbeidene til Grunnloven § 109, Dokument 16 (2011–2012) s. 222, er følgende uttalt om den nedre grensen for hva som er opplæring i samsvar med kravene i Grunnloven § 109:

Grunnlovsfesting av retten til utdanning vil kunne fungere som en rettslig skranke for lovgiver, i den forstand at lovgiver ikke kan la skoletilbudet falle under de minstekrav som en eventuell grunnlovsbestemmelse oppstiller. I tillegg vil rettigheten kunne fungere som et tolkningsmoment og en retningslinje for både den lovgivende, den utøvende og den dømmende makt.

Grunnloven § 109 vil fungere som et tolkningsmoment og en retningslinje for skolemyndighetene, som dermed ikke kan gi opplæring under det kravet som følger av bestemmelsene.

Minstekravene som stilles til skolens virksomhet i domstolspraksis om erstatningsansvar og innholdet i ulike rettigheter, samt Grunnlovens minstekrav til undervisningen, kan enten ses som avskygninger av et allment krav til forsvarlighet eller som at disse regelsettene i sum innebærer et generelt krav til opplæringens forsvarlighet.57

På flere velferdsområder har lovgiver valgt å lovfeste krav til minstestandard eller forsvarlighet. Det var ikke med disse lovendringene ment å innføre et nytt krav, men å lovfeste det som allerede fulgte av ulovfestet rett. Et eksempel er lovfestingen av det generelle kravet til forsvarlighet i helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, der det ble slått fast i Prop. 91 L (2010–2011) kapittel 20 og NOU 2004: 18 s. 67 flg. at det gjaldt et minstekrav til helsetjenester.

15.2.3 Andre lover

Det er flere andre velferdslover som har krav til forsvarlighet. Her omtales et utvalg.

I sosialtjenesteloven § 4 er det krav om at «[t]jenester som ytes etter denne loven skal være forsvarlige». I barnevernloven er det en tilsvarende bestemmelse. Det følger av forarbeidene til barnevernloven at kravet om forsvarlighet er en rettslig standard, og at dette innebærer at det nærmere innholdet i kravet i vesentlig grad vil bli bestemt av normer utenfor selve loven. Videre pekes det på at forsvarlighetskravet handler om vurderinger og normer om hva som kan betegnes som god barnevernfaglig praksis, og at disse normene samtidig er et utgangspunkt for å vurdere grensen mot det uforsvarlige. I forarbeidene vises det videre til at forsvarlighetskravet gir rom for skjønn, men at kravet samtidig innebærer at alle tjenester og tiltak etter barnevernloven skal være forsvarlige når det gjelder både innhold, omfang og når tjenestene ytes. Det står også at tilsynsmyndigheten kan konstatere avvik med hjemmel i forsvarlighetskravet, enten alene eller i kombinasjon med andre bestemmelser i barnevernloven.58

I helse- og omsorgstjenesteloven er det fastsatt et litt mer utførlig forsvarlighetskrav. Kravet er slik:

§ 4-1 Forsvarlighet

Helse- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes etter loven her skal være forsvarlige. Kommunen skal tilrettelegge tjenestene slik at:

• a) den enkelte pasient eller bruker gis et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstjenestetilbud,

• b) den enkelte pasient eller bruker gis et verdig tjenestetilbud,

• c) helse- og omsorgstjenesten og personell som utfører tjenestene blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter og

• d) tilstrekkelig fagkompetanse sikres i tjenestene.

Kongen i statsråd kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om kommunens plikt etter første ledd bokstav d.

I forarbeidene til § 4-1 står det at det følger av forsvarlighetskravet at tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i tilstrekkelig omfang.59 Det står ikke eksplisitt i forarbeidene at punktlisten ikke er uttømmende, men det framgår at punktene er presiseringer av det generelle kravet om forsvarlige helse- og omsorgstjenester.

15.3 Utvalgets vurdering

15.3.1 Behovet for å lovfeste et forsvarlighetskrav

Det gjelder i dag et ulovfestet krav om at opplæring og andre ytelser etter opplæringsloven skal være forsvarlige. Kommuner har ikke oppfylt retten til opplæring dersom tilbudet de har gitt, er uforsvarlig.

At det uansett gjelder et ulovfestet forsvarlighetskrav, kan være et argument for at det ikke er nødvendig å lovfeste et slikt krav i ny opplæringslov. På den annen side vil en lovfesting fjerne eventuell tvil om at et slikt krav gjelder. En lovfesting kan dessuten føre til at kommunene blir mer bevisste på at de har et ansvar for at opplæringstilbudet holder en viss kvalitet, og at dette kravet gjelder i tillegg til andre konkrete krav til opplæringsvirksomheten. Dersom forsvarlighetskravet lovfestes, vil det også være enklere å benytte kravet som grunnlag for tilsyn, enten alene eller i kombinasjon med andre regler (se mer om statlig tilsyn i kapittel 52). I tillegg er det et moment at forsvarlighetskravet er lovfestet i flere andre sentrale velferdslover.

Utvalget mener det er gode argumenter for å lovfeste forsvarlighetskravet i ny opplæringslov.

15.3.2 Betydningen av et forsvarlighetskrav

Et krav om at opplæringen og andre tjenester etter opplæringsloven skal være forsvarlig, vil bare ha selvstendig betydning på områder hvor det ikke er fastsatt mer konkrete og strengere krav, og i tilfeller hvor det er uklart om andre krav er brutt.

Det er mange konkrete krav i opplæringsloven med forskrifter hvor målet er høyere enn at opplæringen eller andre tjenester etter loven skal være forsvarlig. Kommunene kan ikke unnlate å oppfylle slike krav med henvisning til at deres praksis er forsvarlig. For eksempel må kommunene oppfylle kravet om et minste antall timer i et fag, selv om det kan begrunnes at færre timer er forsvarlig i det enkelte tilfellet. Forsvarlighetskravet er først og fremst en sikkerhetsventil for å fange opp uforsvarlig praksis som ikke rammes av mer spesifikke krav.

I en del tilfeller kan det være tolkningstvil, eller det kan være uklart om et tilfelle omfattes av et krav eller et forbud. I slike tilfeller vil også forsvarlighetskravet kunne ha betydning for hva som skal anses å være lovlig og ikke.

Kravet om forsvarlighet er en rettslig standard, noe som innebærer at det nærmere innholdet i kravet i vesentlig grad vil bli bestemt av normer utenfor selve loven. I mange tilfeller vil det være faglig-pedagogisk kunnskap og erfaring som er det relevante grunnlaget for å fastsette innholdet i opplæringslovens forsvarlighetskrav. Men det kan også være mer allmenne samfunnsnormer. Hva som er forsvarlig, kan også endres over tid.

15.3.3 Hva som skal være omfattet av forsvarlighetskravet

Opplæringsloven regulerer både grunnopplæring og enkelte andre virksomheter som ikke er en del av grunnopplæringen, men som har nær tilknytning til denne. Dette gjelder for eksempel skolefritidsordning, leksehjelp, rådgivning og oppfølgingstjeneste, se kapittel 42. Et spørsmål er om et forsvarlighetskrav i opplæringsloven bare skal gjelde grunnopplæringen, eller om det også skal omfatte andre virksomheter etter opplæringsloven.

Rettspraksisen om forsvarlighet på opplæringsområdet handler om selve opplæringen, men det er god grunn til å anta det også gjelder krav til at andre tjenester er forsvarlige. I alle fall vil det kunne skape uklarhet om kravet bare gjelder deler av skolens virksomhet. I andre velferdslover gjelder forsvarlighetskravet alle tjenester etter loven.

Utvalget foreslår at det lovfestes et forsvarlighetskrav som skal gjelde for både opplæring og annen virksomhet etter opplæringsloven.

15.3.4 Tilsyn med forsvarlighetskravet

Utvalget mener at fylkesmannen bør kunne føre tilsyn med forsvarlighetskravet, men at det som hovedregel ikke bør føres generelle tilsyn med oppfyllelsen av forsvarlighetskravet. Et generelt tilsyn med om en kommunes virksomhet er forsvarlig, vil for det første bli svært omfattende. Et slikt tilsyn vil for det andre være lite effektivt og treffsikkert, ettersom forsvarlighetskravet er et minimumskrav som det i de fleste tilfeller må forventes at kommuner overholder.

Det kan likevel være tilfeller hvor det er aktuelt å føre tilsyn med etterlevelsen av forsvarlighetskravet. For eksempel kan dette være aktuelt dersom fylkesmannen i et tilsyn med andre krav avdekker bekymringsverdige forhold. I slike tilfeller kan forsvarlighetskravet være et nyttig supplement til de spesifikke kravene ved at fylkesmannen kan reagere på uforsvarlig praksis på et område som ikke direkte kan knyttes til de spesifikke lovkravene i tilsynet. Det kan også være aktuelt å føre tilsyn med etterlevelsen av forsvarlighetskravet dersom fylkesmannen mottar en bekymringsmelding om at opplæringstilbudet på en skole er uforsvarlig.

Et annet spørsmål er hvor langt tilsynsmyndighetene skal gå i å overprøve om forsvarlighetskravet er oppfylt. Utvalget mener det må være full prøvingsadgang slik at fylkesmannen kan prøve fullt ut om opplæringen og annen virksomhet etter opplæringsloven er forsvarlig. Det må likevel understrekes at forsvarlighetskravet er en minimumsstandard. Tilsynet skal bare prøve om et tjenestene holder et forsvarlig minstenivå.

15.3.5 Forsvarlighetskrav for de ansatte

I helsepersonelloven § 4 er det et forsvarlighetskrav for helsepersonell. Det følger blant annet av denne bestemmelsen at helsepersonell​ skal utføre sitt arbeid i samsvar med de kravene til faglig forsvarlighet og omsorgsfull hjelp som kan forventes ut fra helsepersonellets kvalifikasjoner, arbeidets karakter og situasjonen for øvrig. I helsepersonelloven er det også en rekke andre krav som retter seg mot helsepersonell.

Helseområdet skiller seg fra opplæringsområdet på flere måter. Et viktig skille er at det på helseområdet er krav om autorisasjoner og lisenser for den enkelte utøver av ulike yrker. På opplæringsområdet er det ingen autorisasjonsordning, og staten kan ikke holde den enkelte ansatte i skolen ansvarlig ved å frata eller innskrenke muligheten til å utøve yrket. Det er kommunen som er ansvarlig, og som kan reagere overfor de ansatte innenfor rammene av arbeidsrettens regler.

Ettersom det ikke er en autorisasjonsordning for de ansatte på opplæringsområdet, og utvalget heller ikke foreslår å innføre dette (se kapittel 12.4), er det ikke hensiktsmessig å innføre et forsvarlighetskrav for de ansatte i skolen.

15.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å lovfeste et krav om at opplæringen og annen virksomhet etter opplæringsloven skal være forsvarlig, se forslag til § 1-3

16 Læreplanverket

16.1 Innledning

Dette kapitlet handler om hvordan læreplanverket skal reguleres i den nye loven, både forskriftshjemler og krav til opplæringen.

Retten til et minste antall timer med opplæring er behandlet i kapittel 17.

16.2 Dagens regler

16.2.1 Opplæringsloven

I opplæringsloven § 1-6 er det fastsatt følgende: «Kongen i statsråd kan gi forskrifter for å fylle ut dei overordna måla og prinsippa for opplæringa.» Hjemmelen er blant annet brukt til å gi forskrift om overordnede mål og prinsipper i skolen.

I opplæringsloven § 2-2 første avsnitt og § 3-2 første avsnitt er departementet gitt hjemmel til å gi forskrifter om samlet tid til opplæring i henholdsvis grunnskolen og videregående opplæring.

Opplæringsloven § 2-3 handler om innholdet i og vurdering av elevene i grunnskoleopplæringen. I første avsnitt er det fastsatt at grunnskoleopplæringen skal omfatte «kristendom, religion, livssyn og etikk, norsk, matematikk, framandspråk, kroppsøving, kunnskap om heimen, samfunnet og naturen, og estetisk, praktisk og sosial opplæring». Videre er det åpnet for at «[e]in del av undervisningstida etter § 2-2 kan brukast til fag og aktivitetar som skolen og elevane vel, til leirskoleopplæring og til opplæring på andre skolar eller på ein arbeidsplass utanfor skolen». Videre er det fastsatt at det er kommunene som avgjør hvordan timer ut over minstetimetallet skal brukes.

I tredje avsnitt i § 2-3 er det fastsatt at departementet gir forskrifter om fag, om mål for opplæringen, om omfanget av opplæringen i fagene, om gjennomføringen av opplæringen, om vurdering av elever, om klage på vurderingen, om eksamen og om dokumentasjon. Departementet er også gitt hjemmel til å gi forskrifter om aktiviteter som ikke er opplæring i fag, og i forskrift til opplæringsloven § 1-1a er fysisk aktivitet regulert.

I opplæringsloven § 2-7 om kvensk- og finskopplæring er det presisert at omfanget av «opplæringa i tid og innhaldet i opplæringa blir fastsett i forskrifter etter § 2-2 og § 2-3 i denne lova».

Innholdet i og vurdering av elevene i den videregående opplæringen er regulert i opplæringsloven § 3-4. I første avsnitt er departementet gitt hjemmel til å gi forskrift om trinn og programområde, om fag, om mål for opplæringen, om omfanget av opplæringen i fagene, om gjennomføringen av opplæringen, om vurdering, om klage på vurderingen, om eksamen, om fag- og svenneprøve, om praksisbrevprøve og om dokumentasjon. Det er også fastsatt at departementet gir forskrifter om opplæring i fellesfag og programfag for praksisbrevkandidater.

Når det gjelder opplæring spesielt organisert for voksne, er det fastsatt i § 4A-6 at læreplaner etter «§§ 1-5, 2-3, 3-4 og 6-4 gjeld med dei tilpassingar som følgjer av dette kapitlet». Videre er det fastsatt i § 4A-4 siste avsnitt at departementet gir forskrifter om vurdering, om klage på vurdering, om eksamen og om dokumentasjon.

Opplæringsloven § 6-4 handler om innholdet i den samiske opplæringen. Her er det fastsatt følgende:

Forskrifter om læreplanar etter § 2-3 og § 3-4 skal gi pålegg om opplæring om den samiske folkegruppa og om språket, kulturen og samfunnslivet til denne folkegruppa i tilknyting til dei ulike fagområda. Innanfor rammer fastsette av departementet gir Sametinget forskrifter om innhaldet i slik opplæring.

Sametinget gir forskrifter om læreplanar for opplæring i samisk språk i grunnskolen og i den vidaregåande opplæringa, og om læreplanar for særskilde samiske fag i den vidaregåande opplæringa. Forskriftene må liggje innanfor omfangs- og ressursrammer fastsette av departementet.

Departementet gir forskrifter om andre særskilde læreplanar for grunnskoleopplæringa i samiske distrikt og for elevar elles som får samisk opplæring i grunnskole og i vidaregåande opplæring. Sametinget skal i samråd med departementet lage utkast til desse forskriftene.

I opplæringsloven § 2-2 andre avsnitt første setning er det fastsatt følgende: «Kommunen kan gi forskrifter om undervisningstid ut over timerammene i forskriftene etter første leddet». Det er ikke fastsatt en tilsvarende bestemmelse for videregående opplæring i kapittel 3.

Videre er det åpnet for at kommuner og fylkeskommuner kan søke departementet om unntak fra blant annet kravet til læreplaner, jf. opplæringsloven § 2-3 femte avsnitt og § 3-4 tredje avsnitt.

16.2.2 Forskrift til opplæringsloven

Grunnskoleopplæringen og den videregående opplæringen skal være i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet jf. forskrift til opplæringsloven §§ 1-1 og 1-3. Læreplanverket for Kunnskapsløftet består av den generelle delen av læreplanen, prinsipper for opplæringen, læreplanene for fagene og fag- og timefordelingen. Den videregående opplæringen skal også være i samsvar med den såkalte tilbudsstrukturen. Dette følger av § 1-3. Læreplanverket for Kunnskapsløftet gjelder så langt det passer i grunnskoleopplæringen for voksne, jf. forskrift til opplæringsloven § 1-2.

Elever i samiske distrikter skal ha opplæring i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet – samisk. Det samme gjelder elever utenfor samiske distrikter når de får opplæring på samisk. Elever som får opplæring i samisk utenfor et samisk distrikt, skal ha opplæring i samsvar med det ordinære Læreplanverket for Kunnskapsløftet, men skal følge Læreplanverket for Kunnskapsløftet – samisk for opplæringen i samisk. For elever i grunnskolen følger dette av § 1-1 første avsnitt bokstavene b og c. Det er ikke fastsatt tilsvarende bestemmelser når det gjelder opplæring i samisk i videregående opplæring.

Det følger av forskrift til opplæringsloven §§ 3-1 og 4-1 at alle elever, lærlinger og voksne i offentlig grunnopplæring har rett til vurdering. Retten til vurdering innebærer en rett til både underveisvurdering, sluttvurdering og dokumentasjon av opplæringen. Det følger av forskriften § 3-4 at det fra 1. til og med 7. trinn bare skal gis vurdering uten karakter. Av forskriften § 3-6 følger at det heller ikke skal gis vurdering med karakter i orden og atferd til elevene på barnetrinnet. Det er gitt regler om klage på vurderingen i kapittel 5 i forskriften.

16.3 Kunnskapsgrunnlaget

16.3.1 Historikk

I St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring presenterte regjeringen reformen Kunnskapsløftet. Læreplanverket for Kunnskapsløftet ble innført fra skoleåret 2006−2007. Innføringen av Kunnskapsløftet ble fulgt av et omfattende evalueringsprogram som startet i 2006, og ble avsluttet i 2012. I denne perioden leverte ti ulike delprosjekter underveisrapporter og sluttrapporter. I tillegg har andre undersøkelser og forskningsrapporter gitt kunnskap om praksis i skolen og læringen til elever i Norge etter innføringen av Kunnskapsløftet.60

I Meld. St. 28 (2015–2016) Fag – Fordypning – Forståelse la regjeringen fram forslag til hvordan innholdet i grunnskolen og videregående opplæring skal fornyes for at barn og unge skal få gode vilkår for å utvikle verdier, kunnskaper og holdninger som har stor betydning i deres liv – både i oppveksten og som et godt utgangspunkt for videre utdanning og aktiv deltakelse i arbeids- og samfunnsliv.61 Til grunn for meldingen lå blant annet NOU 2015: 8 og NOU 2014: 7 (Ludvigsenutvalget).

Kunnskapsdepartementet har fastsatt endringer i tilbudsstrukturen for de yrkesfaglige utdanningsprogrammene, som skal gjelde fra skoleåret 2020–2021.62 I tillegg er det igangsatt et stort arbeid med fornyelse av alle de gjennomgående fagene og fagene på studieforberedende utdanningsprogrammer.63 Generell del av læreplanverket er videreført fra R94 og L97, men skal endres i forbindelse med fornyelsen av læreplanene. Ny overordnet del av læreplanverket ble fastsatt 1. september 2017. Dato for når planen trer i kraft er ikke bestemt. Se også omtale i kapittel 7.5.3.

16.3.2 Innspill til utvalget

Referansegruppen

Sametinget mener at faget samisk bør nevnes i opplæringsloven §§ 2-3 og 3-2, og mener at denne mangelen får konsekvenser «for den individuelle retten til opplæring i samiskfaget på grunnskolenivå. Friskoler får godkjenning på grunnlag av fagene i disse paragrafene, og ikke alle ser det som sin plikt å tilby opplæring i samisk.»64 Videre mener Sametinget at opplæringsloven § 6-4 bør endres slik at Sametinget fastsetter læreplanene i de samiske fagene i de samiske læreplanene.65

KS mener at §§ 2-2 og 3-2 kan samles i én bestemmelse.

Andre

Redd Barna ønsker at de tverrfaglige temaene, demokrati og medborgerskap, folkehelse og livsmestring og bærekraftig utvikling synliggjøres i opplæringsloven § 2-3.66

Forandringsfabrikken bemerker at elevene oppfatter uttrykket «kunnskap om heimen» i § 2-3 som uklart.67

16.4 Utvalgets vurdering

16.4.1 Læreplanverket er et sentralt styringsvirkemiddel

Formålet med opplæringen er i dag regulert i den første bestemmelsen i opplæringsloven. Utvalget foreslår at denne bestemmelsen fortsatt skal framgå i det første kapitlet i den nye loven, se kapittel 14.2.

Læreplanverket er det sentrale virkemiddelet for nasjonal styring av opplæringens innhold, og er den viktigste beskrivelsen av hvilken kompetanse elevene, lærlingene og de voksne skal utvikle. Læreplanverket definerer fagenes struktur, innhold og omfang og danner fundamentet for skolenes og bedriftenes planlegging og gjennomføring av opplæringen. Overordnet del av læreplanverket utdyper verdigrunnlaget, kunnskaps- og læringssynet og de overordnede målene som skal ligge til grunn for opplæringen. Den såkalte tilbudsstrukturen er også et sentralt styringsvirkemiddel. I tilbudsstrukturen er inndelingen av utdanningsprogrammene i trinn og programområder for Vg1, Vg2, Vg3 fastsatt.

Utvalget mener læreplanverket og tilbudsstrukturen er så sentrale for innholdet i opplæringen at de bør hjemles og framgå tydelig av selve loven at departementet skal gi forskrift om læreplanverket og tilbudsstrukturen. Det samsvarer godt med idealet om at loven bør gi en mest mulig samlet oversikt over de viktigste rettslige styringsinstrumentene på området. Særlig er det grunn til å understreke at den overordnede delen av læreplanverket står nært i sammenheng med overordnede krav til opplæringen slik de er uttrykt i Grunnloven § 109. Utvalget foreslår derfor å lovfeste at all opplæring etter den nye loven skal være i samsvar med læreplanverket, og at den videregående opplæringen dessuten skal være i samsvar med tilbudsstrukturen. I dag står dette i forskrift til opplæringsloven § 1-1 første avsnitt første setning og § 1-3 første avsnitt første setning, ikke i selve loven.

Utvalget ser ingen grunn til å foreslå endringer i termen «læreplanverket», som er godt innarbeidet i grunnopplæringen, og som omfatter både det ordinære læreplanverket og det samiske læreplanverket. Utvalget foreslår at uttrykket «tilbudsstrukturen» utdypes i loven.

Vurderingen av om opplæringen er i samsvar med læreplaner for fag eller læreplanverket som helhet, vil være en skjønnsmessig vurdering. Vurderingen er i kjernen av den pedagogiske virksomheten i skolen, og det er dermed gode grunner for at grunnlaget for vurderingen bør være faglig-pedagogisk kunnskap og erfaring. Ettersom spørsmålet om samsvar i stor grad er et faglig spørsmål, bør domstolen og statlige tilsynsmyndigheter være tilbakeholdne med å overprøve resultatet av vurderingen. Statlige tilsynsmyndigheter kan prøve om elevene har fått en utdanning som totalt sett er i samsvar med læreplaner for fag eller læreplanverket som helhet, men ikke overprøve om aktiviter i det enkelte tilfelle faktisk var i samsvar med læreplanverket.

16.4.2 Rett til vurdering og dokumentasjon

Utvalget skal ifølge mandatet ta hensyn til at opplæringsloven skal hjemle og beskytte elevers rettigheter og behov. Vurdering er en sentral del av elevenes rett til opplæring. For elever, lærlinger og voksne i videregående opplæring er vurdering avgjørende for den enkeltes rettigheter i tilknytning til jobb eller videre studier. Etter utvalgets vurdering er denne retten så sentral at den bør framgå direkte av loven.

Evaluering av reglene i kapittel 3 i forskriften viser at dagens regler om vurdering i stor grad harmonerer med gjeldende forskning på feltet. Dette kan tale i retning av at det ikke er behov for detaljerte regler. På den annen side er det klart at sluttvurdering har stor betydning for den enkeltes rettigheter og muligheter i videre arbeids- og studieliv. Behovet for likebehandling er derfor stort. Dette tilsier et fortsatt behov for detaljerte regler, noe som egner seg best i forskrift.

Dagens §§ 2-3 og 3-4 gir departementet svært vide forskriftshjemler. Som utgangspunkt bør forskriftshjemler være konkrete og angi hovedlinjene i hva som skal reguleres i forskrift. Det bør ikke vedtas forskriftshjemler som er vide for «sikkerhets skyld». Samtidig mener utvalget at de forholdene som i dag er regulert med hjemmel i §§ 2-3 og 3-4, fremdeles bør kunne reguleres i forskrift. Utvalget har vurdert om regelverket ville blitt bedre med en mer eksplisitt forskriftsregulering på området. Etter utvalgets vurdering er det vanskelig å se at en konkretisering vil bidra til en mer konsis forskriftshjemmel enn dagens regler. Derfor vil ikke utvalget foreslå en snevrere forskriftshjemmel enn i dag, men foreslår å videreføre gjeldende hjemler for å gi forskrift om innholdet i opplæringen og vurdering for elever, lærlinger og voksne. Utvalget vil imidlertid oppfordre departementet til å gå gjennom forskriftene gitt med hjemmel i bestemmelsen om innhold og vurdering. Etter utvalgets vurdering er det i dag enkelte bestemmelser som er fastsatt med hjemmel i §§ 2-3 eller 3-4, som må antas å ligge i grenseland av hva som er en normal forståelse av «vurdering». Dette gjelder eksempelvis dagens § 3-8 om dialog om annen utvikling.

Et av utvalgets prinsipper for regelstyring er å regulere temaer hvor det er stort politisk engasjement og uenighet, i lov. Dette kan tale i retning av at forbudet mot bruk av vurdering med karakter på barnetrinnet bør reguleres i lov framfor i forskrift. På denne måten legges det til rette for at en endring vil bli behandlet av Stortinget.

16.4.3 Forskriftshjemler

Utvalget foreslår at gjeldende forskriftshjemler i opplæringsloven § 2-2 første avsnitt, § 2-3 tredje avsnitt første og andre setning, § 3-2 første avsnitt, § 3-4 første avsnitt første og andre setning og § 6-4 i hovedsak videreføres, men slik at hjemlene samles i én bestemmelse. En slik organisering av forskriftshjemlene viser etter utvalgets syn bedre helheten i innholdet i grunnopplæringen, og dessuten at samisk lærestoff skal inngå i de nasjonale læreplanene for fag, ikke bare i læreplanene for opplæring i samiske språk og særskilte samiske fag.

Når Sametinget gir forskrift om læreplaner og samisk lærestoff, mener utvalget at departementet fortsatt bør kunne fastsette rammer for opplæringen. Det betyr at Sametinget avgjør innholdet i opplæringen innenfor det omfanget og de ressursene departementet har fastsatt.

Utvalget mener at presiseringen i opplæringsloven § 2-7 første avsnitt andre setning er overflødig, og denne henvisningen foreslås derfor ikke videreført. Derimot foreslår utvalget å videreføre hjemmelen til å gi forskrifter om aktiviteter som ikke er opplæring i fag.

Utvalget mener også at beslutningsnivåene bør videreføres. Det innebærer at overordnet del av læreplanverket foreslås fastsatt av Kongen i statsråd som i dag. Utvalget foreslår også at departementets og Sametingets myndighet og kravet til involvering av Sametinget videreføres. Når det gjelder tilbudsstrukturen og læreplaner for fag som skal gjennomføres i bedrift, legger utvalget til grunn at partene i arbeidslivet tas med på råd og gis stor innflytelse, se kapittel 47.4.5.

Utvalget foreslår at hjemler for departementet til å godkjenne unntak for fag, læreplaner for fag og lignende ikke reguleres i den nye loven. Dersom det er ønskelig å åpne for unntak fra forskrifter, bør dette fastsettes i selve forskriften. Utvalget er for øvrig ikke kjent med at departementet har imøtekommet søknader fra kommuner og fylkeskommuner om unntak. Utvalget foreslår ikke at opplæringsloven § 2-3 femte avsnitt og § 3-4 tredje avsnitt, videreføres.

Utvalget foreslår at både kommunene og fylkeskommunene skal kunne gi forskrift om tid til opplæring utover det minstetimetallet som departementet har fastsatt. Elevene vil være forpliktet til å delta i denne opplæringen. Utvalget presiserer at kommunene må ta hensyn til at elevene har rett til både hvile og fritid, se kapittel 20.2.1.

Utvalget har merket seg at enkelte føringer i rundskriv Udir-1-2019 ikke er fastsatt i forskrift. Dette gjelder for eksempel adgangen kommunene har til å omdisponere inntil 25 prosent av timetallet i et fag for enkeltelever, jf. punkt 1.3 i rundskrivet, som er et unntak fra fag- og timefordelingen. Utvalget anbefaler at departementet forsikrer seg om at føringer som gis fra statlige myndigheter, for eksempel i rundskriv, er hjemlet i lov eller forskrift.

Utvalget foreslår ikke endringer når det gjelder kravene til kunngjøring av forskrift om læreplanverket og tilbudsstrukturen, jf. forvaltningsloven § 38. Utvalget har merket seg at overordnet del av læreplanverket er kunngjort, men kan ikke se at øvrige deler av læreplanverket eller tilbudsstrukturen er kunngjort.

16.4.4 Bør loven omhandle fag, emner og aktiviteter?

Utvalget foreslår å fjerne oppramsingen i § 2-3 første avsnitt første setning av hvilke fag og emner som skal være del av grunnskoleopplæringen. Det vil være det til enhver tid gjeldende læreplanverk som fastsetter hvilke fag det skal gis opplæring i, og opplæringens innhold. Utvalget mener derfor at det er unødvendig at enkelte fag og emner trekkes fram i lovteksten. Dagens oppramsing er dessuten en blanding av både egne fag og emner, og gir heller ikke en uttømmende oversikt over hva grunnskoleopplæringen skal inneholde. Utvalget har også lagt vekt på at tilsvarende oppramsing ikke er lovfestet for videregående opplæring.

Utvalget foreslår også at dagens § 2-3 første avsnitt andre setning ikke videreføres i loven. Bestemmelsen viser til at undervisningstiden kan brukes til «fag og aktivitetar som skolen og elevane vel, til leirskoleopplæring og til opplæring på andre skolar eller på ein arbeidsplass utanfor skolen». Utvalget mener at bestemmelsen er overflødig og kan virke forvirrende eller misvisende. Opplæringen i grunnskolen skal være i samsvar med læreplanverket og innrettet slik at elevene skal kunne oppnå kompetansemålene der. Læreplanverket gir kommunen og skolen frihet til selv å velge metode og aktiviteter for å oppfylle målene. Dagens bestemmelse om hva undervisningstiden kan brukes til, tilfører ikke noe utover det som allerede følger av prinsippene om målstyring og metodefrihet.

16.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å videreføre hjemlene til å gi forskrift om læreplanverket og hvilke utdanningstilbud som fører fram til studie- eller yrkeskompetanse (tilbudsstrukturen), se forslag til § 1-4 første, andre, tredje og femte avsnitt

• å videreføre Sametingets hjemler til å gi forskrift om det samiske lærestoffet i de nasjonale læreplanene for fag og om læreplaner for opplæring i samiske språk. Hjemmelen for Sametinget til å gi forskrift om læreplaner for særskilte samiske fag i den videregående opplæringen, foreslås også videreført. Se forslag til § 1-4 fjerde avsnitt.

• at både kommunene og fylkeskommunene kan gi forskrift om opplæring utover det minstetimetallet som departementet har fastsatt, se forslag til § 1-4 tredje avsnitt siste setning

• å lovfeste at grunnskoleopplæringen skal være i samsvar med læreplanverket, og at den videregående opplæringen skal være i samsvar med læreplanverket og tilbudsstrukturen, se forslag til §§ 3-3 første avsnitt og 6-4 første avsnitt

• å lovfeste en rett til vurdering og dokumentasjon og å videreføre hjemmelen til å gi forskrift om vurdering, klage på vurdering og dokumentasjon, se forslag til §§ 3-3 andre avsnitt og 6-4 andre avsnitt

• å lovfeste at barnetrinnet skal være karakterfritt, se forslag til § 3-3 andre avsnitt

• å videreføre hjemmelen til å gi forskrift om plikt til å delta i aktiviteter som ikke er opplæring i fag i grunnskolen, se forslag til § 1-4 sjette avsnitt

• at den nye loven ikke omhandler fag, emner og aktiviteter

• flere forenklinger og språklige endringer

17 Retten til et minste antall timer med opplæring

17.1 Innledning

Barn og unge har rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Retten til opplæring består av to hovedelementer: hva elevene skal lære, og hvor mye opplæring de skal ha. Hva elevene skal lære, følger av overordnet del av læreplanverket og læreplaner for fag. Innholdet i opplæringen ligger utenfor utvalgets mandat.

I læreplanverket er det også fastsatt minstetimetall for hvert enkelt fag. Læreplanverket har status som forskrift, og minstetimetallet i fag er dermed et krav som skolene er rettslig forpliktet til å oppfylle. Det er ikke fastsatt et eget timetall for overordnet del av læreplanverket.

Opplæringsloven med forskrifter inneholder enkelte regler som har betydning for hva som skal regnes som opplæring, men det er ikke klart definert hva som skal til for at en aktivitet skal regnes som opplæring opp imot kravet om minstetimetall.

Dagens situasjon er dermed at det er et krav om minstetimetall med opplæring i fag, men det er uklart hva det konkrete rettslige innholdet i dette kravet er, fordi det er uklart hva som menes med opplæring.

I dette kapitlet drøfter utvalget om det rettslige innholdet i kravet til minstetid til opplæring bør klargjøres, og hvordan minstetiden til opplæring bør reguleres.

I rundskriv Udir-1-2019, hvor fag- og timefordelingen framgår, brukes betegnelsen «opplæring», mens det i deler av kunnskapsgrunnlaget er brukt betegnelsen «undervisning» eller «undervisningstime». Utvalgets vurderinger gjelder elevenes rett til opplæring. Utvalget bruker derfor betegnelsen «opplæring» med mindre det vises til spesifikke formuleringer fra andre kilder hvor betegnelsen «undervisning» er brukt.

Det er ikke utvalgets oppgave å vurdere arbeidsrettslige forhold, og dette er heller ikke formålet med opplæringsloven. Det er kommunen som har arbeidsgiveransvaret og forhandlingsansvaret overfor rektorer og lærere, og det er partene i arbeidslivet som avtaler forholdet mellom undervisning og andre oppgaver for de ansatte.

17.2 Dagens regler

Kravene til minstetimetall

Det følger av forskrift til opplæringsloven §§ 1-1 og 1-3 at grunnskoleopplæringen og den videregående opplæringen skal være i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet. I læreplanverket er det fastsatt et minste timetall i fag. Læreplanverket består av både læreplaner for fag, fag- og timefordeling og overordnet del av læreplanvernet. Minstetimetallet er knyttet til det enkelte fag. Det er ikke fastsatt et eget timetall for overordnet del.

Læreplanverket har status som forskrift, og minstetimetallet i fag er dermed et krav som skolene er rettslig forpliktet til å oppfylle. Timetallet er fastsatt som 60-minutters enheter. For grunnskolen er timetallskravet knyttet til fag per hovedtrinn. Det totale minstetimetallet i grunnskolen er 7 894 timer. For videregående opplæring er timetallet knyttet til fag per trinn. Det totale timetallet varierer ut fra utdanningsprogram og programområder.68

Elever på 5.–7. trinn skal ha 76 timer med fysisk aktivitet. Aktiviteten er ikke ment å være opplæring i fag, men skal omfattes av retten og plikten til grunnskoleopplæring. De 76 timene er i dag tatt inn i fag- og timefordelingen for grunnopplæringen.69

Om hva opplæring er

I forarbeidene til opplæringsloven følger det at siktemålet med forskriftsregulering om minstetimetall er å sikre en nasjonal minstestandard på undervisningens omfang for den enkelte elev.70 Verken forarbeidene eller andre rettskilder gjør det klart hva som skal regnes som opplæring i fag. Utdanningsdirektoratet har i brev til Elevorganisasjonen vist til en utredningsrapport fra 2010 hvor det framgår at minstetimetallet er satt av til opplæring i kompetansemål i fag. Utdanningsdirektoratet har i brevet også lagt til grunn at opplæringen skal ledes av en lærer, men har ikke tatt stilling til om kravet betyr at læreren må være til stede sammen med elevene.71 Utdanningsdirektoratet har i en annen tolkningsuttalelse skrevet at «med opplæring forstår vi opplæringsaktiviteter som er egnet til å oppfylle de samlede kompetansemålene i fag».72 Det er ikke helt klart om direktoratet har ment at opplæringen må være knyttet til kompetansemålene i det enkelte fag som timene hører til, jf. uttrykket «samlede». Forholdet til overordnet del av læreplanverket er heller ikke helt klart, ettersom det i uttalelsen også står at «opplæringen skal altså være i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet, herunder fag- og timefordelingen og kompetansemålene».

Det er enkelte regler i opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven som har betydning for hva som skal regnes som opplæring i fag, som blant annet krav til undervisningspersonalets kompetanse, regel om at tid som går med til eksamen, regnes som opplæringstid for de elevene som blir trukket ut, og regler som åpner for fjernundervisning for enkelte typer opplæring.

Fleksibilitet i fag- og timefordelingen

Dagens regelverk åpner for en viss fleksibilitet i fag- og timefordelingen. I grunnskolen kan kommunen omdisponere inntil fem prosent av timene som er fastsatt i det enkelte faget, for hele klasser eller trinn.73 I totaltimetallet for grunnskolen er det også 38 fleksible timer på 1.–7. trinn. Disse timene skal brukes til opplæring i de fagene og på det trinnet kommunen mener er mest tilrådelig ut fra lokale behov.74

I videregående opplæring åpnes det ikke for omdisponering av timer mellom fag for hele klasser eller trinn. På videregående nivå kan fylkeskommunen legge fag på andre trinn enn det som er fastsatt i fag- og timefordelingen. Det er krav om at en alternativ fag- og timefordeling må sikre progresjonen i fagene, og at den videregående opplæringen samlet sett følger ordinær opplæringstid. Fylkeskommunen må dessuten også tilby den ordinære fag- og timefordelingen.75 Kommunen og fylkeskommunen må fastsette avvikene fra den ordinære fag- og timefordelingen i forskrift.

Kommunen og fylkeskommunen kan også omdisponere inntil 25 prosent av timene som er fastsatt i det enkelte fag for enkeltelever. Omdisponeringen skal kunne føre til bedre måloppnåelse i fagene samlet sett for eleven. Den enkelte elev eller forelder må samtykke til omdisponeringen. Omdisponeringen av timer forutsetter at eleven får opplæring i alle kompetansemålene i læreplanene for fag. Regelverket åpner ikke for å omdisponere timer for hele grupper av elever eller skoler innenfor denne ordningen.76

17.3 Kunnskapsgrunnlaget

17.3.1 Historikk

I 2008 ble det gjennomført et felles nasjonalt tilsyn med videregående skolers oppfyllelse av kravet til minste årstimetall i fag. Tilsynet viste at ingen fylkeskommuner hadde etablert et forsvarlig system for å ivareta elevenes rett til et minste årstimetall. Det var uenighet om den forståelsen av reglene som var lagt til grunn i tilsynet, om hva som skal til for at en aktivitet skal telle som opplæring i fag.

På bakgrunn av erfaringene fra tilsynet ble det i 2010 satt ned en utredningsgruppe bestående av representanter fra blant annet KS og Utdanningsdirektoratet. Utredningsgruppen fant at det var tydelige motsetninger mellom hvordan nasjonale myndigheter tolket regelverket, og hvordan regelverket ble praktisert i sektoren. Sentrale problemstillinger var om det totale årstimetallet er bindende for fylkeskommunen, om det skal oppfylles på gruppenivå eller individnivå, og om aktiviteter som ikke kan knyttes direkte til kompetansemål i fag, kan inngå i årstimetallet. Utredningsgruppen drøftet også problemstillinger knyttet til gjennomføring av eksamen og skisserte mulige endringer i organiseringen av eksamensperioden.77

På grunnlag av anbefaling fra utredningsgruppen ble det i 2011 sendt på høring et forslag om deling av skoleåret for elever på Vg3 studieforberedende i én periode med ordinær opplæring og én periode med eksamen og forberedelse til eksamen. Høringsinstansene var delt i valget av modell. Høringen ble ikke fulgt opp med forslag om lovendring.

I 2014 ga Kunnskapsdepartementet oppdrag til Utdanningsdirektoratet om å kartlegge antallet undervisningstimer som gjennomføres med kvalifiserte lærere i videregående skoler. Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) ble benyttet til å gjennomføre kartleggingen, og rapporten ble deretter vurdert av en arbeidsgruppe sammensatt av representanter fra sentrale skoleorganisasjoner. NIFUs rapport om kartlegging av undervisningstimer med kvalifiserte lærere i videregående opplæring peker på at skoler har ulik forståelse av betegnelsen «undervisningstime», og at dette har konsekvenser for planlegging av skoleåret og hvordan undervisningstimer registreres fortløpende i skoleåret. Organisasjonene som deltok i vurderingen av rapporten, anbefalte blant annet at det klargjøres hva en undervisningstime er.78

På bakgrunn av at NIFU pekte på eksamensperioden som den enkeltstående årsaken som bidrar til at flest undervisningstimer faller bort, og stadig tilbakevendene spørsmål om russetiden, ble det i 2016 satt ned en partssammensatt arbeidsgruppe som skulle vurdere mulig organisering av skoleåret i videregående opplæring. Rapporten fra den partssammensatte gruppen ble levert til Kunnskapsdepartementet 15. juni 2017. Gruppen foreslo endringer i organiseringen av eksamen og pekte på andre tiltak som kan bidra til å gjøre det lettere å gi elevene den opplæringen de skal ha.79 Gruppen vurderte ikke hvordan innholdet i betegnelsen «undervisningstime» kan klargjøres, men pekte på at det bør klargjøres.

På bakgrunn av rapporten om organisering av skoleåret har Utdanningsdirektoratet på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet sendt forslag om flere tiltak på høring.80 Hensikten med tiltakene i høringen er å bidra til bedre muligheter for skolene til å planlegge skoleåret slik at undervisningsåret kan utnyttes på en bedre måte for elevene. Tiltakene har ikke som mål å avklare hva som menes med «opplæring», og dermed hva som er det faktiske innholdet i kravet til minstetimetall i dag.

17.3.2 Rapporter og undersøkelser

Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) har kartlagt undervisningstimer med kvalifiserte lærere i videregående opplæring.81 Kartleggingen viser at mange elever i videregående opplæring ikke får den opplæringen som minstetimetallet i fagene fastsetter. Kartleggingen viser at 1 av 10 skoler planlegger skoleåret med færre timer enn det som er minste årstimetall, 6 av 10 skoler planlegger med like mange timer, mens 3 av 10 skoler oppgir at dette varierer, eller at de planlegger med flere timer. I denne planleggingen oppgir kun halvparten av skolelederne at de tar høyde for eksamensperioden, aktivitetsdager, klasseturer, veldedige aktiviteter, som Operasjon Dagsverk (OD-dag), og andre alternative opplæringsaktiviteter.

Kartleggingen viser videre at lærere totalt sett anslår at det i 140-timersfag var omtrent 15 timer (omtrent 1 av 10 timer) som falt bort i skoleåret 2014–2015. Flest falt bort til tentamens- og eksamensperioder (5–6 timer, tilsvarende omtrent en undervisningsuke), deretter aktivitetsdager, klasseturer og skoleturer (3–4 timer), og OD-dag, Dignity Day, besøk fra organisasjoner, etc. (2–3 timer). Skolelederne anslår at det falt bort i gjennomsnitt 3 timer i 140-timersfag, noe som utgjør omtrent 2 prosent. Hver fjerde skoleleder forteller at mer enn 5 timer falt bort det aktuelle skoleåret.

I rapporten peker NIFU på at betegnelsen «undervisningstime» er uklart. NIFU konkluderer med at de fleste er enige om hvordan en typisk undervisningstime ser ut, men at det er ulike oppfatninger om nøyaktig hvilke kriterier som må være oppfylt for at noe skal telle som undervisningstime, når den avviker fra den typiske undervisningstimen. For eksempel mener ca. 63 prosent av lærerne og lederne at en aktivitet må være forberedt av en lærer for at det skal regnes som en undervisningstime. 60 prosent av lærerne og 26 prosent av lederne mener at en kvalifisert lærer må være til stede i undervisningen.82 Det var størst enighet (80–90 prosent) om at aktiviteten må knyttes til kompetansemål i fag, og at det er krav om oppmøte for elevene, for at en aktivitet skal telles som en undervisningstime. Variasjonen i svarene er like stor mellom lærere på samme skole som mellom skoler, og kan forklares med at fagene har ulik karakter. Det er uenighet om tiden hvor elever gjør egenarbeid uten en kvalifisert lærer til stede, skal kunne telles som undervisning, noe som kan ha konsekvenser for vikarpraksis og dermed også for skolens økonomi.

17.3.3 Innspill til utvalget

Flere av medlemmene i utvalgets referansegruppe har gitt innspill om at det bør avklares hva som ligger i kravet til minstetimetall i fag. For eksempel mener Skolenes landsforbund at «[e]n åpenbar mangel med dagens lov, er at den mangler en definisjon på undervisning». Skolenes landsforbund peker på at det har vist seg vanskelig å avgjøre om elevene virkelig har fått den undervisningen de har krav på, når man ikke er helt enige om hva som er undervisning. Skolenes landsforbund tar opp om lærerløse timer, timer med assistent, studiearbeid og ekskursjoner er å regne som undervisning.83 Elevorganisasjonen er også opptatt av problemstillingen om hva som regnes som opplæring, og særlig utfordringen med såkalte lærerløse timer.84 Utdanningsforbundet har også gitt innspill om at det er en utfordring at betegnelsen opplæring ikke er tydelig nok definert. Utdanningsforbundet peker på at «de praktiske problemene med å gi elevene minstetimetallet skaper et insentiv for lokale skolemyndigheter og skoleledere til å spare penger ved at det allerede ved skolestart planlegges med et mindre antall undervisningstimer enn det som er fastsatt som minimum». De økonomiske insentivene for skoleeier til å gi mindre opplæring eller opplæring uten kvalifiserte lærere aktualiserer ifølge Utdanningsforbundet spørsmålet om hva som er opplæring.85

På bakgrunn av innspillene inviterte utvalget alle organisasjonene i referansegruppen til å drøfte hvordan minstetid til opplæring bør reguleres, og om og eventuelt hvordan det bør klargjøres hva som skal til for at en aktivitet skal regnes som opplæring. De fleste i referansegruppen er positive til at utvalget tar opp denne problemstillingen og forsøker å avklare det rettslige kravet om minstetid til opplæring. Medlemmene i referansegruppen hadde ulike synspunkter på hvordan tiden til opplæring bør reguleres, og hvilke krav som skal stilles til aktiviteter for at de skal regnes som opplæring. Innspillene er nærmere omtalt som en del av utvalgets vurdering i kapittel 17.4.

17.4 Utvalgets vurdering

17.4.1 Utfordringene med dagens regelverk

Dagens situasjon er at det finnes et krav om minstetimetall i fag, men at det er uklart hva det konkrete rettslige innholdet i dette kravet er. Problemstillingen om tiden til opplæring handler i stor grad om hva som skal styres nasjonalt, om rettslig regulering er riktig virkemiddel, og i hvilken grad det skal være lokalt og profesjonelt handlingsrom. Dette er spørsmål som er sentrale i utvalgets arbeid.

Barn og unge har rett til grunnopplæring. Omfanget av opplæringen er sammen med innholdet i opplæringen sentrale elementer i retten til grunnopplæring. Kommuner kan ha økonomiske insentiver til å redusere omfanget av opplæringen. Det er også ulikt syn på hvordan man organiserer opplæringen slik at elevene lykkes. Tilsyn og kartlegging viser at mange elever ikke får opplæring i det antallet timer de har krav på. Omfanget av opplæringen kan også være en kilde til konflikt mellom elever og foreldre og skoler, lærere og rektorer og rektorer og kommuner.

Mye av kunnskapsgrunnlaget om regulering av tiden til opplæring gjelder videregående opplæring. Enkelte av utfordringene med å gi elevene de timene med opplæringen de har krav på, er mindre relevant for grunnskolen. For eksempel er eksamen og ulike timeplaner og fagkombinasjoner en mindre utfordring i grunnskolen. Fleksibiliteten i fag- og timefordelingen er også større i grunnskolen, hvor det er regler om omdisponering og fleksible timer. Det er derimot andre utfordringer som trolig vil være tilsvarende eller større i grunnskolen, som tid som går med til jule- og sommeravslutninger, og såkalte lærerløse timer.

Etter utvalgets vurdering er det uheldig at det er uklarhet og uenighet om hvilke krav som stilles til ett av hovedelementene i den grunnleggende retten til opplæring. Utvalget har derfor vurdert om det bør klargjøres hva opplæring er, og hvordan minstetiden til opplæring bør reguleres for grunnskolen og den videregående opplæringen.

17.4.2 Behovet for å ha regler om minstetid til opplæring

Hensikten med å ha regler om antallet timer med opplæring i det enkelte fag er å bidra til at elevene får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Kravet om minstetimetall hviler på en forutsetning om at dersom elevene får en viss mengde opplæring, vil dette gi et godt grunnlag for læring. På den annen side er ikke en viss mengde opplæring noen garanti for at elevene får tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Vel så viktig er det at opplæringen er av god kvalitet.

Et alternativ til dagens regulering er å bare ha krav til innholdet i opplæringen og overlate til kommunene å avgjøre hvor mye opplæring som skal gis, og hvordan tiden skal fordeles mellom fagene. Et annet alternativ er å bare fastsette krav til totaltimetallet.

I Sverige er det for videregående opplæring fastsatt et totaltimetall, mens omfanget av utdanningsprogrammene og fagene angis i gymnasiepoäng.86 Poengene angir den beregnede arbeidsinnsatsen for elevene, men den er ikke koblet til antallet undervisningstimer. I begynnelsen av 2000-tallet pågikk en forsøksvirksomhet der kommunene selv fikk fordele tiden mellom ulike fag og trinn i grunnskolen. Nylig ble det innført «en stadieindelad timplan för ämnena i skolformerna på grundskolenivå». I Sverige har utviklingen gått mot en økt statlig regulering på dette området.

Dersom det ikke er nasjonale krav om antallet timer per fag, kan det hende at kommuner og skoler vil fordele undervisningstimene på en mer bevisst måte enn i dag, noe som muligens kan stimulere til diskusjoner om kvalitet i opplæringen på den enkelte skole. Fravær av et timetallskrav kan føre til større oppmerksomhet om kvaliteten i opplæringen og elevenes læringsutbytte framfor en «blind» oppfyllelse av timetallskravet.

Det vil samtidig være en betydelig risiko for at elevene får mindre opplæring enn i dag dersom det ikke skal være nasjonale timetallskrav. Dersom det i større grad skal overlates til kommunene å bestemme hvor mye opplæring elevene skal ha i de ulike fagene, kan det også føre til større forskjeller mellom skoler. Tilgangen på kvalifiserte lærerkrefter på den enkelte skole vil kunne bli styrende for hvordan timeressursene fordeles mellom fag. Dessuten er det en risiko for at fag med sentralt gitt skriftlig eksamen blir prioritert framfor andre fag.

Utvalget mener på denne bakgrunn at krav om et minste antall timer med opplæring er nødvendig for å ivareta elevenes rett til grunnopplæring. Utvalget er opptatt av at reglene om minstetid til opplæring, sammen med andre regler i opplæringsloven med forskrifter, bidrar til å gi elevene opplæring av god kvalitet og mulighet for tilfredsstillende utbytte av opplæringen. For det andre er utvalget opptatt av at reglene må være egnet for den virkeligheten de skal fungere i. NIFUs kartlegging av undervisningstimer viser at det er flere praktiske utfordringer i organiseringen av opplæringen. Utvalget mener ikke at kravene må senkes for å tilpasses praksis. Men det er viktig å anerkjenne at virkeligheten er kompleks dersom man skal kunne finne fram til regler som faktisk kan fungere som et styringsvirkemiddel.

17.4.3 Mulighet til å flytte timer til andre fag, til tverrfaglig opplæring eller til opplæring som er særlig egnet for å nå målene i overordnet del av læreplanverket

I dag er det fastsatt et totalt årstimetall som er summen av minstetimetallet i fagene. I grunnskolen er det mulighet til å omfordele timer mellom fag både for den enkelte og for hele grupper og trinn, mens det i den videregående opplæringen bare er mulig å omfordele timer mellom fag for den enkelte elev (se kapittel 17.2). En adgang til å omfordele timer mellom fag vil gi fylkeskommunene og de videregående skolene mulighet til å tilpasse mengden opplæring til elevenes behov. I både grunnskolen og i den videregående opplæringen kan det i dag også være en utfordring at reglene ikke åpner for tverrfaglige aktiviteter. Dersom det skal gjennomføres slike aktiviteter, må tidsbruken stykkes opp og fordeles på de relevante fagene. Dette kan være tidkrevende og medføre unødvendig byråkrati. I praksis kan det være vanskelig å gjennomføre tverrfaglige aktiviteter og samtidig få timetallet i de ulike fagene til å gå opp. Dette vil særlig være vanskelig i den videregående opplæringen ettersom elevene har ulike timeplaner og ulike fagkombinasjoner.

Læreplanverket består av både en overordnet del og læreplaner for fag, men minstetimetallet er bare knyttet til de enkelte fagene. Opplæring i samsvar med overordnet del vil i stor grad skje gjennom opplæring i fag. I fagfornyelsen vil koblingen mellom overordnet del og fagplanene bli enda tydeligere. Det kan likevel være aktiviteter som er svært relevante for de overordnede målene for skolen, men som det ikke vil være naturlig å knytte til bestemte fag. Og selv om aktivitetene har klare faglige elementer, kan det være unødvendig ressurskrevende å måtte «stykke» opp slike aktiviteter i ulike fag og kompetansemål.

Dersom dagens regler om minstetid i fag skal forstås og praktiseres strengt, vil det være en betydelig risiko for at ønskede aktiviteter faller ut av skolen, som Operasjon Dagsverk, tverrfaglige temadager mv.

Utvalget mener at den overordnede delen av læreplanverket og skolens samfunnsmandat må tas på alvor, og at det derfor bør legges til rette for en helhetlig opplæring og danning innenfor totaltimetallet. Utvalget mener at reglene om minstetid til opplæring må gi mulighet for omfordeling mellom fag for hele grupper og trinn både i grunnskolen og i den videregående opplæringen. Utvalget mener videre at reglene bør gi mulighet for tverrfaglig opplæring og opplæring som er særlig egnet for å nå målene i den overordnede delen av læreplanverket. Samtidig bør reglene forhindre at slike muligheter går ut over det enkelte fag i for stor grad.

De fleste i utvalgets referansegruppe er positive til at det åpnes for at en andel av det totale timetallet kan brukes til andre fag, tverrfaglig opplæring og opplæring etter læreplanverket som helhet. Norsk Lektorlag er derimot skeptiske til en slik fleksibilitet og mener det kan svekke opplæringen i fagene.87 Utdanningsforbundet er også skeptiske og viser blant annet til at det vil skape et unaturlig skille mellom opplæringen i fag og opplæringen i de overordnede målene for skolen, noe forbundet mener kan undergrave den sammenhengen og helheten i læreplanverket som søkes oppnådd gjennom fagfornyelsen.88

Utvalget er enig i at reglene bør sikre opplæring i fagene. Utvalget er også enig i at fagfornyelsen og innføringen av tverrfaglige temaer vil gi en tydeligere kobling mellom overordnet del og læreplanene i det enkelte fag. Behovet for å kunne bruke en andel av totaltimetallet til aktiviteter opp imot den overordnede delen, vil dermed bli mindre. Det kan i praksis likevel være unaturlig eller i hvert fall være unødvendig ressurskrevende å måtte «stykke» opp slike aktiviteter i ulike fag og kompetansemål.

Utvalget mener at et krav om minstetid i fag som åpner for at en liten andel av timene kan brukes til andre fag eller til opplæring som er tverrfaglig eller særlig egnet for å nå målene i den overordnede delen av læreplanverket, best vil ivareta målene om læring og danning. I tillegg vil reglene i større grad være mulig å oppfylle i praksis, noe som er viktig for at reglene skal fungere som styringsvirkemiddel.

Utvalget vil likevel understreke at Kunnskapsdepartementet har anledning til å øke totaltimetallet dersom departementet mener at timetallet ikke er tilstrekkelig for å kunne gi opplæring som ivaretar læreplanverket som helhet.

Et viktig spørsmål er hvor stor andel av det totale timetallet som skal kunne omfordeles. For at timetallskravet i praksis skal bli styrende i en virkelighet med ulike fag og timeplaner og for å ivareta helheten i læreplanverket, bør kommunene ha et handlingsrom av en viss størrelse. Samtidig tilsier hensynet til elevenes opplæring i fag at det ikke tas for mange timer fra det enkelte faget. Utvalget mener derfor at det bør være mulig å benytte inntil 10 prosent av timene i det enkelte fag til andre fag, tverrfaglig opplæring eller opplæring som er særlig egnet for å nå målene i den overordnede delen av læreplanverket. De fleste i referansegruppen som var positive til større fleksibilitet, mente at 10 prosent kunne være passe. Men det ble også stilt spørsmål ved om den fleksible delen burde være større enn 10 prosent i grunnskolen.

Utvalget understreker at hensikten med forslaget er å gi kommuner og skoler større handlingsrom i gjennomføringen av opplæringen. Forslaget skal gjøre det enklere å gjennomføre tverrfaglig opplæring og ivareta den overordnede delen av læreplanverket uten å måtte «stykke» opp aktivitetene i ulike fag for å få timeregnskapet til å gå opp. Forslaget innebærer ikke en plikt til å ha tverrfaglig opplæring. Om det er hensiktsmessig med slik opplæring, må avgjøres lokalt med utgangspunkt i læreplanverket. Forslaget innebærer heller ingen begrensning av omfanget av tverrfaglig opplæring. Det kan gjennomføres tverrfaglig opplæring i mer enn 10 prosent av timene, men utover denne andelen må tidsbruken fordeles på de aktuelle fagene i samsvar med kravet om minstetimetall.

17.4.4 Hvordan skal det klargjøres hva som ligger i retten til opplæring?

Utvalget mener det er uheldig at det i dag er uklart hva som menes med opplæring, og dermed hva som er det rettslige innholdet i kravet til minstetimetall. Utvalgt har drøftet med referansegruppen hvordan reglene bør klargjøres. De fleste medlemmene i referansegruppen støtter at reglene klargjøres, men det er ulike synspunkter på hvordan dette bør gjøres. Enkelte, som Skolenes landsforbund, ønsker en klarest mulig definisjon av opplæring. Andre ønsker en definisjon som åpner for mer skjønn. Norsk Lektorlag mener det er «undervisning» og ikke «opplæring» som bør defineres, mens de fleste andre i referansegruppen ikke har motforestillinger til at utvalget tar utgangspunkt i «opplæring». Utvalget viser til det som er sagt i kapittel 17.1 om at utvalget bruker «opplæring» fordi utvalgets vurderinger gjelder elevenes rett til opplæring, og ikke lærerens leseplikt89 eller andre arbeidsrettslige forhold.

Utdanningsforbundet mener at det ikke bør defineres hva opplæring er, men at utvalget heller bør se nærmere på sentrale paragrafer i lov og forskrift som sier noe vesentlig om hva opplæring er, og eventuelt tydeliggjøre eller framheve viktige sider av innholdet i betegnelsen opplæring som ikke kommer tydelig nok fram i dagens lovverk. Utdanningsforbundet mener at det vil være vanskelig å lage en definisjon som rommer hele innholdet i betegnelsen opplæring. Forbundet mener dessuten at det er uheldig å la én enkelt problemstilling, nemlig elevenes minstetimetall, danne utgangspunktet for en definisjon og dermed også sektorens samlede forståelse av hva opplæring er.90

Etter utvalgets oppfatning vil en klar definisjon av hva opplæring er, være enklest å anvende og håndheve. Samtidig ser utvalget at det er utfordrende å lage en definisjon som rommer alle kriterier som må oppfylles for at en aktivitet skal regnes som opplæring. I opplæringsloven med forskrifter er det mange regler som gjelder opplæringsvirksomheten, og som i vid forstand sier noe om hva opplæring er. Dersom det skal lages en definisjon av hva opplæring er i tilknytning til minstetimetallet, kan ikke alle kravene til opplæringsvirksomheten gjentas. Dersom bare de mest sentrale kravene tas inn i definisjonen, kan det føre til at kravene til opplæringsvirksomheten som ikke knyttes til minstetimetallet, tillegges mindre vekt.

I karleggingen av undervisningstimer i videregående opplæring undersøkte NIFU læreres og rektorers oppfatning av ulike kriterier for hva som skal regnes som opplæring. I dagens regelverk er det allerede regler som gjelder flere av disse kriteriene. For eksempel er det i dag krav om at elevene deltar aktivt i opplæringen. Det er også krav om at opplæringen skal være i samsvar med læreplanverket, men det er ikke tatt stilling til hvordan timetallskravet skal forstås opp mot de ulike delene av læreplanverket. Videre er det krav om at bare lærere kan ha ansvaret for opplæringen, men det er uklart hva dette betyr. Det er også regler om at fjernundervisning kan brukes på noen områder, men det er i praksis uklart om fjernundervisning ellers er lov og under hvilke forutsetninger. I tillegg er det ulike synspunkter på hvilke krav som bør gjelde framover.

Utvalget mener det vil gi et mest helhetlig regelverk å regulere de ulike kravene til opplæringsvirksomhetene der de tematisk hører hjemme framfor å samle de mest sentrale kravene til opplæringen ett sted og knytte dem til kravet om minstetimetall.

Utvalget mener at de spørsmålene som i dag er uavklart, i størst mulig grad bør klargjøres i ny opplæringslov. Utvalget foreslår dessuten at flere av reglene som direkte eller indirekte stiller krav til opplæringen, videreføres i ny opplæringslov. På denne måten vil opplæringsloven med forskrifter samlet sett gi et tydeligere rettslig innhold til kravet om minstetid til opplæring.

17.4.5 Regler som har betydning for hva som regnes som opplæring

Nedenfor omtales kort forslagene til regler i den nye opplæringsloven som utvalget mener er særlig sentrale for forståelsen av hva opplæring er.

Tilknytning til læreplanverket

I dag er det fastsatt i forskrift til opplæringsloven § 1-1 at opplæringen må være i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Utvalget foreslår at dette kravet lovfestes i den nye opplæringsloven. Utvalget understreker at kravet innebærer at opplæringen som i fag- og timefordelingen er satt av til det enkelte fag, skal være i samsvar med læreplanen i det aktuelle faget. Som omtalt i kapittel 17.4.3, foreslår utvalget å lovfeste at det skal være mulig å flytte en andel av timene til andre fag eller bruke en andel av timene til tverrfaglig opplæring og til opplæring som er særlig egnet for å nå målene i den overordnede delen av læreplanverket. For denne andelen av timetallet vil det da være tilstrekkelig at opplæringen er i samsvar med læreplanverket som helhet. Se nærmere omtale i kapittel 16.4.

Obligatorisk deltakelse for eleven

Det følger av dagens opplæringslov at elevene har plikt til å delta aktivt i opplæringen. Utvalget foreslår at dette kravet videreføres. Se omtale i kapittel 20.4.1.

Opplæring innenfor skoleruta

Det følger av dagens opplæringslov §§ 2-2 og 3-2 at kommuner gir forskrift om skole- og feriedager for elevene, ofte kalt skolerute. Utvalget foreslår at forskriftshjemmelen videreføres. Elevene har rett til opplæring og plikt til å delta i opplæringen. Det følger av legalitetsprinsippet at man bare kan gripe inn i elevers rettigheter og plikter i lov eller med hjemmel i lov. Hvilke dager som i skoleruta er satt av til opplæring, har betydning for elevenes rettigheter og plikter. Det er bare aktiviteter som gjennomføres innenfor skoleruta, som er en del av den obligatoriske opplæringen. Se nærmere omtale i kapittel 26.2.

Forberedelser, oppfølging og tilstedeværelse av en lærer

I dag følger det av opplæringsloven § 10-11 at bare lærere kan ha ansvaret for opplæringen, men det er uklart hva dette betyr. Utvalget foreslår at det i den nye opplæringsloven innføres krav om at opplæringen må forberedes og følges opp av en lærer, og at en lærer som hovedregel må være til stede sammen med elevene i opplæringssituasjonen. Se nærmere omtale i kapittel 39.4.1.

Fjernundervisning

I dagens opplæringslov er det fastsatt at opplæringen kan gjennomføres som fjernundervisning på noen områder. I praksis er det uklart om fjernundervisning ellers er lov og under hvilke forutsetninger. I tillegg har det vært en betydelig teknologisk utvikling siden dagens opplæringslov ble til, og det er derfor grunn til å vurdere på nytt hvilke regler som skal gjelde for fjernundervisning. Utvalget foreslår at det innføres en egen bestemmelse om fjernundervisning i den nye opplæringsloven. Se omtale i kapittel 28.

17.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å videreføre at Kunnskapsdepartementet skal gi forskrift om hvor mange timer med opplæring elever i grunnskolen og den videregående opplæringen skal ha, og hvordan timene skal fordeles mellom trinn og fag, se forslag til § 1-4 tredje avsnitt første setning

• å lovfeste at inntil 10 prosent av timene i hvert fag kan flyttes til andre fag eller brukes til opplæring som er tverrfaglig eller særlig egnet for å nå målene i den overordnede delen av læreplanverket, se forslag til § 1-4 tredje avsnitt andre setning

• flere nye regler som vil bidra til å tydeliggjøre hva som er å regne som opplæring etter opplæringsloven, noe som også vil gi et tydeligere rettslig innhold i kravet til et minsteantall timer med opplæring, se blant annet forslag til §§ 13-3, 15-4 og 15-5

18 Barnets beste

18.1 Innledning

FNs barnekomité har pekt på fire av barnekonvensjonens prinsipper som grunnprinsipper: barnets beste (artikkel 3), barns rett til å bli hørt (artikkel 12), retten til ikke-diskriminering (artikkel 2) og retten til liv, overlevelse og utvikling (artikkel 6).91 Her omhandles barnets beste.

Prinsippet om barnets beste er et av de mest sentrale rettslige prinsippene som omhandler barn. Prinsippet innebærer at hva som er best for barnet, skal være et grunnleggende hensyn ved både offentlige og private beslutninger. Det er nær sammenheng mellom prinsippet om barnets beste og barns rett til å bli hørt. Menneskerettighetsutvalget la til grunn at prinsippet om barnets beste kan forstås i «en naturlig forlengelse av barnets rett til medbestemmelse, der barnets mening skal tillegges vekt».92

Prinsippet om barnets beste og barns rett til å bli hørt er inntatt i enkelte bestemmelser i dagens opplæringslov, men det er ingen overordnet eller generell regulering av prinsippene. Dagens opplæringslov har flere bestemmelser som omhandler forbud mot diskriminering. Det er også bestemmelser som indirekte omhandler eller som har til hensikt å støtte opp under retten til liv, overlevelse og utvikling. Disse rettighetene er imidlertid ikke tatt direkte inn i dagens opplæringslov.

I dette kapitlet vurderer utvalget en regulering av barnets beste i opplæringsloven. Regulering av retten til å bli hørt behandles i kapittel 19.

18.2 Dagens regler

Grunnloven § 104 andre avsnitt slår fast følgende: «Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn». Utgaven på nynorsk lyder: «Ved handlingar og i avgjerder som vedkjem born, skal kva som er best for barnet, vere eit grunnleggjande omsyn». Bestemmelsen svarer til barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1, som lyder slik:

Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.93

I opplæringsloven er det seks bestemmelser som eksplisitt angir barnets beste som et vurderingstema.

Paragraf 1-4 andre avsnitt om tidlig innsats slår fast at intensiv opplæring kan gis som eneundervisning dersom «omsynet til eleven sitt beste talar for det». Paragraf 2-1 fjerde avsnitt slår fast at fritak fra opplæringsplikten kan innvilges dersom foreldrene samtykker og hensynet til eleven tilsier det. Paragraf 9 A-4 femte avsnitt slår fast at «kva som er best for elevane, skal vere eit grunnleggjande omsyn» i skolens arbeid for et trygt og godt psykososialt skolemiljø. Tilsvarende følger det av § 9 A-6 tredje avsnitt at hva som er best for elevene, skal være et grunnleggende hensyn i fylkesmannens saksbehandling. Femte avsnitt i §§ 2-8 og 3-12 åpner for at særskilt språkopplæring for nyankomne elever i henholdsvis grunnskolen og videregående opplæring kan organiseres i egne grupper, forutsatt at «dette er rekna å vere til beste for eleven».

18.3 Kunnskapsgrunnlaget

18.3.1 Rapporter og undersøkelser

På oppdrag fra Barnevoldsutvalget utarbeidet professor Kirsten Sandberg (UiO) i 2016 en betenkning om prinsippet om barnets beste og forankring av dette prinsippet i relevant lovgivning. Betenkningen omfattet også opplæringsloven. Sandberg påpeker at skole er et område hvor barnets beste «åpenbart har en plass», og at det er «et klart behov» for å ta regler om hensynet til barnets beste inn i opplæringsloven. Ettersom Sandberg mener prinsippet må gjelde generelt og på tvers av ulike avgjørelser, tar hun til orde for at en regulering må tas inn i lovens kapittel 1. I tillegg til en overordnet regulering av barnets beste mener Sandberg at opplæringsloven også bør få en bestemmelse som pålegger skolen en plikt til å høre barna. Sandberg mener det må komme uttrykkelig fram at barnets mening skal tillegges vekt.94 Sandberg foreslår at opplæringslovens kapittel 1 får en ny bestemmelse som omhandler både barnets beste og barnets rett til å bli hørt.

I forbindelse med inkorporeringen av barnekonvensjonen i norsk rett foreslo Justisdepartementet endringer i flere lover for å konkretisere barn og unges medbestemmelsesrett. Forslagene ble blant annet fremmet for å bringe den øvrige lovgivningen i overensstemmelse med barnekonvensjonen artikkel 12. Stortingets justiskomité støttet forslagene og kom i tillegg med følgende uttalelse om barns medbestemmelsesrett:

Komiteen mener det er viktig og nødvendig at prinsippet om barns medbestemmelse i Barnekonvensjonen artikkel 12 konkretiseres og synliggjøres i annen norsk lovgivning. Dette for å sikre at barns rett til medbestemmelse blir en realitet for barn i Norge. Komiteen vil særlig påpeke barns behov for medbestemmelse i barnehage og skole, og ber Regjeringen påse at dette er en realitet for barn i dag.95

I Barneombudets rapport God hjelp til rett tid? gjennomgås fylkesmennenes behandling av saker i den nye håndhevingsordningen om elevenes skolemiljø. Ombudet har blant annet sett på fylkesmennenes bruk av barnekonvensjonen i saksbehandlingen. Ett av funnene i rapporten er at mange fylkesmenn ikke foretar en reell vurderingen av barnets beste. I mange saker framgår det ikke hva som er barnets beste, eller hvordan dette er vurdert og vektet mot andre hensyn. I rapporten understreker ombudet at en god barnets beste-vurdering er basert på momentene som barnekomiteen angir. Nærmere bestemt må det vurderes hva som er barnets beste, gjennom vurdering av barnets egne meninger, barnets identitet, barnets sårbarhetssituasjon, barnets helse, barnets rett til beskyttelse, omsorg, sikkerhet og barnets rett til utdanning.96

18.3.2 Innspill til utvalget

Barneombudet har pekt på at sentrale regler i barnekonvensjonen bør tas inn i opplæringsloven i form av en generell og overordnet regulering. Ombudet mener at særlig artikkel 3 og artikkel 12 bør løftes fram slik at de gjelder generelt, og viser i denne sammenheng til at § 1-6 i barnevernloven kan være til inspirasjon. Videre mener ombudet at utvalget bør vurdere å konkretisere innholdet i en barnets beste-vurdering. For øvrig oppfordrer ombudet utvalget til å vurdere om det er andre artikler i barnekonvensjonen som bør innarbeides.97

Forandringsfabrikken har gitt utvalget et innspill som er basert på undersøkelser med deltakelse fra om lag 6 000 elever. Sentralt i innspillet er at opplæringsloven er en av de aller viktigste lovene for barn og unge i Norge. Barn og unge mener derfor det er viktig at grunnprinsippene i barnekonvensjonen «gjennomsyrer» loven. På vegne av barn og unge har Forandringsfabrikken blant annet pekt på at loven bør sikre at skolene vurderer hva som er barnets beste og at denne vurderingen tar utgangspunkt i barnets mening. Forandringsfabrikken ber om at barnekonvensjonen artikkel 3 og 12 ligger til grunn for hele loven.98

Utvalget har også fått innspill fra Redd Barna, åtte regionale elev-, lærling- og mobbeombud m.fl. hvor de tar opp problemstillinger knyttet til elevenes rettssikkerhet ved ileggelse av sanksjoner. Utvalget oppfordres til å se på hvordan regelverket kan sikre at elevenes grunnleggende rettigheter sikres. I innspillet vises det blant annet til at plikten til å høre eleven før det ilegges sanksjon, bør komme klart fram. Videre påpekes det at også hensynet til hva som er det beste for barnet som har problemer med atferd, må være en del av vurderingen.99

18.4 Utvalgets vurdering

Behov for en overordnet regulering i opplæringsloven

Utvalget har fått innspill om at det er særlig viktig at prinsippet om barnets beste reguleres overordnet i opplæringsloven. Selv om artikkel 3 i barnekonvensjonen og § 104 i Grunnloven gjelder for opplæringen uavhengig av hva som står i opplæringsloven, ser utvalget flere argumenter for at disse prinsippene synliggjøres i opplæringsloven gjennom særskilt regulering.

Barn er hovedpersonene i skolen, og utvalget mener at deres grunnleggende rettigheter bør synliggjøres i regelverket for skolen og opplæringen. En regulering av barnets beste i opplæringsloven vil være en dobbeltregulering. I dette tilfellet er det tale om regulering av sentrale rettigheter for å øke bevisstheten og etterlevelsen av disse. Etter utvalgets vurdering kan dette forsvare et unntak fra utvalgets prinsipp om at dobbeltregulering normalt bør unngås. Et annet argument er at barnets beste er regulert i Grunnloven og barnekonvensjonen, som er gjort gjeldende gjennom menneskerettsloven. Dette er regelverk som kan framstå som utilgjengelige for lesere som ikke er jurister. Det er her tale om et grunnleggende prinsipp som i tillegg til å være godt kjent for ansatte i kommunen og skolen, også bør være godt kjent for elever og foreldre.

At det skal foretas barnets beste-vurderinger, framkommer direkte enkelte steder i dagens regelverk. Etter utvalgets vurdering framstår reguleringen som noe tilfeldig. Det er klart at barnets beste skal være en del av langt flere vurderinger enn hva som framgår av dagens regelverk. At prinsippet om barnets beste kun er regulert for et utvalg typetilfeller, kan bidra til usikkerhet om hvorvidt vurderingene er sentrale i andre saker eller ikke. For å sikre at prinsippet blir ivaretatt i alle saker som berører barn, mener utvalget at opplæringsloven bør ha en generell og overordnet regulering av barnets beste.

Utvalget har også blitt oppfordret til å vurdere om det er andre artikler i barnekonvensjonen som bør innarbeides i et nytt regelverk for skole og opplæring. Etter utvalgets vurdering skiller prinsippet om barnets beste og retten til å bli hørt seg fra de to andre grunnprinsippene ved at de begge er prinsipper som også må anses for å være saksbehandlingsregler. Retten til å bli hørt vurderes i kapittel 19 om elevenes medvirkning.

Om innholdet i reguleringen

Utvalget foreslår å regulere prinsippet om barnets beste i lovens første del. Hensikten er å gjøre det uomtvistelig at dette prinsippet gjelder generelt. Utvalget foreslår at bestemmelsen skal gjelde for alle beslutninger og avgjørelser, ikke kun vedtak. Når prinsippet blir inntatt i en generell og overordnet bestemmelse i loven, mener utvalget at det ikke vil være hensiktsmessig å beholde dagens reguleringer av barnets beste for konkrete enkeltsaker.

Utvalgets forståelse er at prinsippet om barnets beste i barnekonvensjonen artikkel 3 i tillegg til å oppstille rettigheter og plikter, også stiller krav til beslutningsprosesser. Etter utvalgets vurdering er det lite hensiktsmessig at en overordnet bestemmelse gir føringer for hvordan barnets beste-vurderinger skal foretas i alle tilfeller. Det er naturlig at det blir veiledet om det nærmere innholdet i kravet i forbindelse med de konkrete bestemmelsene der prinsippet om barnets beste er særlig relevant. Eksempelvis bør det gis veiledning om hva prinsippet om barnets beste betyr for vedtak etter reglene om skolemiljø.

Prinsippet om barnets beste, slik det framgår av Grunnloven og barnekonvensjonen, gjelder for de under 18 år. Elever i videregående opplæring er eller blir 18 år i løpet det siste skoleåret. Etter utvalgets vurdering er det lite hensiktsmessig å ha ulike regler for elever over og under 18 år. Utvalget foreslår derfor at lovens ordlyd skal vise til «eleven», ikke barnet. Dette innebærer at prinsippet gis utvidet anvendelse sammenlignet med hva som følger av Grunnloven og barnekonvensjonen. Dette tilsvarer dagens regulering av barnets beste i blant annet skolemiljøsaker, men vil med utvalgets forslag utvides til å gjelde generelt i alle saker. Når bestemmelsen henviser til elevens beste, betyr det at bestemmelsen ikke vil få anvendelse for lærlinger. Bestemmelsen får heller ikke anvendelse for dem som i loven omtales som «vaksne elevar». Prinsippet om barnets beste vil likevel, i kraft av Grunnloven og barnekonvensjonen, gjelde for lærlinger og voksne elever som er under 18 år.

18.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at den nye loven får en generell bestemmelse om elevens beste som ligger nært Grunnloven § 104, se forslag til § 2-1

19 Elevenes medvirkning og skoledemokratiet

19.1 Innledning

I dette kapitlet drøfter utvalget behovet for lovbestemmelser om skoledemokrati og elevenes rett til å ytre seg. Det er flere grunner til at skoledemokrati er viktig. For det første er skoledemokrati viktig fordi det oppfyller elevenes grunnleggende demokratiske rettigheter. For det andre bidrar skoledemokrati til opplæring i demokrati gjennom demokratisk praksis. For det tredje bidrar skoledemokrati til et godt skolemiljø.

Dagens opplæringslov har flere bestemmelser som omhandler foreldresamarbeid og elevmedvirkning i styringen av skolen. Bestemmelsene handler stort sett om organisering.

Siden opplæringsloven ble vedtatt i 1998, har det skjedd endringer hva gjelder barns rett til medvirkning og vektlegging av skoledemokrati både i internasjonale rettskilder og i Grunnloven. Særlig er det grunn til å framheve inkorporeringen av barnekonvensjonen i menneskerettsloven i 2003 og vedtakelsen av Grunnloven §§ 104 og 109 i 2014. Disse endringene taler for å vurdere om skoledemokratiets betingelser bør styrkes med endringer i opplæringsloven.

19.2 Dagens regler

19.2.1 Grunnloven og Norges internasjonale forpliktelser

FNs barnekonvensjon

Det er flere bestemmelser i barnekonvensjonen som er relevante for skoledemokrati og elevenes medvirkning. Barnekonvensjon gir for eksempel barn rett til å bli hørt (artikkel 12), rett til å ytre seg (artikkel 13) og rett til å organisere seg (artikkel 15).

Barnekonvensjonen artikkel 12 danner grunnlaget for barns rett til å bli hørt. Bestemmelsen lyder slik:

• 1. Partene skal garantere et barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, retten til fritt å gi uttrykk for disse synspunkter i alle forhold som vedrører barnet, og tillegge barnets synspunkter behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet.

• 2. For dette formål skal barnet særlig gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår barnet, enten direkte eller gjennom en representant eller et egnet organ, på en måte som er i samsvar med saksbehandlingsreglene i nasjonal rett.

Retten til å gi uttrykk for sitt syn kalles gjerne for en rett til medbestemmelse. Det er alminnelig lagt til grunn at retten til å bli hørt omfatter både det å få uttale seg, det å bli lyttet til og at det man sier blir tatt hensyn til. Videre er retten etter artikkel 12 ofte omtalt som en rett til å delta eller medvirke.

Barnekonvensjonen artikkel 13 slår fast barnas ytringsfrihet:

• 1. Barnet har rett til ytringsfrihet, til å få og gi informasjon og ideer av alle slag og på alle måter. Begrensninger kan bare gjøres av hensyn til andres rettigheter eller for å beskytte nasjonal sikkerhet og offentlig orden.

• 2. Utøvelsen av denne rett kan undergis visse begrensninger, men bare begrensninger som er fastsatt ved lov og som er nødvendige:

  • a) av hensyn til andres rettigheter eller omdømme, eller

  • b) for å beskytte nasjonal sikkerhet, offentlig orden (ordre public) eller offentlig helse eller moral.

Barnas ytrings- og informasjonsfrihet står altså sterkt. Det er verdt å merke seg det grunnleggende, at barns ytrings- og informasjonsfrihet ikke kan begrenses, for eksempel i skoleregler, med mindre det er lovgrunnlag for begrensningen, og den er begrunnet med hensynene nevnt i bokstav a og b. Det er et viktig poeng at barnets ytringsfrihet ikke er det samme som barnets rett til å bli hørt. Det første er rettigheter barnet har som medborger i et demokrati, det andre er rettigheter barnet har i sin egen sak. FNs barnekomité uttrykker det slik:

Retten til ytringsfrihet, som er nedfelt i artikkel 13, blir ofte forvekslet med artikkel 12, men selv om det er et nært slektskap mellom de to artiklene, er det snakk om forskjellige rettigheter. Ytringsfriheten dreier seg om retten til å ha og gi uttrykk for meninger, og til å søke etter og motta informasjon gjennom alle typer medier. Den hevder barnets rett til å ha meninger og gi uttrykk for dem, og at staten ikke kan legge begrensninger på disse. Den pålegger derfor partene å avstå fra å blande seg inn i ytringen av synspunkter, og avstå fra å begrense tilgangen til informasjon, samtidig som den pålegger dem å beskytte retten til tilgang til kommunikasjonsmidler og offentlig dialog. Artikkel 12 dreier seg imidlertid spesifikt om retten til å gi uttrykk for synspunkter på saker som angår barnet, og retten til å bli tatt med på råd når handlinger blir vurdert eller beslutninger skal tas som har implikasjoner for barnets liv.100

Barnekonvensjonens bestemmelser om barnets beste (artikkel 3), retten til å bli hørt (artikkel 12), barnets ytrings- og informasjonsfrihet (artikkel 13) og retten til informasjon (artikkel 17) står i en nær funksjonell sammenheng.101 Det kan også være grunn til å merke seg følgende merknad fra FNs barnekomité om behovet for lovgivning av elevrepresentasjon:

En stabil medvirkning fra barna i beslutningsprosessene kan oppnås gjennom bl.a. klasseråd, elevråd og elevrepresentasjon i skolestyrer og utvalg, der de fritt kan gi uttrykk for sine meninger om utviklingen og implementeringen av skolepolitikk og atferdskodekser. Disse rettighetene må lovfestes, slik at man ikke er avhengig av godvilje fra myndigheter, skoler og rektorer for å få dem gjennomført.102

Hovedpoenget i komiteens uttalelse er at lovgivningen må sikre stabil medvirkning fra barna i beslutningsprosessene. Hvordan lovgivningen skal utformes og hvilke rettigheter elevene mer konkret skal gis, sier ikke komiteen noe om utover å gi noen eksempler.

Europarådets pakt for menneskerettighetsundervisning og opplæring til demokratisk medborgerskap

Europarådets pakt for menneskerettighetsundervisning og opplæring til demokratisk medborgerskap bygger ifølge fortalen, på at utdanning og opplæring spiller en nøkkelrolle i å fremme menneskerettigheter, folkestyre og rettsstaten.103 Et sentralt begrep i pakten er «demokratisk medborgerskap», som i punkt 2 bokstav a er definert slik:

Opplæring til demokratisk medborgerskap» (education for democratic citizenship, EDC) innebære[r] utdanning, opplæring, bevisstgjøring, informasjon, framgangsmåter og aktiviteter som, ved å utruste elever med kunnskaper og ferdigheter og utvikle forståelse, holdninger og atferd, har som mål å gjøre dem i stand til å utøve og forsvare sine demokratiske rettigheter og plikter i samfunnet, til å sette pris på mangfold og til å delta aktivt i det demokratiske livet, med det for øye å fremme og verne folkestyret og rettsstaten.

Pakten inneholder flere punkter det er relevant å se hen til ved utformingen av norsk lovgivning. I punkt 5 listes det opp flere mål og prinsipper som «bør veilede medlemsstatene når de utformer sin politikk, lovgivning og praksis». Særlig er det verdt å merke seg bokstav e, som slår fast følgende:

Framgangsmåter og aktiviteter i undervisning og læring bør følge og fremme verdier og prinsipper forbundet med folkestyre og menneskerettigheter; særlig bør styringen av læresteder, inkludert skoler, gjenspeile og fremme menneskerettighetsverdier og fremme myndiggjøring og aktiv deltakelse hos elever, undervisningspersonale og andre aktører, inkludert foreldre.

I tillegg er det grunn til å peke på punkt 8 om demokratisk styring, som slår fast følgende:

Medlemsstatene bør fremme demokratisk styring på alle læresteder, både som en ønskelig og fordelaktig styringsmetode i seg selv og som en praktisk måte å lære om og erfare folkestyre og respekt for menneskerettigheter. Medlemsstatene bør på en hensiktsmessig måte oppmuntre og legge til rette for at elever, undervisningspersonale og andre aktører, inkludert foreldre, aktivt deltar i styringen av læresteder.

19.2.2 Opplæringsloven og forskrifter til opplæringsloven

Elevmedvirkning er omtalt flere steder i opplæringsloven. I opplæringsloven § 1-1 sjette avsnitt andre setning er det slått fast at elevene «skal ha medansvar og rett til medverknad». Ifølge forarbeidene innebærer bestemmelsen at skolen og lærebedriften må legge til rette for at elevene får erfaring med ulike former for ansvar, deltakelse og medvirkning i demokratiske prosesser både i det daglige arbeidet og ved deltakelse i representative organer.104

I opplæringsloven kapittel 11 er det gitt regler om at det skal etableres flere råd og utvalg som har til hensikt å sikre elever, foreldre og tilsatte innflytelse på avgjørelser som gjelder skolen, for eksempel elevråd og foreldreråd. Det er tale om rådgivende organer, men opplæringsloven forutsetter at kommunen kan delegere styringsoppgaver til samarbeidsutvalget ved grunnskoler, jf. § 11-1 tredje avsnitt. Kommunen kan også oppnevne samarbeidsutvalget som styre for skolen i tråd med kommuneloven § 5-10. Fylkeskommunen har tilsvarende adgang til å oppnevne skoleutvalget ved en videregående skole som styre for skolen.

Målene for opplæringen er utdypet i overordnet del av læreplanverket:

Demokrati og medborgerskap som tverrfaglig tema i skolen skal gi elevene kunnskap om demokratiets forutsetninger, verdier og spilleregler, og gjøre dem i stand til å delta i demokratiske prosesser. Opplæringen skal gi elevene forståelse for sammenhengen mellom demokrati og sentrale menneskerettigheter som ytringsfrihet, stemmerett og organisasjonsfrihet. De skal få innsikt i at demokratiet har ulike former og uttrykk.

Gjennom arbeid med temaet demokrati og medborgerskap skal elevene forstå sammenhengen mellom individets rettigheter og plikter. Individene har rett til å delta i politisk arbeid, samtidig som samfunnet er avhengig av at borgerne bruker rettighetene til politisk deltakelse og utforming av det sivile samfunnet. Skolen skal stimulere elevene til å bli aktive medborgere, og gi dem kompetanse til å delta i videreutviklingen av demokratiet i Norge.

Opplæringen skal gi elevene kunnskaper og ferdigheter til å møte utfordringer i tråd med demokratiske prinsipper. De skal forstå dilemmaer som ligger i å anerkjenne både flertallets rett og mindretallets rettigheter. De skal øve opp evnen til å tenke kritisk, lære seg å håndtere meningsbrytninger og respektere uenighet. Gjennom arbeidet med temaet skal elevene lære hvorfor demokratiet ikke kan tas for gitt, og at det må utvikles og vedlikeholdes.105

Selv om læreplanverket omhandler opplæringens innhold, er det en nær forbindelse til spørsmålene om elevmedvirkning og skoledemokrati fordi læring av demokrati best skjer i et demokrati og gjennom demokrati.

Elevene har også rett til å medvirke i saker som gjelder dem selv. Det er regulert særskilt at elevene skal høres før det fattes vedtak om spesialundervisning, jf. § 5-4, i saker som gjelder skolemiljøet, jf. § 9 A-4, som slår fast at alle elever som er involvert i en sak, skal bli hørt. Elevene har fra og med 8. trinn rett til å velge hovedmål og om de skal ha opplæring i og på samisk, jf. §§ 2-5 og 6-2.

I opplæringsloven § 13-3d står det følgende: «Kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for samarbeid med foreldre, høvesvis i grunnskolen og i vidaregåande opplæring. Organiseringa av foreldresamarbeidet skal ta omsyn til lokale tilhøve. Departementet gir nærmare forskrifter.» I Ot.prp. nr. 55 (2008–2009) er det presisert at det er opp til de involverte partene å avgjøre hvordan samarbeidet skal organiseres.106

19.2.3 Andre lover

Det er inntatt bestemmelser i andre lover om barns rett til medvirkning etter inkorporeringen av barnekonvensjonen i norsk rett og vedtakelsen av Grunnloven § 104. Et eksempel er barnehageloven § 3 som lyder som følger:

§ 3 Barns rett til medvirkning

Barn i barnehagen har rett til å gi uttrykk for sitt syn på barnehagens daglige virksomhet.

Barn skal jevnlig få mulighet til aktiv deltakelse i planlegging og vurdering av barnehagens virksomhet.

Barnets synspunkter skal tillegges vekt i samsvar med dets alder og modenhet

Et annet eksempel finnes i forslaget til ny barnevernslov:

§ 1-5 Barns rett til medvirkning

Et barn som er i stand til å danne seg egne meninger, har rett til å medvirke i alle forhold som vedrører barnet etter denne loven. Barnet skal få tilstrekkelig og tilpasset informasjon og har rett til fritt å gi uttrykk for sine meninger. Barnet skal bli lyttet til, og barnets meninger skal vektlegges i samsvar med barnets alder og modenhet. […]107

19.3 Kunnskapsgrunnlaget

19.3.1 Rapporter og undersøkelser

Elevene som demokratiske samfunnsborgere

Skolens grunnleggende oppgave i å danne demokratiske samfunnsborgere er framhevet i flere offentlige utredninger. I ytringsfrihetskommisjonens rapport – NOU 1999: 27, som la grunnlaget for Grunnloven § 100, ble skolens samfunnsoppdrag omtalt slik:

Skolen skal ikke bare gjøre oss til nyttige samfunnsborgere, men skal (ut)danne oss til myndige mennesker. Her reflekteres altså den annen begrunnelse, autonomien, eller det selvstendige menneske og den fri meningsdannelse. […] Folkebibliotekloven av 1985, universitetsloven av 1995 og opplæringsloven av 1998 er således eksempler på lover som indirekte er av stor betydning for reguleringen av og vernet om ytringsfriheten (inkludert informasjonsfriheten).108

I NOU 2011: 20 Ungdom, makt og medvirkning (ungdommens makt- og demokratiutredning) drøftes skolens demokratioppdrag inngående. I forbindelse med utredningen ble det gjennomført flere undersøkelser av elevmedvirkning og elevdemokrati. Inntrykket fra disse undersøkelsene er noe blandet. I utredningen pekes det, med henvisning til flere undersøkelser, på stor oppslutning blant elevene om elevrådet.109 Blant annet oppga nær alle elevene som deltok i den internasjonale demokratiundersøkelsen (ICCS), at de var svært enig eller enig i at skoler bør ha et elevråd. Felles for undersøkelsene som refereres, er likevel at det ikke er klart om det er den formelle organiseringen elevene slutter opp om, eller et generelt ønske om elevinnflytelse via et elevdemokrati. Elevrådet er i dag organiseringen som forbindes med elevdemokratiet, og «elevråd» brukes tidvis nærmest synonymt med «elevdemokrati».

Det er begrenset med forskning på hvordan det står til med elevdemokratiet i norske skoler. I en artikkel i Utdanningsnytt beskriver Kjetil Børhaug det slik at «deltakinga er forvist til utkanten av skulekvardagen». Han skriver videre:

Elevdemokratiet i formelle rådsorgan og i kvardagen burde nok vore meir undersøkt, men det kan sjå ut til at elevdemokratiet har utfordringar med å realisera sin eigen retorikk om å vera demokratiske heilt utan atterhald. Der er korrekt gjennomførte val og råd, men saksfeltet blir for lite og kontrollen frå rektor og lærarar for sterk, og det er ikkje heilt truverdig å kalla dette for eit demokrati fullt ut.110

I NOU 2015: 2 Å høre til. Virkemidler for et trygt psykososialt skolemiljø (Djupedalutvalget), framheves sammenhengen mellom involvering av elever og foreldre og et godt skolemiljø. Djupedalutvalget uttaler blant annet at «[d]eltakelse fra elever og foreldre er en viktig faktor for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø og forebygge krenkelser».111 Utvalget understrekte også «barnekonvensjonen artikkel 12 i forbindelse med arbeidet i elevrådet, og at elevrådet skal være et organ som har reell innflytelse på […] skolens arbeid».112

Et spørsmål som angår skolen som demokrati og skolen som del av et samfunnsdemokrati, er politiske partiers mulighet til å slippe til i skolen og elevenes mulighet til å delta i politiske aktiviteter utenfor skolen. I NOU 2011: 20 problematiseres det at skolen er for lukket for politiske partier. I utredningen framheves det:

Utvalget mener også at skolens demokratioppdrag ikke kan løses dersom skolen lukker seg for andre aktører, slik mange rapporterer om. Skolen må slippe organisasjoner og politiske partier til, og den må anerkjenne elevers rett til å være engasjert i politisk og samfunnsrettet virksomhet.113

Elevene som digitale medborgere

Utfordringene med å være demokratiske medborgere i et digitalt samfunn er tatt opp i flere sammenhenger. Digitaliseringen av samfunnet skaper nye demokratiske utfordringer og muligheter. Digital tilgang til informasjon utfordrer grunnleggende demokratiske verdier som sannhetssøking og saklig meningsutveksling. Det digitale rom gir nye muligheter for å krenke og trakassere meningsmotstandere og til å spre usannheter. Samtidig gir det digitale nye muligheter til å skape åpne, demokratiske skoler, der elevene kan delta på mange ulike vis. Det er mye lettere, på godt og vondt, å ytre seg i og om skolesamfunnet. I flere sammenhenger er det pekt på at denne nye virkeligheten fordrer at skolen evner å utvikle elevene til digitale medborgere.

I ungdommens makt- og demokratiutredning drøftes barn og unge som digitale medborgere. I utredningen legges det til grunn en bred forståelse av «digitalt medborgerskap»: «I et demokratiperspektiv innebærer digitalt medborgerskap bevissthet om at man er en samfunnsborger også på Internett.»114 I utredningen pekes det på at å utvikle digital medborgerkompetanse er viktig. Det pekes blant annet på følgende:

Digital medborgerkompetanse omfatter bevissthet om at man er en samfunnsaktør også på Internett. Derfor må debattkultur, dvs. prinsippet om å vise respekt for meddebattanter selv om man er uenige med dem, inngå som en del av undervisningen. Dette er særlige viktig i anonyme nettforum. Retten til anonymitet er nedfelt i Grunnloven og kan være positivt for ytringsfriheten. Samtidig kan anonymiteten føre til at ytringsfriheten misbrukes fordi avsenderen ikke fullt og helt trenger å stå til ansvar for egne utsagn. Dette kan igjen føre til at noen ungdommer blir ekskludert fra denne arenaen på grunn av mobbing og hets. Dette underbygger viktigheten av digital medborgerkompetanse. Det er utvalgets synspunkt at digital medborgerkompetanse bør inkluderes som kompetansemål i det nye demokratifaget i grunnskolen, jf. kapittel 3 om skolens demokratioppdrag.115

Behovet for å utvikle digitalt medborgerskap er også framhevet i NOU 2014: 7 Elevenes læring i fremtidens skole116 og i Digitaliseringsstrategi for grunnopplæringen 2017–2021, der følgende beskrives som et mål:

Innenfor det tverrfaglige temaet demokrati og medborgerskap skal elevene tilegne seg kunnskap om demokrati og samfunnsdeltakelse, og få øve på, erfare og praktisere demokratiske prosesser i praksis. Mange demokratiske prosesser og arenaer for å delta i samfunnsdebatten er i dag digitale, og digitalt medborgerskap kan dermed være aktuelt når elevene skal lære om demokratiet, for demokratisk deltakelse og gjennom demokratisk deltakelse.117

Den digitale virkeligheten åpner også nye muligheter for demokratisk deltakelse. Dersom elevene skal bli digitale medborgere gjennom praksis, må disse mulighetene tas i bruk i skolesamfunnet, og man må ha et bevisst forhold til det digitale skoledemokratiet. Et perspektiv på dette gir Kristin Eriksen:

Digitalt medborgerskap handler på den ene siden om inngangsbillett til denne arenaen, altså tilgang på nettbrett, datamaskiner og internett. På den annen side er det nødvendig med ferdigheter til å bruke slike verktøy og å kunne delta på ulike debatt­ og kommunikasjonsplattformer. Det innbefatter også forståelse av hvordan økt digitalisering i samfunnet påvirker vilkårene for demokratiet og ytringer.118

Ny teknologi gjør det lettere å legge til rette for medvirkning i form av digitale avstemninger, skolekvitring, digitale debatter og rom for digitale ytringer. Det er flere argumenter for at skolene bør bruke digitale verktøy og sosiale medier i skoledemokratiet.119 Digitale rom kan også få hele skolen til å delta i demokratiske diskusjoner. En fare ved det tradisjonelle skoledemokratiet kan være at det i realiteten utvikler seg til et demokrati for de få, blant annet fordi terskelen for å engasjere seg, for mange, kan være høy. Utvalget har erfart og blitt fortalt at en større del av elevmassen ytrer seg og diskuterer, når man bruker egnede digitale verktøy. Et eksempel er skolekvitringen utvalget var med på ved Kippermoen ungdomsskole, se kapittel 4.4.2.

19.3.2 Regelverk i andre land

Sverige

I svenske skollagen finner vi et eksempel på en generell regulering av organiseringen av medvirkning. Det framgår av kapittel 4 § 13 at det er krav om et eller flere forum for samråd:

Vid varje förskole- och skolenhet ska det finnas ett eller flera forum för samråd med barnen, eleverna och de vårdnadshavare som avses i 12 §. Där ska sådana frågor behandlas som är viktiga för enhetens verksamhet och som kan ha betydelse för barnen, eleverna och vårdnadshavarna.

Inom ramen för ett eller flera sådana forum som avses i första stycket ska barnen, eleverna och vårdnadshavarna informeras om förslag till beslut i sådana frågor som ska behandlas där och ges tillfälle att komma med synpunkter innan beslut fattas.

Rektorn och förskolechefen ansvarar för att det finns forum för samråd enligt första stycket och för att informations- och samrådsskyldigheten enligt andra stycket fullgörs.

Den svenske skollagen kapittel 1 § 5 a gir myndighet til rektor å beslutte politiske partiers tilgang til skolen:

Rektorn beslutar om politiska partier ska bjudas in för att medverka i utbildningen. Om politiska partier bjuds in får antalet begränsas till samtliga de partier som är representerade i antingen riksdagen, vald församling i en eller flera kommuner eller i Europaparlamentet.

Rektorn får även bjuda in politiska partier utifrån ett annat urval än som anges i första stycket, om urvalet sker på en annan objektiv grund.

Om ett begränsat antal politiska partier har bjudits in till en skola enligt första eller andra stycket behöver inte andra politiska partier som har anmält intresse för att medverka i utbildningen ges en sådan möjlighet. Rektorn får dock besluta att eleverna som ett led i utbildningen ska ges möjlighet att på lämpligt sätt ta del av information också från dessa andra politiska partier.

Danmark

I den danske folkeskoleloven er demokrati og medborgerskap løftet fram i § 1 Stk. 3: «Folkeskolen skal forberede eleverne til deltagelse, medansvar, rettigheder og pligter i et samfund med frihed og folkestyre. Skolens virke skal derfor være præget af åndsfrihed, ligeværd og demokrati.»

19.3.3 Innspill til utvalget

Referansegruppen

Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) mener at det bør lovfestes at hver kommune skal ha et kommunalt foreldreutvalg (KFU) og at det er skoleeiers plikt å sørge for at KFU etableres.120

Andre

Forandringsfabrikken mener blant annet at barns medvirkning må være helt grunnleggende i den nye opplæringsloven.121

I utvalgets samtaler med elever, lærere og rektorer har flere framhevet at det kan være vanskelig å finne tid til elevmedvirkning og elevdemokrati i en hektisk skolehverdag.

Utvalget har også fått innspill om at ordningen med elevråd ikke nødvendigvis er den beste måten å organisere elevdemokrati på. Det er også spilt inn at elevrådets virksomhet oppleves fjernt fra elevens hverdag og at oppmerksomheten i større grad bør rettes mot elevenes daglige medvirkning.

Noen av elevene spilte inn at svært få saker tas opp i elevrådet og at elevrådsrepresentantene ikke er aktive nok. Elevene antok at dette kunne ha sammenheng med at valg av representanter ikke blir tatt seriøst nok. På små skoler kan det være vanskelig å finne noen fra hver klasse som ønsker å være med. En annen utfordring som er beskrevet for utvalget, er at det ikke blir gitt god nok opplæring i hvordan drive elevrådsarbeid verken til elevene eller elevkontakten. Et forslag som er nevnt for utvalget, er at elevråd på mindre skoler kan erstattes av et «skolemøte», altså et allmøte der skoleledelsen og alle elevene deltar.

Også representanter fra skolens ledelse, for eksempel rektor ved Firda vidaregåande skule, understrekte viktigheten av å legge vekt på elevenes medvirkning. Han mente at elevrådet kunne bli for perifert til å gi god medvirkning, og at det var elevenes medvirkning i det daglige arbeidet som var det sentrale.

Noen av elevene utvalget har møtt, har tatt til ordet for at klassestemmen og klassedemokratiet bør få større plass. Elevene i Drammen viste for eksempel til at de ønsket medvirkning i saker som gjaldt regler for klasserommet og aktiviteter i klassen. De mente også at klassene burde få gi innspill til elevrådet. Elevene fra Sogndal vidaregåande skule pekte på at klasseperspektivet kan falle litt igjennom med elevråd hvor det kun er én klasserepresentant. De mente det burde være lettere for den enkelte klasse å finne ut hva som fungerer for dem fordi dette noen ganger er viktigere enn hva som fungerer på skolen.

19.4 Utvalgets vurdering

19.4.1 Er sammenhengen mellom Grunnloven og opplæringsloven tydelig og god?

Det overordnede kravet til opplæring følger av Grunnloven § 109. Elevene har rett til opplæring, og opplæringen skal «fremme respekt for demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene». Grunnloven pålegger også «å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale», jf. Grunnloven § 109. Disse bestemmelsene, sammen med Grunnloven § 104, som slår fast barnas individuelle så vel som kollektive medvirkningsrett i spørsmål som gjelder dem selv, innebærer krav til skolen som demokrati.

Dersom man leser reglene på opplæringsfeltet i sammenheng, framstår opplæringsloven nærmest som et tomrom, mellom Grunnlovens bestemmelser og den overordnede delen av læreplanverket. Overordnet del, særlig kapittel 1.6 Demokrati og medvirkning, er på mange måter en gjennomføring av Grunnloven §§ 100, 104 og 109. Sentralt i grunnlovsforarbeidene og i den overordnede delen av læreplanverket er at elevene ikke bare skal lære om demokrati, elevene skal også delta i et demokrati – både fordi de lærer demokrati gjennom demokrati, men også fordi elevene er medborgere med demokratiske rettigheter.

I opplæringsloven gjenfinner vi i mindre grad sentrale begreper som er brukt i Grunnloven eller overordnet del. Skoledemokratiet er nevnt indirekte i formålsbestemmelsen § 1-1 fjerde avsnitt: «Opplæringa […] skal fremje demokrati, likestilling og vitskapelig tenkemåte» og femte avsnitt: «Elevane […] skal lære å tenkje kritisk […] ha medansvar og rett til medverknad.» Disse formålene samsvarer godt med kravene i Grunnloven og i den overordnede delen av læreplanverket, men forsvinner blant mange andre formål med opplæringen og settes ikke i en videre sammenheng. Den danske folkeskoleloven gir i § 1 Stk. 3 et eksempel på en regulering der demokrati og medborgerskap er løftet noe mer fram, se kapittel 19.3.2.

Det vil gi bedre sammenheng i reglene om opplæringsloven reflekterer forpliktelsene i Grunnloven på en tydelig måte. Bestemmelser i opplæringsloven om skoledemokrati gir samtidig en god og overordnet introduksjon til presiseringen i overordnet del av læreplanverket.

Opplæringen skal fremme respekt for demokrati, rettsstat og menneskerettigheter. Et sentralt spørsmål er hvordan elevene skal tilegne seg kunnskap og ferdigheter som er nødvendige for å bli gode demokratiske samfunnsborgere. Det er framhevet i flere sammenhenger at det ikke er tilstrekkelig å lære elevene om demokrati, elevene må også læres opp for demokratiet og gjennom demokrati.122

Det er flere måter å delta i et demokrati på. Elevenes deltakelse kan beskrives som en stige. Den minste formen for deltakelse i et demokrati er at elevene gis enkel informasjon om beslutninger som tas. I den andre enden av stigen er beslutninger som elevene selv tar eller er med på å ta. Dersom elevene skal lære gjennom demokratisk deltakelse, og elevene skal gis kollektiv medvirkning, er det naturlig å vurdere om det er noen beslutninger som elevene kan ta, eller om det er beslutninger de kan være med på å ta.

19.4.2 Bør det være regler om organiseringen av elevdemokrati i skolen?

Et skoledemokrati kan tenkes organisert på flere måter, som et representativt demokrati der representantene på en eller annen måte velges til besluttende eller rådgivende organer, som et tillitspersonsystem der hver klasse representeres med en person, eller et direkte demokrati der elevene i allmøter (for hele skolen, klassetrinnet eller klassen) diskuterer og beslutter.

Den digitale utviklingen innebærer også at det kan være vanskelig å overskue hvilke medvirkningsmuligheter som kan bli aktuelle å ta i bruk i tiden framover. Det digitale skolesamfunnet får stadig større betydning. Krav til en bestemt organisering kan stå i veien for god nytenkning og tilpasning til ny teknologi. Elevenes deltakelses- og samhandlingsformer vil endre seg, og det er god grunn til å gi elevene mulighet til å praktisere digitalt medborgerskap også i skole- og elevdemokratiet.

Lovfesting av bestemte demokratiske ordninger kan også virke som en hvilepute. Dersom det er opprettet elevråd, er lovens krav oppfylt, og det kan være lett å tenke at da er også kravene vi stiller til et velfungerende skoledemokrati, oppfylt.

Nettopp hvordan skoledemokratiet best kan realiseres er en diskusjon som kan gi liv til skoledemokratiet. Et åpningsspørsmål til elevene ved oppstarten av hvert skoleår kan for eksempel være: Hvordan ønsker dere å være med på å bestemme? Det har en verdi i seg selv at elevene er med på diskusjonen om organiseringen av eget demokrati. En lovpålagt fast organisasjonsform kan hindre slike fruktbare diskusjoner om hvordan demokratiet bør utformes. Hva som er hensiktsmessige organiseringsformer, kan også variere fra trinn til trinn, skole til skole og kommune til kommune.

På den annen side er det argumenter for å ha noenlunde faste ordninger for elevdemokrati. Et argument er at faste ordninger kan gi et gjenkjennbart og forutsigbart demokrati. Ved at ordninger får bestå over tid kan beslutningsprosedyrer og organer få tid til å utvikle seg, og man vil etter hvert kunne etablere gode praksiser. På andre områder er demokratiets spilleregler fastsatt ved lov. Et eksempel er kommuneloven, som gir relativt detaljerte regler om kommunenes folkevalgte organer, både hva gjelder organiseringen av disse, og hvordan organene skal arbeide. Etter utvalgets oppfatning står ikke argumentene for å lovfeste organiseringen av skoledemokratiet like sterkt som argumentene for å lovfeste organiseringen av kommunedemokratiet. Elevorganene vil stort sett være rådgivende, forvalter ikke store verdier og representerer en gruppe som skiftes ut med tiden. Det kan også være at noen vil være bekymret for at en mer overordnet og mindre presis regulering kan føre til at elevdemokratiet svekkes ytterligere.

Utvalget legger til grunn at kommunene ikke bare vil ta på alvor den økte betoningen av skoledemokratiet i Grunnloven, opplæringsloven og overordnet del av læreplanverket, men også vil se seg tjent med å stimulere til gode lokale beslutningsprosesser.

Sett hen til at elevrådene er en etablert ordning, at mange elever tross alt oppfatter elevrådet som et egnet organ for elevmedvirkning, og muligheten for at fjerningen av formelle krav til elevdemokratiet kan lede til et svekket demokrati, foreslår utvalget å lovfeste en rett til å etablere elevråd for elevene.

Strengt tatt kan man spørre om det er nødvendig å lovfeste en slik rett. Elevene har uansett rett til å organisere seg. Det følger av den alminnelige organisasjonsfriheten i Grunnloven § 101, men er også slått særskilt fast for barn i barnekonvensjonen artikkel 15, som lyder: «Partene anerkjenner barnets rett til organisasjonsfrihet og frihet til å delta i fredelig forsamlinger.» Begrensninger i denne retten må etter andre avsnitt ha grunnlag i lov, være nødvendige og forfølge et utvalg hensyn. Utvalget ser det likevel som en god tydeliggjøring og nødvendig for å fjerne eventuell tvil om retten at det framgår direkte av bestemmelsen at elevene har rett til å avgjøre hvordan elevdemokratiet skal organiseres.

19.4.3 Bør det være regler om hvordan foreldrene som gruppe skal medvirke i skolen?

Generelle demokratihensyn tilsier at foreldrene får påvirke utformingen og organiseringen av opplæringen. Foreldremedvirkning er også et sentralt tema sett i lys av formålet med opplæringen i opplæringsloven § 1-1. Å sikre foreldremedvirkning kan innebære å pålegge kommunene å legge til rette for nødvendige prosesser. Selv om dagens regulering sikrer at kommunene formelt sett har lik praksis når det gjelder etablering av råd og utvalg, gir reguleringen ingen garanti for god foreldremedvirkning. I videregående opplæring er det ikke krav om at det etableres råd eller utvalg som skal sikre foreldresamarbeid, men det er fastsatt i § 13-3d at «organiseringa av foreldresamarbeidet skal ta omsyn til lokale tilhøve». Utvalget viser for øvrig til vurderingen i kapittel 21.1.4.

Utvalget mener at en mer overordnet regulering kan bidra til økt bevissthet, og til at det lokalt reflekteres over hvordan en oppgave best kan løses. En mer overordnet regulering vil dessuten legge til rette for fleksibilitet i oppgaveløsningen og harmonere bedre med retningslinjene for statlig styring av kommunene. I tillegg vil en mer overordnet regulering i større grad ta hensyn til variasjonene i kommunestørrelser og skolestrukturer.

Utvalget foreslår derfor at kravene til samarbeidsutvalg, foreldreråd mv., erstattes av en plikt for kommunene til å sørge for at foreldrene både får være med å planlegge, gjennomføre og vurdere skolevirksomheten, og at foreldrene skal delta i styringen av skolen.

19.4.4 Elevenes individuelle medvirkning

Utvalget har fått flere innspill om at det er særlig viktig at barns rett til å bli hørt blir regulert generelt. Barns rett til å bli hørt framkommer kun fragmentarisk enkelte steder i dagens opplæringslov. Loven har fire bestemmelser som direkte eller indirekte omtaler elevers rett til å bli hørt.123 Retten til å uttale seg i saker som gjelder en selv følger også av forvaltningslovens alminnelige regel for saksbehandling ved enkeltvedtak i § 17. I bestemmelsens første avsnitt er barns medvirkning eksplisitt regulert.

En regulering i opplæringsloven av barns rett til å bli hørt vil ikke innebære en utvidelse av rettigheter eller plikter som følger av annen lovgivning. Forvaltningslovens regler for saksbehandlingen vil gjelde for vedtak som fattes etter opplæringsloven uavhengig av om retten til å bli hørt er særskilt regulert i opplæringsloven eller ikke. Selv om artikkel 12 i barnekonvensjonen og Grunnloven § 104 også gjelder for opplæringen, mener utvalget at det er flere gode grunner som taler for at retten til å bli hørt i tillegg reguleres generelt i opplæringsloven. Barn er hovedpersonene i skolen, og utvalget mener at deres grunnleggende rettigheter bør synliggjøres i regelverket for skolen og opplæringen. Å ha en generell bestemmelse om retten til å bli hørt samsvarer også med lovutviklingen generelt. Det er dessuten uheldig at sentrale rettigheter kun framgår fragmentarisk av regelverket. Barns rett til å bli hørt er relevant i alle saker som berører barn. At retten kun er regulert for et mer eller mindre tilfeldig utvalg typetilfeller kan bidra til usikkerhet om hvorvidt vurderingene er sentrale i andre saker eller ikke. For å sikre at barns rett til å bli hørt ivaretas i alle saker som gjelder dem selv, bør en regulering være generell og overordnet.

Utvalget foreslår at retten til å medvirke skal gjelde elever. Dette vil innebære en utvidelse sammenlignet med hva som følger av annet regelverk. Se omtale i kapittel 18.4.

19.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å regulere elevenes rett til å ytre seg og bli hørt, se forslag til § 2-2 første avsnitt

• én bestemmelse om skoledemokratiet som både omfatter elevene og foreldrene, se forslag til § 2-4

• å regulere en plikt for skolen til å samarbeide med elevens foreldre, se forslag til § 2-3

• at bestemmelsene om organer for brukermedvirkning i skolen ikke videreføres

20 Plikt til å delta aktivt i opplæringen, oppfølgingsplikt og om lekser

20.1 Innledning

I dette kapitlet vurderer utvalget om det fortsatt skal være lovfestet at elever og lærlinger har plikt til å delta aktivt i opplæringen, og om kommunene bør ha en plikt til å følge opp elever med høyt fravær. I kapitlet vurderer utvalget også om det skal presiseres i loven at kommuner kan pålegge elevene å gjøre oppgaver utenfor skoletiden (lekser).

20.2 Dagens regler

20.2.1 Norges internasjonale forpliktelser

I barnekonvensjonen artikkel 31 nr. 1 står det følgende:

Partene anerkjenner barnets rett til hvile og fritid og til lek og fritidsaktiviteter som passer for barnets alder og til fritt å delta i kulturliv og kunstnerisk virksomhet.

FNs barnekomité har kommentert denne artikkelen. Når det gjelder press for skoleprestasjoner, konstaterer komiteen at mange barn i mange deler av verden «blir nektet rettigheter i henhold til artikkel 31 som en konsekvens av vekt på formell akademisk suksess». Et av eksemplene som nevnes, er lekser som fortrenger barns tid til fritt å velge aktiviteter. Om oppbyggingen av dagen skriver komiteen:

Lovbestemmelser, innbefattet lekser, skal garantere riktig tidspunkt i løpet av dagen for å sikre at barn har tilstrekkelig mulighet for hvile og lek, i samsvar med deres alder og utviklingsbehov […]124

20.2.2 Opplæringsloven

I opplæringsloven er det fastsatt at elever i grunnskolen «skal vere aktivt med i opplæringa», jf. § 2-3 fjerde avsnitt første setning. Det samme kravet er stilt til elever i videregående opplæring og til lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater, jf. opplæringsloven § 3-4 andre avsnitt første setning.

Dagens bestemmelser er en videreføring av tidligere § 15 i lov om videregående opplæring. I forarbeidene til § 15 står det følgende:

Rettighetshaverens unnlatelse av å oppfylle plikten til å gjøre en aktiv innsats ut fra egne forutsetninger kan medføre at eleven må bruke av retten for å oppfylle at hvert trinn må bestås for at studie- og/eller yrkeskompetanse skal oppnås.

Unnlatelse av å oppfylle plikten må ses i sammenheng med denne paragrafens siste ledd om utelukkelse fra undervisning eller bestemmelsen om bortvisning i § 16.125

Statlige myndigheter har lagt til grunn at opplæringsloven ikke er til hinder for at skolen kan gi elevene lekser, se kapittel 20.3.1. Fra 1. august 2010 er det innført plikt for kommunene til å tilby leksehjelp i grunnskolen, jf. opplæringsloven § 13-7a.

Elevenes rettigheter og plikter skal framgå av ordensreglementet, jf. opplæringsloven § 9 A-10. Grunnlaget for vurdering i orden og atferd er knyttet til i hvilken grad eleven opptrer i tråd med skolens ordensreglement, for eksempel om de møter forberedt til opplæringen eller gjør ferdig skolearbeidet innen fastsatte tidsfrister. Oppgaver som elevene utfører hjemme, vil også kunne være en del av vurderingsgrunnlaget i fag når det skal fastsettes standpunktkarakter. Skolen må videre sikre at skolemiljøet fremmer helse, trivsel og læring for alle elevene, jf. § 9 A-2. Skolen kan ikke «pålegge» foreldrene verken å delta i leksearbeidet eller å kjøpe inn materiell eller utstyr til oppgaveløsningen.

20.3 Kunnskapsgrunnlaget

20.3.1 Historikk

Av og til stilles det spørsmål om hjemmelsgrunnlaget for lekser. Fylkesmannen i Hordaland ved daværende utdanningsdirektør uttalte i 2009 følgende:

Det finnes ikke hjemmel for å gi hjemmelekser i et eneste formelt styringsdokument, i loven eller forskriftene. Det betyr i praksis at elever og foreldre med loven på sin side ganske enkelt kan nekte å gjøre hjemmelekser. – Skolene overlater for stor del av læringsarbeidet til elevene og foreldre. Det gjøres uten at det er hjemmel for det, sier Lunde. – Læringsarbeidet skal foregå på skolen. Elevene skal ha fri når de går hjem.126

Utdanningsdirektoratet korrigerte denne tolkningen og ga uttrykk for at det er skolen som avgjør om det skal gis lekser. Direktoratet utdypet: «Det er ingen direkte hjemmel for å gi lekser i opplæringsloven […] med forskrifter. Det er imidlertid ikke tvil om at lekser er en del av skolens ordinære aktivitet.»127

Spørsmålet om skolen har adgang til å pålegge elevene lekser har også vært tema i debatter i Stortinget – blant annet i muntlig spørretime 3. februar 2016 i forbindelse med «lekseopprøret». Det er også en viss uenighet om lekser er bra eller ikke, inkludert om lekser bidrar til å forsterke de sosiale forskjellene og forskjellene mellom kjønnene.128

20.3.2 Rapporter og undersøkelser

Flere rapporter og utredninger handler om lekser, og blant annet Haugan mener at det viktige spørsmålet ikke er om det blir gitt lekser eller ikke, men at det er for lite gjennomtenkt hva leksene skal være og bidra til. Ofte kan elevene få lekser som de ikke har forutsetning for å klare, og da er utbyttet heller magert.129

En kunnskapsoversikt utarbeidet av Kunnskapssenter for utdanning viser at en jevn arbeidsbelastning og å vise elevene hvordan de skal sortere og prioritere arbeidsoppgaver, er viktig for skolens innsats for å hjelpe elevene med å mestre stress og balansere krav og forventninger.130

Utvalget er kjent med at flere kommuner prøver ut leksefri skole.

20.3.3 Andre land

Heller ikke Sverige har lov eller forskrifter som regulerer lekser, men Skolverket har utarbeidet støttemateriell om lekser.131 Støttemateriellet omhandler forberedelse av lekser, oppfølging av lekser, sjekkliste for lekser og formålet med lekser. Danmark har regler om «lektiehjælp og faglig fordypelse» som en fast og obligatorisk del av skoledagen.132 Også i Danmark åpnes det for at skolen kan pålegge elevene å gjøre «hjemmearbejde», forutsatt at disse kan løses uten hjelp av voksne. Finland har fastsatt en bestemmelse om elevenes arbeidsmengde i § 24 i lag om grundläggande utbildning. Her framgår det følgende: «I den grundläggande utbildningen får elevernas arbetsmängd inte vara större än att dessa med beaktande av den tid som används för skolgången, skolresorna och hemuppgifterna får tillräcklig tid för vila, rekreation och fritidsintressen.»

20.3.4 Innspill til utvalget

Referansegruppen

Barneombudet mener det er grunn til å se på om fraværsgrensen bør fjernes. Ombudet får henvendelser fra elever som er bekymret for at regelen fører til økte helseplager, og økt frafall blant sårbare elever. Barneombudet mener at fraværsgrensen må «ses i sammenheng med regler i loven, blant annet skolens omsorgsplikt og krav til å følge opp elever med høyt fravær».133

Utdanningsforbundet mener at det er en betydelig utfordring at lokale skolemyndigheter griper inn i profesjonens handlingsrom med detaljstyring som gjør at profesjonens mulighet til å utøve sitt faglige skjønn overstyres. Blant eksemplene Utdanningsforbundet nevner, er kommunestyrer som har vedtatt leksefri skole.134

Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) har vedtatt et prinsippnotat om lekser. FUG mener at målet med enhver lekse må være

• å gi eleven tro på at han/hun har noe å bidra med

• å gi eleven trening i å øve opp egne ferdigheter og kunnskap

• å gi eleven trening i å organisere arbeidsdagen sin og utvikle gode arbeidsvaner135

Andre

Forandringsfabrikken har spilt inn at det er uklart for elevene hva som menes med at elevene skal være aktivt med i opplæringen. Betyr det at elevene er pliktige til å delta aktivt i timen (for eksempel rekke opp hånda), eller betyr det at skolen plikter å konsultere dem i planleggingen av undervisningen og innholdet i timene? Forandringsfabrikken mener blant annet at alle elever burde få muligheten til å fortelle kontaktlærer (og helst også faglærere) hvordan de lærer best.136

20.4 Utvalgets vurdering

20.4.1 Plikt til å delta aktivt i opplæringen

Utvalget understreker at aktiv deltakelse i opplæringen er viktig for fellesskapet på skolen. Plikten til aktiv deltakelse i opplæringen har derfor betydning utover den individuelle vurderingen i orden og atferd. Utvalget foreslår derfor at plikten til aktiv deltakelse i opplæringen videreføres for elevene.

Utvalget tar ikke stilling til om det bør være en fraværsgrense i videregående opplæring eller ikke, men legger til grunn at det per i dag er en slik grense. Konsekvensen av fravær over den fastsatte grensen er tap av retten til vurdering med karakter. Utvalget mener en så vidt inngripende reaksjon bør ha en tydelig hjemmel i lov. Siden fraværsgrensen har direkte betydning for muligheten til å få vitnemål, kan det argumenteres for at reglene, i alle fall hovedregelen, bør framgå direkte av loven. På den andre siden kan det være tale om til dels detaljrike regler og det kan være behov for justeringer, for eksempel ved endringer i læreplaner for fag eller fag- og timefordelingen. Dette taler for at spørsmålet om det bør være en fraværsgrense og hvordan den eventuelt skal utformes, bør reguleres i forskrift. Hensynet til likebehandling vil uansett ivaretas av sentralt fastsatte forskriftsregler. Utvalget bemerker for øvrig at fraværsgrensen er ny og fremdeles under evaluering. Så lenge utfallet av evalueringene ikke er klart, er det lite hensiktsmessig nå å foreslå en lovregulering av grensen.

20.4.2 Oppfølging av elever med høyt fravær

Fra og med skoleåret 2016–2017 har det vært en fraværsgrense i videregående opplæring. Fraværet til normaleleven ble redusert etter innføringen av fraværsgrensen, men tre år etter innføringen ser man at mange elever fremdeles har et relativt høyt fravær fra opplæringen.137 Fraværstallene for skoleåret 2018–2019 viser at det er store forskjeller mellom fylkene når det kommer til elevfravær og andelen elever som ikke får vurdering med karakter i ett eller flere fag.

Høsten 2018 ble det for første gang publisert fraværstall for elever på tiende trinn i grunnskolen. Tallene viser at noen elever har et høyt fravær, at det er relativt store lokale forskjeller i elevfraværet og at fraværet har vært stabilt de siste fem årene.138 Utvalget ser at det er mange elever i både grunnskolen og i videregående opplæring som har et høyt fravær fra opplæringen. Tilstedeværelse og deltakelse er sentralt for at målene med grunnopplæringen kan nås. Dette kan tale for at det bør være en plikt for kommunen til å følge opp elever med høyt fravær. Utvalget viser også til innspillet fra Barneombudet, se kapittel 20.3.4. Etter utvalgets vurdering bør en plikt til å følge opp elevene utformes som en overordnet plikt. Det bør gis stor grad av lokalt handlingsrom, og det bør derfor ikke være hjemmel til å gi sentrale forskrifter.

Utvalget foreslår at en oppfølgingsplikt reguleres likt for grunnskolen og videregående opplæring. Utvalget foreslår videre å regulere oppfølgingen i tilknytning til elevenes aktivitetsplikt. Bestemmelsen bør åpne for at den enkelte kommune selv kan avgjøre hvordan elevene følges opp. På denne bakgrunn foreslår utvalget at det lovfestes en plikt for kommunen til å «sørge for» at elever med høyt fravær, blir fulgt opp.

20.4.3 Adgangen til å gi lekser

Utvalget tar ikke stilling til om lekser er bra eller ikke, men konstaterer at det er en lang tradisjon for lekser i norsk skole. Siden lekser har en praktisk rettslig side og det av og til stilles spørsmål ved hjemmelsgrunnlaget, mener utvalget at det bør presiseres i den nye loven at kommunen kan pålegge elevene å gjøre oppgaver etter skoletid. Utvalget mener også at det bør presiseres at det må tas hensyn til at elever har rett til hvile og fritid når det gis lekser.

20.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å videreføre at elever skal være aktivt med i opplæringen, se forslag til § 2-2 andre avsnitt

• å lovfeste en hjemmel for å gi regler i forskrift om tap av rett til vurdering som følge av høyt fravær, se forslag til § 6-4 andre avsnitt

• å lovfeste en plikt for kommunene og fylkeskommunene til å følge opp elever med høyt fravær fra opplæringen, se forslag til § 2-2 andre avsnitt

• å presisere at kommunene og fylkeskommunene kan pålegge elevene å gjøre oppgaver utenfor skoletiden, men slik at det må tas hensyn til at elevene har rett til både hvile og fritid, se forslag til § 2-2 tredje avsnitt

21 Samarbeidet mellom skolen og foreldrene

21.1 Innledning

I dette kapitlet vurderer utvalget om det fortsatt bør være en egen bestemmelse om foreldresamarbeid.

21.2 Dagens regler

Opplæringsloven § 1-1 slår fast at opplæringens formål skal oppfylles «i samarbeid og forståing med heimen». I NOU 2007: 6 Formål for framtida (Bostadutvalget) ble forslaget om å innta samarbeid med hjemmet i formålsbestemmelsen begrunnet med menneskerettighetene, særlig foreldreretten. Bostadutvalget slo fast at det er foreldrene som har hovedansvaret for barnets oppdragelse, mens skolen har hovedansvaret for barnets opplæring.139

Ved behandlingen av ny formålsparagraf uttrykte Stortinget et særlig ønske om å tydeliggjøre viktigheten av godt samarbeid mellom hjem og skole. Komiteen vektla blant annet skolens ansvar for å skaffe seg kunnskap om foreldrene som ressurs og å anerkjenne at foreldrene spiller en viktig rolle for barns læring og utvikling. Ved stortingsbehandlingen ble derfor departementets forslag om at «skolen skal samarbeide med heimen» omskrevet og flyttet fra siste til første avsnitt i formålsbestemmelsen.140

Det følger av opplæringsloven § 13-3d at «[K]ommunen og fylkeskommunen skal sørgje for samarbeid med foreldre» i grunnskolen og videregående opplæring. Med hjemmel i bestemmelsen er det gitt nærmere regler om foreldresamarbeid i kapittel 20 i forskrift til opplæringsloven. Av § 20-1 framgår det at formålet med foreldresamarbeid er å «bidra til eleven sin faglege og sosiale utvikling». Paragrafene 20-2 og 20-3 i forskriften gir nærmere føringer for foreldresamarbeidet i henholdsvis grunnskolen og videregående opplæring. Bestemmelsene fastslår at skolen skal holde kontakten med foreldrene, avholde foreldremøter, invitere til samtale med kontaktlærer og for øvrig sørge for informasjon og varsling om forhold som gjelder eleven. Det er for eksempel også regler om varsling av foreldrene når det er tvil om eleven ikke vil få vurdering med karakter, jf. forskriften § 3-7.

Samarbeid mellom hjem og skole er også omhandlet i den overordnede delen av læreplanverket. Her er det blant annet fastsatt at god kommunikasjon mellom hjem og skole bidrar positivt til skolens arbeid med læringsmiljøet og til elevenes oppvekstmiljø. Videre står det blant annet:

Foreldre og foresatte møter skolen med ulike behov, forventninger og meninger om skolens mål og praksis. Det kan skape spenninger som kan være krevende for skolen å håndtere. Skolen må gi tydelig uttrykk for hva den skal og kan tilby, og hva som forventes av hjemmet. God og tillitsfull dialog er et gjensidig ansvar. Skolen må imidlertid ta hensyn til at ikke alle elever har samme mulighet til å få hjelp og støtte i hjemmet.141

I opplæringsloven kapittel 11 er det gitt regler som har til hensikt å sikre elever, foreldre og ansatte innflytelse på avgjørelser som gjelder skolen. Bestemmelsene handler om ulike råd og utvalg som skal etableres i skolen, se kapittel 19.2.2.

21.3 Kunnskapsgrunnlaget

Rapporter og undersøkelser

I forarbeidene til opplæringsloven § 13-3d, Ot.prp. nr. 55 (2008–2009), står det følgende:

Nært samarbeid mellom skole og foreldre er verdfullt og nødvendig for å skape godt grunnlag for læring. Foreldra skal vere gode samarbeidspartnarar for barna sine. Dette gjeld gjennom heile grunnopplæringa. Overgangen frå grunnskole til vidaregåande opplæring er krevjande for mange elevar, og vanskelege og viktige val skal takast både ved overgangen og undervegs i den vidaregåande opplæringa. Det har mykje å seie at foreldra er gode rådgivarar for barna sine. Samarbeidet mellom skole og heim gjennom heile grunnopplæringa bør etter departementet sitt syn sjåast i sammenheng, ikkje minst som verkemiddel for å få redusert det store fråfallet i vidaregåande opplæring.

Flere forskningsrapporter viser at et godt samarbeid mellom hjem og skole, der også foreldrene har en aktiv rolle, har positiv betydning for barn og unge på en rekke områder relatert til skolen. Det fører til bedre læringsutbytte, bedre selvregulering, bedre trivsel, færre atferdsproblemer, mindre fravær, gode relasjoner til medelever og lærere, bedre arbeidsvaner, en mer positiv holdning til skolen, bedre leksevaner og arbeidsinnsats og høyere ambisjoner med hensyn til utdanning.142

Innspill til utvalget

Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) har i innspill til utvalget påpekt at dagens opplæringslov er utydelig når det gjelder samarbeidet mellom hjem og skole. De mener blant annet at det er uklart hvem som har plikt, hvem som er gitt en rett, og hvem som er gitt handlingsrom. Videre påpeker FUG at samarbeid mellom hjem og skole er omtalt på flere ulike steder i opplæringsloven, og FUG ønsker at reguleringen av samarbeidet samles på et sted slik at det blir enklere for skolenes ansatte og foreldrene å gjøre seg kjent med hva som forventes av dem.143

21.4 Utvalgets vurdering

Etter utvalgets vurdering er det naturlig at foreldrene får medvirke i opplæringen til egne barn. Nært samarbeid mellom skole og foreldre er verdifullt og nødvendig for å skape et godt grunnlag for læring og danning. I mange tilfeller vil foreldrene være nødt til å foreta valg og vurderinger på vegne av barnet. Dialog og samarbeid er også viktig fordi barnets liv i stor grad påvirkes av hvordan barnet har det på skolen.

Selv om de aller fleste skoler vil ønske å involvere foreldrene, mener utvalget at premisset er så sentralt at det likevel er behov for en regulering i lov. Utvalget mener derfor at skolen, som i dag, skal ha en lovpålagt plikt til å samarbeide med foreldrene fram til elevene er myndige. Etter utvalgets vurdering bør det i utgangspunktet være opp til partene å enes om hvordan samarbeidet skal foregå. Utvalget mener derfor at det bør være en overordnet regulering av samarbeid mellom skolen og elevens foreldre i loven.

I dag står det at «kommunen og fylkeskommunen» skal sørge for foreldresamarbeidet. Utvalget foreslår at denne ordlyden endres til «skolen» siden oppgaven naturlig skjer på skolenivå. Kommunen og fylkeskommunen skal fortsatt ha myndighet og ansvar for oppfyllelsen av plikten, se kapittel 12.4.2.

Utvalget foreslår at organiseringen av det «kollektive» foreldresamarbeidet ikke reguleres i denne bestemmelsen, se kapittel 19. Utvalget foreslår derfor at dagens § 13-3d andre setning ikke videreføres. Utvalget mener at departementet fortsatt bør ha myndighet til å gi forskrift om skole–hjem-samarbeidet, og foreslår derfor at forskriftshjemmelen videreføres, men slik at departementet ikke lenger har plikt til å gi slik forskrift.

Utvalget foreslår at opplæringsloven § 13-3d i hovedsak videreføres. I tråd med innspillet fra Foreldreutvalget for grunnopplæringen foreslår utvalget at bestemmelsene som handler om samarbeid med foreldrene, skoledemokratiet og informasjon, plasseres i kapittel 2 i loven.

21.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å videreføre reglene om foreldresamarbeid med språklige endringer, se forslag til § 2-3

22 Skoleregler

22.1 Innledning

I dette kapitlet drøftes innføringen av en bestemmelse om skoleregler i den innledende delen av loven. Bestemmelsen om skoleregler vil erstatte den gjeldende bestemmelsen om ordensregler i § 9 A-10. Hva skolereglene konkret skal inneholde drøftes i liten grad her, det overlates til kommunene å bestemme.

Forslaget er ment å klargjøre dagens regler, bidra til en samlet, god og oversiktlig regelstruktur, synliggjøre sammenhengene mellom elevmedvirkning, skoledemokrati og regler i skolen og bidra til at det blir lettere å kommunisere reglene.

22.2 Dagens regler

Alle skoler skal ha et ordensreglement, jf. opplæringsloven § 9 A-10. Kommunene kan velge

• å vedta en forskrift om ordensreglement som er felles for alle skolene

• å delegere myndigheten til skolene, for eksempel til rektor eller skoleutvalget/samarbeidsutvalget

• å vedta en forskrift om ordensreglement med noen fellesregler for alle skolene og ellers delegerer til skolene å gi utfyllende forskrift om andre deler av reglementet

Ordensreglementet skal gi regler om rettighetene og pliktene til elevene og skal inneholde regler om orden og oppførsel, om hvilke tiltak som kan brukes der elever bryter reglementet, og om hvordan slike saker skal behandles. Det er anbefalt at ordensreglementet inneholder regler om trafikksikkerhet og andre forebyggende tiltak, jf. forskrift til opplæringsloven § 12-1 bokstav c. Her er det også presisert at foreldrene avgjør om barna får sykle til skolen eller ikke.

Ordensreglementet gjelder i skoletiden, når elevene er på skolens område. Oppførsel i både timer og friminutter reguleres av ordensreglementet. Reglementet kan også gjelde forhold utenfor skoletiden og skolens område dersom forholdet, for eksempel en handling, har direkte sammenheng med skolegangen.

Ved brudd på forbudet mot bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet, kan det brukes reaksjoner som følger av ordensreglementet, jf. opplæringsloven § 9-7 fjerde avsnitt.

Kravene i forvaltningsloven § 37 om utredningsplikt, forhåndsvarsling og uttalelser fra interesserte gjelder. Med unntak av kravet om kunngjøring i Norsk Lovtidend, gjelder formkravene i forvaltningsloven § 38.

Opplæringsloven § 9 A-10 om ordensreglementet gjelder ikke for opplæring i bedrift eller opplæring spesielt organisert for voksne.

22.3 Utvalgets vurdering

22.3.1 Innledning

Forslaget som drøftes i det følgende, består i hovedsak i å

• flytte bestemmelsen om hjemmel til å gi ordensreglement til innledningskapitlet

• endre benevnelse fra «ordensreglement» til «skoleregler»

• klargjøre hva det kan gis skoleregler om

• tydeliggjøre kravet om elevmedvirkning i utforming og vedtakelse av skoleregler

22.3.2 Hvem skal bestemme skolereglene?

I kapittel 12 om prinsipper for regelstyring av grunnopplæringen har utvalget lagt til grunn som prinsipp at: «[k]ommunen [skal] som hovedregel være pliktsubjekt», og bør dermed også ha ansvaret. Utvalget foreslår i samsvar med dette prinsippet å legge myndigheten til å fastsette skoleregler til kommunen.

Det vil være opp til kommunen om beslutningsmyndigheten delegeres og hvordan elevene tas med på beslutningene, men kravene til medvirkning og skoledemokrati stiller krav til både nærhet og aktiv deltakelse i beslutninger. Sentrale spørsmål som kommunene må ta stilling er: Hva skal elevene bestemme? Hvordan skal elevene bestemme eller være med på å bestemme? Ulike beslutninger i skolesamfunnet kan passe på ulike nivåer. Beslutninger kan for eksempel tas på skolenivå, der alle elevene direkte eller indirekte er med på å bestemme, på trinnet, der alle elevene på et trinn direkte eller indirekte er med på å bestemme, eller på gruppe-/klassenivå, der alle elevene i en klasse eller en gruppe er med på å bestemme. I NOU 2019: 10 Åpenhet i grenseland. (Åpenhetsutvalget) peker utvalget på klassenivået som et hensiktsmessig nivå til å beslutte regler om bruk av smarttelefoner og annet digitalt utstyr.

22.3.3 Elevenes medvirkning i utarbeidelsen av skoleregler (skoledemokrati)

Skolereglene kan ses som elevenes inngangsport til opplæringsregelverket. Skolereglene har først og fremst elevene som adressat, på samme måte som læreplanverket først og fremst har lærerne og skoleledelsen som adressat. Det er et veletablert prinsipp at de loven retter seg mot, i størst mulig grad bør kunne forholde seg til ett regelverk. Det gjør formidlingen av rettsreglene lettere, og det blir lettere for borgerne å gjøre seg kjent med reglene og rettsstillingen sin. Disse hensynene gjør seg ikke mindre gjeldende når adressatene er elever, som har få forutsetninger for å navigere og orientere seg i rettsstoffet.

Skoleregler bør derfor inneholde de viktigste reglene for elevene i skolehverdagen, og reglene som kan avgjøres lokalt, det gjelder særlig regler om elevenes plikter og andre begrensninger for elevenes handlefrihet. Skoleregler som gjelder flere spørsmål enn dagens ordensreglement, og som vedtas etter en bredt anlagt demokratisk prosess, vil lettere bli godt kjent i skolemiljøet.

Utvalget har framholdt som et overordnet prinsipp at beslutninger ikke bør tas på et høyere nivå i regelhierarkiet enn det som er nødvendig, og at beslutninger i alminnelighet bør tas nærmest mulig dem beslutningen gjelder, se nærmere omtale i kapittel 12.2.1 Disse prinsippene legger føringer for hvordan vi tenker om skoledemokrati. Jo nærmere beslutningene tas eleven, jo lettere er det å lage gode ordninger for elevdeltakelse. Det taler for at beslutninger som gjelder elevene direkte, heller tas av kommunene enn staten, heller skolen enn kommunen, og kanskje i noen tilfeller, heller av elevene enn av skolen. I et skolesamfunn tas det mange beslutninger, store og små.

Det er viktig at skolereglene inneholder noe som oppleves som viktig for elevene, og at de er med på å bestemme. Hvis ikke kan elevene enten få forståelsen av at de ikke er medborgere og ikke deltakere i et demokrati, eller, og trolig verre, elevene kan se det hele som et skinndemokrati og dermed miste tillit til systemet. I en publikasjon fra Barneombudet siteres et sentralstyremedlem i Elevorganisasjonen slik:

Om elever ikke blir inkludert i beslutninger som ledelsen tar – hvorfor skal en elevrådsleder gidde å tale elevenes sak? Skinn medvirkning (sic) er farlig for engasjementet, mens reell medbestemmelse skaper eierskap og motivasjon for å lære.144

I rapporten Med ungdom i fokus – Innspill til den nye opplæringsloven, se nærmere omtale i kapittel 4.4.2, ble blant annet følgende framhevet:

Ungdommene mener at elevrådet på skolen burde få bestemme veldig mye av det som skjer det er ting som f.eks om vi skal ha lekser, deling av fotballmål, telefonbruken og de mener at dette burde bestemmes sammen med rektor. Vi spurte også hva klassen burde bestemme og der svarte elevene at de burde få bestemme det meste, men for det meste ting som angår klassen dette er ting som hva som skal skje i timene, hva innholdet i timene er, hva klassen skal bruke penger til og hvilke type lekser de får.

I utvalgets dialog med ansatte i skolen, andre som arbeider med skolespørsmål, og elever, er det tenkt høyt om flere beslutninger som elevene helt eller delvis kan være med på å ta. Elevene kan i prinsippet være med på å beslutte lekser, organisering av skolehverdagen, for eksempel når friminuttene skal være og hvor lenge de skal vare, skolens adgang til å pålegge lekser, leksenes innhold og omfang, bruk av elevens eget digitale utstyr som telefon, bruk av sosiale medier, skoleaktiviteter, læringsmetoder, timeplan, innkjøp av materiell til skolens uteområder og utforming av skolens områder, i tillegg til alminnelige atferdsregler og regler om brudd på skolereglene. Formålene med reglene kan være mange, det kan for eksempel være å sørge for ro og orden i skolesamfunnet, et godt og trygt skolemiljø, beskytte elevenes privatliv, gi grunnlag for bruk av sanksjoner mot elevene og gi elevene demokratiske rettigheter.

Dette er beslutninger av ganske ulik karakter, og hva som er hensiktsmessige måter å sikre elevmedvirkning på, vil variere med hva slags beslutning det er tale om. For noen beslutninger er det opplagt at elevene ikke kan bestemme fullt ut, som for eksempel ansettelse av lærere, men elevene kan være representert i organer som bestemmer eller gir råd i ansettelsessaker, for eksempel et ansettelsesråd.

I utvalgets dialog med elever og i innhentede rapporter fra elever er det pekt på flere spørsmål elevene er opptatt av som det kan tenkes at best avgjøres lokalt og sammen med elevene.

Et spørsmål elevene er opptatt av, er utforming av arealer elevene oppholder seg i, og bruken av dem. I kvitringen gjennomført ved Kippermoen ungdomsskole, se kapittel 4.4.2, sa for eksempel en gruppe det slik: «La oss bestemme hvordan skolegården skal se ut.» Det kan være innkjøp av utstyr eller beslutninger om hvilke aktiviteter som skal finne sted hvor, og på hvilken måte.

Et annet spørsmål er bruk av elevenes egen teknologi på skoleområdet i skoletiden. Elevenes bruk av mobiltelefon er et spørsmål som skaper debatt både lokalt på skolene og nasjonalt i riksmedia. For dagens barn og unge er slike verktøy en svært viktig del av hverdagen. Ifølge Medietilsynets barn og medier-undersøkelse har 87 prosent av barn mellom ni og elleve år egen mobiltelefon.145

Det er klart at ny teknologi og ny bruk av teknologi verken er positivt eller negativt, men skaper nye muligheter og nye problemer. Dagens elever må lære seg digitale ferdigheter for å bli kompetente samfunnsborgere. En del av det man må lære, er hva det er greit å gjøre, og hva det ikke er greit å gjøre. Det er særlig viktig på områder der det ikke har utviklet seg skikk og bruk, og hvor holdninger og kultur er i støpeskjeen. En måte å bidra til at slike ferdigheter utvikles på, er å ta elevene med på beslutninger om bruken av teknologi. Skal det være lov å bruke personlig digitalt utstyr eller sosiale medier i friminuttene? Hvis det skal være lov, hvilke regler skal gjelde for bruken?

Åpenhetsutvalget drøfter inngående bruken av digitalt kommunikasjonsutstyr og anbefaler følgende i sitt forslag til veileder for bruk av digitalt kommunikasjonsutstyr:

Skolen bør tilrettelegge for god bruk og opplæring i digitalt utstyr. Skolen er en arena for læring og en forberedelse til det livet som venter etter skolen. Skolen bør derfor legge til rette for bruk av smarttelefon og andre digitale hjelpemidler i undervisning og lek. Elevene skal trenes i nettvett og bør få veiledning i fornuftig bruk av digitale hjelpemidler. Ledere og ansatte i skolen bør i minst mulig grad møte elever med forbud som elevene selv ikke har vært med på å bestemme.146

Anbefalingen er altså at skolene «i minst mulig grad bør møte elever med forbud som elevene selv ikke har vært med på å bestemme». Åpenhetsutvalget anbefaler et lavt beslutningsnivå:

Elever og lærere bør snakke sammen om gleder og utfordringer med bilder, film og lydopptak i skolen, enten det tas med privat digitalt utstyr eller skolens eget utstyr. Man bør forsøke å finne løsninger på lavest mulig nivå, helst i den enkelte klasse, elevgruppe, trinn eller base. Hver gruppe bør diskutere om og i hvilken grad denne gruppen har problemer med bilder, film eller lydopptak som tas i skolehverdagen. Elever og lærere bør deretter samtale seg frem til felles elevregler for gruppen. Felles skoleregler om bruk av smarttelefoner eller lignende, bør bare omhandle generelle regler om nettvett og regler om trakassering, mobbing eller annen krenkende atferd, eller generelle regler om mobilbruk eller lignende i fellesarealene.147

Åpenhetsutvalget ser klassen som det mest hensiktsmessige beslutningsnivået for bruk av smarttelefoner, bilder eller film i klasserommet eller i gardeboer, men peker på felles skoleregler for trakassering, mobbing eller annen krenkende atferd, eller geografisk til fellesarealene. Utvalget mener at ordensreglementet bør oppfordre hver enkelt klasse til å lage klasseregler som omhandler elevenes mobilbruk, fotografering og filming. Klassereglene må ikke legge opp til sanksjoner ved brudd på reglene.148

Opplæringslovutvalget tar ikke stilling til hva som er det mest hensiktsmessige nivået å fatte slike beslutninger på, det kan variere ut fra for eksempel hvor gamle elevene er og lokale forhold, men gjentar at utvalget har framhevet som et generelt prinsipp at reglene bør vedtas så nært som mulig dem reglene er ment å gjelde for. Beslutningene Åpenhetsutvalget drøfter, er beslutninger som er viktige for elevene og som Opplæringslovutvalget har erfart at de har sterke meninger om. For slike beslutninger står hensynet til skoledemokrati og elevmedvirkning særlig sterkt. Disse hensynene kan tilsi at kommunene bør delegere adgangen til å vedta regler om disse spørsmålene.

22.3.4 Skoleregler bør vedtas med jevne mellomrom

Dersom skoleregler skal virke som tiltenkt er det etter utvalgets oppfatning viktig at reglene drøftes bredt i skolesamfunnet med jevne og korte mellomrom. Det er også en naturlig følge av at elevene har rett til medvirkning, at skoleregler bør vedtas på nytt med jevne mellomrom. Jevnlige diskusjoner og vedtakelse av skolereglene har flere funksjoner.

Én funksjon er at gjeldende regler blir bedre kjent i skolesamfunnet gjennom prosessen, og dermed i større grad etterleves, ved at elevene selv har vært med, men også fordi diskusjonen gjør det lettere å forstå reglene. Et illustrerende eksempel gir utvalgets samtaler med elever i 3. og 4. klasse ved Nord-Dønna Montessoriskole. Elevene hadde god kjennskap til ordensreglene på skolen, ifølge dem selv fordi de hadde vært med på å lage dem.

En annen grunn er at elever som har vært med på å vedta regler som gjelder for dem, trolig i større grad vil akseptere reglene og prosessen som har ledet fram til dem. Elevene vil oppfatte reglene som legitime, og det kan igjen føre til at elevene får større tillit til skolesamfunnet.

En tredje funksjon er at elevene deltar i en demokratisk prosess som har direkte betydning for dem, se kapittel 22.3.3. Elever ved Sandfallet ungdomsskole i Alta pekte på behovet for å vedta regler jevnlig. De viste til at et tidligere elevråd hadde bestemt at det ikke var lov med mobil på skolen. Eleven syntes ikke det var greit at et «gammelt elevråd» bestemte over dem.

Det overordnede kravet til demokratisk deltakelse gjelder alle elevene. I tillegg er det grunn til å ta hensyn til særtrekk ved elevene som gruppe. Et særtrekk er at elevene skiftes ut. Det innebærer at dersom målet er at elevene skal være med på å bestemme reglene som gjelder for dem, må reglene tas opp til diskusjon i skoledemokratiet og vedtas med jevne mellomrom.

22.3.5 Hva skal og kan det gis skoleregler om?

I praksis har det vært tvil om hva som kan vedtas i ordensreglement. Denne tvilen skyldes i noen utstrekning at opplæringsloven § 9 A-10 gir få vurderingsmomenter, og at verken typetilfeller eller virkeområde er omtalt i særlig grad i forarbeidene til bestemmelsen. Andre tvilsspørsmål har oppstått som følge av samfunnsendringer. Det har for eksempel vært tvil om det kan gis regler i ordensreglementet om elevenes atferd overfor hverandre utenfor skoletiden og skoleområdet, elevenes atferd i digitale rom, om det er adgang til å inndra mobiltelefon eller andre eiendeler fra elever i skoletiden, og om det kan gis regler om klesdrakt eller bruk av religiøse symboler. Utvalget har sett det som viktig å prøve å avklare viktige spørsmål og gi noen flere knagger for å avgjøre hva det kan gis skoleregler om.

Etter utvalgets syn bør det gis skoleregler om organiseringen av skoledemokratiet og rettigheter og plikter for elevene, blant annet orden og oppførsel. Sammenlignet med den gjeldende bestemmelsen om ordensreglement er det nytt at det skal gis skoleregler om organiseringen av skoledemokratiet. Det er riktignok også i dag adgang for skolene til å gi bestemmelser om skoledemokratiet i ordensreglementet, jf. «reglar om rettane og pliktene». Det er to forskjeller fra dagens situasjon som har betydning. For det første: I og med at utvalget foreslår å oppheve krav til formell organisering av elevdemokratiet i loven, innebærer det et større behov for å fastsette slike regler i skolereglene. For det andre: Bestemmelsen om skoledemokrati, og vektleggingen ellers av behovet for å lære om demokrati gjennom demokrati, taler for å gjøre det tydelig at elevene bør gis mulighet til å være med på å fastsette spillereglene for skoledemokratiet.

Det skal som i dag, også gis skoleregler om tiltak som kan brukes mot elever som bryter skolereglene, og om hvordan slike saker skal behandles. Utvalget foreslår at det også i den nye loven presiseres at skolen bare kan bruke tiltak overfor elevene som er fastsatt i skolereglene. Ved brudd på forbudet mot bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet, se forslag til § 12-4, kan det brukes reaksjoner som følger av skolereglene, men dette forutsetter at dette fastsettes i skolereglene. Inndeling i klasser er i utgangspunktet ikke enkeltvedtak, men dersom skolen ønsker å bruke klassebytte som reaksjonsform, må dette være fastsatt som et mulig tiltak i skolereglene. Videre bør saken behandles etter reglene om enkeltvedtak, se kapittel 26.4.3.

Utvalget mener at det ikke er nødvendig å presisere i den nye loven at elevene har rett til å forklare seg for den som skal treffe vedtak om tiltak, og viser til at skolen normalt ikke vil ha grunnlag for å beslutte tiltak uten å ha snakket med eleven. Se også forslag til § 2-2 i den nye loven.

22.3.6 Skolereglenes virkeområde

Det har i praksis blitt stilt spørsmål ved hva som er virkeområdet til skolenes ordensreglement. Dessuten er det viktig at virkeområdet er tilpasset den digitale virkeligheten, der både tid og sted er blitt mindre viktige avgrensningsmarkører.

Skolereglenes funksjon er å regulere forhold som er relevante for skolesamfunnet. Det innebærer at reglene må gjelde for skolens virksomhet i vid forstand. Det avgjørende spørsmålet er om forholdet som reguleres av skolereglene, har nær sammenheng med skolens mulighet til å gjennomføre skoledriften i samsvar med lover og forskrifter.

Kjerneområdet for skolereglene er på skoleområdet i skoletiden. Skolereglene bør også gjelde enhver bruk av skolens digitale infrastruktur, også utenfor skoletiden. Skolen har ansvaret for denne infrastrukturen på samme måte som den har ansvaret for skolens fysiske område. Skolereglene bør også gjelde for elevenes atferd utenfor skolen og utenfor skoletiden dersom atferden er relevant for skolemiljøet eller elevenes forhold til skolen, skolens ansatte eller medelever. Det innebærer at det bør kunne reageres mot for eksempel mobbing som skjer på fritiden mellom elever, i medhold av skolereglene. Derimot bør det ikke kunne fastsettes regler som gjelder utenfor skoletiden og utenfor skolens fysiske og digitale område begrunnet i andre hensyn enn læringsmiljø eller skolemiljø. For eksempel kan ikke skolene forby elevene å sykle til skolen ut fra trafikksikkerhetshensyn eller andre hensyn. Selv om slike regler skulle ha gode grunner for seg, er det foreldrenes og elevenes ansvar å ta slike hensyn.

22.3.7 Hva skal reglene kalles?

Utvalget har vurdert ulike betegnelser på reglene som i dagens lov er kalt «ordensreglement». Før opplæringsloven trådte i kraft, ble også benevnelsen «skolereglement» brukt i lovgivningen. I NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring er reglene omtalt som «skolereglement» og «ordensreglement» om hverandre. I praksis omtales reglene i hovedsak som «skoleregler», «ordensreglement» og «skolereglement». Det hender også at uttrykk som «ordensregler», «elevreglement», «elevregler» og «husregler» er brukt.

Etter utvalgets oppfatning er «reglement» en noe gammelmodig uttrykksmåte som det er grunn til å fornye. For elevene er det trolig lett å forholde seg til det enkle og treffende «regler». Reglene bør ikke avgrenses til ordensregler. Dagens ordensreglement benyttes til mer enn ordensregler, og utvalget ønsker å tydeliggjøre at det skal være rom for at lokale regler på skolen i større grad skal omfatte andre spørsmål enn orden og oppførsel.

Skoleregler er en treffende sammensetning. Det er regler som gjelder for skolesamfunnet, og som også kan være fastsatt av skolen, i alle fall skal elevene på skolen og andre som er knyttet til skolen, kunne påvirke innholdet i reglene gjennom en demokratisk prosess. «Skoleregler» gir de aller fleste riktige assosiasjoner og det er i liten grad fare for å forveksle reglene med andre regelsett. Et alternativ kan være «elevregler», men denne sammenstillingen gir snevrere assosiasjoner – skolereglene retter seg også direkte eller indirekte mot andre i skolesamfunnet, ikke bare elevene.

Skolereglene er forskrifter, jf. forvaltningsloven § 2 bokstav a, jf. bokstav b. Det følger av forvaltningsloven § 38 første avsnitt bokstav b at forskrifter i «kunngjøringen [skal] betegnes som forskrift». Dette kravet forhindrer likevel ikke at forskriftene i lovbestemmelsen og ellers omtales som skoleregler. Utvalgets forslag innebærer altså at det vedtas forskrift om skoleregler, på samme måte som det etter opplæringsloven § 9 A-10 i dag vedtas forskrift om ordensreglement.

22.3.8 Plassering av bestemmelsen om skoleregler

Regler om ordensreglement var tidligere fastsatt i henholdsvis §§ 2-9 og 3-8. Etter utvalgets oppfatning er ikke dagens plassering av bestemmelsen god. Det er behov for en hjemmel til å gi lokale forskrifter som gjelder skolesamfunnet og elevene direkte. Dette behovet er ikke avgrenset til å gi bestemmelser om skolemiljø, som kapittel 9 A omhandler. I gjeldende ordensreglementer er det gitt regler av ulik karakter, blant annet bestemmelser om rettigheter og plikter, om bruk av informasjonsteknologi, bruk av sykkel og rullebrett, om lekser, om fraværsgrenser, om skolemiljø osv.

Etter utvalgets oppfatning vil en plassering i første del av loven reflektere skolereglenes funksjon på en god måte. Plasseringen gjør det tydelig at skoleregler gjelder for mer enn skolemiljøspørsmål. Det passer bra at bestemmelsen står nært de nye bestemmelsene om vektlegging av elevens beste (§ 2-1), elevenes rett til å medvirke og plikt til å delta (§ 2-2) og skoledemokratiet (§ 2-4). Skolereglene angår elevenes skolehverdag direkte; det er for disse reglene at elevenes medvirkning er særlig viktig. Forberedelsen og vedtakelsen av skoleregler gir også en god anledning til å lære elevene om demokrati gjennom demokrati. En plassering i innledningen innebærer at reglene som gjelder elevene, elevenes medvirkning og skoledemokratiet kan leses i sammenheng.

22.3.9 Rettsinformasjon og regelspråket

For å kunne bruke regler forutsettes det at den reglene gjelder (adressaten) innehar noen grunnleggende kunnskaper og ferdigheter. For det første må adressaten kjenne til at det finnes regler som er relevante for adressatens situasjon. For det andre må adressaten finne fram til relevante regler. For det tredje må adressaten være i stand til å tolke og forstå reglene. For det fjerde må adressaten kunne anvende reglene på sin situasjon.

Opplæringsloven er unik i den forstand at den retter seg til en særlig sammensatt gruppe. Utvalget klarer ikke å se hvordan hensynene skal ivaretas på en god måte om man antar at alle gruppene skal forholde seg direkte til hele loven. Utvalget har derfor drøftet hvem ulike deler av regelverket bør rette seg til først og fremst, og hvilke ferdigheter i bruk av regler og kunnskaper om regler det er realistisk å anta at disse brukerne har.

Ut fra hva vi vet om elevers kunnskap om lover og andre regler i skolen, er det lite realistisk at elevene vil lese opplæringsloven eller forskrifter gitt i medhold av opplæringsloven, eller hva som ellers gjelder for skolen. Man kan tenke seg at det kan skrives en lettlest utgave av loven slik det er foreslått av Nettverket for medvirkning i opplæringen (NEMIO) i innspill til utvalget:

Vi har erfart at elever i skolen i dag ikke kjenner til sine rettigheter, og vi oppfordrer opplæringslovutvalget til å foreslå overfor Kunnskapsdepartementet at de i tillegg til ny lovtekst lager en enklere versjon av opplæringsloven som gjør den lettere tilgjengelig og forståelig for elever.149

Med en lignende tilnærming er FNs barnekonvensjon utgitt i «en mer forståelig kortversjon» av Redd Barna.150 Slike rettsinformasjonstiltak er nyttige og gjør det lettere for elever å forholde seg til lovgivningen, i hvert fall på et overordnet nivå.

Elevene vil, som i dag, trolig forholde seg til regler som gjelder dem mer direkte, og som gjelder skolefellesskapet. Slik er det på mange samfunnsområder; loven formidles gjennom underordnede regler, for eksempel i lokale forskrifter og instrukser, eller i veiledninger. Det er lite trolig at elevene vil holde seg vesentlig mer orientert om lover og forskrifter i framtiden enn de gjør i dag.

Skolereglene henvender seg først og fremst til elevene. Skolereglene fastsetter elevenes rettigheter og plikter i hverdagen, og elevene skal være med på å bestemme reglene. Det er derfor særlig viktig at disse reglene er lett tilgjengelige for elevene, og at reglene utformes i et språk elevene forstår.

Noen ordensreglementer er godt utformet og lette å forholde seg til for elevene. Men det er også ordensreglementer som er utformet i en formalistisk og gammelmodig stil, og det er ikke alltid lett for elevene å forstå at reglene er relevante for dem, eller å forstå hva innholdet i reglene er. Utvalget tror skoleregler som en egen og tydelig kategori regler vil gjøre det lettere å rendyrke et godt språk som retter seg mot elevene, å skape hensiktsmessige og deltakende beslutningsprosesser og å skape særegne gode ordninger for formidling av reglene, ment for elever og skolesamfunnet. Over tid kan det være at skoleregler kan gi et godt grunnlag for å lære om elevers språk- og regelforståelse, som igjen kan bidra til å forbedre framtidige skoleregler. For å understreke viktigheten av at skolereglene forstås av elevene foreslår utvalget at det i bestemmelsen om skoleregler skal slås fast at: «[s]kolereglane skal skrivast slik at elevane kan forstå dei.»

22.3.10 Hvordan skal skolereglene gjøres kjent i skolesamfunnet?

Skolen må informere både elevene og foreldrene godt om skolereglene, se forslag til § 2-6.

Det gjelder et generelt krav til å gjøre forskrifter kjent i forvaltningsloven §§ 38 og 39. I dagens § 9 A-10 fjerde avsnitt er det gjort unntak fra kravet i forvaltningsloven om publisering i Norsk Lovtidend. Utvalget foreslår ikke et tilsvarende unntak. Det har etter hvert blitt enkelt å publisere reglene; dagens unntak ble vedtatt i en tid da det var mer krevende. Dersom skolereglene er kunngjort digitalt på ett sted, vil det være lettere å finne fram til reglene, det vil også være lettere å skaffe seg oversikt over skoleregler for alle interesserte, for eksempel de som er berørt av reglene, de som skal lage regler og de som forsker på reglene.

Det er ikke tilstrekkelig å kunngjøre reglene. Det ligger i informasjonskravet i § 2-6 i den nye loven der skoleregler er nevnt særskilt, at skolene skal gi elevene og foreldrene den informasjonen de ha bruk for. Skolereglene står i en særstilling. Det er disse reglene elevene skal forholde seg til i hverdagen. Det innebærer at skolen må sørge for at alle elevene er godt kjent med skolereglene. Her er det også en klar forbindelse til arbeidet med skoledemokrati. Dersom skolene involverer elevene i uttarbeidelsen av skoleregler, slik det er forutsatt i forslaget § 2-4 om skoledemokrati, vil det samtidig legge grunnlaget for at reglene blir godt kjent i skolesamfunnet og av den enkelte elev.

22.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• en bestemmelse om skoleregler som plasseres i kapittel 2 nært sammen med bestemmelsene om skoledemokrati og medvirkning, se forslag til § 2-5.

• at skolereglene skal ha regler om organisering av skoledemokratiet og om rettighetene og pliktene til elevene, blant annet om orden og atferd

• at skolereglene skal skrives slik at elevene kan forstå dem, og at skolen bare kan bruke tiltak som er fastsatt i skolereglene

23 Rett og plikt til grunnskoleopplæring

23.1 Innledning

Dette kapitlet handler om barns rett og plikt til grunnskoleopplæring i Norge. Kapitlet handler også om fritak fra opplæringsplikten og permisjon fra pliktig grunnskoleopplæring, utsatt og tidligere skolestart, foreldrenes straffansvar og det såkalte gratisprinsippet. Disse temaene er i dag regulert i opplæringsloven kapittel 2.

23.2 Dagens regler

23.2.1 Grunnloven og Norges folkerettslige forpliktelser

Det følger av Grunnloven § 109 at barn har rett til å motta grunnleggende utdanning.

I artikkel 2 i den første tilleggsprotokollen til den europeiske menneskerettskonvensjon framgår det blant annet at ingen skal bli nektet retten til utdanning.

I barnekonvensjonen artikkel 28 nr. 1 står det følgende:

Partene anerkjenner barnets rett til utdanning, og med sikte på å oppnå denne rett gradvis og på grunnlag av like muligheter skal de særlig:

• a) gjøre grunnutdanningen obligatorisk og gratis tilgjengelig for alle […]

I opplæringsloven § 2-1 andre avsnitt andre setning framgår det at retten til grunnskoleopplæring «skal oppfyllast så raskt som mogleg og seinast innan éin månad». I forarbeidene til § 2-1 er forholdet til barnekonvensjonen kommentert slik:

Barnekonvensjonen seier ikkje noko eksplisitt om når retten til opplæring skal ta til å gjelde for barn som kjem til landet. Heller ikkje andre rettskjelder seier noko konkret om kor raskt etter innreise i landet retten til opplæring må byrje å gjelde for å vere i tråd med barnekonvensjonen. Det avgjerande etter barnekonvensjonen er om alle barn i landet har rett til opplæring, og at det ikkje blir gjort skilnad på barn på eit usakleg eller urimeleg grunnlag når denne retten skal oppfyllast.151

23.2.2 Opplæringsloven

Rett og plikt til grunnskoleopplæring

Alle barn i Norge har rett og plikt til grunnskoleopplæring fra det kalenderåret de fyller 6 år, og til de har fullført det tiende skoleåret. Plikten kan oppfylles i en offentlig skole eller gjennom annen, tilsvarende opplæring. Dette følger av opplæringsloven § 2-1 første avsnitt.

I andre avsnitt i § 2-1 er det fastsatt at retten til grunnskoleopplæring gjelder når det er sannsynlig at barnet skal være i Norge i mer enn tre måneder. Videre framgår det at retten til grunnskoleopplæring skal oppfylles så raskt som mulig og senest innen én måned. Kravet gjelder fra det tidspunktet det er sannsynlig at barnet skal være i landet i mer enn tre måneder. For de aller fleste barn som søker om oppholdstillatelse, vil det være klart fra første dag at barnet sannsynligvis skal oppholde seg i Norge i mer enn tre måneder. I praksis vil derfor opplæringen måtte gis så raskt som mulig og senest innen én måned etter at barnet har kommet til Norge. Det vil si at kommunene ikke skal utsette opplæringen lenger enn nødvendig, selv om de er innenfor fristen på én måned. Kravet innebærer at kommuner som klarer å gi barn opplæring fra første dag etter at de har kommet til Norge, fremdeles skal gi et tilbud fra dette tidspunktet. Fristen på inntil én måned starter ikke på nytt dersom et barn flytter mellom kommuner.

Det framgår av forarbeidene til § 2-1 andre avsnitt at retten til grunnskoleopplæring gjelder uavhengig av om barnets foreldre har lovlig opphold i Norge. Det er likevel en forutsetning at barnet møter på skolen. For barn i kirkeasyl er ikke kommunene forpliktet til å tilby opplæring i kirken.152

I § 2-1 andre avsnitt er det videre fastsatt at plikten til grunnskoleopplæring begynner når oppholdet har vart i tre måneder. Departementet kan gi fritak for denne plikten i særlige tilfeller, for eksempel der oppholdet i Norge bare vil vare kort tid utover tre måneder. Plikten til grunnskoleopplæring i Norge faller bort dersom eleven oppholder seg utenfor landet i mer enn tre måneder. I Prop. 72 L (2015–2016) er det presisert at «opplæringsplikta gjeld innanfor tremånadersperioden, og at utanlandsopphald der det ikkje er innvilga permisjon, dermed vil vere ulovlege», og at «tremånadersregelen gjelde[r] uavhengig av den fastsette skoleruta (skoledagar, feriar og fridagar)».153 Norske borgere som bosetter seg i utlandet, har ikke rett og plikt til grunnskoleopplæring etter norsk lov.154

Utsatt og tidlig skolestart

I opplæringsloven § 2-1 tredje avsnitt er rammene for utsatt skolestart fastsatt slik:

Dersom det etter sakkunnig vurdering er tvil om barnet er komme tilstrekkeleg langt i utviklinga si til å starte i skolen, har barnet rett til å utsetje skolestarten eitt år dersom foreldra krev det. Etter sakkunnig vurdering og med skriftleg samtykke frå foreldra kan kommunen i særlege tilfelle vedta å utsetje skolestarten eitt år.

I tredje avsnitt er det også åpnet for tidligere skolestart. Her er det fastsatt at dersom foreldrene søker om det eller samtykker til det, kan kommunen etter sakkyndig vurdering la et barn begynne på skolen ett år før når barnet innen 1. april har fylt 5 år.

Fritak fra opplæringsplikten

Etter sakkyndig vurdering og med skriftlig samtykke fra foreldrene kan kommunen helt eller delvis vedta å frita en elev for opplæringsplikten dersom hensynet til eleven tilsier det. Dette følger av opplæringsloven § 2-1 fjerde avsnitt andre setning. Bestemmelsen gjelder ikke bare elever med alvorlig nedsatt funksjonsevne, men kan også brukes til å la elever med stort læringspotensial hoppe over ett eller flere trinn i helt spesielle unntakstilfeller. Bestemmelsen åpner også for fritak fra deler av opplæringen hver dag. Det er presisert i forarbeidene til bestemmelsen at elever som er fritatt fra opplæringsplikten, har rett til å fullføre den opplæringen de er fritatt fra på et senere tidspunkt.155

I helt spesielle unntakstilfeller kan også kommunen med samtykke fra foreldrene vedta å la en elev gå et trinn om igjen eller tilby et 11. skoleår til elever som ikke har fullført grunnskolen.156 Det vises for øvrig til opplæringsloven § 4A-1 andre avsnitt.

Permisjon

Når det er forsvarlig, kan kommunen gi elever fri fra grunnskoleopplæringen i inntil to uker om gangen. Dette følger av opplæringsloven § 2-11 første avsnitt. Kommunen må vurdere om eleven totalt sett får en forsvarlig grunnskoleopplæring, selv om søknaden om permisjon innvilges. I denne vurderingen er det relevant å legge vekt på om eleven får opplæring i permisjonstiden. Hvilke krav som skal stilles til nødvendig opplæring i permisjonstiden, må vurderes ut fra hva som er nødvendig i det enkelte tilfelle.

Når det gjelder permisjon i forbindelse med helligdager for trossamfunn utenfor Den norske kirke, er det fastsatt følgende i § 2-11 andre avsnitt:

Elevar som høyrer til eit trussamfunn utanfor Den norske kyrkja, har etter søknad rett til å vere borte frå skolen dei dagane trussamfunnet deira har helgedag. Det er eit vilkår for retten at foreldra sørgjer for nødvendig undervisning i permisjonstida, slik at eleven kan følgje med i den allmenne undervisninga etter at permisjonstida er ute.

Permisjon etter opplæringsloven § 2-11 avkorter elevens rett til grunnskoleopplæring tilsvarende.

Foreldrenes straffansvar

Hvis en elev er borte fra pliktig opplæring og foreldrene er skyld i fraværet, kan foreldrene straffes med bøter, jf. femte avsnitt i opplæringsloven § 2-1.

Regelen omfatter både de tilfellene der foreldrene aktivt holder barna sine borte fra opplæringen og der fraværet skyldes at foreldrene er passive. Foreldrene kan ikke straffes dersom årsaken til fraværet ikke er manglende aktivitet fra foreldrene, men skyldes andre utenforliggende forhold, for eksempel sykdom. Det samme gjelder dersom foreldrene har vært uvitende om fraværet og ikke kan bebreides for å ha vært uaktsomme.

Hvis kommunen mener at en elev er ulovlig borte fra den pliktige opplæringen, kan den anmelde dette til politiet. Det blir da opp til politiet å bestemme om saken skal forfølges strafferettslig. Kommunen må imidlertid kreve påtale.

Å holde barn tilbake fra den pliktige grunnskoleopplæringen vil også kunne utløse tiltak fra barneverntjenesten. For at fylkesnemnda skal kunne treffe vedtak etter barnevernloven § 4-11 om at barnet skal få opplæring med bistand fra barneverntjenesten eller vedtak etter barnevernloven § 4-12 bokstav b om omsorgsovertakelse, må det dreie seg om barn med særlige opplæringsbehov. Men også for barn uten særlige opplæringsbehov vil foreldrenes unnlatelse av å sørge for tilfredsstillende grunnskoleopplæring kunne føre til tiltak etter barnevernlovens mer generelle bestemmelser.

Gratisprinsippet

Elevene har rett til gratis offentlig grunnskoleopplæring, jf. opplæringsloven § 2-15. I bestemmelsen er det presisert følgende:

Kommunen kan ikkje krevje at elevane eller foreldra dekkjer utgifter i samband med grunnskoleopplæringa, til dømes utgifter til undervisningsmateriell, transport i skoletida, leirskoleopphald, ekskursjonar eller andre turar som er ein del av grunnskoleopplæringa.

Bestemmelsen er ikke til hinder for at skolen tar imot gaver. Gaver og andre bidrag må imidlertid være reelt frivillige. Verken elever eller foreldre må føle seg presset til å bidra økonomisk.157

23.3 Kunnskapsgrunnlaget

23.3.1 Historikk

I grunnskoleloven § 13 nr. 2 var følgende fastsatt:

Barnet skal til vanleg gå på skolen frå skoleåret tek til i det kalenderåret barnet fyller 7 år. Dersom foreldra søkjer om det eller samtykkjer, kan skolestyret la et barn ta til på skolen eitt år seinare, eller eitt år før når det innan 1. juli har fylt 6 år.

10-årig obligatorisk grunnskole med skolestart for seksåringer ble innført fra 1. juli 1997.

I NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring ble det foreslått å fjerne adgangen til å la et barn begynne i grunnskolen ett år tidligere. Forslaget ble begrunnet med at skolestarten skulle endres fra 7 til 6 års alder.158 Det ble videre foreslått å åpne for utsatt skolestart i særlige tilfeller på bakgrunn av sakkyndig vurdering og med skriftlig samtykke fra foreldrene.159

I Innst. O. nr. 53 (1997–98) ble det understreket at skolen skal kunne gi et tilfredsstillende tilbud til alle elever. Flertallet mente at det må åpnes for at foreldrene i særlige tilfeller kan avgjøre om et barn skal starte i skolen ett år senere dersom det etter sakkyndig vurdering er tvil om barnet er kommet tilstrekkelig langt i utviklingen sin til å starte i skolen. Flertallet mente hensynet til barnet var det viktigste, og viste til at foreldrene er de som kjenner barnet best. I de tilfellene der det etter sakkyndig vurdering er tvil om barnet bør starte på skolen, skal derfor foreldrene kunne ta en slik avgjørelse og bestemme utsatt skolestart ett år. Videre viste komiteen til forslaget om tidligere skolestart i Dok. nr. 8:79 (1997–98). Etter dette forslaget må barnet ha fylt 5 år innen 1. april det året det begynner på skolen, og kommunen skal ta avgjørelsen etter søknad eller samtykke fra foreldrene.

Høsten 2001 vedtok Stortinget følgende: «Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om endring av opplæringslova slik at gratisprinsippet i grunnskolen blir reelt.»160 Vedtaket ble fulgt opp av regjeringen i Ot.prp. nr. 94 (2001–2002) hvor retten til gratis grunnskoleopplæring ble foreslått presisert og flyttet fra opplæringsloven § 2-1 sjette avsnitt til § 2-15.

Fra 1. august 2016 ble det klargjort i opplæringsloven § 2-1 andre avsnitt når opplæringsplikten faller bort ved utenlandsopphold. Forslaget ble begrunnet slik:

Barn i opplæringspliktig alder kan reise til utlandet av ulike årsaker. Det kan for eksempel vere ferieopphald, at foreldra arbeider i utlandet ein periode og barnet følgjer dei, eit ønske om å bruke eit skoletilbod som ikkje er tilgjengeleg i Noreg, eller at barnet skal bu ein periode i eit anna land for å bli kjent med kulturen og lære seg språket der. Ordlyden i opplæringslova seier ikkje noko om når opplæringsplikta i Noreg fell bort ved utanlandsopphald. Ettersom brot på opplæringsplikta kan straffast med bøter, meiner departementet det er prinsipielt viktig å klargjere grensene for plikta i samband med utanlandsopphald.161

Året etter, fra 1. august 2017, ble det fastsatt en ny endring i § 2-1 andre avsnitt i opplæringsloven som følge av den globale flyktningsituasjonen og den store økningen i antallet asylsøkere i Norge. Det ble før denne endringen lagt til grunn at der det er sannsynlig at det tar mer enn tre måneder å behandle søknaden, vil barnet i praksis ha rett til grunnskoleopplæring alt dagen etter at barnet har kommet til Norge.162

23.3.2 Rapporter og undersøkelser

Det finnes ikke registerdata på barns alder ved skolestart i Norge. I NOU 2019: 3163 viser utvalget til en studie som er basert på det samme utvalget som deltar i PIRLS164. Denne studien viser at kun 0,5 prosent fikk utsatt skolestart i 2016, og 0,2 prosent fikk framskyndet skolestart.165 En studie fra perioden 1995–2008 estimerer at 0,8 prosent av jenter og 1,5 prosent av gutter fikk utsatt skolestart, og at 1,2 prosent av jenter og 0,6 prosent av gutter fikk framskutt skolestart.166

Tidlig skolestart er omhandlet i NOU 2016: 14. Utvalget foreslår ingen endringer i regelverket, men mener at det bør «satses på kompetanseheving om regelverket rundt forsering som tydeliggjør de juridiske bestemmelsene og handlingsrommet for skoleeiere og skoleledere». Utvalget anbefaler videre at nasjonale myndigheter tydeliggjør handlingsrommet i dagens regelverk for skoleleder, skoleeier og fylkesmannen, for eksempel gjennom nasjonale kompetanseutviklingstiltak som Regelverk i praksis og RefLex.167

Stortinget har i Innst. 317 S (2017–2018) behandlet to representantforslag om behovet for evaluering av seksårsreformen og skolestart på barns premisser.168 I innstillingen viser komiteen til at alle elever har rett på en opplæring som er tilpasset deres evner og forutsetninger, og at alle elever modnes og lærer ulikt. Komiteen mener at de yngste barna skal møtes på sine egne vilkår, og at læringsformene i skolen må være tilpasset barnas alder og behov. Videre mener komiteen at flere lærere særlig i de første årene vil være et godt bidrag til mer lek og læring og tettere oppfølging av hver enkelt elev.

I NOU 2019: 3 er det utredet ulike modeller eller alternativer for utsatt skolestart der kjønn ikke er et selvstendig kriterium for hvem som skal ha eller bør anbefales utsatt skolestart. Et flertall av medlemmene i utvalget anbefaler likevel å videreføre dagens ordning for skolestart, mens et mindretall i utvalget anbefaler å utrede pilotering og utprøving av én eller flere former for fleksibel skolestart. Mindretallet anbefaler at utredningen «særlig [bør] legge vekt på en modell med felles førskole ved seks- eller femårsalderen med opptak til 1. trinn på ulike tidspunkter etter individuell vurdering av barnet for å tilpasse skoletilbudet bedre til elevenes utvikling».

Utdanningsdirektoratet har høsten 2019 invitert kommuner til å komme med forslag til modeller for fleksibel skolestart.169

23.3.3 Regelverk i andre land

Danmark

I flere andre land er utsatt og tidlig skolestart vanligere enn i Norge. I Danmark kan barnet starte ett år tidlig på skolen dersom barnet er født før 1. oktober. I underkant av 4 prosent av et årskull benytter seg av denne muligheten. Samtidig får 10–15 prosent av seksåringene i et årskull utsatt skolestart. Blant gutter som er født i desember, er andelen 56 prosent, mens andelen desemberjenter som får utsatt skolestart, er 31 prosent.170

Utsatt skolestart er regulert i § 34 i den danske folkeskoleloven. Foreldrenes anmodning eller samtykke er utgangspunktet for beslutningen om utsatt skolestart så framt utsettelsen er begrunnet i barnets utvikling. I den samme bestemmelsen er det også åpnet for «individuel optagelse baseret på barnets alder (rullende skolestart) i aldersintegrerede klasser», men likevel slik at barnet skal kunne begynne på skolen ved skoleårets start dersom foreldrene ber om det.

Sverige

Sverige har skoleplikt fra høstsemesteret det året barnet fyller seks år, jf. § 10 i kapittel 7 i skollagen. Av denne bestemmelsen framgår det også at om «det finns särskilda skäl får barnet börja fullgöra sin skolplikt först höstterminen det kalenderår då barnet fyller sju år. [...] Frågan om uppskjuten skolplikt prövas av hemkommunen efter begäran av barnets vårdnadshavare». Et barn kan begynne på skolen, det vil si «i förskoleklassen», allerede det høstsemesteret barnet fyller fem år. Dette er ingen rettighet for barnet, men vil bero på om «huvudmannen» ønsker å tilby barnet plass. I skollagen § 11 flg. i kapittel 7 er det også åpnet for at et barn kan begynne direkte i grunnskolen (hoppe over førskolen) dersom foreldrene ønsker det og barnet «bedöms ha förutsättningar för det».

Finland

I den finske lag om grundläggande utbildning § 27 er det fastsatt følgende:

Ett barn som enligt psykologisk och vid behov även medicinsk utredning har förutsättningar att klara av studierna har rätt att inleda den grundläggande utbildningen ett år tidigare än vad som bestäms. Med stöd av sådan utredning kan en utbildningsanordnare också ge ett barn tillstånd att inleda den grundläggande utbildningen ett år senare än vad som bestämts.

23.3.4 Innspill til utvalget

Referansegruppen

Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) erfarer gjennom kontakt med foreldre at framskutt og utsatt skolestart praktiseres ulikt, noe FUG tror skyldes at lovverket er uklart.171 FUG ønsker at det skal være en rettighet å få vurdert om barnet skal ha framskutt, utsatt eller fleksibel skolestart, og at det skal være mulig å klage på avgjørelsen dersom foreldrene er uenige. Videre mener FUG at loven skal være tydelig, at retningslinjer om hvordan vurderingen gjennomføres, må bli klarere, og at foreldrenes vurdering må tillegges stor vekt.172

FUG mener opplæringsloven § 2-11 om permisjon fra opplæringen er uklar, blant annet om det kan innvilges permisjon i sammenhengende 14 dager, 14 dager til sammen i et skoleår eller 14 dager i skoleløpet. FUG mener at det er riktig at skolen skal vurdere om permisjon er forsvarlig, men erfarer at dette er et område der det ofte kan oppstå konflikt mellom foreldrene og skolen. Videre er FUG kjent med at behandlingen av permisjonssøknader kan slå ut motsatt av det som er hensikten. Elever på ungdomstrinnet som kunne ha vært borte en halv dag fra skolen, velger å være borte hele dagen fordi eleven kan få strøket fravær for hele dager på vitnemålet, mens fravær deler av dagen ikke strykes. FUG mener at dette er en ordning som bør endres. Videre mener FUG at næringspermisjon for elever med tilknytning til reindrift bør reguleres i loven.173

Andre

Når det gjelder adgangen til å hoppe over ett eller flere trinn, ønsker foreningen Lykkelige barn en regel med et klart vurderingstema. Foreningen viser til at det er store lokale variasjoner på dette området, og at det er vanskelig å se en felles forståelse hos rettsanvenderne.174

Redd Barna mener det er behov for økt bevissthet blant rektorer, skoleledelsen og FAU om at foreldreutgifter knyttet til barns skolegang kan virke ekskluderende for mange familier og at gratisprinsippet bør styrkes. Redd Barna erfarer at mange skoler organiserer klasseturer, med sosiale eller pedagogiske mål, der eleven er pålagt å betale en egenandel eller delta med dugnader. Redd Barna anbefaler at det utvikles nasjonale retningslinjer for å sikre at skolen reelt sett er gratis og i samsvar med lovteksten i § 2-15.175

23.4 Utvalgets vurdering

23.4.1 Inndelingen av lovbestemmelsene

Utvalget foreslår å dele gjeldende § 2-1 Rett og plikt til grunnskoleopplæring inn i tre paragrafer: én paragraf om rett til grunnskoleopplæring, én om plikt til grunnskoleopplæring og én om tidlig og utsatt skolestart. Utvalget foreslår denne inndelingen for å få bedre fram hvem som har rett og plikt til grunnskoleopplæring, og når retten og plikten inntrer.

I dag står reglene om plikt til og fritak fra grunnskoleopplæring i § 2-1, mens regelen om permisjon står i § 2-11. Utvalget mener at reglene om fritak fra opplæringen og permisjon fra grunnskoleopplæringen bør lovfestes i samme bestemmelse som plikten til grunnskoleopplæring. Utvalget mener at man på den måten får bedre fram at adgangen til både fritak og til permisjon er unntak fra plikten til grunnskoleopplæring. Dette vil også gjøre at alle unntakene fra plikten til grunnskoleopplæring samles i én paragraf.

Bestemmelsen om rett til gratis offentlig grunnskoleopplæring i § 2-15 foreslås plassert i en egen bestemmelse. Det samme gjelder bestemmelsen om foreldrenes straffansvar.

23.4.2 Retten til grunnskoleopplæring

Utvalget foreslår at opplæringsloven § 2-1 tredje avsnitt første setning, fjerde avsnitt første setning og andre avsnitt første og andre setning, videreføres med noen språklige endringer i lovforslaget § 3-1. Barn har rett til offentlig grunnskoleopplæring fra det året de fyller seks år, og til de har avsluttet det 10. trinnet. Utvalget foreslår at de elevene som har avsluttet det 10. trinnet uten at de anses å ha fullført grunnskoleopplæringen, skal ha rett til ett år med tilrettelagt grunnskoleopplæring ved en videregående skole. Dette forslaget er omhandlet i kapittel 24.4.3

Når det er sannsynlig at barnet skal oppholde seg i Norge i mer enn tre måneder i strekk, mener utvalget at retten fortsatt skal oppfylles «så raskt som mogleg» og senest innen én måned etter at barnet kom til Norge. Utvalget foreslår at det presiseres i loven at barn som kommer til Norge etter fylte seks år, normalt skal plasseres på det trinnet alderen til eleven tilsier. Kommunen kan likevel la barn og unge som kommer til Norge etter fylte seks år, starte på et lavere grunnskoletrinn enn alderen deres tilsier. Dersom dette er til det beste for barnet, bør kommunen veilede om og gi eleven denne muligheten, se også omtale i kapittel 24.4.3.

I opplæringsloven § 2-1 første avsnitt første setning er det presisert at grunnskoleopplæringen skal være «i samsvar med denne lova og tilhøyrande forskrifter». Utvalget mener at dette er en unødvendig presisering, og foreslår derfor at denne presiseringen ikke videreføres i den nye loven.

23.4.3 Plikten til grunnskoleopplæring

Hvordan kan plikten oppfylles?

I opplæringsloven § 2-1 første avsnitt andre setning står det at «plikten kan ivaretakast gjennom offentleg grunnskoleopplæring eller gjennom anna, tilsvarande opplæring». Ettersom det foreligger en plikt til grunnskoleopplæring, og det er knyttet straff til unnlatelse av plikten, mener utvalget at det bør komme klarere fram i loven på hvilke måter plikten kan oppfylles. Utvalget foreslår derfor at det framgår at grunnskoleopplæringen skal gjennomføres i offentlig skole, privat skole som er godkjent etter lovforslaget § 20-1 eller friskolelova eller i form av godkjent grunnskoleopplæring i hjemmet.

Når bør plikten inntre og opphøre?

Utvalget mener at barnet fortsatt bør ha plikt til grunnskoleopplæring når barnet har vært i Norge i tre måneder, og at plikten fortsatt bør bortfalle når det er klart at barnet vil oppholde seg eller har oppholdt seg utenfor Norge i mer enn tre måneder. Utvalget foreslår derfor at § 2-1 andre avsnitt tredje og fjerde setning videreføres.

Utvalget mener at plikten til ti års grunnskoleopplæring bør videreføres, det vil si at plikten opphører når eleven har avsluttet det 10. trinnet. Dette gjelder selv om eleven ikke kan anses å ha fullført grunnskolen, se kapittel 23.4.2.

Fritak fra opplæringsplikten

Bør det fortsatt åpnes for fritak fra opplæringsplikten?

Fritak fra opplæringsplikten er omhandlet både i andre avsnitt siste setning og i fjerde avsnitt andre setning i opplæringsloven § 2-1. I den første bestemmelsen, er kravet at det foreligger «særlege tilfelle», og beslutningsmyndigheten er i loven lagt til departementet. Myndigheten er delegert til fylkesmennene.176 I forarbeidene til bestemmelsen er det lagt til grunn at fritak for eksempel kan være aktuelt «når det er klart at opphaldet [i Norge] berre varer ei kort tid ut over tre månader, slik at opplæringsperioden berre kan bli kortvarig».177 Utvalget er enig i at det i slike tilfeller vil kunne være lite hensiktsmessig for barnet å starte skolegangen i Norge, men er ikke kjent med at det har vært gitt fritak for opplæringsplikten etter denne bestemmelsen. Dersom det er aktuelt å gi fritak fra opplæringsplikten i slike tilfeller, mener utvalget uansett at avgjørelsen bør treffes av den kommunen hvor barnet oppholder seg. Utvalget foreslår derfor ikke å videreføre § 2-1 andre avsnitt siste setning som en egen fritaksordning.

I den andre fritaksbestemmelsen, § 2-1 fjerde avsnitt andre setning, er vilkåret for helt eller delvis fritak fra opplæringsplikten at «omsynet til eleven tilseier det». Alvorlige funksjonshemminger og det å hoppe over trinn er nevnt som eksempler i juridisk teori.178 I Ot.prp. nr. 46 (1997–98) er det understreket at det bare skal gis fritak i «heilt spesielle unntakstilfelle. Normalt bør alle elevar – utan omsyn til evner og føresetnader – gå ti år i grunnskolen».179 Utvalget støtter denne vurderingen og foreslår at bestemmelsen videreføres uten å endre terskelen for når det kan gis fritak. Utvalget foreslår at det presiseres i lovteksten at det bare kan gis fritak når «særlege grunnar» taler for det. Utvalget understreker at hensynet til hva som er det beste for eleven, skal være et grunnleggende hensyn, se forslag til § 2-1.

Når det gjelder adgangen til å hoppe over ett eller flere trinn, ønsker foreningen Lykkelige barn en regel med et klart vurderingstema. Foreningen viser til at det er store lokale variasjoner på dette området, og at det er vanskelig å se en felles forståelse hos rettsanvenderne. Utvalget mener at det ikke er hensiktsmessig å konkretisere vurderingstemaet ytterligere, men foreslår heller at det tas inn eksempler i loven på hva fritak fra opplæringsplikten kan gå ut på. Eksemplene som utvalget foreslår å trekke fram, er fritak fra deler av skoleuken og ett eller flere av skoleårene. Det første alternativet kan være aktuelt der eleven er for syk til å motta opplæring hver dag eller hele skoledager, mens det siste eksempelet viser at elever kan «hoppe over» trinn, det vil si at eleven gjennomfører grunnskolen på kortere tid enn ti år.

I Ot.prp. nr. 46 (1997–98) er det lagt til grunn at elever som blir fritatt for opplæringsplikten, ikke mister opplæringsretten, og at de har rett til å komme tilbake for å fullføre grunnskolen senere.180 Utvalget foreslår at dette går fram av lovteksten.

Bør det stilles krav om sakkyndig vurdering?

Utvalget mener at kravet om sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten ikke bør videreføres. Formålet med den generelle utredningsplikten i forvaltningsloven § 17 er å sikre at blant annet kommunenes realitetsavgjørelser treffes på best mulig grunnlag, slik at resultatet i saken kan bli riktig og godt. Det er likevel viktig at kommunen vurderer konkret hvordan den kan påse at den enkelte sak er «så godt opplyst som mulig», og slik utvalget ser det, kan det være andre fagmiljøer som kan bidra med mer relevante faglige vurderinger enn PP-tjenesten, for eksempel helsetjenesten. I noen saker kan det også være behov for å innhente informasjon fra flere, for eksempel fra både PP-tjenesten og helsetjenesten. Dersom barnet har plass i barnehagen eller går på skolen, vil også disse kunne bidra til å opplyse saken.

Forslaget om å fjerne kravet om sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten er også i tråd med forslaget i NOU 2019: 5 fra Forvaltningslovutvalget. Utvalget mener at det ikke er hensiktsmessig å regulere konkret hvilke virkemidler forvaltingsorganet kan, bør eller skal bruke for å utrede saken. Forvaltningslovutvalget utdyper dette slik:

En opplisting av relevante virkemidler vil ha begrenset verdi, og det vil bero på sakstypen og organets egen situasjon hvilke virkemidler som bør brukes. Generelt bør forvaltningsorganet benytte de metoder for undersøkelser som best vil kunne frembringe opplysninger om saken, og som også er minst ressurskrevende for forvaltningen og minst belastende for partene.181

I saker hvor det vurderes fritak fra opplæringsplikten, vil det normalt være nødvendig å innhente råd fra PP-tjenesten i form av en sakkyndig vurdering, men utvalget foreslår at dette ikke videreføres som et absolutt krav.

Permisjon fra pliktig grunnskoleopplæring

Bør det åpnes for permisjon?

Opplæringsloven § 2-11 åpner for at kommunen kan gi elever i grunnskolen permisjon i inntil to uker om gangen, forutsatt at dette er forsvarlig. Utvalget mener at loven fortsatt bør åpne for at elever kan gis permisjon fra grunnskoleopplæringen der kommunen finner det forsvarlig. I forsvarlighetsvurderingen bør det være relevant å legge vekt både på elevens læringsutbytte, hva som skal skje på skolen i permisjonstiden, for eksempel om det er nasjonale prøver eller andre prøver, om foreldrene vil sørge for egnet undervisning i permisjonstiden, og hva som totalt sett er elevens beste. Det er også relevant å legge vekt på hva eleven mener, se forslag til § 2-2. Utvalget foreslår derfor at det presiseres i loven at permisjon bare kan gis dersom eleven får en opplæring som «samla sett» er forsvarlig. Dette er en videreføring av dagens regler.

Særlig om lokale retningslinjer

Flere kommuner har fastsatt retningslinjer for behandlingen av permisjonssøknader. Utvalget mener at slike retningslinjer kan bidra til at avgjørelser om permisjon ligger innenfor de ulovfestede forvaltningsrettslige prinsippene. Disse prinsippene stiller krav om at forvaltningsorganet ikke legger vekt på utenforliggende hensyn, og at forvaltningsskjønnet ikke er vilkårlig eller innebærer usaklig forskjellsbehandling. Bergen kommune er blant kommunene som har fastsatt retningslinjer:

Skolen innvilger normalt ikke permisjon for mer enn inntil ti skoledager hvert skoleår. […]

Skolen må ta stilling til om det er forsvarlig å gi eleven permisjon. Viktige momenter når skolen vurderer dette er elevens læringsresultat, skolens undervisningsopplegg i permisjonstiden og elevens permisjonshistorikk. […]

Videre er siste halvår på 10. trinn ansett som ekstra viktig, da elevene skal ha sluttvurdering i denne terminen. Det betyr at det normalt ikke er forsvarlig å gi permisjon over flere i dager dette halvåret.

Skolene gir også kun unntaksvis permisjon til ferie og treningssamlinger. Det samme gjelder dersom søknaden kommer før terminplan er klar for den aktuelle perioden. […]182

I Tromsø kommunes retningslinjer for elevpermisjon framgår det at det bare kan gis permisjon i inntil ti skoledager dersom det vurderes som forsvarlig for elevens opplæring. Ut fra en forsvarlighetsvurdering kan rektor i tillegg til ti skoledager innvilge permisjon for å sikre elevers rett til jevnlig samvær med sine foreldre og fri fra skolen ved sykdom, død og begravelse i nær familie.183

Ullensaker kommune har også fastsatt retningslinjer på dette området. Kommunen har regler for elevpermisjon for henholdsvis inntil tre dager og utover tre dager. Det følger av retningslinjene at det uansett ikke gis permisjon grunnet reise med ferie som formål.184

Utvalget mener at det fortsatt bør være slik at det er kommunen som avgjør hvilken permisjonspraksis det skal være lokalt, for eksempel om det skal gis permisjon der familien ønsker å ta ferie, eller der eleven ønsker å delta på treningssamlinger utenom helger og skolens feriedager. Det betyr blant annet at en kommune fortsatt kan avslå en søknad om permisjon selv om det er forsvarlig å gi permisjon de skoledagene det søkes om. Avgjørelsen må likevel ligge innenfor de ulovfestede forvaltningsrettslige prinsippene.

Mange kommuner har lagt ut retningslinjene sine for permisjon på nettsidene sine, men flere av nettsidene krever innlogging. Utvalget mener at alle kommuner bør gi lokale regler om permisjon, og at disse bør fastsettes i form av en forskrift. Dette vil øke forutberegneligheten for dem som vurderer å søke om permisjon, og gjøre det enklere å finne fram til reglene. Kravet om forskriftsform vil også sikre at forslag til regler om permisjon blir gjenstand for alminnelig høring, noe som kan bidra til å dempe konfliktnivået i noen kommuner. Utvalget foreslår derfor at kommunene gis hjemmel til å gi forskrift om permisjon fra skolen.

Hvem bør bestemme lengden på permisjonen?

Utvalget mener at permisjonsgrensen på «inntil to veker» om gangen ikke bør videreføres, og mener at det bør åpnes for at kommunen kan gi elever lengre permisjon. Utvalget konstaterer at elevene har mange feriedager i løpet av skoleåret, men mener likevel at loven ikke bør være til hinder for at en kommune gir elever lengre permisjon enn to uker om gangen. Det er kommunen som ansvarlig for grunnskoleopplæringen, og som er nærmest til å vurdere dette. Kravet om at hver enkelt permisjon skal være forsvarlig, vil sette en grense for hvor mange og hvor lange permisjoner hver enkelt elev kan få. Utvalget understreker at de kommunene som ønsker å ha en streng permisjonspraksis, kan fortsette med det.

Føring av fravær på vitnemålet

Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) mener at behandlingen av permisjonssøknader kan slå ut motsatt av det som er hensikten, og eksemplifiserer dette med at elever på ungdomstrinnet velger å være borte en hel dag siden de da kan få strøket fraværet på vitnemålet. Permisjon i inntil ti skoledager per år, skal ikke føres på vitnemålet, jf. forskrift til opplæringsloven § 3-41, men likevel slik at timefravær, for eksempel legebesøk, ikke kan unntas føring. Utvalget mener at det er uheldig dersom elever eller foreldre søker om lengre permisjon enn det som er nødvendig som følge av reglene for føring av fravær. Dersom kommunen ved behandlingen av permisjonssøknader kommer til at det er forsvarlig og ønskelig å gi permisjon, må kommunen også vurdere lengden på permisjon ut fra årsaken, for eksempel om det er behov for permisjon en hel dag. Utvalget mener uansett at departementet bør vurdere å endre forskrift til opplæringsloven § 3-41, og eventuelt § 3-47, slik at det åpnes for konvertering av enkelttimer til dager.

Permisjon når andre trossamfunn enn Den norske kirke har helligdager

Utvalget mener at elevers rett til permisjon fra pliktig grunnskoleopplæring som følge av at trossamfunnet deres har helligdager bør videreføres, og foreslår at opplæringsloven § 2-11 andre avsnitt videreføres med noen språklige endringer. Utvalget viser for øvrig til Prop. 130 L (2018–2019).185

23.4.4 Utsatt og tidlig skolestart

Innledning

I Norge starter barn i grunnskolen det kalenderåret de fyller seks år. Dette innebærer at det kan være nesten tolv måneder i aldersforskjell mellom den eldste og den yngste eleven på det samme trinnet. I tillegg modnes og lærer barn ulikt. Utvalget mener derfor at det er særlig viktig at de yngste barna møtes på sine egne vilkår når de starter på skolen, og at opplæringen ivaretar den enkeltes evner og behov, se også kapittel 44.2.

Opplæringsloven åpner for at barn unntaksvis kan starte på skolen ett år senere eller ett år tidligere. Både tidlig og utsatt skolestart er uvanlig i Norge. Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) erfarer gjennom kontakt med foreldre at framskutt og utsatt skolestart praktiseres ulikt, noe FUG tror skyldes at lovverket er uklart. I NOU 2016: 14 anbefales det at nasjonale myndigheter tydeliggjør handlingsrommet i dagens regelverk for skoleleder, skoleeier og fylkesmannen.

Både regjeringen og mindretallet i Stoltenbergutvalget (NOU 2019: 3) ønsker å prøve ut nye modeller for fleksibel skolestart. Utvalget mener at en mer fleksibel skolestart reiser prinsipielle spørsmål. Et sentralt prinsipp i Norge er at det er skolens ansvar å tilpasse seg elevenes forutsetninger innenfor rammen av såkalte sammenholdte klasser, snarere enn at elevene skal deles inn i grupper for å best mulig tilpasses skolen, se kapittel 26.4. Dersom det åpnes for at flere barn får utsatt eller tidlig skolestart, vil det bli noe mindre variasjon i barns ferdighetsnivå innenfor klassene på hvert trinn.

Bør det åpnes for rullerende skolestart

Utvalget foreslår at det ikke åpnes for «rullerende» skolestart i den nye loven, det vil si at barn begynner på skolen på ulike tidspunkt i løpet av et skoleår. Utvalget mener at en modell for «rullerende» skolestart vil kreve en grundig utredning. Det må blant annet utarbeides kriterier for når et barn skal begynne på skolen og krav til hvordan skolene skal gjennomføre opplæringen i henhold til læreplanverket når barna starter skoleløpet på ulike tidspunkt. Dersom dagens krav til ti års skolegang skal videreføres, må også praktiske utfordringer knyttet til eksamen i grunnskolen og inntak til videregående opplæring løses.

Bør det åpnes for utsatt og tidlig skolestart?

Etter opplæringsloven har barn rett til å utsette skolestarten med ett år dersom PP-tjenesten, etter sakkyndig vurdering, er i tvil om barnet har kommet tilstrekkelig langt i utviklingen sin til å starte på skolen, jf. opplæringsloven § 2-1 tredje avsnitt andre setning. Utvalget antar at § 2-1 tredje avsnitt tredje setning om utsatt skolestart ikke har en selvstendig betydning. Etter denne bestemmelsen kan kommunen vedta utsatt skolestart «i særlege tilfelle». Utvalget legger til grunn at det også etter gjeldende andre setning bare skal innvilges utsatt skolestart unntaksvis. Opplæringsloven § 2-1 tredje avsnitt fjerde setning åpner for skolestart ett år før der barnet «innan 1. april har fylt 5 år.» Så langt utvalget kan se, er det ikke gitt en begrunnelse for datoen 1. april i forarbeidene til bestemmelsen.

Utvalget mener at de aller fleste barn fortsatt skal begynne på skolen det kalenderåret de fyller seks år, og at det i utgangspunktet legges til grunn at dette er barnets beste. For å sikre at alle barn får en trygg og god skolestart, er det viktig at kommunen sørger for god overgang fra barnehagen til skole og SFO, se kapittel 44.2. Dette er spesielt viktig for barn med særlige behov hvor planleggingen av skolestarten av og til må starte flere år i forveien.

Slik utvalget ser det, bør terskelen for tidlig skolestart være høyere enn for utsatt skolestart. Utvalget viser her særlig til at alderen for skolestart ble senket fra sju til seks år fra 1. juli 1997, og utvalget mener derfor at det bare er når «særlege grunnar» taler for det, at det bør være aktuelt å la et barn begynne på skolen det året det fyller fem år. Utvalget foreslår likevel ikke at det eksplisitte kravet om at barnet må være fylt fem år innen 1. april videreføres, men utvalget legger til grunn at barnets fødselsdato i praksis vil ha betydning for om det er aktuelt med tidlig skolestart. Jo senere på året et barn er født, jo mindre sannsynlig er det at det er barnets beste å starte ett år tidligere på skolen.

Når det gjelder utsatt skolestart, foreslår utvalget at kommunen skal la et barn begynne på skolen et år senere dersom «gode grunnar» tilsier det. Dette betyr ikke at terskelen er høy, men at kommunen skal imøtekomme et ønske fra foreldrene om utsatt skolestart dersom det er grunn til å tro at barnets læring eller sosiale tilhørighet vil blir bedre dersom skolestarten utsettes med ett år, se også nedenfor.

Årsaker til utsatt og tidlig skolestart

Utvalget mener at forhold ved skolen i utgangspunktet ikke skal gi grunnlag for utsatt eller tidlig skolestart, men at vurderingstemaet for kommunen særlig bør være barnets forutsetninger for å oppnå sosial tilhørighet og læring. Utvalget foreslår at dette presiseres i loven. Slik utvalget ser det, må vurderingen ha et langsiktig perspektiv og det må ikke legges avgjørende vekt på hva som er best for barnet på kort sikt. I vurderingen av hva som er barnets beste, er det også relevant å legge vekt på foreldrenes synspunkter. Dette er særlig aktuelt der det er tvil om hva som er det beste for barnet. Det kan også være aktuelt å legge vekt på hva barnet mener, jf. barnelova § 31 andre avsnitt og forslag til § 2-2 i den nye loven. Dersom kommunen ikke finner å kunne legge avgjørende vekt på hva foreldrene eller barnet mener, bør det framgå i begrunnelsen for vedtaket hvordan de ulike hensynene er vurdert og vektlagt. Utvalget viser her særlig til NOU 2019: 5, hvor Forvaltningslovutvalget foreslår «at forvaltningsorganet skal gjøre rede for de viktigste hensynene som forvaltningsorganet har lagt vekt på ved avgjørelsen».186

Bør det stilles krav om sakkyndig vurdering?

Utvalget legger til grunn at en sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten ofte vil være nødvendig og tilstrekkelig for å opplyse en sak om tidlig eller utsatt skolestart, men ikke alltid.187 Utvalget viser for øvrig til vurderingen av om det bør stilles krav om sakkyndig vurdering i kapittel 23.4.3. Utvalget foreslår at kravet om sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten ikke videreføres.

23.4.5 Gratisprinsippet

Utvalget mener at opplæringsloven § 2-15 om rett til gratis offentlig grunnskoleopplæring bør videreføres med noen språklige endringer. I utgangspunktet burde det være unødvendig å lovfeste kravet om gratis offentlig grunnskoleopplæring, jf. kravene i barnekonvensjonen, men utvalget erfarer at foreldre – også etter lovendringen som trådte i kraft i 2003 – fortsatt opplever økonomisk press som følge av aktiviteter som gjennomføres i regi av grunnskolen. For mange barn i Norge er gratis offentlig grunnskoleopplæring avgjørende for å oppleve en likeverdig og inkluderende opplæring. Dette kan dreie seg om gratis skrivesaker, kladdebøker, elektronisk utstyr og turer.

Forslaget er ikke til hinder for at skolene fortsatt kan ta imot ulike former for gaver enten dette er fra næringslivet, organisasjoner eller foreldre og elever. For at eventuelle gaver fra foreldre og elever ikke skal komme i konflikt med retten til gratis grunnskoleopplæring, må gavene, som i dag, være reelt frivillige. Det betyr at verken elever eller foreldre må føle seg presset til å bidra i form av dugnad eller pengegaver. Utvalget legger videre til grunn at gaver og andre bidrag må brukes slik at de kommer hele klassen, gruppen eller flere til gode, og at alle elevene i klassen eller gruppen må få delta på de samme aktivitetene, uavhengig av om foreldrene deres har bidratt eller ikke. Kommunene, inkludert skolene, må derfor opptre med varsomhet overfor foreldrene, slik at disse ikke føler press til å yte gaver som skal finansiere turer og andre arrangementer som kommunen ikke selv ikke ønsker å prioritere å betale for. I denne sammenheng viser utvalget til at om lag 10 prosent av alle barn tilhører en husholdning med vedvarende lav inntekt.188

Utvalget foreslår at opplæringsloven § 2-15 videreføres i den nye loven.

23.4.6 Foreldrenes straffansvar

Utvalget mener at hjemmelen til å gi bøter for unnlatelse av å sørge for at barn får pliktig grunnskoleopplæring, bør videreføres. Alternativet vil være å la barnevernlovens bestemmelser være den eneste muligheten til å gripe inn overfor foreldre som ikke sørger for at barna får grunnskoleopplæring. Dette vil etter utvalgets syn ikke være tilstrekkelig. Utvalget viser til at retten til grunnskoleopplæring er en grunnleggende rettighet for alle barn og unge, og at denne skal kunne gjennomføres uavhengig av bosted, kjønn, sosial og kulturell bakgrunn og eventuelle særskilte behov.

Erfaringer viser at et ikke ubetydelig antall foreldre, særlig ved skolestart i august, ikke sørger for at barna møter til pliktig grunnskoleopplæring.189 Slik utvalget ser det, er det fortsatt behov for en bøtehjemmel. Denne kan, sammen med andre tiltak, bidra til at opplæringsplikten oppfylles. Utvalget viser til veilederen, som Utdanningsdirektoratet har utarbeidet i samarbeid med Politidirektoratet og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, om barn som ikke møter på skolen.190 Her er politianmeldelse pekt på som et aktuelt tiltak. På samme måte som i dag, bør skyldkravet være uaktsomhet.

Utvalget foreslår at opplæringsloven § 2-1 femte avsnitt videreføres i den nye loven.

23.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at retten til grunnskoleopplæring utvides, se forslag til § 3-1 og omtale i kapittel 24.4.3

• å videreføre plikten til grunnskoleopplæring, men slik at det presiseres hvordan denne plikten kan oppfylles, se forslag til § 3-2 første og andre avsnitt

• at adgangen til fritak fra opplæringsplikten i all hovedsak videreføres, og at det presiseres at elever som har fått fritak, ikke mister retten til den opplæringen de har fått fritak fra, se forslag til § 3-2 tredje avsnitt

• at kommunen kan gi en elev permisjon fra opplæringen dersom eleven samlet sett får en opplæring som er forsvarlig, og at kommunen gis hjemmel til å gi forskrift om permisjon, se forslag til § 3-2 fjerde avsnitt

• å videreføre retten til permisjon når andre trossamfunn har helligdag, se forslag til § 3-2 femte avsnitt

• å åpne for tidlig skolestart når det foreligger særlige grunner, og for utsatt skolestart dersom gode grunner taler for det. I vurderingen skal kommunen særlig legge vekt på barnets forutsetninger for å oppnå sosial tilhørighet og læring, se forslag til § 3-4

• å ikke videreføre kravet om sakkyndig vurdering ved fritak fra opplæringsplikten, tidlig skolestart og utsatt skolestart

• at retten til gratis grunnskoleopplæring videreføres, se forslag til § 3-5

• å videreføre foreldrenes straffansvar, se forslag til § 3-7

• språklige og strukturelle endringer

24 Rett til videregående opplæring

24.1 Innledning

Dette kapitlet handler om ungdommers rett til videregående opplæring, ofte kalt ungdomsretten. Kapitlet handler også om retten til ekstra tid til videregående opplæring og om prinsippet om at videregående opplæring skal være gratis. Fordi retten til videregående opplæring henger sammen med om man har fullført grunnskolen, blir kravet til fullført grunnskole også omtalt.

24.2 Dagens regler

24.2.1 Grunnloven og Norges folkerettslige forpliktelser

Staten skal sikre adgang til videregående opplæring, jf. Grunnloven § 109.

Norges forpliktelser etter de internasjonale konvensjonene ble oppsummert slik av Menneskerettighetsutvalget, som ble satt ned i 2009 for å utrede og fremme forslag til grunnlovsendringer for å styrke menneskerettighetenes stilling i nasjonal rett:

Det følger av de internasjonale konvensjonene at videregående opplæring skal gjøres tilgjengelig for alle etter evne og kvalifikasjoner, og at statene skal arbeide aktivt for at videregående opplæring skal gjøres gratis. Videre følger det av konvensjonene at den videregående opplæring skal omfatte både allmennfag, tekniske fag og yrkesfag.191

Ut fra ordlyden i de ulike konvensjonene er det etter utvalgets vurdering i utgangspunktet uklart om videregående opplæring skal gjøres tilgjengelig ut fra barnets evner og kvalifikasjoner, slik Menneskerettighetsutvalget la til grunn. Konvensjonene oppstiller i utgangspunktet en generell rett til utdanning, og konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) og barnekonvensjonen har uttalelser om at videregående utdanning skal være tilgjengelig og/eller oppnåelig for alle barn. Begrensninger ut fra kvalifikasjoner og evner er i konvensjonene særlig knyttet til høyere utdanning.

FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter har uttalt at formuleringen «generally available» («tilgjengelig for alle» i den norske oversettelsen) betyr at «secondary education is not dependent on a student’s apparent capacity or ability».192 Dersom evner og kvalifikasjoner har sammenheng med nedsatt funksjonsevne, må det også ses hen til konvensjonen om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne, som blant annet forplikter partene til å sikre at barn ikke stenges ute fra videregående opplæring på grunn av sin nedsatte funksjonsevne (CRPD). Når det gjelder den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), har imidlertid menneskerettighetskommisjonen uttalt at retten til utdanning etter første tilleggsprotokoll art. 2 først og fremst sikter til den lavere utdanningen som er obligatorisk for alle barn, og det er ellers allment akseptert at det kan oppstilles generelle adgangsbegrensninger til utdanning.193

Menneskerettighetsutvalget konkluderte videre med at rettighetene i norsk lovgivning til videregående opplæring for alle, uavhengig av kvalifikasjoner, gikk lengre enn det man var forpliktet til etter konvensjonene. Dette reiste spørsmålet om det bare var minimumskravet etter konvensjonene som skulle grunnlovfestes, det vil si lik rett til videregående opplæring på bakgrunn av kvalifikasjoner. Alternativet var å grunnlovfeste den norske rettstilstanden, det vil si at alle med lovlig opphold i Norge og med fullført grunnskoleutdanning etter søknad skulle ha rett til videregående opplæring. Om dette skrev Menneskerettighetsutvalget:

Konvensjonene er utelukkende ment som et minimumsvern, og det kan neppe være aktuelt for norske myndigheter å gå tilbake på retten til videregående opplæring så lenge demokratiet opprettholdes i samme utstrekning som i dag. Men skulle den økonomiske situasjonen akutt forverres i fremtiden, vil det være adgang til å endre grunnlovsbestemmelsen om retten til videregående opplæring med to tredjedels flertall. Man bør da være klar over at i en internasjonal kontekst har utdanning av befolkningen vist seg å være et viktig virkemiddel i kampen mot fattigdom.

Menneskerettighetsutvalget foreslår på denne bakgrunn at prinsippet om at videregående opplæring skal være tilgjengelig for alle, grunnlovsfestes. Dette fremkommer av en innledende setning i utdanningsbestemmelsen om at enhver har rett til utdanning, jf. punkt 37.5.1. Det bør ifølge utvalget gjøres en presisering om at statens myndigheter bør sikre et tilbud om videregående opplæring. Dette bør gjøres i kombinasjon med en presisering om at også tilbud om høyere utdanning kan skje på bakgrunn av kvalifikasjoner, se punkt 37.5.2.5.

Menneskerettighetsutvalgets forslag om grunnlovfesting av retten til utdanning ligger til grunn for den bestemmelsen som ble vedtatt som § 109 i Grunnloven i 2014. Grunnlovsspråkutvalget som utarbeidet forslag til språklig reviderte utgaver på tidsmessig bokmål og nynorsk, kommenterte ikke retten til videregående opplæring i sin merknad til § 109.194 Opplæringslovutvalget kan heller ikke se at det er uttalelser i komitéinnstillingene eller andre dokumenter som tyder på at Stortinget kan ha lagt en annen forståelse av § 109 til grunn.

Ut fra ordlyden alene er det uklart om § 109 andre avsnitt åpner for at adgang til videregående opplæring kan gjøres avhengig av den enkeltes kvalifikasjoner, eller om bestemmelsen skal forstås slik at «på grunnlag av kvalifikasjoner» bare er knyttet til «like muligheter til høyere utdannelse». I lys av forarbeidene mener utvalget at den siste forståelsen må legges til grunn. Grunnloven § 109 må forstås slik at alle har rett til videregående opplæring dersom de har fullført grunnskoleopplæring.195 Med mindre Grunnloven endres, kan det derfor ikke innføres andre kvalifikasjonskrav enn fullført grunnskole som helt generelt vil kunne være til hinder for den enkeltes adgang til videregående opplæring.

Dette betyr likevel ikke at alle har rett til akkurat den retningen innen videregående opplæring som de helst kunne tenke seg. Dette var ikke rettstilstanden da Menneskerettighetsutvalget skrev sin rapport, og det er heller ikke slik etter opplæringsloven med forskrifter i dag. Grunnloven § 109 sier kun at enhver har rett til utdanning, og at staten skal sikre adgang til «videregående opplæring». Dette kan tyde på at Grunnloven åpner for at det kan stilles kvalifikasjonskrav til enkelte opplæringsretninger eller lignende, så lenge alle beholder sin rett til videregående opplæring. Samtidig er det et spørsmål om hvor smalt tilbudet om videregående opplæring til den enkelte kan være, før tilbudet vil være i strid med Grunnloven og konvensjonene som Norge har sluttet seg til.

For eksempel sier konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) art. 13(2)(b) at «[d]en utdanning som i ulike former følger etter grunnskoleutdanningen, herunder teknisk og yrkesmessig utdanning, skal ved alle egnede midler gjøres tilgjengelig for alle, særlig ved gradvis innføring av gratis undervisning». Barnekonvensjonen art. 28(1)(b) sier at partene med sikte på å oppnå barnets rett til utdanning gradvis og på grunnlag av like muligheter særlig skal «oppmuntre utviklingen av forskjellige former for videregående opplæring, herunder allmennfaglig og yrkesfaglig opplæring, gjøre dem tilgjengelige og oppnåelige for ethvert barn». Barnekonvensjonen art. 29(1)(a) sier at utdanningen skal ta sikte på «å utvikle barnets personlighet, talenter og psykiske og fysiske evner så langt det er mulig» (utvalgets uthevinger). Dette kan tyde på at kvalifikasjonskrav ikke kan være til hinder for at barnet kan velge ulike former for videregående opplæring, for eksempel allmennfaglig eller yrkesfaglig opplæring, og at det går en grense for hvor begrenset tilbudet om videregående opplæring kan være ut fra barnets personlighet, interesser og evner.

Samtidig har ØSK-komiteen uttalt at ØSK art. 13(2)(b) «applies to secondary education ‘in its different forms’, thereby recognizing that secondary education demands flexible curricula and varied delivery systems to respond to the needs of students in different social and cultural settings. The Committee encourages ‘alternative’ educational programmes which parallel regular secondary school systems».196 Dette kan forstås som at retten til opplæring kan oppfylles gjennom alternative opplæringstilbud der de ordinære opplæringsretningene vil være mindre egnet.

Retten til utdanning etter Grunnloven og de internasjonale konvensjonene vil også kunne bli krenket dersom man utelukkes fra påbegynt opplæring av grunner som ikke kan rettferdiggjøres. Bortvisning fra videregående opplæring som reaksjon på brudd på skolereglene, vil kunne krenke retten til utdanning dersom skolereglene som brytes, er i strid med elevens øvrige rettigheter, for eksempel religions- eller ytringsfriheten.

24.2.2 Opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven

Rett til videregående opplæring for ungdom (ungdomsretten)

Rett til videregående opplæring for ungdom er regulert i opplæringsloven § 3-1. Retten omtales gjerne som «ungdomsretten» til videregående opplæring. I motsetning til grunnskoleopplæringen der barn har både rett og plikt til opplæring, har ingen plikt til å delta i videregående opplæring.

Den videregående opplæringen fører fram til studiekompetanse, yrkeskompetanse eller grunnkompetanse, jf. § 3-3 første avsnitt. Grunnkompetanse er en fellesbetegnelse på all kompetanse som ikke utgjør full studiekompetanse eller yrkeskompetanse, se nærmere omtale i kapittel 24.4.11.

Det er fylkeskommunen der man er bosatt, som skal oppfylle retten til videregående opplæring. Dette følger av § 13-3 første avsnitt. Ved ledig kapasitet plikter fylkeskommunene også å gi tilbud til søkere fra andre fylker. Vertsfylkeskommunen vil da få refusjon fra elevens hjemfylke, jf. § 13-3 andre avsnitt.

Hvem retten til videregående opplæring gjelder for

Etter § 3-1 første avsnitt har ungdom som har fullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring, etter søknad rett til tre års heltids videregående opplæring. «[F]ullført grunnskolen» skal forstås som «deltatt i» eller «gjennomgått». Det er ikke et krav om å habestått grunnskoleopplæringen. Retten til videregående opplæring gjelder derfor uavhengig av hvilke kunnskaper og ferdigheter søkeren har tilegnet seg i grunnskolen.

Et annet spørsmål er om opplæringsloven åpner for at det kan stilles krav til grunnskoleopplæring av et visst omfang og/eller varighet for at opplæringen kan sies å være «fullført». Utdanningsdirektoratet har lagt til grunn at opplæringsloven ikke åpner for at det kan stilles slike krav.197 Regelverket praktiseres derfor i dag slik at elever som flytter til Norge fra utlandet, skrives inn i grunnskolen på samme trinn som sine jevnaldrende. Alle som er skrevet inn i grunnskolen, får utstedt vitnemål det året de går ut av 10. trinn, uavhengig av antallet år eleven har deltatt i norsk opplæring.

I Ot.prp. nr. 57 (2004–2005) har departementet lagt til grunn en annen lovforståelse enn Utdanningsdirektoratet.198 Ifølge lovproposisjonen skal man ha deltatt i grunnskoleopplæring i et tilstrekkelig omfang for at opplæringen kan sies å være «fullført». Det er blant annet vist til elever som kommer til Norge med liten eller ingen skolegang fra hjemlandet, og til dem som kommer så sent i opplæringspliktig alder at de etter bare kort tid i ungdomsskolen skrives ut på grunn av alder. Ifølge lovproposisjonen må det i slike tilfeller gjennomføres en konkret vurdering av om vedkommende kan sies å ha fullført grunnskolen og derfor fyller vilkårene for inntak til videregående opplæring, eller om vedkommende heller har rett til grunnskoleopplæring for voksne. Det er også vist til at det kan være andre grunner til at barn ikke har fullført grunnskolen, for eksempel der langvarig sykdom har medført at barnet ikke var i stand til å ta imot opplæring, eller eleven har «droppet ut». Ifølge proposisjonen var det ikke nærmere presisert i loven eller forskrift til loven hva som lå i kravet om å ha gjennomgått utdanning tilsvarende norsk grunnskole, men kravet måtte «i praksis [gå] ut på at søkjaren har eit visst antal år i grunnskole frå heimlandet og/eller Noreg som i omfang tilsvarar norsk grunnskole».

Ordlyden i opplæringsloven og uttalelsene i Ot.prp. nr. 57 (2004–2005) tilsier at det kan stilles krav om et visst omfang av opplæring for at en elev skal sies å ha «fullført» grunnskolen eller tilsvarende opplæring og dermed ha rett til videregående opplæring etter § 3-1. Det må imidlertid skilles mellom krav til omfang og innhold av opplæringen og krav til elevens evner og kvalifikasjoner. Loven åpner ikke for at det kan stilles krav om for eksempel bestått eller en bestemt karakter for å kunne få oppfylt retten til videregående opplæring. Som nevnt over stilles det i dag heller ikke krav om at elevene må ha hatt grunnskoleopplæring av et visst omfang, selv om loven åpner for dette.

Etter forskrift til opplæringsloven § 6-13 om vilkår for inntak til Vg1 kan man dokumentere fullført norsk grunnskoleopplæring eller tilsvarende på fire måter. Dette kan dokumenteres ved vitnemål for fullført norsk grunnskole eller på en av følgende måter:

• a. erklæring på at man er utskrevet av grunnskolen etter opplæringsloven § 2-1 fjerde avsnitt

• b. erklæring på at man har gjennomgått allmenn grunnopplæring i utlandet i minst 9 år

• c. erklæring på at man har tilsvarende realkompetanse som fullført norsk grunnskoleopplæring for voksne etter opplæringslovens regler

Som nevnt over får alle som er skrevet inn i grunnskolen, utstedt vitnemål det året de går ut av 10. trinn. Erklæring etter § 6-13 bokstav a gis av kommunen. Behovet for en slik erklæring kan skyldes at eleven har hatt hjemmeundervisning, og ikke skal ha ordinært vitnemål fra grunnskolen,199 eller at eleven i et særlig tilfelle har blitt fritatt for deler av opplæringsplikten.

Det er også kommunen som skal vurdere om søkeren har tilsvarende realkompetanse etter § 6-13 bokstav c. I de tilfellene der fylkeskommunen har ansvaret for grunnskoleopplæringen, er ansvaret for realkompetansevurderingen likevel lagt til fylkeskommunen. Søkere til videregående opplæring som hevder at de har gjennomgått slik allmenn grunnopplæring i utlandet som er nevnt i § 6-13 bokstav b, må selv dokumentere dette eller begrunne at det er sannsynlig at de oppfyller vilkåret. Dersom fylkeskommunen mener at vilkåret ikke er oppfylt, skal saken sendes til kommunen, som skal avklare om søkeren har slik realkompetanse som er nevnt i bokstav c. Dette følger av § 6-13 andre og tredje avsnitt i forskriften. I motsetning til hva som gjelder ved videregående opplæring for voksne etter opplæringsloven § 4A-3, er det etter § 3-1 ikke krav om at søkeren har fått opplæring i engelsk som del av den allmenne grunnopplæringen i utlandet.200

Retten til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1 gjelder også dem som har fullført videregående opplæring i et annet land, men som ikke får godkjent denne opplæringen som studiekompetanse eller yrkeskompetanse i Norge. Det er Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) som avgjør hvilke utenlandske utdanninger som gir generell studiekompetanse.201 Etter lovens forarbeider må søkeren i tillegg ha tilstrekkelige kunnskaper i norsk og engelsk for å få godkjent norsk studiekompetanse.202

Ungdom som har fylt 15 år, søker selv om inntak til videregående opplæring. Dette følger både av opplæringsloven § 3-1 første avsnitt og av barnelova § 32. Barnelovas bestemmelse sier at barn som er fylt 15 år, «avgjer sjølv spørsmål om val av utdanning». At ungdom som er fylt 15 år, søker om inntak selv, betyr derfor at de ikke trenger samtykke fra foreldrene sine. De bestemmer både om de vil søke videregående opplæring, og hvilke utdanningsprogrammer de vil søke på. De kan også ta ulike valg underveis i opplæringen. Det er for eksempel ungdommene selv, ikke foreldrene, som skal samtykke før det fattes vedtak om spesialundervisning.

Det er et vilkår for rett til videregående opplæring etter § 3-1 at søkeren har lovlig opphold i Norge.

Hva retten gjelder og hvor lenge den varer

Inntak til videregående opplæring

Ifølge § 3-1 sjette avsnitt har søkerne rett til inntak til ett av tre alternative utdanningsprogrammer på videregående trinn 1 (Vg1) som de har søkt på. Deretter har de rett til to års videregående opplæring innenfor samme utdanningsprogram.

Åttende avsnitt i § 3-1 sier at departementet gir forskrift om inntak. Det er fastsatt regler om inntaket til videregående opplæring, til både Vg1, Vg2 og Vg3, i forskrift til opplæringsloven kapittel 6. Forskriften har også et kapittel 6A om formidling til læreplass. I inntaket fordeles plassene i hovedsak etter en poengsum basert på elevenes karakterer fra grunnskolen, der søkere med høyere poengsum blir tatt inn før søkere med lavere poengsum. Det er likevel fastsatt regler om fortrinnsrett for enkelte elevgrupper og en nærmere rekkefølge for inntak. Søkere uten tallkarakterer eller sammenlignbart karaktergrunnlag og søkere som av ulike grunner mangler vurdering med karakter i mer enn halvparten av fagene fra grunnskolen, kan dessuten tas inn etter en individuell vurdering. Fylkeskommunen kan også i andre tilfeller ta inn en søker etter individuell vurdering dersom det foreligger tungtveiende grunner og søkeren har et særlig behov for det.

Opplæringsloven § 3-1 sjette avsnitt sier at søkere som etter opplæringsloven har rett til spesialundervisning, og som på grunnlag av en sakkyndig vurdering har særlig behov for et særskilt utdanningsprogram på Vg1, har rett til inntak til dette utdanningsprogrammet etter forskrift fastsatt av departementet. Slike regler er fastsatt i forskrift til opplæringsloven § 6-15. Søkeren må ha et omfattende behov for spesialundervisning, og vanskene søkeren har, må innebære at valg av utdanningsprogram har svært mye å si for muligheten til å fullføre videregående opplæring med yrkes- eller studiekompetanse. I forbindelse med søknaden skal det foreligge en sakkyndig vurdering. Dersom fylkeskommunen avviker fra den sakkyndige vurderingen, må vedtaket begrunnes særlig.

Rettighetene etter § 3-1 er knyttet til ett av tre utdanningsprogram, ikke til ønsket skole. Etter forskriftens §§ 6-17 og 6-30 kan søkere med rett til spesialundervisning og som har sterkt nedsatt psykisk eller fysisk funksjonsevne, likevel få fortrinnsrett til en bestemt skole.

Selv om inntaksreglene i hovedsak framgår av forskrift til opplæringsloven og er felles for hele landet, skal fylkeskommunene også fastsette lokale forskrifter om inntak som sier hvordan inntaket vil bli gjennomført, blant annet inntaksområde, jf. forskrift til opplæringsloven § 6-2. Inntaksområdet eleven søker om plass i, kan være hele fylkeskommunen eller en større eller mindre del av fylkeskommunen. At fylkeskommunene selv fastsetter inntaksområdene, innebærer derfor at de felles, nasjonale inntaksreglene i praksis kan få svært ulik betydning for elevene avhengig av hvilket fylke de bor i.

Det er et vilkår for inntak til Vg2 at søkeren har bestått alle fagene som er fastsatt i læreplanverket for utdanningsprogrammet på Vg1, også de fagene der det ikke skal settes standpunktkarakter. Tilsvarende er det et vilkår for inntak til Vg3 at søkeren har bestått alle de fagene som er fastsatt i læreplanverket for programområdet på Vg2 og utdanningsprogrammet på Vg1, også de fagene der det ikke skal settes en standpunktkarakter. Dette er fastsatt i forskriftens § 6-28 første avsnitt. I §§ 6-35 og 6-36 er det fastsatt unntaksregler for elever som mangler vurdering med karakter i ett eller flere fag, eller som ikke har sammenlignbart karaktergrunnlag, for eksempel fordi dette er fastsatt i enkeltvedtak om spesialundervisning eller eleven tidligere har fått opplæring i en skole der det ikke gis karakterer.

Fylkeskommunen kan også ta inn andre elever som ikke oppfyller vilkårene for inntak til Vg2 eller Vg3, dersom den etter en helhetlig vurdering mener det er forsvarlig at eleven tas inn som fulltidselev, jf. § 6-37. Fylkeskommunen må i så fall vurdere om det er dokumentert at søkeren har den kompetansen som etter læreplanverket er nødvendig for å følge opplæringen på neste nivå. Det må vurderes om søkeren samlet sett har faglige forutsetninger for å følge opplæringen på dette nivået. Søkere som ikke oppfyller vilkårene, kan ifølge § 6-37 andre avsnitt søke om inntak som deltidselev.

Ungdom som har rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1 («ungdomsretten»), kan etter søknad og når det foreligger særlige grunner, heller få videregående opplæring som er særlig organisert for voksne etter opplæringsloven § 4A-3. Dette følger av § 3-1 tiende avsnitt.

De som har rett til videregående opplæring etter § 3-1 på bakgrunn av fullført opplæring fra utlandet som ikke godkjennes som studiekompetanse eller yrkeskompetanse, kan velge å få videregående opplæring som er særlig organisert for voksne etter § 4A-3, dersom de søker om dette. Opplæring etter § 4A-3 kan være mer fleksibel og tilpasset den enkeltes livssituasjon, men ungdommene vil i så fall miste enkelte rettigheter de ville hatt om de benyttet seg av retten etter § 3-1. Dette gjelder for eksempel spesialundervisning, særskilt språkopplæring og skyss. Lånekassens støtteordninger vil også variere ut fra om vedkommende tas inn til opplæring etter §§ 3-1 eller 4A-3.

Omfanget av retten til videregående opplæring

Etter søknad har ungdom rett til tre års heltids videregående opplæring. Dersom læreplanen i et fag forutsetter lengre opplæringstid enn tre år, blir retten utvidet så den varer like lenge som opplæringstiden i faget, jf. § 3-1 første avsnitt. Andre avsnitt slår fast at både elever, lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater har rett til opplæring i samsvar med opplæringsloven og forskrifter.

Etter opplæringsloven § 3-1 femte avsnitt har enkelte elever rett til utvidet tid til videregående opplæring. Elever som har rett til spesialundervisning etter lovens kapittel 5, har rett til opplæring i inntil to år ekstra når han eller hun trenger det «i forhold til opplæringsmåla for den enkelte». Etter forarbeidene er det en forutsetning at eleven både trenger og vil ha utbytte av mer opplæring for å kunne oppnå kompetanse på et høyere nivå enn det som er mulig innenfor treårsretten.203

Elever som får spesialundervisning, skal ha det samme samlede undervisningstimetallet som andre elever, jf. opplæringsloven § 5-1 siste avsnitt. Ifølge forarbeidene skal eventuell utvidet tid til videregående opplæring derfor gjelde heltids opplæring.204

Utvidet tid kan innvilges for ett eller to år, og ifølge en tolkningsuttalelse fra Utdanningsdirektoratet kan eleven få innvilget retten når som helst i opplæringsløpet.205 Det betyr at noen elever for eksempel kan få Vg1 over to år, mens andre elever kan få et fjerde og/eller femte år i videregående opplæring.

Retten til inntil to år ekstra opplæring gjelder også for elever som har rett til opplæring i og på norsk tegnspråk etter § 3-9, rett til opplæring i punktskrift etter § 3-10 eller rett til særskilt språkopplæring etter § 3-12.

Elever har rett til ett omvalg i videregående opplæring, jf. § 3-1 fjerde avsnitt. De som benytter seg av denne retten, får rett til ekstra tid til opplæring (utvidet tid) så de kan fullføre opplæringen. Hvor mye ekstra tid det er snakk om, vil derfor variere ut fra når i opplæringsløpet eleven velger på nytt, og hvilke utdanningsprogrammer/programområder det gjelder. Ifølge forarbeidene gjelder retten til ekstra tid «så mange opplæringsår som dei treng for å gjennomføre den resterande delen av opplæringa slik det er fastsett i læreplanen for det aktuelle faget eller utdanningsprogrammet».206

Etter § 3-1 ellevte avsnitt har de som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring, rett til ett års påbygging til generell studiekompetanse dersom de søker om det. Retten gjelder både dem som har tatt fag- og yrkesopplæringen som en del av ungdomsretten, jf. første setning, og andre som har fullført og bestått innen utgangen av det året de fyller 24 år, jf. andre setning. Retten til påbygging trådte i kraft 1. august 2014, og ifølge tredje setning gjelder den bare dem som har fullført og bestått i 2014 eller senere. Retten kan tas ut når som helst innen utgangen av det året vedkommende fyller 24 år, jf. fjerde setning. Etter bestemmelsens forarbeider innebærer dette at retten ikke bare må være påbegynt, den må være tatt helt ut innen dette tidspunktet.207 Hvis man ikke benytter seg av denne muligheten innen fristen, kan en tilsvarende rett tas ut etter reglene for videregående opplæring for voksne, jf. § 4A-3 sjuende avsnitt.

Nærmere om bruk av retten til videregående opplæring

Dersom opplæringen til en som har ungdomsrett, utgjør en tredjedel eller mindre av timetallet til et utdanningsprogram eller et programområde, har man ikke brukt av retten etter § 3-1. Dette følger av forskrift til opplæringsloven § 6-3 første avsnitt. Selv om det ikke framgår tydelig, sikter avsnittet til deltidselever i videregående skole. Dersom vedtaket om inntak fastsetter et lavere timeantall enn en tredjedel, har eleven derfor hele retten etter § 3-1 i behold. Der en søker tidligere har avbrutt opplæringen (deltids- eller heltidsopplæring), sier § 6-3 andre avsnitt at fylkeskommunen ved tvil må vurdere «konkret og etter skjønn» hvor mye videregående opplæring vedkommende tidligere har fått. Utdanningsdirektoratet har lagt til grunn at fylkeskommunene kan legge 1. november til grunn som veiledende dato for denne vurderingen, slik at elever som slutter før 1. november, normalt ikke har brukt av retten sin.208

Ungdomsretten til videregående opplæring gjelder ut det skoleåret som begynner det året man fyller 24 år, jf. opplæringsloven § 3-1 tredje avsnitt. Tidligere gjaldt det også et krav om at retten måtte tas ut i en sammenhengende periode på fem år, eller seks år ved bedriftsopplæring, men dette ble opphevet i 2017.209 Dersom man ikke har fullført de årene man har rett til etter § 3-1 første avsnitt (normalt tre år), innen fristen, vil man ha rett til videregående opplæring for voksne, jf. opplæringsloven § 4A-3.

Opplæringsloven 3-1 sjuende avsnitt sier at fylkeskommunen skal tilby annen opplæring dersom en elev, en lærling, en praksisbrevkandidat eller en lærekandidat har særlige vansker med å følge den opplæringen som er valgt. Opplæringslovens bestemmelse viderefører i stor grad en lignende bestemmelse fra tidligere lov om videregående opplæring210 § 8 femte avsnitt. Av opplæringslovens forarbeider framgår det at § 8 ikke åpnet for å sette i gang nye grunnkurs utover de 13 som ble etablert med Reform 94.211 Grunnkursene var det første året av videregående opplæring og tilsvarer dermed Vg1 i dagens utdanningsprogrammer (også 13 i tallet, men med annet innhold og annen oppbygning). Ifølge departementet innebar bestemmelsen at fylkeskommunen hadde plikt til enten å tilby eleven plass på et grunnkurs som var bedre tilpasset evnene og forutsetningene hans eller hennes, dersom vedkommende ikke var i stand til å følge opplæringen på det grunnkurset han eller hun var tatt inn på, eller å tilby «andre opplæringsopplegg». Slike opplæringsopplegg kunne for eksempel være en kombinasjon av opplæring og arbeid. Det framgår av forarbeidene at § 3-1 skulle videreføre begge disse mulighetene.

Paragraf 3-1 sjuende avsnitt må derfor forstås slik at fylkeskommunen skal tilby eleven et annet utdanningsprogram eller programområde, eventuelt tilby en annen form for opplæring. Bestemmelsen åpner ikke for å gi annen opplæring enn det som følger av den fastsatte tilbudsstrukturen og læreplanene for fag. Dette skyldes at opplæring som avviker fra læreplanmålene, vil kreve enkeltvedtak om spesialundervisning etter reglene i opplæringsloven kapittel 5. Det framgår av forarbeidene at plikten ikke omfatter tilbud om læreplass. Dette henger sammen med at ingen har rett til læreplass. Dette må gjelde tilsvarende for de andre ordningene med bedriftsopplæring, det vil si lærekandidatordningen og praksisbrevkandidatordningen, slik at plikten heller ikke omfatter slike opplæringstilbud.

Ekstra grunnskoleopplæring og forbedring av grunnskolekarakterer

Kommunen kan etter søknad velge å la en elev gå et ekstra år i grunnskolen, men ingen elever har rett til et slikt år. Elever som får innvilget et ekstra år i grunnskolen, skal følge den vanlige fag- og timefordelingen.212 Opplæringslovens forarbeider understreker at et slikt ekstra år i grunnskolen ikke går ut over den retten eleven har til videregående opplæring.213

Både kommuner og fylkeskommuner kan dessuten tilby mer grunnskoleopplæring til ungdom etter reglene om opplæring særlig organisert for voksne, jf. opplæringsloven § 4A-1 andre avsnitt. Slik opplæring kan tilbys ungdom som har rett til videregående opplæring på bakgrunn av fullført grunnskole eller tilsvarende opplæring, men som likevel har behov for mer grunnskoleopplæring for å kunne fullføre videregående opplæring.

Grunnskoleopplæring etter § 4A-1 følger ikke den samme fag- og timefordelingen som ordinær grunnskoleopplæring. Opplæringen omfatter til vanlig de fagene voksne trenger for å få fullført grunnskoleopplæring for voksne, det vil si norsk, engelsk, matematikk og to av fagene naturfag, samfunnsfag og kristendom, religion, livssyn og etikk (KRLE).214 Ekstra grunnskoleopplæring for ungdom etter § 4A-1 kan derfor tilpasses på en annen måte enn det er mulighet til ved et ordinært ekstra år i grunnskolen. Det framgår av forarbeidene at ungdom som deltar i et slikt tilbud etter § 4A-1, skal kunne få kompetansen sin vurdert på nytt og dokumentert på vitnemålet, selv om de tidligere har fått utskrevet vitnemål fra grunnskolen. De bruker ikke av retten til videregående opplæring etter § 3-1.215

Ungdom som har fullført grunnskolen, og som har rett til videregående opplæring, kan ikke forbedre karakterene sine som privatist. Det er bare voksne som kan avlegge privatisteksamen i grunnskolen. Dette står ikke eksplisitt i regelverket, men kan utledes av at reglene for privatister i grunnskolen er plassert i kapitlet i forskrift til opplæringsloven som gjelder grunnopplæring for voksne, mens privatistordningen for ungdom bare gjelder videregående opplæring, jf. forskrift til opplæringsloven §§ 3-10 og 4-6. Dette framgår også av rundskriv Udir-5-2016.

Gratisprinsippet og mulige stipendordninger

Opplæringsloven § 3-1 niende avsnitt sier at opplæringen i offentlig videregående skole eller i lærebedrift skal være gratis. Det framgår likevel av resten av avsnittet at ikke alt knyttet til opplæringssituasjonen er gratis: Fylkeskommunen har ansvaret for å holde elevene med nødvendige trykte og digitale læremidler og digitalt utstyr. Elevene kan ikke pålegges å dekke slike utgifter med mindre det følger av forskrift. Fylkeskommunen kan pålegge både elever og dem som får opplæring i lærebedrift, å holde seg med annet individuelt utstyr som opplæringen til vanlig gjør det nødvendig å ha.

Mat, drikke, nødvendige klær og annet individuelt utstyr som ikke er undervisningsmateriell, kan derfor kreves dekket ved egenbetaling. Eleven kan likevel bare bli pålagt å holde seg med individuelt utstyr som vanligvis er nødvendig for opplæringen, jf. bestemmelsens bruk av uttrykket «til vanleg». Utstyr som er knyttet til elevens særlige behov, skal etter bestemmelsens forarbeider være gratis.216 Det kan for eksempel gjelde ekstrautstyr som eleven har rett til etter reglene om spesialundervisning.

Verken opplæringsloven eller forarbeidene angir en øvre grense for hvor høye utgiftene til individuelt elevutstyr kan være. Kunnskapsdepartementet uttalte i 2014 følgende om hvilket personlig verneutstyr skolen må stille til rådighet etter arbeidsmiljøloven § 3-2 andre avsnitt (der undervisningsinstitusjoner regnes som arbeidsgiver), og hva som kan regnes som individuelt utstyr som eleven selv må dekke:

Det er […] naturlig å forstå bestemmelsen slik at eleven, lærlingen eller lærekandidaten plikter å holde seg med mindre kostbart personlig utstyr. Forarbeidene nevner lærebøker, kladdebøker og lommekalkulator som eksempler på utstyr fylkeskommunen kan pålegge eleven, lærlingen eller lærekandidaten å dekke selv. Også påkledning i yrkesfag og lignende regnes i forarbeidene som «individuelt utstyr». Eksemplene kan tjene som retningslinje for kostnadsnivået og type utstyr som regnes som «anna individuelt utstyr».

Etter dette legger departementet til grunn at elever og lærlinger plikter å dekke kostnadene til vanlige arbeidsklær/yrkesklær som opplæringen krever, men at mer kostbart verneutstyr som sveisemasker, fallsikring og vernebekledning (eksempelvis motorsagsikret bekledning) mv, må dekkes av skoleeier. Hvorvidt hode- og øyevern, hørselsvern og vernesko kan kreves dekkes av eleven, kan ikke besvares generelt. I utgangspunktet kan en del slikt utstyr anses som personlig verneutstyr som kan falle inn under «anna individuelt utstyr», men spørsmålet må avgjøres konkret og avhenger blant annet av den samlede kostnaden på verneutstyret.217

Lånekassen gir et utstyrsstipend til alle elever i videregående opplæring dersom de har rett til opplæring etter § 3-1. Stipendet er ment å bidra til å dekke skolemateriell, som for eksempel leie av PC, kjøp av bøker eller klær som er nødvendig i opplæringen. Stipendet er ikke behovsprøvd ut fra elevens eller foreldrenes inntekt eller formue, men gis etter tre satser avhengig av hvilket utdanningsprogram eleven går på, jf. forskrift om tildeling av utdanningsstøtte for undervisningsåret 2019–2020 § 16-1. Skoleåret 2019–2020 får elevene enten 1 051, 2 326 eller 3 887 kroner i stipend per år. Stipendet gis ikke til lærlinger, lærekandidater og praksisbrevkandidater, jf. samme bestemmelse siste setning. Lånekassen har også andre støtteordninger for elever og dem som får opplæring i lærebedrift, som for eksempel grunnstipend og bostipend for borteboere. Disse blir i hovedsak behovsprøvd opp mot forsørgernes og/eller lærlingens inntekt.

Den eneste formen for egenbetaling av undervisningsmateriell som det i dag er åpnet for i forskrift, gjelder bærbare PC-er. Ifølge forskrift til opplæringsloven § 19-6 andre avsnitt kan skoleeiere som organiserer opplæringen på en måte som forutsetter at elevene har bærbar PC, kreve en årlig egenandel fra eleven for å dekke deler av kostnaden. Egenandelen kan likevel ikke settes høyere enn den laveste stipendsatsen i det årlige ikke-behovsprøvde utstyrsstipendet. Elever som ikke fullfører opplæringen, skal få tilbud om å kjøpe PC-en. Dette følger av bestemmelsens tredje avsnitt. Den samlede betalingen kan da ikke være større enn tre ganger den laveste stipendsatsen i utstyrsstipendet på det tidspunktet eleven avbryter opplæringen.

Ettersom videregående opplæring skal være gratis, kan heller ikke deltakelse på aktiviteter og skoleturer som gjennomføres som en del av opplæringen, forutsette egenbetaling fra elevene eller deres foreldre. Det er likevel mulig å samle inn penger til slike turer og aktiviteter gjennom dugnad og anonym innsamling.

Det videregående opplæringstilbudet

Opplæringsloven § 13-3 femte avsnitt sier at fylkeskommunen skal «planleggje og byggje ut det vidaregåande opplæringstilbodet under omsyn til blant anna nasjonale mål, ønska til søkjarane og det behovet samfunnet har for vidaregåande opplæring i alle utdanningsretningar og for ulike aldersgrupper». Dette blir ofte omtalt som fylkeskommunens ansvar for dimensjonering. Bestemmelsen angir flere hensyn som er relevante for dimensjoneringsarbeidet, men gir ikke en uttømmende opplisting, jf. ordlyden «blant anna». I praksis har fylkeskommunene stort handlingsrom til å velge hvilke utdanningsprogrammer de vil tilby og hvor mange elevplasser det skal være på hvert enkelt tilbud.

Ansvaret etter § 13-3 femte avsnitt må ses i sammenheng med første avsnitt i bestemmelsen som sier at fylkeskommunen skal oppfylle retten til videregående opplæring for alle som er bosatt i fylket. Dette innebærer at fylkeskommunens handlingsrom begrenses av § 3-1, som omhandler rett til videregående opplæring for ungdom, og § 4A-3 om rett til videregående opplæring for voksne samt forskriftens regler om inntak til videregående opplæring. Også retten til påbygg for dem som tidligere har fullført fag- og yrkesopplæringen, jf. § 3-1 ellevte avsnitt innebærer en plikt for fylkeskommunen til å gi tilbud til alle kvalifiserte søkere.

Fylkeskommunen må sørge for at elever som oppfyller vilkårene for fortrinnsrett til et særskilt utdanningsprogram, får oppfylt sin rett, jf. opplæringsloven § 13-3 første avsnitt og forskrift til opplæringsloven § 6-15. I en tolkningsuttalelse fra Utdanningsdirektoratet er det lagt til grunn at en fylkeskommune unntaksvis kan være forpliktet til å gjøre avtale om kjøp av elevplass, dersom det skulle være nødvendig for å oppfylle fortrinnsretten til en elev.218

Også andre lovbestemmelser har betydning for fylkeskommunens dimensjoneringsarbeid:

• § 3-3 femte avsnitt, som sier at fylkeskommunen må gi opplæring til dem som ikke har blitt formidlet til opplæring i bedrift

• § 6-3 andre avsnitt, som gir departementet hjemmel til å gi forskrift om at visse skoler skal tilby samisk opplæring i den videregående opplæringen

• § 13-3 fjerde avsnitt andre setning, som gir departementet hjemmel til å pålegge fylkeskommunen å gi tilbud til søkere fra andre fylker

• § 13-3 femte avsnitt andre setning, som pålegger fylkeskommunen å tilby praksisbrev

Fylkeskommunens ansvar for dimensjonering må også ses i sammenheng med yrkesopplæringsnemndenes rolle og oppgaver, jf. §§ 12-3 og 12-4. Yrkesopplæringsnemnda er et rådgivende organ for fylkeskommunen og skal blant annet arbeide for best mulig dimensjonering av den videregående opplæringen.

24.3 Kunnskapsgrunnlaget

24.3.1 Historikk

Utviklingen av videregående opplæring ble beskrevet slik i St.meld. nr. 16 (2006–2007) … og ingen sto igjen. Tidlig innsats for livslang læring:

Fra omkring 1950 skjedde det en økning i søkningen til de fleste typer videregående skoler. Søkningen økte ikke bare i byene, men også i distriktene. Antall gymnaselever økte fra 11 000 i 1950 til 50 000 i 1970. Antall elever i fag- og yrkesskoler økte fra 30 000 til 90 000. Samtidig som søkningen økte, skjedde det endringer i rekrutteringen. Elevene kom i økende grad fra alle lag av befolkningen. Ungdommer med industriarbeiderbakgrunn hadde tidligere i liten grad søkt til gymnasene. Et eksempel er Sauda, der antall elever i gymnaset ble femdoblet i perioden 1955–1965.

Opplæring utover den sjuårige folkeskolen ble gitt ved mange og høyst forskjellige skoler. Det fantes blant annet yrkesskoler for håndverk og industri, handelsskoler, sjømannsskoler, landbruksskoler, husflidsskoler og folkehøgskoler. De høyere allmennskolene omfattet realskoler og gymnas. Gymnasene ga grunnlag for studier ved universiteter og høyskoler. I de kommende tiårene ble mange slike skoletilbud koblet sammen til en felles videregående opplæring, som i første omgang bygget på en niårig grunnskole og fra 1997 på en tiårig obligatorisk skole for alle barn og unge mellom 6 og 16 år.

Utbyggingen og samordningen av de videregående opplæringstilbudene skjedde i faser. Da den sjuårige folkeskolen gikk over til å bli en niårig grunnskole for alle, begynte arbeidet med å omorganisere opplæringstilbudet på nivået over. Realskolen og framhaldsskolen falt bort. De utdanningene som tidligere hadde mottatt elever med sju års skolegang, tok nå imot elever med ni års skolegang bak seg. Samtidig økte søkningen til disse utdanningene kraftig. Et bredt sammensatt utvalg, «Steen-komiteen», etter formannen Reiulf Steen, la fra 1967 til 1970 fram tre innstillinger som skulle danne grunnlaget for utviklingen av skolesystemet for ungdom mellom 16 og 19 år. I 1974 ble lov om videregående opplæring vedtatt, og loven trådte i kraft 1. januar 1976.219

Fram til Stortinget vedtok en felles lov for videregående opplæring i 1974, eksisterte altså en rekke opplæringstilbud regulert i ulike lover. For eksempel var gymnasene og yrkesskolene for håndverk og industri regulert i to ulike lover, mens det var en egen lov for handelsgymnasene og yrkesskolene for handels- og kontorarbeid.220 Fra 1974 ble all videregående opplæring for ungdom i offentlig skole samlet i én lov: lov av 21. juni 1974 nr. 55 om videregående opplæring. Den delen av videregående opplæring som ble gitt i bedrift, var regulert i lov av 23. mai 1980 nr. 13 om fagopplæring i arbeidslivet. Lov av 28. mai 1976 nr. 35 om voksenopplæring regulerte opplæringstiltak spesielt organisert for voksne, mens private videregående skoler med rett til statstilskudd var regulert av lov av 14. juni 1985 nr. 73 om tilskot til private grunnskular og private skular som gjev vidaregåande opplæring.

Før Reform 94 hadde fylkeskommunene plikt til å sørge for løpende planlegging for videregående skole i fylket, jf. lov om videregående opplæring § 4. Så vidt mulig skulle planleggingen ta sikte på å dekke søkningen til videregående opplæring, men det skulle også tas hensyn til arbeidsmulighetene i de forskjellige yrkene, og fylkeskommunen hadde ikke plikt til å skaffe den enkelte søker et opplæringstilbud.

Blegen-utvalget, nedsatt i 1989 for å utrede blant annet hvordan all ungdom kunne sikres et tilbud om opplæring som ga studiekompetanse eller fagutdanning, fulgte 1988-kullet av sekstenåringer for å få et helhetsbilde av rekrutteringen til og gjennomføringen av videregående opplæring: Nesten alle sekstenåringene søkte om elevplass i videregående skole. De som begynte på studieretningen for allmenne fag, var stort sett sikret et treårig løp, og over to tredjedeler av dem som begynte på handels- og kontorfag, fikk anledning til å ta videregående kurs II. På øvrige fag var det imidlertid stort misforhold mellom prosenten av elever i grunnkurs og videregående kurs, særlig innenfor håndverks- og industrifag. Dette ble ikke kompensert av lærlingeordningen, ettersom så få ungdommer i denne aldersgruppen fikk tegne lærekontrakt. Størstedelen av dem som fikk lærekontrakt, var eldre enn nitten år. Mange elever «vandret horisontalt» i skolesystemet og brukte lang tid på å fullføre, eller de tok flere grunnkurs uten å fullføre.221

Gjennom Reform 94 fikk ungdom en rett til tre års videregående opplæring etter gjennomgått grunnskole. Samtidig ble tilbudsstrukturen forbedret, og opplæringen i arbeidslivet og opplæringen i skole ble koblet tettere sammen.222 Med retten til videregående opplæring kom nesten hele årskullet av ungdommer inn i videregående skole. I dag begynner så å si alle elevene, 98 prosent, direkte fra 10. trinn i videregående opplæring uten opphold.223 Reform 94 førte særlig til stor vekst i inntaket til yrkesfag. Det var en stor økning i fullføringen av yrkesfag blant gutter med svak sosioøkonomisk bakgrunn, men nedgang i andelen gutter som fullfører studiespesialiserende. Skiftet fra studiespesialiserende til yrkesfag reduserte også frafallet blant jenter med svak sosioøkonomisk bakgrunn.224

Retten til videregående opplæring ble videreført i den nye, felles opplæringsloven som ble vedtatt i 1998. Opplæringsloven samlet for første gang reglene for grunnskolen, den videregående opplæringen i både offentlig skole og i lærebedrifter, og tilsvarende grunnopplæring som er særlig organisert for voksne. De private videregående skolene med rett til statstilskudd ble ikke inkludert i opplæringsloven.

I NOU 1995: 18 ble det uttalt at «en felles lov for grunnskole og videregående opplæring vil gi en mer oversiktlig struktur enn separate lover for de to opplæringsslagene. En felles lov vil også bidra til at sammenhenger og ulikheter mellom opplæringsslagene kommer klarere til uttrykk».225 Videre ble det pekt på at

fagopplæringen i bedrift er i dag en del av den felles strukturen i videregående opplæring. Læreplanene legger opp til et sammenhengende faglig og pedagogisk løp fram til fag- og svennebrev som både omfatter opplæring i skole og læretid i bedrift. Både for elever, lærlinger, skolepersonalet og den offentlige forvaltning er fagopplæringen i bedrift blitt en integrert del av den øvrige videregående opplæring. (…) Etter flertallets oppfatning vil en felles lov for fagopplæringen og videregående opplæring for øvrig gjøre lovreguleringen av videregående opplæring mer tilgjengelig for lovens brukere og for forvaltningen. En felles lov vil også bidra til å fremme den integreringstanke som ligger bak kursstrukturen i videregående opplæring.

Retten til videregående opplæring er utvidet i flere omganger etter 1998. I 1998 måtte retten tas ut senest fire år etter fullført grunnskole, eller fem år når opplæringen helt eller delvis ble gitt i lærebedrift. I 2000226 ble retten utvidet med ett år, til henholdsvis fem og seks år etter fullført grunnskole, og i 2005227 ble retten utvidet til å gjelde ut det året vedkommende fyller 24 år. Tidsbegrensningen på henholdsvis fem og seks år besto, men nå fra det tidspunktet eleven begynte med opplæringen. I 2017228 ble begrensningen om at retten måtte tas ut i løpet av et visst antall år, opphevet, slik at bare aldersgrensen på 24 år setter en frist for hvor lenge ungdomsretten gjelder. I 2017 ble også retten til omvalg styrket, slik at elevene ikke bare hadde rett til ett år ekstra opplæring ved omvalg, men ble gitt rett til utvidet tid for å fullføre opplæringen.

Av andre større endringer i regelverket de senere årene kan det nevntes at kommunene og fylkeskommunene i 2016229 ble gitt mulighet til å tilby ekstra grunnskoleopplæring etter reglene om opplæring særlig organisert for voksne. Ordningen bygde blant annet på et vellykket forsøk ved Thor Heyerdahl videregående skole i Larvik med såkalte «kombinasjonsklasser» for nyankomne, unge innvandrere.

24.3.2 Rapporter og undersøkelser

I NOU 2019: 3 Nye sjanser – bedre læring. Kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner og utdanningsløp (Stoltenbergutvalget) er det pekt på at gutter er særlig utsatt i overganger i utdanningsløpet, inkludert overgangen mellom grunnskolen og videregående opplæring. Det skyldes ifølge utvalget blant annet at flere gutter enn jenter har lave grunnskolepoeng, og det er en sterk sammenheng mellom grunnskolepoeng og sannsynligheten for å fullføre videregående opplæring. Stoltenbergutvalget anbefaler flere tiltak for å bøte på utfordringene de ser med dagens system, blant annet å effektevaluere tilbud om et utforskende skoleår etter grunnskolen og å lovfeste rett til læreplass for elever som har fullført og bestått Vg2. Når det gjelder læreplasser, mener utvalget at fylkeskommunen må ha plikt til å inngå kontrakter med opsjon på læreplasser og at staten bør kreve at fylkeskommunene har opsjoner på minst 50 prosent av læreplassene ved inntak til Vg1.

I NOU 2018: 15 Kvalifisert, forberedt og motivert. Et kunnskapsgrunnlag om struktur og innhold i videregående opplæring er det stilt spørsmål ved om regelverket er tilrettelagt slik at elevene er kvalifisert for neste nivå. Liedutvalget peker på at elevene har ulikt kompetansegrunnlag fra grunnskolen. Noen elever strever i fag, noen mangler karakterer, mens andre har kort botid og mangler norskferdigheter. Elever som mangler vurdering i fag i grunnskolen, har små sjanser til å klare fag i videregående opplæring. Et spørsmål Liedutvalget mener bør belyses nærmere, er om det gagner elevene at det norske opplæringssystemet ikke stiller noen formelle krav om bestått i fag fra grunnskolen. Det vises til at Norge her skiller seg fra andre land.

I en rapport fra NTNU Samfunnsforskning AS om opplæringssituasjonen for nyankomne elever med lite skolebakgrunn pekes det blant annet på det problematiske ved at elever som har deltatt i grunnskoleopplæringen i kun kort tid, får rett til en videregående opplæring de verken har språklige eller faglige forutsetninger for å gjennomføre.230 Det stilles spørsmål ved om det burde stilles formalkrav til for eksempel kompetanse i norsk for inntak til videregående opplæring, samtidig som det pekes på at ulike krav til inntak vil bryte med prinsippet om likebehandling. Rapporten understreker også behovet for god veiledning og en realitetsorientering av elevgruppen, ettersom mangelfull informasjon om for eksempel faglige krav og videre inntaksregler kan gå utover elevenes motivasjon og læringssituasjon.

Konsulentfirmaet Rambøll gjennomførte i 2019 en kartlegging av elevers individuelle utgifter til utstyr i videregående opplæring.231 Kartleggingen var basert på en nasjonal spørreundersøkelse til lærere, og funnene viser at det er store variasjoner i elevens utgifter. Det er forskjeller både mellom utdanningsprogrammene og mellom ulike programområder som tilhører samme utdanningsprogram. Kartleggingen viser også at det er relativt store forskjeller for elever på samme utdanningsprogram og samme programområde, men ved ulike skoler. Tidligere kartlegginger har vist lignende funn.232 Utdanningsprogrammet idrettsfag har ifølge kartleggingen både de største utgiftene til individuelt utstyr og størst variasjon i oppgitte utgifter. De oppgitte utgiftene spenner her fra 2 132 til 83 532 kroner. Det er også vist til at det kan være subjektive vurderinger som ligger bak hvilket utstyr skoler, lærere og elever vurderer som godt nok for å følge undervisningen, og at ulike prioriteringer, for eksempel valg av forhandler eller innkjøp av nytt eller brukt utstyr, påvirker utgiftene.

Riksrevisjonen la i 2016 fram Dokument 3:12 (2015–2016) Riksrevisjonens undersøking av styresmaktene sitt arbeid for å auke talet på læreplassar. Målet med undersøkelsen var å klarlegge hvorfor mange søkere fra yrkesfaglige utdanningsprogrammer i videregående opplæring ikke får tilbud om læreplass. Blant revisjonens hovedfunn er at opplæringstilbudet og formidlingen av søkere ikke er tilstrekkelig tilpasset behovet for arbeidskraft.

24.3.3 Tilskuddsordninger

Jobbsjansen

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) administrer tilskuddsordningen Jobbsjansen del B. Ordningen skal bidra til at ungdom som ikke har opparbeidet seg godt nok faglig grunnlag, herunder tilstrekkelige norskferdigheter, skal kunne få bedre forutsetninger for å fullføre videregående opplæring. Målgruppen er innvandrerungdom i alderen 16–24 år som har rett til videregående opplæring, men som likevel har behov for mer grunnskoleopplæring.

Det er avsatt 70 millioner kroner til ordningen, og fylkeskommunene kan blant annet søke om midler til dekning av lærerressurser, undervisningsmateriell, metodeutvikling, drift av tilbudet og eventuelle prosjektmedarbeidere. Tilbudet om mer grunnskoleopplæring kan vare inntil ett skoleår for den enkelte eleven.233

Tilskudd til opplæring til barn og unge som søker opphold i Norge

Tilskuddsordningen retter seg mot kommuner og fylkeskommuner som gir opplæring til barn og unge som har søkt opphold. For opplæring av barn og unge i alderen 6 til 15 år utbetaler Utdanningsdirektoratet tilskuddet basert på innrapporterte belegg fra Utlendingsdirektoratet (UDI) uten forutgående søknad fra kommunene. For opplæring av dem mellom 16 og 18 år søker kommunene (grunnskoleopplæring) og fylkeskommunene (videregående opplæring) fylkesmannen om tilskudd. Det gis ikke tilskudd etter denne ordningen til mer grunnskoleopplæring for dem som allerede har rett til videregående opplæring. Tilskuddssatsene fastsettes av Stortinget, og nivået på bevilgningen er basert på prognoser fra UDI over antallet barn og unge i mottak og mottakssenter. Utdanningsdirektoratet skal løpende vurdere behovet for å evaluere tilskuddsordningen.234

24.3.4 Innspill til utvalget

Referansegruppen

KS har spilt inn til utvalget at de individuelle rettighetene i kapitlet bør samles, blant annet for å gjøre det lettere å henvise til saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven. KS mener også at gratisprinsippet bør samles i en egen pliktbestemmelse, og at bestemmelsen bør forenkles, slik at detaljene om hva elevene ikke skal betale for, tas ut.235

Utdanningsforbundet mener regelverket bør åpne for at elever med særskilte utfordringer, for eksempel nylig ankomne eller med særskilte læringsutfordringer, kan få ekstra tid til opplæring (utvidet tid). Forbundet mener også at forholdet mellom ungdomsretten og voksenretten bør avklares nærmere. Utdanningsforbundet mener tidsbegrensningen på tre år rammer elever som ikke får læreplass, men også en rekke andre elevgrupper som av ulike grunner må gjøre omvalg eller avbryte utdanningen midlertidig. Forbundet mener det i dag ikke er definert hvor skjæringspunktet går mellom fullført og ikke fullført, det vil si hvor mye videregående opplæring man kan ha mottatt og fremdeles bli regnet for ikke å ha fullført.236

Barneombudet viser til at andelen barn med innvandrerbakgrunn har økt siden opplæringsloven kom i 1998. Ombudet ber utvalget se nærmere på hvordan retten til utdanning for barn som kommer til Norge, skal oppfylles, for eksempel på ungdomstrinnet. Barneombudet mener det er problematisk å sende ungdom inn i videregående opplæring uten tilstrekkelig faglig og språklig kompetanse.237

Andre

NHO-fellesskapet har spilt inn at de savner en nærmere beskrivelse og forståelse av hva som ligger i å «fullføre» ungdomsskolen. De peker også på at det må framgå klart av loven når det siktes til skolebasert opplæring, og når det siktes til yrkesfaglig opplæring i bedrift.238

24.4 Utvalgets vurdering

24.4.1 Generelt

Retten til videregående opplæring er i dag regulert i opplæringsloven § 3-1. Utvalget foreslår å videreføre retten til videregående opplæring. I dette kapitlet drøftes utvalgte problemstillinger, og utvalget foreslår enkelte endringer i reglene om videregående opplæring.

24.4.2 Mulighet til å tilby mer grunnskoleopplæring

Det følger av opplæringsloven § 4A-1 andre avsnitt at kommuner og fylkeskommuner kan tilby grunnskoleopplæring særskilt organisert for voksne til ungdommer som har rett til videregående opplæring etter § 3-1 (ungdomsretten), men som trenger mer grunnskoleopplæring. Denne regelen kom inn i loven i 2016. Bakgrunnen for lovendringen var blant annet et forsøk i Vestfold der nyankomne, unge innvandrere fikk grunnskoleopplæring kombinert med fag på videregående nivå. Opplæringen ble lagt til en videregående skole, og erfaringene fra forsøket viste at elevene opplevde dette som viktig både for læringsprestasjonene og for å oppnå sosial tilhørighet i en ungdomsgruppe. Det var Larvik kommune som hadde ansvaret for grunnskoleopplæringen i forsøket. Vestfold fylkeskommunen stilte med lokaler, og både kommunen og fylkeskommunen sto for finansiering, lærerressurser mv. Et lignende forsøk ble gjennomført i Telemark fylkeskommune, men da med fylkeskommunen som ansvarlig for opplæringstilbudet.

Utvalget foreslår å videreføre muligheten for både kommunen og fylkeskommunen til å gi mer grunnskoleopplæring til dem som har rett til videregående opplæring, men som trenger mer grunnskoleopplæring for å kunne fullføre videregående opplæring.

I forarbeidene til opplæringsloven er det lagt til grunn at ungdommer som tas inn på grunnskoleopplæring særskilt organisert for voksne etter § 4A-1 andre avsnitt, ikke får de samme rettighetene som dem som har rett til grunnskoleopplæring.239

Utvalget mener dette er en uheldig begrensning. Det er frivillig for kommunen og fylkeskommunen å tilby mer grunnskoleopplæring til dem som har fullført grunnskolen. Dersom kommunen og fylkeskommunen velger å etablere slike tilbud, bør elevene ha de samme rettighetene som dem som har rett til grunnskoleopplæring særskilt organisert for voksne. Det kan kanskje være en risiko for at enkelte kommuner og fylkeskommuner da vil unnlate å etablere slike tilbud, men utvalget anser dette som lite sannsynlig. Det vil uansett være uheldig dersom mangelen på dekning av skysskostnader eller andre manglende rettigheter fører til at noen ungdommer ikke kan benytte seg av slike tilbud. Resultatet kan da bli en forskjellsbehandling av ungdommene ut fra hvilke ressurser de har tilgang til.

Utvalget foreslår derfor at ungdommer som benytter seg av tilbud om mer grunnskoleopplæring, skal få de samme rettighetene som dem som har rett til grunnskoleopplæring særskilt organisert for voksne. Utvalget foreslår språklige endringer i reglene om grunnskoleopplæring særskilt organisert for voksne for å få fram at reglene gjelder for dem som får slik opplæring, uavhengig av om de har rett til slik opplæring eller ikke.

24.4.3 Bør det innføres en rett til ett år med ekstra grunnskoleopplæring ved en videregående skole for ungdom som ikke har fullført grunnskolen?

Utfordringer med praktiseringen av dagens regelverk

Det oppleves i dag som en utfordring at elever går inn i videregående opplæring med svært ulik kompetanse og opplæringsbakgrunn. Noen elever opplever sterke faglige utfordringer, noen har av ulike grunner hatt mye fravær eller mangelfull grunnskoleopplæring. Noen elever kommer også til Norge relativt sent i grunnskoleløpet og kan mangle både den grunnskoleopplæringen og de norskferdighetene som trengs for å fullføre videregående opplæring.240

Retten til videregående opplæring er avhengig av at man har fullført norsk grunnskole eller tilsvarende opplæring. Opplæringsloven åpner for at det kan stilles krav om et visst omfang av opplæring for at en elev skal sies å ha fullført grunnskoleopplæringen. I lovens forskrifter er ikke dette fulgt opp. I forskrift til opplæringsloven § 6-3 står det at man har fullført opplæringen dersom man er skrevet ut av grunnskolen. I praksis er det lagt til grunn at dersom man avslutter 10. trinn, så har man fullført grunnskolen uavhengig av hvor mye grunnskoleopplæring man har fått. Ungdommer som kommer til Norge sent i grunnskolen, kan dermed anses å ha fullført grunnskolen selv om de bare har hatt kort tid med grunnskoleopplæring i Norge og liten eller ingen grunnskoleopplæring fra hjemlandet.

Vilkåret om «fullført» opplæring skal innebære krav om grunnskoleopplæring av et visst omfang

Utvalget har ikke vurdert om det bør innføres særlige kvalifikasjonskrav eller lignende for inntak til enkelte av utdanningsprogrammene i videregående opplæring. Dette ligger i grenselandet for utvalgets mandat, og andre utvalg vil være nærmere til å utrede slike problemstillinger. Utvalget peker likevel på at eventuelle kvalifikasjonskrav ikke vil kunne innskrenke den enkeltes rett til videregående opplæring etter Grunnloven, med mindre denne samtidig endres. Også internasjonale konvensjoner setter skranker for hvilke begrensninger som kan fastsettes i den enkelte ungdoms mulighet for opplæring og utvikling.

Etter Grunnloven og opplæringsloven har all ungdom rett til videregående opplæring dersom de har fullført grunnskoleopplæring. Det er ikke et krav om å bestå grunnskoleopplæringen. Utvalget foreslår ingen endringer i dette. Retten til videregående opplæring bør gjelde for alle, uavhengig av hvilke kunnskaper og ferdigheter søkeren har tilegnet seg i grunnskolen.

Utvalget foreslår derimot at elever ikke uten videre skal anses for å ha fullført dersom de bare har deltatt i grunnskoleopplæringen i et svært begrenset omfang, slik regelverket praktiseres i dag. Det avgjørende skal være hvor mye opplæring den enkelte faktisk har fått. I vurderingen av om en elev kan sies å ha fullført grunnskoleopplæringen, må det tas hensyn både til opplæringen som den enkelte har fått i Norge, og til tilsvarende opplæring i andre land. Utvalget understreker at dette ikke vil være et spørsmål om elevens oppnådde kompetanse, men om han eller hun har mottatt grunnskoleopplæring av et tilstrekkelig omfang.

Det er kommunen som er ansvarlig for grunnskoleopplæringen, og som skal skrive ut vitnemål ved fullført grunnskoleopplæring. I de aller fleste tilfeller vil grunnskolen være fullført når elevene avslutter 10. trinn, og kommunen trenger ikke å vurdere om hver enkelt elev har fullført. Men dersom en elev i begrenset grad har deltatt i grunnskoleopplæringen, må kommunen vurdere konkret om grunnskoleopplæringen skal anses å være fullført. Spørsmålet er da om eleven samlet sett har fått et stort nok omfang grunnskoleopplæring til at grunnskoleopplæringen kan anses å være fullført.

Endringen innebærer at det er behov for en annen form for dokumentasjon enn vitnemål for den som har avsluttet 10. trinn uten å ha fullført grunnskolen.

I hvilke tilfeller har man ikke «fullført» grunnskoleopplæringen?

At vilkåret om «fullført» grunnskoleopplæring knyttes til mengden opplæring man har fått, vil særlig ha betydning for barn som kommer til Norge sent i grunnskolen. Utvalget mener det er viktig at denne elevgruppen sikres tilstrekkelige grunnkunnskaper og norskferdigheter, slik at de blir bedre i stand til å nyttiggjøre seg retten til videregående opplæring.

Barn som kommer til Norge i løpet av barnetrinnet, vil normalt anses å ha fullført grunnskolen etter at 10. trinn er avsluttet, selv med lite grunnskoleopplæring fra hjemlandet. Utvalget mener kommunene må være særlig oppmerksomme på de barna som har kommet til Norge i løpet av ungdomstrinnet uten sammenlignbar grunnskoleopplæring fra hjemlandet.

Barn som kommer til Norge etter fylte seks år, skal normalt plasseres på det trinnet som alderen tilsier (se kapittel 23.4.2). Kommunen kan likevel la barn og unge som kommer til Norge, starte på et lavere grunnskoletrinn enn alderen deres tilsier. Dersom dette er til det beste for barnet, bør kommunen veilede om og gi barnet denne muligheten. For barn som har mottatt lite opplæring og som har svake språkferdigheter, kan det være en god løsning å få begynne på et lavere trinn og følge noe yngre medelever ut grunnskolen og over i videregående opplæring. En kartlegging fra Utdanningsdirektoratet kan tyde på at flere kommuner i dag gir asylsøkerbarn et slikt tilbud, men dette er noe usikkert.241

Elever med rett til særskilt språkopplæring har i dag rett til inntil to år ekstra opplæring, dersom han eller hun trenger det med tanke på opplæringsmålene, jf. § 3-1. Utvalget foreslår å videreføre denne retten. Forsøkene i Telemark og Vestfold (se kapittel 24.4.2) viste at det kan være utfordrende å få ungdommer til å søke på tilbud om ekstra opplæring. Mange elever vil heller begynne direkte i videregående opplæring, uavhengig av forkunnskaper. I forsøkene ble det derfor lagt vekt på god veiledning til både elever og foreldre. Utvalgets forslag vil innebære at enkelte av elevene med svake forutsetninger for å fullføre, ikke lenger kan velge bort ekstra opplæring. Det er likevel viktig at både de og andre elever tidlig får god informasjon om betydningen av forkunnskaper for videre skolegang, og om at det i videregående opplæring normalt stilles krav om bestått i alle fag for å kunne bli tatt inn til neste skoleår, få læreplass og få vitnemål, svennebrev eller fagbrev.

Det kan også være tilfeller der ungdommer som har gjennomført hele grunnskoleopplæringen i Norge, ikke har deltatt i grunnskoleopplæringen i tilstrekkelig omfang til at denne kan anses å være fullført. I forarbeidene til opplæringsloven er det for eksempel vist til tilfeller der barn ikke har vært i stand til å ta imot opplæring på grunn av sykdom, eller der elever har «droppet ut». Når barn er syke over lengre tid, har kommunen plikt til å gi eleven opplæring hjemme. Fylkeskommunen har en tilsvarende plikt når barnet er i helseinstitusjon. Men i noen tilfeller kan barnet være for sykt til å få opplæring i noen særlig grad. Unntaksvis kan barn ha fått så lite grunnskoleopplæring at opplæringen ikke kan anses å være fullført. Det vil da også være til det beste for barnet å få mer grunnskoleopplæring, for å få bedre forutsetninger for å kunne fullføre videregående opplæring. I de fleste tilfeller vil kommunens og fylkeskommunens oppfølgingsansvar overfor syke elever gi elevene nok grunnskoleopplæring til at vilkåret om «fullført» vil være oppfylt.

Opplæringsloven åpner for å frita elever fra hele eller deler av opplæringsplikten dersom særlige grunner taler for det (se kapittel 23.4.3). Dersom elever fritas grunnet alvorlig sykdom eller betydelig nedsatt funksjonsevne, har eleven retten til grunnskoleopplæring i behold. Det er dermed naturlig å ikke anse grunnskoleopplæringen som fullført.

Dersom en elev derimot får fritak fra plikten til grunnskoleopplæring for å kunne hoppe over et trinn, skal kommunen på forhånd ha vurdert om eleven likevel vil få forsvarlig opplæring. Elever vil i slike tilfeller anses å ha fullført grunnskoleopplæringen selv om de har ett år mindre opplæring.

Et annet typetilfelle er der elever har mye fravær fra opplæringen av andre grunner enn sykdom, for eksempel ved skulk eller tilfeller hvor elevene mer eller mindre «dropper ut» av grunnskolen. Utvalget foreslår at det lovfestes i den nye opplæringsloven at kommunen skal ha en oppfølgingsplikt overfor elever med stort fravær for å sørge for at barna i størst mulig grad får den grunnskoleopplæringen de har rett og plikt til å delta i (se kapittel 20.4.2). I de fleste tilfeller vil god oppfølging fra kommunens side bidra til at elevene får nok grunnskoleopplæring til å oppfylle vilkåret om «fullført» etter avsluttet 10. trinn. Men det forekommer nok tilfeller hvor ungdommene har deltatt i en så begrenset del av opplæringen på ungdomstrinnet at de ikke kan anses å ha fullført grunnskolen etter avsluttet 10. trinn.

Hva er konsekvensen av at man ikke har fullført grunnskoleopplæring?

Konsekvensen av at en ungdom ikke anses å ha fullført grunnskolen etter avsluttet 10. trinn, er at vedkommende ikke har rett til videregående opplæring.

Plikten til grunnskoleopplæring for barn og unge skal som i dag bare gjelde fram til 10. trinn er avsluttet. Den som avslutter 10. trinn uten å ha fått nok grunnskoleopplæring til at grunnskolen anses som fullført, vil dermed ikke ha plikt til å ta mer grunnskoleopplæring. Etter avsluttet 10. trinn vil man være over 16 år, og dermed over det som omtales som opplæringspliktig alder.

Den som avslutter 10. trinn uten å ha fullført grunnskolen, vil derimot fortsatt ha rett til grunnskoleopplæring, men ikke etter reglene som gjelder for barn og unge. Kommunen kan likevel velge å tilby en ungdom å fortsette i vanlig grunnskole. Utvalget antar at kommunen vil la ungdommer som ønsker det, fortsette i vanlig grunnskole framfor å ta ut retten til grunnskoleopplæring på de måtene som lovforslaget legger opp til (se nedenfor).

Grunnskoleopplæringen kan gjennomføres på ulike måter

De som ikke har fullført grunnskolen, har etter dagens regler og utvalgets forslag rett til grunnskoleopplæring særskilt organisert for voksne (se kapittel 45). Ungdommer som avslutter 10. trinn, men som ikke kan anses for å ha fullført grunnskolen, vil dermed ha rett til grunnskoleopplæring særskilt organisert for voksne.

Ungdommen kan også velge å fortsette i vanlig grunnskole dersom kommunen tilbyr dette. For mange ungdommer vil det kunne virke lite motiverende å «bli igjen» på ungdomsskolen eller å måtte følge opplæring i en voksenklasse.

Utvalget mener ungdommene derfor også bør kunne velge et tredje alternativ: mer grunnskoleopplæring ved en videregående skole.

Utvalget foreslår at det innføres en rett til ett år med ekstra grunnskoleopplæring ved en videregående skole for ungdommer som ikke anses å ha fullført grunnskolen. Utvalget mener dette opplæringstilbudet bør gis etter reglene om opplæring særlig organisert for voksne. Det er da de samme reglene som gjelder som for tilbud om mer grunnskoleopplæring til ungdommer som har rett til videregående opplæring (se kapittel 24.4.2). Reglene om grunnskoleopplæring for voksne gjør det mulig å gi et opplæringstilbud som er bedre tilpasset ungdommens kompetanse enn hvis de skulle følge ordinær grunnskoleopplæring. Opplæringstilbudet vil bestå av de fagene som i dag er en del av grunnskoleopplæringen for voksne, som er norsk, engelsk, matematikk, naturfag, samfunnsfag og kristendom, religion, livssyn og etikk (KRLE). Utvalget har ikke vurdert om det bør utarbeides en felles ramme, for eksempel fag- og timefordeling for et slikt tilbud, eller om det bør være rom for lokal tilpasning.

Den foreslåtte retten til et ekstra opplæringsår har til hensikt å gi alle ungdommer grunnskoleopplæring av et visst omfang og dermed legge til rette for at de har bedre forkunnskaper når de skal begynne i videregående opplæring. Ungdomsretten til videregående opplæring gjelder i dag bare ut det skoleåret som begynner det året man fyller 24 år. Utvalget foreslår derfor at retten til et ekstra år med grunnskoleopplæring tidsbegrenses på samme måte. De som ikke har fullført grunnskolen, men som ikke benytter seg av retten til det ekstra året før det året de fyller 24 år, vil fremdeles kunne benytte seg av retten til grunnskoleopplæring for voksne (se kapittel 45.4.3).

Det kan spørres om ett år med ekstra grunnskoleopplæring vil være tilstrekkelig for elever som mangler store deler av et tiårig grunnskoleløp. Utvalget mener elevene dette gjelder, ideelt sett burde fått mer tilrettelagt opplæring før de begynner i videregående opplæring. Et ettårig tilpasset opplæringsløp vil likevel gi ungdommene langt bedre muligheter til å mestre videregående opplæring, samtidig som de fremdeles vil være omtrent jevnaldrende med medelevene sine når de begynner i videregående opplæring.

Dersom den enkelte ungdommen heller ønsker et annet og mer tilpasset opplæringstilbud enn det nye ettårige opplæringsløpet, kan han eller hun velge å få grunnskoleopplæring gjennom kommunens voksenopplæringstilbud (se kapittel 45.4.3).

Når ungdommen har deltatt i det ekstra året med grunnskoleopplæring, eventuelt fullført vanlig grunnskoleopplæring for voksne, skal han eller hun regnes for å ha fullført grunnskolen og derfor ha rett til videregående opplæring. Som for andre elever skal det ikke stilles krav om bestått grunnskoleopplæring for å ha rett til videregående opplæring.

Ansvaret for tilrettelagt ettårig grunnskoleopplæring

Kommunen har ansvaret for grunnskoleopplæring for voksne, og vil ha ansvaret for opplæringen dersom de som har avsluttet 10. trinn uten å fullføre grunnskole, velger å benytte kommunens tilbud.

Det nye ettårige tilrettelagte grunnskoleopplæringstilbudet skal etter forslaget legges til en videregående skole. Det er dermed naturlig at fylkeskommunene gis ansvaret for dette opplæringstilbudet. I elevgruppen som omfattes, skrives mange i dag ut av grunnskolen og får rett til videregående opplæring selv om de har svært kort botid og har mottatt lite grunnskoleopplæring. Fylkeskommunen har derfor allerede i dag ansvaret for å gi disse elevene et tilrettelagt opplæringstilbud, både gjennom tilpasset opplæring, spesialundervisning og ved å tilby ekstra tid i videregående opplæring. Plikten til å gi denne elevgruppen grunnskoleopplæring vil trolig gjøre det lettere for fylkeskommunen å tilpasse opplæringen til elevenes behov. Det kan også føre til at det blir mindre behov for særskilte tilpasninger eller utvidet tid i den videregående opplæringen.

Dersom elever som har gjennomført hele grunnskoleopplæringen i Norge, ikke anses å ha fullført grunnskoleopplæringen etter avsluttet 10. trinn fordi de har vært mye borte fra opplæringen, kan det stilles spørsmål ved om det er rimelig at fylkeskommunen får ansvaret for å gi dem grunnskoleopplæring. På den annen side er dette også elever som i dag anses å ha rett til videregående opplæring. I praksis er derfor forskjellen at fylkeskommunen nå kan «tette hullene» i grunnskoleopplæringen før elevene begynner på den videregående opplæringen, framfor at at opplæringen må tilpasses en svært differensiert gruppe.

Utvalget understreker at kommunene har plikt til å følge opp elever med stort fravær og å legge til rette ved sykdom mv. slik at elevene skal få den opplæringen de trenger for å fullføre. Dersom det blir mange ungdommer som avslutter 10. trinn uten å fullføre på grunn av stort fravær, bør det utredes om det skal innføres en refusjonsordning mellom kommunen og fylkeskommunen. Det er viktig at elevene følges opp så tidlig som mulig og at retten til ettårig grunnskoleopplæring på en videregående skole ikke blir en hvilepute for kommunene. Dette er først og fremst viktig av hensyn til den enkelte eleven, men det er også avgjørende for en velfungerende ansvarsfordeling mellom kommunene og fylkeskommunene.

Ungdommer som har fullført grunnskolen og dermed har rett til videregående opplæring, vil på samme måte som i dag ikke ha rett til ekstra grunnskoleopplæring. Også ungdommer som har fullført grunnskolen, vil imidlertid kunne ha utbytte av mer grunnskoleopplæring før de begynner i videregående opplæring. Kommunene kan tilby disse et ekstra år på ungdomsskolen dersom de ønsker det, men det er da en forutsetning at elevene ikke har fått utskrevet vitnemål. I tillegg kan både kommunene og fylkeskommunene tilby ekstra grunnskoleopplæring til ungdommer etter reglene om opplæring særlig organisert for voksne (se kapittel 24.4.2).

24.4.4 Retten til to ekstra skoleår

Generelt om retten til to ekstra skoleår

Etter § 3-1 femte avsnitt kan elever som har rett til spesialundervisning, rett til opplæring i og på tegnspråk, rett til opplæring i punktskrift eller rett til særskilt språkopplæring, ha rett til videregående opplæring i inntil to år ekstra. Det er et vilkår at eleven trenger mer tid til opplæring for å kunne nå opplæringsmålene som er satt, og at han eller hun vil ha utbytte av mer opplæring for å kunne oppnå kompetanse på et høyere nivå enn det som er mulig innenfor treårsretten. Det skal foreligge en sakkyndig vurdering av behovet eleven har. Kravet om sakkyndig vurdering gjelder ikke for elever som får særskilt språkopplæring.

Etter utvalgets vurdering er vilkårene for å få innvilget ekstra tid noe uklare. Det er for det første uklart hva som skal til for at eleven kan sies å trenge eller ha utbytte av mer opplæring. De fleste elever vil kunne ha et karaktermessig utbytte av ytterligere tid eller ekstra opplæring, men det må legges til grunn at bestemmelsens formål ikke er å kunne forbedre karakterer. Samtidig bør det etter utvalgets vurdering heller ikke settes vilkår om at eleven har avvik fra ordinære læreplanmål, eller ligger an til ikke å få karakter i ett eller flere fag. Det avgjørende må være om eleven har et reelt opplæringsbehov.

For det andre er det noe uklart hva som menes med at elevens behov skal vurderes opp mot opplæringsmålene som er satt for den enkelte, blant annet i en individuell opplæringsplan. Dersom den individuelle opplæringsplanen avviker fra læreplanen, vil det heller være i elevens interesse at behovet for ekstra tid vurderes opp mot kompetansemålene i læreplanen, særlig der disse kompetansemålene kanskje vil være mulige å oppnå dersom eleven innvilges utvidet tid. Utvalget foreslår enkelte språklige endringer i bestemmelsen for å tydeliggjøre vilkårene.

Særlig om elever med rett til opplæring i og på norsk tegnspråk og punktskrift

Utvalget kan ikke se at rett til opplæring i og på norsk tegnspråk eller punktskrift i seg selv bør kunne gi rett til utvidet tid i videregående opplæring. Dersom elever med rett til opplæring i og på norsk tegnspråk eller punktskrift ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, vil de ha rett til individuelt tilrettelagt opplæring.242 Dersom de også trenger og har utbytte av ekstra opplæringstid, vil de derfor omfattes av den generelle regelen om ekstra tid til opplæring. Ut fra opplæringslovens forarbeider er det uklart hvorfor dagens bestemmelse lyder slik den gjør.243 Norsk tegnspråk regnes i dag som et eget språk, men ble tidligere vurdert som en form for spesialundervisning.

Utvalget foreslår derfor ikke å videreføre regelen om at rett til opplæring i og på norsk tegnspråk eller punktskrift i seg selv skal gi rett til utvidet tid i videregående opplæring. Elevene vil fremdeles ha rett til ekstra tid dersom de har vedtak om individuelt tilrettelagt opplæring, og trenger og har utbytte av ekstra tid.

24.4.5 Retten til omvalg

Det følger av dagens § 3-1 fjerde avsnitt at elever med ungdomsrett til videregående opplæring har rett til å gjøre ett omvalg og at retten til videregående opplæring da blir utvidet «så dei kan fullføre opplæringa». Det står i forarbeidene til bestemmelsen at det ved omvalg gis en rett til utvidet tid som tilsvarer «så mange opplæringsår som dei treng for å gjennomføre den resterande delen av opplæringa». I den samme lovproposisjonen står det også at retten til videregående opplæring ved omvalg blir «utvida med inntil to opplæringsår når det er nødvendig for at eleven eller lærlingen skal få fullført opplæringa. Dette vil medføre at dei som vel om att etter å ha fullført Vg2, òg vil få rett til å fullføre opplæringa».244 Videre er det lagt til grunn at det ikke kan gjøres omvalg etter at Vg3 er avsluttet.

Et spørsmål som derimot ikke er avklart i forarbeidene, er hvordan reglene skal forstås dersom en elev avbryter Vg3.

Etter utvalgets vurdering er det rimelig å forstå dagens regler slik at retten til utvidet tid ved omvalg må gi en rett til å fullføre det nye opplæringsløpet. Samtidig må det legges til grunn at retten til å foreta omvalg forutsetter at man også har rett til videregående opplæring som ungdom. Dette betyr at en elev som foretar omvalg våren vedkommende går i Vg3, ikke vil ha rett til omvalg fordi retten til videregående opplæring er brukt opp innen omvalgsåret ville startet. Dersom eleven derimot slutter i videregående opplæring før 1. november i Vg3, vil vedkommende ikke anses for å ha brukt et tredje år av ungdomsretten. Vedkommende vil dermed ha rett til omvalg og til å gjennomføre et nytt opplæringsløp.

Utvalget ser at det kan framstå urimelig at en som avslutter opplæringen tidlig i Vg3 skal stilles vesentlig bedre enn en som velger å fullføre Vg3. Samtidig mener utvalget det er rimelig at man ikke anses for å ha brukt av retten dersom man slutter tidlig i skoleåret. Slik sett vil det ikke være vesentlig forskjell på en som avslutter Vg3 i slutten av september og deretter gjør et omvalg, og en som søker omvalg etter fullført Vg2. Utvalget mener derfor det er rimelig å videreføre dagens regler om omvalg.

24.4.6 Gratisprinsippet i videregående opplæring

Utvalget har merket seg kartleggingene som viser at elevutgifter til videregående opplæring varierer med hvor i landet man bor, hvilken skole man går på og hvilket utdanningsprogram man går på. Størrelsen på og variasjonen i elevutgifter har vært gjenstand for medieoppslag over flere år.

Opplæringsloven § 3-1 niende avsnitt første setning sier at «[o]pplæringa i offentleg vidaregåande skole eller i lærebedrift er gratis». Siste setning i niende avsnitt om at elevene kan pålegges å dekke elevutstyr som opplæringen til vanlig gjør det nødvendig å ha, innebærer likevel et relativt stort unntak fra dette utgangspunktet. Det er i praksis opp til fylkeskommunen, skolen eller læreren å avgjøre hva som er nødvendig å bruke i opplæringen, noe som vil kunne bidra til ulikt nivå på elevutgiftene. Utstyr som er knyttet til elevens særlige behov, skal uansett være gratis, jf. bruken av «til vanleg».

Det vil variere hva slags utgifter elevene blir bedt om å dekke selv. Det kan dreie seg om for eksempel kokkekniver, enklere verneutstyr eller avanserte kalkulatorer. I andre tilfeller kan det gjelde utstyr som eleven også forventes å bruke privat, for eksempel idretts- eller turutstyr. Dette kan i noen grad påvirke rimeligheten av at eleven må dekke utgiftene selv. Dersom fylkeskommunene ikke lenger skulle ha mulighet til å pålegge elevene dekke enkelte utgifter, ville dette ha økonomiske konsekvenser som må utredes nærmere.

Subjektive vurderinger av kvalitet og ulike prioriteringer er også nevnt i kartleggingene som mulige årsaker til variasjonen i utgiftsnivået. Utvalget understreker at unntaket fra gratisprinsippet ikke åpner for at fylkeskommunen kan kreve at eleven betaler for relativt kostnadskrevende utstyr. Det er viktig at fylkeskommunene har et bevisst forhold til hva eleven eller lærlingen bes om å dekke av utgifter, og vurderer om utstyret faktisk er nødvendig for å delta i opplæringen.

Utvalget foreslår ingen realitetsendringer i bestemmelsen om gratisprinsippet i videregående opplæring. Det foreslås likevel enkelte språklige endringer for å forenkle og klargjøre bestemmelsen.

24.4.7 Inntaksreglene i videregående opplæring

Inntaksreglene i videregående opplæring er i hovedsak felles for hele landet, jf. forskrift til opplæringsloven kapittel 6. Fylkeskommunene skal fastsette lokal forskrift om inntak, blant annet om antallet inntaksområder og grensene for disse. Inntaksområdet som eleven søker om plass i, kan være hele fylkeskommunen eller en større eller mindre del av fylkeskommunen. At fylkeskommunene selv fastsetter inntaksområdene, innebærer derfor at de felles, nasjonale inntaksreglene i praksis kan få svært ulik betydning for elevene avhengig av hvilket fylke de bor i. Diskusjonen om fritt skolevalg er et eksempel på dette. Det karakterbaserte inntaket som de nasjonale reglene har som utgangspunkt, virker annerledes når hele fylket er én og samme inntakssone.

Forslag om endringer i forskrift til opplæringsloven kapittel 6 om innføring av fritt skolevalg er sendt på høring med frist 25. november 2019.245 Selv om Kunnskapsdepartementet etter opplæringsloven § 3-1 åttende avsnitt kan fastsette forskrifter om inntak, vil utvalget peke på at lovens forarbeider ser ut til å forutsette at valg av skole eller inntaksområde for elevene er en fylkeskommunal avgjørelse:

Dessutan sluttar departementet seg til framlegget frå utvalet om skoleval i den vidaregåande opplæringa. Det vil seie at fylkeskommunen framleis skal avgjere kva skole elevane i vidaregåande opplæring skal knyttast til. På same måte som utvalet ser departementet det som unødvendig å gi særlege reglar i lova om dette.246

Dette peker i retning av at den nasjonale adgangen til å pålegge fylkeskommunene bestemte inntaksordninger ikke er ubegrenset. Utvalget setter spørsmålstegn ved om fylkeskommunen ikke også bør ha størst mulig handlefrihet i forbindelse med valg av skole for elevene. Dette spørsmålet vil ha nær sammenheng med fylkeskommunens øvrige planlegging, for eksempel i vurderingen av hvilke skoler som skal ha hvilke opplæringstilbud, beregning av skyss, m.m. Utvalget understreker at det i alle tilfeller er viktig å ivareta elevenes rettigheter ved fastsettelsen av inntaksreglene og ved praktiseringen av inntaket.

I NOU 2019: 3 Nye sjanser – bedre læring: Kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner og utdanningsløp ble det foreslått å utrede inntaksordninger til videregående opplæring som ikke er karakterbasert. Det ble også foreslått å åpne for ekstrapoeng til det underrepresenterte kjønnet der kjønnsskjevheten er tilstrekkelig stor, og andre virkemidler er forsøkt uten hell. Etter Opplæringslovutvalgets vurdering vil også forslaget om ekstrapoeng ved inntak kreve nærmere utredning. Tall fra Utdanningsdirektoratet viser for eksempel at det er store kjønnsforskjeller i søkemønsteret til videregående opplæring,247 og at 89 prosent av søkerne med ungdomsrett kom inn på førstevalget sitt inneværende skoleår.248 Det er derfor usikkert hva man vil oppnå ved kvotering. Mulige positive følger av slike endringer må veies opp mot mulige negative følger, blant annet for å kunne ta stilling til om det er adgang til positiv særbehandling etter likestillings- og diskrimineringsloven.

Endringer i inntaksreglene i videregående opplæring ligger i grensen for utvalgets mandat. Enkelte endringer er nylig vurdert og sendt på høring gjennom NOU 2019: 3. Dersom høringen viser at det er ønskelig å gå videre med forslagene, vil dette forutsette ytterligere utredning. Opplæringslovutvalget har derfor ikke vurdert endringer i inntaksreglene nærmere.

24.4.8 Fylkeskommunens plikt til å tilby «anna opplæring» ved behov

Etter dagens § 3-1 sjuende avsnitt skal fylkeskommunen tilby annen opplæring dersom ungdommen har særlige vansker med å følge den opplæringen som er valgt. Etter utvalgets vurdering er det noe uklart hva denne plikten innebærer i praksis. Forarbeidene249 kan forstås slik at fylkeskommunen må tilby eleven et annet utdanningsprogram eller programområde, eventuelt tilby en annen form for opplæring. Bestemmelsen åpner imidlertid ikke for å fravike læreplanene uten enkeltvedtak om spesialundervisning, og fylkeskommunen har ikke plikt til å skaffe læreplass.

Det kan ikke utelukkes at plikten i dagens § 3-1 gjør at noen fylkeskommuner strekker seg langt for å gi eleven et tilstrekkelig tilpasset opplæringstilbud. Hvis eleven skal tilbys et utdanningsprogram eller programområde som passer bedre for eleven, tilsier hensynet til rettferdighet at retten til inntak bør følge de ordinære inntaksreglene og reglene om omvalg. Utvalget mener det gir dårlig sammenheng i regelverket når fortrinnsrett til et særskilt utdanningsprogram er detaljregulert med blant annet krav til sakkyndig vurdering, samtidig som fylkeskommunen har plikt til å tilby annen opplæring etter noe uklare kriterier.

Utvalget foreslår derfor at dagens bestemmelse i § 3-1 sjuende avsnitt om å tilby annen opplæring ved behov ikke videreføres.

24.4.9 Bedre tilpassede løp for elever som har særlige behov

Dersom retten til videregående opplæring skal være reell for alle, er det viktig at regelverket ikke utformes på en slik måte at noen får urimelige ulemper på grunn av livssituasjonen sin. For enkelte elever vil det kunne være vanskelig å gjennomføre et ordinært opplæringsløp på heltid, for eksempel på grunn av sykdom. Etter forskrift til opplæringsloven, blant annet § 6-27, skal deltidselever i dag tas inn etter heltidselever i videregående opplæring. Langvarig fravær fra opplæringen på grunn av sykdom kan gi unntak fra tidsfristen for å få førstegangsvitnemål, men det finnes ikke tilsvarende unntak i forskriften ved behov for lengre gjennomføringstid fordi man ikke er frisk nok til å være heltidselev.

Slik utvalget oppfatter dagens regler kan elever som har behov for det, få lengre tid enten ved å ta videregående opplæring som deltidselev med et lavere timeantall enn en tredjedel, eller gjennom reglene om ekstra tid. Etter reglene om ekstra tid, må det foreligge sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten og det må fattes enkeltvedtak om ekstra tid. Etter utvalgets vurdering kan det stilles spørsmål ved om dette er riktig bruk og prioritering av PP-tjenestens ressurser i tilfeller hvor det er klart at eleves behov er å ha et noe lavere timetall. Eksempelvis bør det vurderes om sakkyndig vurdering og enkeltvedtak om ekstra tid er den beste løsningen for elever som grunnet sykdom ikke ser det som realistisk å ta mer enn i overkant av en tredjedel av timetallet per skoleår.

Utvalget ber på denne bakgrunn Kunnskapsdepartementet om å vurdere endringer i forskrift til opplæringsloven som vil kunne sørge for at elever med særlige utfordringer lettere kan gis individuelt tilpassede løp i videregående opplæring uten behov for enkeltvedtak om ekstra tid.

24.4.10 Planlegging og utbygging av det videregående opplæringstilbudet

Store variasjoner i fylkeskommunenes dimensjonering

Etter dagens regler er både hensynet til nasjonale mål, til søkernes ønsker og til samfunnets behov relevante for hvordan den videregående opplæringen i fylket skal dimensjoneres. Loven angir ingen uttømmende liste over relevante hensyn, og det gis ikke føringer for hvordan de ulike hensynene skal vektes mot hverandre, eller hvilke andre hensyn som kan være relevante.

Det er store variasjoner i fylkeskommunenes dimensjonering av videregående opplæring. Kunnskapsgrunnlaget viser at fylkeskommunene arbeider ulikt med dimensjoneringen, og at de ulike hensynene vektlegges ulikt. Hva som er førende for dimensjoneringen, varierer mellom fylkeskommunene, men de fleste fylkeskommunene vektlegger i dag søkernes ønsker mer enn samfunnets behov.

Tidligere lov om videregående opplæring sa at søkernes ønsker var et relevant moment i dimensjoneringen av det videregående tilbudet. Dette har blitt videreført til dagens bestemmelse, muligens uten hensyn til at det i mellomtiden har blitt innført en lovfestet rett til videregående opplæring. Etter utvalgets vurdering er det gode grunner som taler for at retten til ett av tre utdanningsprogrammer kan erstatte et ansvar for å ta søkernes ønsker i betraktning ved dimensjoneringen.

Regionreformen gir fylkeskommunene en styrket kompetansepolitisk rolle

Med regionreformen vil det bli større regioner og både regjeringen, et ekspertutvalg250, KS og fylkeskommunene har uttrykt ønske om å gi fylkeskommunene en sterkere kompetansepolitisk rolle. Det er naturlig at et kompetansepolitisk ansvar gir myndighet til å se blant annet videregående opplæring og arbeidslivets etterspørsel etter arbeidskraft i sammenheng. Utvalget foreslår derfor at samfunnets behov fremdeles skal stå sentralt i arbeidet med å dimensjonere det videregående opplæringstilbudet.

Et krav om at fylkeskommunen skal ta hensyn til samfunnets behov, bør etter utvalgets vurdering ikke forstås som et krav om at fylkeskommunen må kunne forutse antallet arbeidsplasser innenfor ulike sluttkompetanser. Det bør være tilstrekkelig at fylkeskommunen gjør vurderinger ut fra relevante kilder, som statistikk, framskrivninger fra SSB, og større endringer i tilgangen på arbeidsplasser innenfor ulike sektorer i regionen. Utvalget mener det er mest nærliggende for fylkeskommunen å se hen til og vurdere behovet regionalt. Dette er også i tråd med regionreformen.

Tilgangen på læreplasser må ha betydning for dimensjoneringen

Riksrevisjonens undersøkelse viser at selv om de fleste fylkeskommunene så hen til læreplassituasjonen, var det kun i to fylkeskommuner at stor mangel på læreplasser innen et lærefag fikk direkte konsekvenser for tallet på skoleplasser i faget påfølgende år. (Se kapittel 24.3.2.)

Utvalget mener at tilgangen til læreplasser bør legge føringer for dimensjoneringen av det videregående opplæringstilbudet. Dette skyldes for det første at hovedmodellen for yrkesfaglig videregående opplæring er to år i skole og to år i bedrift. For det andre viser flere forskningsstudier at manglende læreplass er en viktig forklaring på at elever slutter i overgangen mellom Vg2 og Vg3.251 Endelig synes det klart at det i de fleste bransjer vil være sammenheng mellom tilgangen på læreplasser og arbeidslivets behov for arbeidskraft. Tilgangen på læreplasser vil således kunne si noe om sannsynligheten for at opplæringsløpet bestås, for at arbeidsgivere får den kompetansen de behøver og for at den enkelte får relevant arbeid etter fullført opplæringsløp.

Oppsummering

Utvalget mener loven fremdeles bør gi føringer for dimensjoneringen av det videregående opplæringstilbudet. Samfunnets behov for kompetanse og tilgangen på læreplasser bør stå sentralt for dimensjoneringen i alle fylkeskommuner. Samtidig bør det være rom for lokale vurderinger og hensyn. Utvalget foreslår derfor at samfunnets behov for kompetanse og tilgangen på læreplasser skal tillegges stor vekt, men samtidig åpne for at også andre hensyn kan få betydning når fylkeskommunene bestemmer hvilke utdanninger de skal tilby, og hvor mange plasser de skal opprette innenfor hver utdanning.

24.4.11 Andre endringer

Grunnkompetansebegrepet

Opplæringsloven § 3-3 første avsnitt sier at den videregående opplæringen skal føre fram til «studiekompetanse, yrkeskompetanse eller grunnkompetanse». Grunnkompetanse er ikke en klart definert eller standardisert kompetanse, men all kompetanse som ikke er studie- eller yrkeskompetanse. Benevningen «grunnkompetanse» ble tatt inn i loven i 2010 og kom da til erstatning for «kompetanse på lågare nivå». Det går fram av forarbeidene at benevnelsen skal være «ei fellesnemning for kompetanse som ikkje utgjer full studie- eller yrkeskompetanse».252 Utvalget erfarer at det er utfordringer med den brede forståelsen av grunnkompetansebegrepet. Etter utvalgets vurdering er det særlig utfordrende at «grunnkompetanse» omfatter både planlagt og ikke-planlagt sluttkompetanse på et lavere nivå enn studie- eller yrkeskompetanse, og uavhengig av om det er ment som delkompetanse for den enkelte eller ikke.

Utvalget foreslår å ikke videreføre formuleringen i dagens § 3-3 første avsnitt. Istedenfor å vise til kompetansen den videregående opplæringen skal lede fram til, foreslår utvalget å heller regulere hva som er omfattet av den videregående opplæringen. Med forslaget til § 6-2 er det ikke lenger behov for å regulere de ulike sluttkompetansene. Det vil likevel være behov for å skille mellom planlagt og ikke-planlagt sluttkompetanse i reglene om videregående opplæring for voksne. Utvalget foreslår her betegnelsen «annan planlagd sluttkompetanse», se forslag til § 17-2.

Ungdom over 15 år skal selv søke om inntak

Det følger av opplæringsloven § 3-1 første avsnitt siste setning at ungdom som har fylt 15 år, selv søker om inntak til videregående opplæring. Etter utvalgets vurdering er bestemmelsen overflødig ettersom barnelova § 32 sier at barn som er fylt 15 år, selv avgjør spørsmål om valg av utdanning. Opplæringslovens bestemmelse er i tillegg noe uklar, ettersom det kan se ut som det bare er ved selve søknaden barnet ikke trenger foreldresamtykke. Regelen gjelder imidlertid også ved andre valg knyttet til opplæringstilbudet, for eksempel slik at de over 15 år ikke trenger foreldresamtykke ved spesialundervisning.

Ettersom utvalget mener man i størst mulig grad bør unngå regulering som allerede følger av annen lovgivning, foreslås det ikke å videreføre opplæringslovens bestemmelse. Det er likevel viktig at kommunene og fylkeskommunene informerer ungdommene om at de ikke lenger trenger foreldresamtykke etter fylte 15 år.

Rett til inntak til særskilt utdanningsprogram

Søkere som har rett til spesialundervisning, og som på grunnlag av en sakkyndig vurdering har særlig behov for et særskilt utdanningsprogram på Vg1, har etter dagens § 3-1 sjette avsnitt rett til inntak til dette utdanningsprogrammet «etter forskrift fastsett av departementet». Ettersom fortrinnsrett til et særskilt utdanningsprogram er regulert i forskrift til opplæringsloven, har lovbestemmelsen i dag ikke selvstendig betydning. Inntaksreglene, inkludert reglene om fortrinnsrett og individuell behandling, er ellers fastsatt i forskrift til opplæringsloven.

Utvalget ser at retten til inntak til et særskilt utdanningsprogram er svært sentral for de elevene den gjelder. Hensynet til sammenheng taler likevel for at dette reguleres sammen med de øvrige reglene om inntak. Utvalget foreslår derfor at lovbestemmelsen ikke videreføres, men at innholdet videreføres i forskrift til loven.

24.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at retten til videregående opplæring i hovedsak videreføres, se forslag til § 6-1

• det stilles krav om et visst omfang av grunnskoleopplæring for at en elev kan sies å ha fullført grunnskolen, se kapittel 24.4.3 og forslag til § 6-1 første avsnitt første setning

• at det innføres en rett til ett år med ekstra grunnskoleopplæring ved en videregående skole for de ungdommene som avslutter 10. trinnet i grunnskolen uten å ha tilstrekkelig med opplæring til å få vitnemål, se forslag til § 3-1 tredje avsnitt

• å videreføre at kommuner og fylkeskommuner kan tilby mer grunnskoleopplæring til ungdommer som trenger det, se forslag til § 22-8

• at rett til omvalg og ekstra opplæringstid videreføres, men slik at opplæring i og på norsk tegnspråk eller punktskrift i seg selv ikke skal gi rett til utvidet tid, se forslag til § 6-5

• å videreføre at departementet kan gi forskrift om ulike opplæringsordninger for den videregående opplæringen i bedrift, se forslag til § 6-2 fjerde avsnitt

• at fylkeskommunens plikt til å tilby annen opplæring ved behov ikke videreføres

• at forskrift til opplæringsloven gjennomgås med sikte på at elever med særlige utfordringer lettere kan gis individuelt tilpassede løp i videregående skole

• at lovbestemmelsene om at ungdom over 15 år selv søker om inntak, og at søkere med rett til spesialundervisning kan ha rett til inntak på et særskilt utdanningsprogram, ikke videreføres, men at innholdet i bestemmelsene likevel videreføres i annen lov og i forskrift

• at samfunnets behov for kompetanse og tilgangen på læreplasser skal tillegges stor vekt ved dimensjoneringen av det videregående opplæringstilbudet, se forslag til § 6-3

• å videreføre retten til påbygging til generell studiekompetanse for dem som har bestått fag- og yrkesopplæring, se forslag til § 6-6

• at retten til gratis videregående opplæring videreføres, se forslag til § 6-7

• språklige og strukturelle endringer

25 Opplæring for ungdom mellom 16 og 18 år som ikke har oppholdstillatelse i Norge

25.1 Innledning

Dette kapitlet handler om retten til opplæring for ungdom mellom 16 og 18 år som ikke har oppholdstillatelse i Norge. Kapitlet handler både om rett til videregående opplæring (se kapittel 24) og om rett til grunnskoleopplæring for voksne (se kapittel 45.4.3) for denne gruppen ungdommer.

25.2 Dagens regler

25.2.1 Grunnloven og Norges folkerettslige forpliktelser

Det følger av Grunnloven § 109 at enhver har rett til utdannelse, og at barn har rett til å motta grunnleggende opplæring. Se nærmere omtale av Grunnloven i kapittel 7.2.

FNs konvensjon om barns rettigheter (barnekonvensjonen) gir barn og unge under 18 år et særskilt menneskerettighetsvern, se kapittel 7.3.3. Ifølge konvensjonen har alle barn rett på skolegang, og grunnutdanningen skal gjøres obligatorisk og gratis tilgjengelig for alle (artikkel 28). Konvensjonen understreker at ingen barn skal diskrimineres (artikkel 2).

Barnekonvensjonen artikkel 28 nr. 1 om utdanning sier følgende:

Partene anerkjenner barnets rett til utdanning, og med sikte på å oppnå denne rett gradvis og på grunnlag av like muligheter skal de særlig:

• a) gjøre grunnutdanningen obligatorisk og gratis tilgjengelig for alle,

• b) oppmuntre utviklingen av forskjellige former for videregående opplæring, herunder allmennfaglig og yrkesfaglig opplæring, gjøre dem tilgjengelige og oppnåelige for ethvert barn, og treffe egnede tiltak som f.eks. innføring av gratis undervisning og tilbud om økonomisk støtte ved behov,

• c) med alle egnede midler gjøre høyere utdanning tilgjengelig for alle på grunnlag av den enkeltes evner,

• d) gjøre informasjon og veiledning om undervisning og fagopplæring tilgjengelig og oppnåelig for alle barn,

• e) treffe tiltak for å oppmuntre til regelmessig skolegang og for å redusere antallet av dem som ikke fullfører skolegangen.

Barnekonvensjonen artikkel 2 nr. 1 slår fast at barn har rett til vern mot diskriminering:

De stater som er part i denne konvensjon, skal respektere og sikre de rettigheter som er fastsatt i denne konvensjon for ethvert barn innenfor deres jurisdiksjon, uten diskriminering av noe slag og uten hensyn til barnets, dets foreldres eller verges rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politiske eller annen oppfatning, nasjonale, etniske eller sosiale opprinnelse, eiendomsforhold, funksjonshemming, fødsel eller annen stilling.

25.2.2 Opplæringsloven

Alle barn i grunnskolealder (som regel mellom 6 og 16 år) som oppholder seg i Norge, har rett til grunnskoleopplæring uavhengig av om oppholdet i Norge er lovlig eller ikke. Dette følger av opplæringsloven § 2-1 første avsnitt. Unntak gjelder for barn som har kortvarig opphold i landet. Det innebærer at retten til grunnskoleopplæring gjelder når det er sannsynlig at barnet skal være i Norge i mer enn tre måneder i strekk, jf. § 2-1 andre avsnitt.

For ungdom mellom 16 og 18 år er det et krav om at søkeren har lovlig opphold i Norge, for å få rett til videregående opplæring eller grunnskoleopplæring for voksne. Dette følger av § 3-1 tolvte avsnitt og § 4A-1 fjerde avsnitt. I tillegg er det et krav at det er sannsynlig at søkeren skal være i landet i mer enn tre måneder.

Utlendinger som søker oppholdstillatelse, har lovlig opphold i landet. Det samme gjelder utlendinger som har midlertidig eller permanent oppholdstillatelse. Nordiske borgere og EØS-borgere trenger ikke søke om oppholdstillatelse i Norge. Utlendinger som har fått avslag på søknad om oppholdstillatelse, har lovlig opphold inntil dato for utreisefrist.

For dem som har fått avslag på søknaden om oppholdstillatelse, gjelder retten til opplæring kun fram til dato for endelig vedtak, jf. § 3-1 tolvte avsnitt siste setning og § 4A-1 fjerde avsnitt siste setning. Det betyr at i perioden mellom dato for endelig vedtak og utreisefrist gjelder ikke retten til opplæring. Med vedtak om endelig avslag menes enten avslag fra klageinstansen (Utlendingsnemnda) eller vedtak fra førsteinstansen (Utlendingsdirektoratet) som ikke er påklaget innen klagefristens utløp.

Ungdom som venter på å få avgjort en søknad om oppholdstillatelse og som fyller 18 år i løpet av et skoleår, har rett til å fullføre skoleåret de har begynt på.

25.2.3 Andre lover

Utlendingsloven § 4 slår fast at utlendinger under sitt lovlige opphold i riket har samme rettigheter og plikter som norske statsborgere dersom ikke annet følger av dagens regler. Det framgår av forarbeidene til bestemmelsen at den gir uttrykk for en prinsipperklæring om rettslig likestilling mellom utlendinger med lovlig opphold i Norge og norske statsborgere.253

25.3 Kunnskapsgrunnlaget

25.3.1 Historikk

Bestemmelsene i opplæringsloven § 3-1 tolvte avsnitt og § 4A-1 fjerde avsnitt om rett til opplæring for ungdom som er over opplæringspliktig alder, men under 18 år, og søker om oppholdstillatelse, ble vedtatt av Stortinget i juni 2014. Bestemmelsene trådte i kraft 1. august 2014. Før dette tidspunktet ble det gitt tilskudd til grunnskoleopplæring for unge asylsøkere mellom 16 og 18 år, men uten at det var en lovfestet en rett til slik opplæring for denne gruppen.

Begrunnelsen for å innføre de nevnte bestemmelsene var ifølge lovens forarbeider at departementet mener at grunnskoleopplæring og videregående opplæring er en så grunnleggende og viktig del av grunnopplæringen i Norge at tilbudet også bør gjelde ungdom mellom 16 og 18 år som søker om opphold i landet.254 FN-komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter hadde dessuten kritisert Norge for at barn som søker asyl, ikke har tilgang til gratis skolegang utover barne- og ungdomsskole.255

I forarbeidene ble det vist til en uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling av 24. november 2010, der Lovavdelingen problematiserer om det er i samsvar med barnekonvensjonen (BK) at barn i aldersgruppen 16–18 år og som oppholder seg ulovlig i Norge, eller som søker asyl, opphold på humanitært grunnlag, familiegjenforening og lignende, ikke har rett til videregående opplæring eller grunnskoleopplæring.256

Lovavdelingen uttaler følgende:

Både sammenhengen mellom artikkel 2 nr. 1 og artikkel 28 nr. 1 og de nevnte uttalelsene fra barnekomiteen tilsier at alle barn som oppholder seg i et land, skal ha rett til utdanning i landet etter artikkel 28, også barn med ulovlig opphold og barn med søknad om lovlig opphold under behandling. Diskrimineringsforbudet i artikkel 2 nr. 1 krever imidlertid ikke at ytelsene som gis, skal være identiske i enhver situasjon. Forskjellsbehandling kan være tillatt i enkelte tilfeller, jf. nedenfor.

Statens adgang til å forskjellsbehandle kan variere blant annet ut fra hvilken rettighet det er tale om, formålet med forskjellsbehandlingen og varigheten av barnets opphold i landet, […].

Vi antar på denne bakgrunnen at staten har en viss adgang til å forskjellsbehandle når de aktuelle velferdsytelsene ikke kan betraktes som grunnleggende. Jo mer omfattende eller perifere ytelser det er tale om, og jo kortere barnet er forventet å skulle oppholde seg i riket, jo større må adgangen til å avskjære ytelsene være. Kravet til forholdsmessighet kan også tilsi at vernet mot forskjellsbehandling må nyanseres etter hvilken situasjon barnet er i. For eksempel vil vernet trolig være sterkere for barn som har rett til å søke familiegjenforening fra Norge, enn for barn som har tatt seg ulovlig inn i riket, eller som ikke innretter seg etter et utvisningsvedtak.

Vi antar at en rett til opplæring kan styrke barnets tilknytning til landet og vanskeliggjøre retur. Videre kan det tenkes at omfattende rettigheter kan føre til økt tilstrømning av barn og unge både med og uten beskyttelsesbehov. Slike hensyn kan tale for at statene må anses berettiget til å forskjellsbehandle når det gjelder de aktuelle rettighetene. I motsatt retning trekker hensynet til det enkelte barnet. Opplæringen vil ofte gjøre ungdommen bedre rustet for voksenlivet. Mindreårige som skal returneres, vil trolig lettere kunne tilpasse seg livet utenfor Norge hvis vedkommende har hatt opplæring også under oppholdet her.

Lovavdelingen uttaler følgende i sine avsluttende merknader:

Det rettslige utgangspunktet etter BK er klart: Barn som oppholder seg ulovlig i et land eller har en søknad om lovlig opphold under behandling, skal ha samme tilgang til utdanning i landet som andre barn. En avskjæring eller reduksjon av opplæringstilbudet kan imidlertid la seg forsvare etter en konkret vurdering, særlig dersom det er tale om rettigheter som ikke kan anses grunnleggende.

Videregående opplæring og grunnskoleopplæring for barn over opplæringspliktig alder er ikke obligatorisk i Norge. På den annen side er retten til disse typer opplæring relativt grunnleggende i det norske samfunnet. Dette gjelder etter vårt skjønn særlig grunnskoleopplæring for barn over opplæringspliktig alder. Det er få klare kilder å støtte seg på i tolkningen av BK. Etter en samlet vurdering er vi under tvil kommet til at også videregående opplæring må anses som en grunnleggende velferdsytelse i Norge, som må tilkomme alle barn som oppholder seg her over en viss tid. ​Å avskjære barn i aldersgruppen 16-18 år som enten søker opphold i Norge eller ulovlig oppholder seg her fra disse ytelsene, innebærer trolig en forskjellsbehandling i strid med BK artikkel 2 nr. 1 sammenholdt med artikkel 28 nr. 1, såfremt det er tale om opphold som sannsynligvis vil være langvarig.

Lovavdelingen uttaler til slutt at

[d]et kan neppe antas at BK krever at opplæringen skal ha nøyaktig samme innhold og omfang som for andre barn, og heller ikke at den skal foregå i samme lokaler eller at samme organer skal ha ansvaret.

Kunnskapsdepartementet konkluderte med at barnekonvensjonen ikke fastsetter eksplisitte rettigheter relatert til spørsmålet om rett til grunnskoleopplæring og til videregående opplæring for barn som er over opplæringspliktig alder, og som søker oppholdstillatelse. Departementet uttalte at det er vanskelig å konkludere sikkert med at barnekonvensjonen gir klare rettslige forpliktelser til å gi opplæring til utlendinger i aldersgruppen 16–18 år som søker oppholdstillatelse.

25.3.2 Representantforslag om skolegang for ungdom med endelig avslag på søknad om oppholdstillatelse

I representantforslag257 til Stortinget 7. mai 2018 ble følgende forslag fremmet:

Stortinget ber regjeringen fremme forslag til lovendring, slik at retten til videregående opplæring for ungdom med endelig avslag på asylsøknad, gjelder fram til utsendelsesdato.

Forslaget ble ikke vedtatt. Det ble fremmet tre alternative forslag i saken, men ingen av disse fikk flertall.258

Sp, SV og KrF foreslo en lovendring som ville sikret mindreårige ungdommer med utsendelsesvedtak rett til videregående opplæring fram til utsendelsesdato. Forslaget ble nedstemt. Det samme ble Aps forslag om at man kan få opplæring fram til utreisefrist, så framt man samarbeider om retur og at opplæringen er returforberedende. Komiteen landet til slutt på å råde Stortinget til å be regjeringen foreta en vurdering av hvordan kommunene kan bidra til relevante, returforberedende aktivitets- eller opplæringstilbud fram til utreisedato, forutsatt at de involverte samarbeider om retur. Dette forslaget fikk heller ikke flertall i Stortinget.

25.3.3 Regelverket i andre land

Rettstilstanden i andre land som det er naturlig å sammenligne seg med, er svært varierende når det gjelder rett til opplæring for barn over opplæringspliktig alder som søker om oppholdstillatelse. Enkelte land, blant dem Sverige, gir rett til opplæring til denne gruppen i dag. Finland og Skottland gir ikke slike rettigheter. I Danmark har alle i prinsippet rett til videregående opplæring dersom man oppfyller kvalifikasjonskravene om blant annet å ha tilstrekkelige danskkunnskaper, og har til hensikt å gjennomføre hele opplæringsløpet.259

25.3.4 Innspill til utvalget

Innspill fra referansegruppen

Utdanningsforbundet har gitt innspill om at enslige mindreårige asylsøkere med avslag på søknad om opphold må få rett til videregående opplæring inntil utreisedato, både av konvensjonsrettslige og av humanitære grunner.260

KS mener at bestemmelsene om lovlig opphold bør kunne forenkles, og uttaler at det kanskje hadde vært greit at bestemmelser om opphold samles ett sted.

Innspill fra andre

Redd Barna oppfordrer utvalget å anbefale at barn med endelig avslag på asylsøknad får rett til videregående opplæring fram til faktisk utsendelsesdato. Redd Barna skriver at «[v]ideregående opplæring i Norge vil kunne gi viktige verdier som vil styrke barna over lengre tid når de returnerer til sine opprinnelige hjemland. Skolegang vil også gi et fast holdepunkt i hverdagen og slik være et svært viktig tiltak for å ivareta den psykiske helsen og forebygge alvorlige plager til barn og unge i en svært krevende ventetid».261

25.4 Utvalgets vurdering

Det er viktig at ungdom mellom 16 og 18 år som søker om oppholdstillatelse i Norge, ikke går ledige og at disse kan få tilgang til meningsfull beskjeftigelse og nyttig kompetanseheving uansett hvordan søknaden om oppholdstillatelse ender. Dette er en gruppe i samfunnet som har et stort behov for både utdanning og noe nyttig å fylle dagene med.

Ved innføringen av dagens bestemmelser om rett til opplæring for ungdom mellom 16 og 18 år som søker om oppholdstillatelse, ble det lagt vekt på å finne en balanse mellom hensynet til den enkeltes behov for opplæring og andre viktige samfunnshensyn, slik som innvandringsregulerende hensyn. Retten til opplæring gjelder derfor etter dagens regler ikke i perioden mellom dato for endelig vedtak om oppholdstillatelse og fastsatt dato for utreise (utreisefrist).

Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet uttalte i 2010 at det trolig vil være en forskjellsbehandling i strid med barnekonvensjonen artikkel 2 nr. 1 sammenholdt med artikkel 28 nr. 1 å avskjære barn i aldersgruppen 16–18 år som enten søker opphold i Norge eller ulovlig oppholder seg her, fra utdanning såfremt det er tale om opphold som sannsynligvis vil være langvarig.262 Utvalget har på denne bakgrunn vurdert om retten til opplæring bør utvides til å gjelde enten fram til datoen for utreisefrist som blir fastsatt av utlendingsmyndighetene eller fram til faktisk utreisedato. Sistnevnte alternativ omfatter utlendinger som er i Norge etter den fastsatte utreisefristen, og som dermed opp holder seg ulovlig i landet.

Personer som søker om opphold og får endelig avslag på søknaden, har plikt til å forlate landet innen utløpet av den fastsatte utreisefristen. Utreisefristen er normalt tre uker etter at endelig avslag er gitt. Utdanning er viktig for den enkelte, uavhengig av om en får opphold i Norge eller ikke, og rett til opplæring kan gi ungdommen noe meningsfullt å fylle dagene med. I de fleste tilfeller vil det gå kort tid mellom endelig avslag på søknad om opphold og fastsatt utreisefrist. Utvalget mener derfor at retten til opplæring som et minimum bør gjelde fram til fastsatt utreisefrist, det vil si så lenge ungdommen oppholder seg lovlig i landet.

Utvalget har også vurdert om retten til opplæring bør utvides til å omfatte ungdom som har fått avslag på søknaden om oppholdstillatelse, og som oppholder seg i landet etter utreisefristen, og dem som oppholder seg i landet etter at en oppholdstillatelse er gått ut, og som følgelig ikke har lovlig opphold i landet. Det er ikke entydig fastslått at Norge er folkerettslig forpliktet til å gi ungdom mellom 16 og 18 år som oppholder seg ulovlig i landet, rett til opplæring. Det kan likevel stilles spørsmål ved om ungdom som oppholder seg i landet etter fastsatt utreisefrist, bør ha samme rett til opplæring som annen ungdom, fordi utdanning har stor betydning for alle barn.

Enkelte unge flyktninger på asylmottak som har fått endelig avslag på sin søknad om beskyttelse (asyl), blir vurdert som ureturnerbare. Andre frykter for sine liv om de reiser tilbake til sine hjemland. På tross av det endelige avslaget, kan disse komme til å oppholde seg i Norge i lang tid framover. I Fafo-rapporten Normalitet i limbo. Asylbarn på mottak med endelig avslag vises det til at mangel på mulighet for skolegang «kan føre til store sosiale og psykosomatiske problemer. Ungdommene havner fort i samme passivitet som foreldrene, der statusen som avvist asylsøker blir den dominerende identiteten.»263 Barn som har fått avslag på en søknad om beskyttelse, er i en sårbar situasjon. Skolegang kan skape stabilitet i hverdagen og skape håp for framtiden, og utdanning i Norge vil kunne gjøre ungdommene bedre i stand til å klare seg ved en retur til hjemlandet.

Det kan gi en negativ signaleffekt å gi rett til opplæring i Norge for ungdom som oppholder seg ulovlig i landet. Rett til skolegang kan være et insentiv for ikke å etterleve vedtak om utreise, og motivasjonen til å samarbeide om utreise kan bli mindre. På den annen side består den enkeltes plikt til å forlate landet, uavhengig av andre rettigheter ungdommen måtte ha til opplæring, helsehjelp, eller lignende, så lenge oppholdet i Norge varer. En rett til opplæring for dem under 18 år som har fått endelig avslag på søknad om oppholdstillatelse, vil ikke være til hinder for effektuering av vedtaket om avslag på oppholdstillatelse. Insentiv for utreise og oppfyllelse av utreisevedtak kan gjennomføres på andre måter enn ved å begrense barnets rett til utdanning.

Utdanning og skolegang er av stor betydning for den enkelte ungdom uavhengig av oppholdsstatus, og utvalget foreslår derfor å innføre rett til videregående opplæring og rett til grunnskoleopplæring for voksne fram til faktisk utreisedato for dem under 18 år som har søkt om oppholdstillatelse og fått avslag på søknaden og for dem som ikke forlater landet når en tillatelse om opphold har utløpt. De skal likevel ha rett til opplæring ut det skoleåret som begynner det kalenderåret de fyller 18 år. Utvalget har valgt å knytte retten til kalenderåret, ikke skoleåret, fordi det er lovens ordning også når det gjelder retten til grunnskoleopplæring. Det betyr at ungdom som er født i samme kalenderår likebehandles når det gjelder rett til opplæring. Følgelig skal de som fyller 18 år i begynnelsen av kalenderåret, det vil si i slutten av skoleåret, ha rett til å fullføre påfølgende skoleår. Forslaget innebærer at ungdom som har fylt 18 år, og som ikke har reist ut av landet etter at utreisefristen eller oppholdstillatelsen har utløpt, ikke settes i en situasjon hvor de må avbryte opplæringen midt i et skoleår eller ikke får anledning til å fullføre tre år med opplæring.

At en person har rett til opplæring, vil ikke påvirke myndighetenes adgang til å sende personen ut av landet når vilkårene for utsendelse er til stede.

Retten til opplæring etter forslaget skal ikke gjelde ungdom som har reist inn i landet uten nødvendig tillatelse og som ikke har søkt om oppholdstillatelse.

I uttalelsen fra 2010 la Lovavdelingen til grunn at det neppe kan kreves at opplæringen for barn med ulovlig opphold skal ha nøyaktig samme innhold og omfang som for andre barn. Det er derfor tillatt med en viss forskjellsbehandling når det gjelder innholdet i og omfanget av opplæringen til ungdom som ikke har lovlig opphold i Norge. I en uttalelse fra Lovavdelingen fra 2017 om rett til helsehjelp for personer uten fast opphold i riket ble det også konkludert med at diskrimineringsforbudet i barnekonvensjonen artikkel 2 nr. 1 ikke krever at ytelsene som gis, skal være identiske i enhver situasjon.264 Utvalget har imidlertid ikke vurdert om opplæringen for denne gruppen ungdommer bør ha et annet innhold eller omfang enn for annen ungdom.

25.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at de som ikke har oppholdstillatelse i Norge skal få rett til videregående opplæring ut det skoleåret som begynner det kalenderåret de fyller 18 år. Retten skal likevel ikke gjelde dem som oppholder seg i Norge og som ikke har søkt om oppholdstillatelse, se forslag til § 6-9.

• at de som ikke har oppholdstillatelse i Norge skal få rett til grunnskoleopplæring for voksne ut det skoleåret som begynner det kalenderåret de fyller 18 år. Retten skal likevel ikke gjelde dem som oppholder seg ulovlig i Norge uten å ha søkt om oppholdstillatelse. Se kapittel 45.4.5 og forslag til § 17-7

26 Organiseringen av opplæringen

26.1 Innledning

Det kapitlet handler om organisering av opplæringen. Det handler for det første om skoleårets lengde, fastsettelse av skoledager og feriedager (ofte kalt skolerute) og daglig skoletid. Dette er i dag regulert i opplæringsloven §§ 2-2 og 3-2. Kapitlet handler også om gruppestørrelse, forholdstall mellom antallet lærere og antallet elever og inndeling i grupper. I dag er dette regulert i opplæringsloven § 8-2 og i forskrift med hjemmel i opplæringsloven § 8-3. Kravet til kontaktlærer er omtalt i kapittel 38.4.5.

Dette kapitlet handler også om hvilke krav som stilles for at en elev skal kunne få opplæring utenfor skolen eleven går på og klassen eleven tilhører. Adgangen til å gi morsmålsopplæring på en annen skole enn den eleven går på, er omtalt i kapittel 35.

26.2 Skoleåret og skole- og feriedager

26.2.1 Dagens regler

I opplæringsloven § 2-2 tredje til femte avsnitt er det regler om skoleårets lengde, skole- og feriedager og daglig skoletid i grunnskolen. Avsnittene lyder slik:

Opplæringa skal strekkje seg over minst 38 skoleveker innanfor ei ramme på 45 samanhengande veker i skoleåret.

Kommunen gir forskrifter om skole- og feriedagar i skoleåret for elevane. Forskrifta skal vere tilpassa avviklinga av nasjonale prøver. Kravet i § 38 første leddet bokstav c i forvaltningslova​ om kunngjering i Norsk Lovtidend gjeld ikkje.

Departementet kan gi forskrifter om rammer for dagleg skoletid og om pausar for elevane.

I opplæringsloven § 3-2 andre til fjerde avsnitt er det tilsvarende regler for videregående opplæring. I forskrift til opplæringsloven § 1-6 er det fastsatt at undervisningen i grunnskolen som regel skal foregå mellom kl. 08.00 og kl. 15.30. Det er ikke fastsatt rammer for daglig skoletid for videregående opplæring.

Kommunene står i utgangspunktet fritt til å fastsette et annet antall undervisningsdager enn 190, så lenge de er fordelte på minst 38 skoleuker og er innenfor en ytre ramme på 45 sammenhengende uker.265 Regelen tar hensyn til at det i enkelte tilfeller er behov for en kortere skoleuke enn fem undervisningsdager.

Det er presisert i §§ 2-2 og 3-2 at kommunenes fastsetting av skole- og feriedager (ofte omtalt som skolerute) er forskrifter. Det er i loven gjort unntak fra reglene om kunngjøring av slike forskrifter. Unntaket er begrunnet med at kunngjøring i Norsk Lovtidend er til liten nytte for dem som skal bruke skoleruta, og at informasjon om skoleruta direkte til skoleledelsen, lærerne, foreldrene og elevene er en mer naturlig kunngjøringsform.

26.2.2 Kunnskapsgrunnlaget

I 2017 vurderte en partssammensatt arbeidsgruppe nedsatt av Kunnskapsdepartementet, mulige organiseringer av skoleåret i videregående opplæring.266 Gruppen foreslo endringer i organiseringen av eksamen og pekte på andre tiltak som kan bidra til å gjøre det lettere å gi elevene den opplæringen de skal ha. Ett av tiltakene var å åpne for at skoleåret kan gjennomføres på en kortere periode enn 38 uker for å legge til rette for at all opplæring kan gjennomføres før eksamensperioden. Forslaget ble sendt på høring våren 2019, men høringen er foreløpig ikke fulgt opp med en lovendring.267

KS har gitt innspill om at det ikke kan være nødvendig med nasjonale regler om daglig skoletid og pauser. Utvalget har ellers ikke fått noen innspill til innholdet i reglene om skoleåret og skoleruta.

26.2.3 Utvalgets vurdering

Skoleårets lengde

Nasjonale rammer for lengden på skoleåret legger til rette for et felles skoleår i hele landet. Rammene utgjør en grense for hvor langt eller kort skoleåret kan være, samtidig som det gir den enkelte kommune handlingsrom til å fastsette antall dager og hvilke dager det skal være undervisning.

Det har, som nevnt, nylig vært gjennomført en høring om å åpne for at skoleåret i videregående opplæring kan være kortere enn 38 uker. En fordel med en slik endring er at det legger til rette for at all opplæringen kan gjennomføres før eksamensperioden, hvor det i praksis er vanskelig å få gitt elevene opplæring. Det kan være en ulempe at skoleåret blir mer komprimert, med mindre ferie i skoleåret eller lengre skoledager. Utvalget antar at den nevnte høringen vil gi et bedre grunnlag for å vurdere om en slik endring er hensiktsmessig, og overlater derfor til Kunnskapsdepartementet å vurdere om det skal legges til rette for et komprimert skoleår.

Utvalget foreslår at dagens regler om lengden på skoleåret videreføres i ny opplæringslov med enkelte språklige endringer. Utvalget foreslår at lengden på skoleåret, som i dag, angis i antall uker med opplæring. Kravet om at opplæringen skal strekke seg over 38 uker, betyr at det skal være 38 uker med opplæring. Det trenger ikke være 38 uker sammenhengende opplæring, og det trenger ikke være opplæring alle dagene i uken. Nasjonale regler om minstetid til opplæring vil i praksis også innebære en grense for hvor få undervisningsdager skolene kan ha (se om retten til et minste antall timer med opplæring i kapittel 17).

Når det gjelder den ytre rammen for skoleårets lengde, foreslår utvalget at det tas inn i ny opplæringslov at elevene skal ha sju uker sammenhengende ferie. Utvalget mener innholdet i regelen da blir tydeligere enn i dag hvor det står at opplæringen skal gjennomføres innenfor en ramme på 45 uker sammenhengende.

Forskrifter om skole- og feriedager (skolerute)

Det følger av opplæringsloven §§ 2-2 og 3-2 at kommunen gir forskrifter om skole- og feriedager, ofte omtalt som skolerute. Utvalget foreslår at bestemmelsene videreføres og presiserer i loven at det skal fastsettes skole- og feriedager.

Elevene har rett til opplæring og plikt til å delta i opplæringen (se kapittel 20, 23 og 24). Hvilke dager som er satt av til undervisning i skoleruta, har dermed betydning for elevenes rettigheter og plikter. Skoleruta er derfor en forskrift, og den må fastsettes i samsvar med reglene i kapittel VII forvaltningsloven.

Det er kommunen som fastsetter forskrifter om skole- og feriedager. Dersom det skal gjennomføres opplæring på andre dager enn det om er fastsatt i skoleruta, må forskriften endres. Det kan åpnes for at det gjøres unntak fra skoleruta for enkelte elever, men da må forskriften om skole- og feriedager gi hjemmel for at det gjøres unntak i enkeltvedtak. Dette kan for eksempel være aktuelt dersom en elev skal ha yrkesfaglig fordypning i en bedrift på en lørdag eller søndag.

Utvalget foreslår at unntaket fra kunngjøring av kommunale forskrifter om skole- og feriedager ikke videreføres i ny opplæringslov. Det betyr at kommunene må kunngjøre sine lokale forskrifter med skolerutene. Forslaget må ses i sammenheng med at utvalget foreslår at også andre lokale forskrifter skal kunngjøres. Se for eksempel om kunngjøring av skoleregler i kapittel 22.3.10.

Utvalget foreslår å videreføre krav om at skoleruta må være slik at nasjonale prøver kan gjennomføres. I tillegg foreslår utvalget at eksamen må kunne gjennomføres.

Rammer for daglig skoletid

For grunnskolen er det fastsatt daglig rammer for skoletid i forskrift til opplæringsloven. Forskriftshjemmelen om daglig rammer for skoletid i den videregående opplæringen er ikke tatt i bruk, til tross for at den har vært i loven siden 1998. KS har gitt innspill om at forskriftshjemmelen om daglig skoletid ikke bør videreføres for verken grunnskolen eller videregående opplæring.268

Det er trolig stor enighet om at grunnskolen som regel ikke bør begynne før 08.30 eller vare lenger enn 15.30. Det er flere hensyn som hindrer kommuner og skoler å ha daglig skoletid utover disse rammene. For eksempel hensynet til ansattes arbeidstid, åpningstid i skolefritidsordninger og skyssordninger. Det er etter utvalgets syn liten risiko for at skoler og kommuner skal endre daglig skoletid dersom reglene om dette tas bort. I denne sammenheng er det også et poeng at foreldrene til barna på skolen er stemmeberettigede innbyggere i kommunen. Dessuten er også dagens regler om daglig skoletid bare en hovedregel som det kan gjøres unntak fra, jf. formuleringen «i regelen» i forskrift til opplæringsloven § 1-6. Det generelle kravet til at opplæringen må være forsvarlig vil dessuten også utgjøre en grense for når på døgnet kommunen kan legge opplæringen (se kapittel 15).

Utvalget mener derfor at det er unødvendig å ha en hovedregel om daglig skoletid, og foreslår at hjemmelen for slike forskriftsregler ikke videreføres i ny opplæringslov.

26.2.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å videreføre reglene om lengden på skoleåret med språklige endringer, se forslag til § 13-1 første avsnitt

• å videreføre reglene om fastsettelse av skole- og feriedager (skolerute), men at unntaket fra kravet om kunngjøring av slike forskrifter ikke videreføres. Se forslag til § 13-1 andre avsnitt

• å ikke videreføre forskriftshjemlene for regler om daglig skoletid

26.3 Gruppestørrelse og forholdstall mellom antall lærere og antall elever

26.3.1 Dagens regler

Det står i opplæringsloven § 8-2 første avsnitt fjerde setning at klassene, basisgruppene og gruppene ikke må være større enn det som er «pedagogisk og tryggleiksmessig forsvarleg». Hva som er pedagogisk forsvarlig i den konkrete opplæringssituasjonen, er en skjønnsmessig vurdering. Elevsammensetning, aldersblanding, arbeidsform, fysiske rammebetingelser, antallet voksne, pedagogisk kompetanse, tidsaspektet samt lærers skjønn er blant momentene som skal telle med i en vurdering av hva som er en pedagogisk forsvarlig gruppestørrelse. Hva som er en trygg gruppestørrelse er også en skjønnsmessig vurdering. Dette kravet kom inn i loven særlig av hensyn til en del aktiviteter innenfor yrkesfagene i videregående opplæring. I innstillingen fra Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen ga flertallet uttrykk for at det var opptatt av at begrepene «pedagogisk forsvarleg» og «tryggleiksmessig forsvarleg» skulle få et reelt faglig innhold. Videre understreket flertallet at den handlefrihet som innføres, må følges opp av et velfungerende tilsynsapparat, men peker på at det da må legges inn beskrivelser av begrepene «pedagogisk forsvarleg» og «tryggleiksmessig forsvarleg».269

I forskrift til opplæringsloven § 12-1 er det fastsatt regler om elevenes trygghet. Bestemmelsen inneholder blant annet regler om tilsyn, svømmeundervisning og trafikksikkerhet. Denne bestemmelsen er nærmere omtalt i kapittel 36.4.17.

I veilederen til forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler er det fastsatt en veiledende arealnorm, som også kan ha betydning for gruppestørrelse.270 Når en elevgruppe disponerer tilleggsarealer (grupperom, formidlingsrom eller andre rom) i nærheten av klasserommet, må klasserommet planlegges etter en arealnorm på minimum 2 m² per elev. Dersom elevgruppen ikke disponerer tilleggsarealer i nærhet til klasserommet, bør arealet være større, helst opp mot 2,5 m² per elev. Areal for ansatte kommer ifølge veilederen i tillegg til arealnormen i avsnittet over.

I opplæringsloven § 8-3 er det en hjemmel for departementet til å gi forskrifter om forholdstall mellom antall lærere og antall elever per skole eller per kommune. Forholdstallet kan variere på ulike trinn. Med hjemmel i § 8-3 er det i forskrift til opplæringsloven § 14A-1 fastsatt forholdstall mellom lærere og elever i grunnskolen på skolenivå, ofte omtalt som lærernorm eller krav om lærertetthet. Reglene ble innført med virkning fra 1. august 2018.

Forskriftsreglene om forholdstall innebærer at det i skoleåret 2018–2019 maksimalt kunne være 16 elever per lærer på 1.–4. trinn og 21 elever per lærer på 5.–7. trinn og på 8.–10. trinn. Fra 1. august 2019 er kravet maksimalt 15 elever per lærer på 1.–4. trinn og 20 elever per lærer på 5.–7. trinn og på 8.–10. trinn. Det står i § 14A-1 siste avsnitt at kommuner kan fravike kravene til forholdstall fram til 1. januar 2020 dersom de ikke har fått søkere som oppfyller kompetansekravene for tilsetting etter opplæringsloven § 10-1. Kommunen må ta avgjørelse om dette hvert halvår, og stillingene må lyses ut minst hvert halvår.

Kravet til forholdstall mellom lærere og elever innebærer ikke krav til den faktiske størrelsen på en undervisningsgruppe. Kommuner og skoler må selv fordele lærerressursene slik de mener er hensiktsmessig og forsvarlig, så lenge forholdstallet på hvert hovedtrinn ikke overstiger maksimaltallet for forholdet mellom lærere og elever.271

26.3.2 Kunnskapsgrunnlaget

Historikk

I opplæringsloven av 1998 var det krav om inndeling av elevene i klasser, og det var fastsatt maksimalt antall elever per klasse, såkalte klassedelingstall. For aldershomogene klasser var det tillatt med maksimalt 28 elever per klasse på 1.–7. trinn og 30 elever per klasse på 8.–10. trinn. På videregående nivå var maksimalantallet 30 elever per klasse på studieforberedende utdanningsprogram og 15 elever per klasse på yrkesfaglige utdanningsprogram. Kravene om klassedelingstall i opplæringsloven var en videreføring fra tidligere lov og rundskriv.

I 2003 ble reglene om klassedelingstall opphevet, og det ble innført krav om «pedagogisk og tryggleiksmessig forsvarleg» størrelse på gruppene som elevene ble delt inn i. Hensikten med at loven ble endret i 2003, var å åpne for noe større fleksibilitet, slik at bruken av lærerressurser, organisering og annen innsats i skolen kunne bli best mulig tilpasset elevenes behov.272 I behandlingen av lovproposisjonen fattet Stortinget følgende vedtak: «Stortinget ber Regjeringen gjennom tilsynsordningen påse at oppheving av delingstallet ikke blir brukt som et sparetiltak. Klassedelingstallet skal ligge til grunn som minstenivå for ressurstildeling også etter at bestemmelsen om klassedelingstall er opphevet».273

I 2013 ble det innført en lovhjemmel for departementet til å fastsette forholdstall mellom antall lærere og antall elever i forskrift, dagens § 8-3. I 2018 ble det fastsatt forskriftsregler om forholdstall mellom elever og lærer i grunnskolen (lærernorm). Bakgrunnen for lærernormen var vedtak fra Stortinget i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2018, der Stortinget ba regjeringen innføre en norm for lærertetthet på skolenivå.274

Rapporter og undersøkelser

Antall elever per lærer

Kommunene rapporterer årlig om gruppestørrelse 2 i Grunnskolens Informasjonssystem (GSI). Gruppestørrelse 2 er definert som forholdet mellom elevtimer, minus timer til spesialundervisning og særskilt norskopplæring, og ordinære undervisningstimer, pluss eventuelt timer til deling i samiske språkalternativer.275

I skoleåret 2016–2017 gikk 24 prosent av elevene på 1.–10. trinn på skoler med 20 elever eller mer per lærer i ordinær undervisning. Andelen hadde økt fra 14 prosent i skoleåret 2001–2002. En tilsvarende økning hadde skjedd på 1.–4. trinn. Utdanningsdirektoratet pekte på at det kan være flere forklaringer på denne økningen. Det er flest store skoler som har mange elever per lærer. En del av forklaringen kan være at det er færre skoler og dermed flere store skoler enn i 2001–2002.276

GSI-tallene for skoleåret 2017–2018 viser at landsgjennomsnittet for gruppestørrelse 2 for 1.–10. trinn er på 16,6 elever per lærer. GSI viser at nasjonalt gjennomsnitt for gruppestørrelse 2 i offentlige skoler er 15,4 på 1.–4. trinn, og 16,9 på 5.–7. trinn, mens den på 8.–10. trinn er 18,5. Gruppestørrelse 2 varierer likevel mye mellom kommuner og skoler.277

Tall fra GSI for skoleåret 2018–2019 viser at det er færre elever per lærer enn på noe annet tidspunkt de siste ti årene. Det er kommet totalt 1045 flere årsverk til undervisning i grunnskolen siden 2017–2018.

Økningen i årsverk er størst på 1.–4. trinn, der den beregnede gjennomsnittlige gruppestørrelsen har gått ned fra 15,4 i 2017–2018 til 14,8 i 2018–2019. Også på 5.–7.trinn og 8.–10. trinn har det vært nedgang i antallet elever per lærer, men den har vært noe mindre.278

Spørreundersøkelse om lærernorm

I NIFUs spørreundersøkelse til Skole-Norge høsten 2018 var lærernormen ett av temaene.279 I undersøkelsen svarte 26 prosent av skolelederne og 41 prosent av skoleeierne at de har rekruttert lærere i 2018 som følge av lærernormen.

I gjennomsnitt har barne- og ungdomsskolene ansatt to lærere, mens 1–10-skolene ligger noe over dette. Undersøkelsen indikerer en sammenheng mellom nyansettelser og skolestørrelse og kommunestørrelse, hvor andelen som har rekruttert lærere som følge av normen, øker med antallet elever på skolen og antallet innbyggere i kommunen. Flertallet oppgir at de nye ressursene skal settes inn i eksisterende grupper, som tolærerordning.

Totalt 63 prosent oppgir at fysiske rammer begrenser hvordan ressursen kan benyttes. Når det gjelder vansker knyttet til rekruttering sist år, oppgir 40 prosent at de har opplevd dette. Det er flest som oppgir at dette løses ved at skolen ansetter personer som ikke oppfyller kompetansekravene.

Tilsyn med krav om forsvarlig organisering av elevene

I 2009 gjennomførte fylkesmennene et felles nasjonalt tilsyn med kommuners og private grunnskolers forsvarlige system for organisering av elever i grupper. Tilsynet var rettet mot oppfyllelsen av kravet om forsvarlig system i opplæringsloven § 13-10 andre avsnitt og tilsvarende bestemmelse i friskolelova. Den faktiske organiseringen av tilsynet ble ikke kontrollert i tilsynet. Resultatene fra det nasjonale tilsynet i 2009 viste avvik i 42 av 63 kontrollerte kommuner. Fylkesmennene rapporterer at avvikene i hovedsak skyldes to forhold. Det ene er mangelen på kjennskap til regelverkets krav, som blant annet vises gjennom fravær av skriftliggjorte rutiner. Det andre er mangel på konkret oppfølging og kommunikasjon mellom skolen og skoleeier.280

I oppsummeringen av det felles nasjonale tilsynet i 2009, har Utdanningsdirektoratet drøftet årsaker til at regelverket ikke etterleves og utfordringer med skjønnsmessig reguleringer. I rapporten viser Utdanningsdirektoratet til at det i forarbeidene til reglene om gruppestørrelse forsøksvis er oppstilt kriterier for hvordan den skjønnsmessige vurderingen skal foretas, men at skjønnskriteriene ikke er uttømmende, og at det heller ikke er omtalt hvilken vekt de ulike kriteriene skal tillegges i gitte situasjoner. Direktoratet peker på at en praktisering av skjønnet etter de linjer som er skissert i forarbeidene, derfor vil kunne medføre svært mange ulike tolkninger og vurderinger. Videre mener direktoratet at slik kravet til pedagogisk forsvarlige gruppestørrelser er utformet i § 8-2, har det for lite reelt rettslig innhold og følgelig for lav styringseffekt. Kriteriene som er oppstilt i forarbeidene, gir etter direktoratets oppfatning ikke grunnlag for å vurdere det nærmere innholdet i forsvarlighetsnormen. Utdanningsdirektoratet peker på at oppstilling av krav til prosess (saksbehandlingsregler) kan være et alternativ eller et supplement til krav til resultat på komplekse områder, hvor man ikke finner det mulig eller hensiktsmessig å regulere resultatkravet på en tilstrekkelig tydelig måte. Eksempler kan være krav til vurderinger, krav til dokumentasjon på foretatte vurderinger eller gjennomførte aktiviteter.

Forskning om gruppestørrelse og lærertetthet

Det har vært forsket en del på effekten av gruppestørrelse og lærertetthet. Mye av forskningen er fra andre land, men det finnes også undersøkelser fra Norge. Det er ulik oppfatning av hvilke konklusjoner man kan trekke på grunnlag av forskningen.

Utdanningsdirektoratet skriver følgende om betydningen av lærertetthet for elevenes læring:281

Det er forsket mye på effekter av klassestørrelse og lærertetthet, men effekten er ikke entydig (Leuven m.fl., 2008; Bonesrønning og Iversen 2008, 2010). Flere lærere og mindre klasser gir ikke nødvendigvis et bedre læringsutbytte for elevene. (Utdanningsdirektoratet – Forskning viser 02/2013 – Sprikende funn i forskning på lærertetthet). I de studiene som finner en positiv effekt av redusert klassestørrelse, er den ofte svak og blir knyttet til elevenes sosioøkonomiske bakgrunn, innvandrerbakgrunn/etnisk bakgrunn eller at elevene har faglig svake resultater. Lærerens erfaring kan også spille inn. Samtidig er det enkelte studier som viser at klassestørrelse kan ha en betydelig effekt, også på lang sikt (Chetty m.fl., 2011; Fredriksson m.fl., 2013).

Statistisk sentralbyrås rapport om tilskudd til økt lærertetthet viser at tilskuddet førte til økt lærertetthet ved skolene som fikk tilskuddet, man forskerne finner ingen effekt av dette på elevenes læringsutbytte (Kirkebøen m.fl., 2016). […]

Mangelen på entydige funn utelukker ikke at det kan være en sammenheng mellom lærertetthet og elevenes læring. For eksempel kan lærertetthet ha ulik betydning for elever på ulike trinn. Flere pågående forskningsprosjekter undersøker disse problemstillingene. Programmet LÆREEFFEKT i Norges forskningsråd har blant annet gitt støtte til prosjekter som skal undersøke mulige effekter av målrettet styrking av lærertettheten på 1-4 trinn rettet mot leseopplæring og matematikk.

Regelverk i andre land

I Danmark er det ikke regler om lærertetthet, men det er regler om maksimalt antall elever per klasse i grunnskolen. Det følger av folkeskoleloven § 17 at det skal være maksimalt 28 elever i klassen. Kommunen kan i særlige tilfeller tillate flere elever, men det kan maksimalt være 30 elever i klassen.

I Finland og Sverige er det ikke regler om lærertetthet, klasse- og gruppestørrelser.

Innspill til utvalget

Utdanningsforbundet mener at det bør tydeliggjøres i nasjonalt regelverk hva som er forutsetninger for et pedagogisk forsvarlig læringsmiljø. Forbundet mener at det ikke er tilstrekkelig at nasjonale myndigheter lovfester at en undervisningsgruppe skal være pedagogisk og sikkerhetsmessig forsvarlig, og at det er en grense for hvor store og sammensatte elevgruppene kan være, før det forringer læringsmiljøet. I de yrkesfaglige utdanningsprogrammene hvor bruk av maskiner og annet utstyr inngår i opplæringen, kan det ifølge Utdanningsforbundet i mange sammenhenger være fare for liv og sikkerhet dersom klassene blir for store.282

Flere av lærerne som utvalget har snakket med, har spurt hvem som avgjør hva som er pedagogisk forsvarlig gruppestørrelse. Flere av lærerne opplever at økonomiske hensyn i praksis tillegges mer vekt enn hva som er pedagogisk forsvarlig.

26.3.3 Utvalgets vurdering

Krav til gruppestørrelse

Det første spørsmålet er om det er nødvendig med regler om gruppestørrelse. Det at gruppestørrelse ikke nødvendigvis er av stor betydning for elevenes læringsutbytte, blir ofte brukt som et argument mot at det er nødvendig å regulere gruppestørrelsen. Samtidig er det uenighet rundt hvilke konklusjoner som kan trekkes fra forskningen om gruppestørrelse. Ikke minst handler dette om at elevenes læringsutbytte er et for snevert mål i denne sammenheng, og at mindre grupper kan ha andre positive effekter, som økt trygghet for elevene og bedre læringsmiljøer. Det er en utfordring at store grupper koster mindre for kommunene enn små grupper, og det vil derfor være en risiko for at gruppestørrelsene velges ut fra økonomiske motiver og ikke hva som er best for elevene. Nasjonale regler kan være et virkemiddel for å motvirke at beslutninger som skal bygge på faglig-pedagogiske vurderinger, påvirkes av økonomiske motiver. Etter utvalgets vurdering bør det derfor være regler om gruppestørrelse også i ny opplæringslov.

Utvalget har vurdert om det bør innføres maksimalantall elever per gruppe (det samme som klassedelingstall) i stedet for dagens skjønnsmessige krav om forsvarlig gruppestørrelse. Fordelen med dagens forsvarlighetskrav er at det er mulig å fordele lærerressursene mellom klasser etter behov. Risikoen er at et slikt skjønnsmessig krav gir et for svakt vern mot økonomiske motiver til å ha store grupper. Et krav om maksimal gruppestørrelse vil være lettere å håndheve og vil gi sterkere vern mot at økonomiske motiver får større vekt enn faglig-pedagogiske vurderinger. På den annen side vil et krav om maksimal gruppestørrelse være en sterk inngripen i det kommunale handlingsrommet, og det kan hindre god utnyttelse av lærerressursene og at fordelingen av ressurser tilpasses faktiske behov. Utvalget foreslår derfor at det ikke innføres krav om maksimal gruppestørrelse.

Et annet spørsmål utvalget har vurdert, er om det i stedet for eller i tillegg til et skjønnsmessig krav om gruppestørrelse, bør innføres særlige saksbehandlingsregler. Slike regler er lettere å håndheve gjennom tilsyn.283 Ulempen er at det kan føre til at oppmerksomheten blir rettet mot kravene til prosessen og ikke mot om gruppestørrelsen er forsvarlig. Det kan også føre til større dokumentasjonsplikt, noe som kan oppleves som en byrde for lærere og rektorer. Krav til saksbehandling vil heller ikke være noen garanti for godt resultat. Utvalget foreslår at det ikke innføres krav til saksbehandling, men at dagens krav om pedagogisk forsvarlig gruppestørrelse videreføres.

Vurderingen av hva som er pedagogisk forsvarlig, bør etter utvalgets vurdering gjøres med grunnlag i faglig-pedagogisk kunnskap og erfaring. Det er kommunen som er ansvarlig for at kravet oppfylles, og som har myndighet til og ansvar for å ta beslutning om gruppestørrelse. Kommunen må sørge for å ha et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag. Ettersom beslutningsgrunnlaget skal være faglig-pedagogisk kunnskap og erfaring, vil det være naturlig å involvere rektorer og lærere ettersom de besitter denne kunnskapen og erfaringen, og er de som er nærmest elevene. Kommunen må i alle tilfeller kunne begrunne sine beslutninger om gruppestørrelse ut fra et faglig-pedagogisk kunnskapsgrunnlag.

At beslutningsgrunnlaget skal være faglig-pedagogisk kunnskap og erfaring, innebærer at økonomiske hensyn ikke kan brukes som argument for å lage større grupper enn det som er pedagogisk forsvarlig. Så lenge gruppen ikke er større enn det som er pedagogisk forsvarlig, kan kommunen derimot legge vekt på andre momenter, som økonomi, ressurssituasjon, bygningsmessige betingelser mv.

At det skal være et faglig grunnlag for vurderingen, tilsier at den skjønnsmessige vurderingen bør være et forvaltningsskjønn. Domstolen og tilsynsmyndigheten kan overprøve om vurderingen er forsvarlig og saklig, inkludert om det har blitt tatt utenforliggende hensyn, men ikke om den konkrete klassestørrelsen faktisk er pedagogisk forsvarlig. Se mer om forvaltningsskjønn, lovbundet skjønn og tilsynsmyndighetenes prøvelsesadgang i kapittel 12.6.

Utvalget foreslår at kravet om at gruppestørrelsen skal være «tryggleiksmessig» forsvarlig, videreføres, med noen språklige endringer. Hva som er trygt, handler om sikkerheten til elevene og vil ikke være en faglig-pedagogisk vurdering. Hvor stor gruppe som vil være trygt, vil avhenge av blant annet elevenes alder og ferdighetsnivå, den ansattes kompetanse og den konkrete risikosituasjonen. Vurderingen er særlig aktuell i kroppsøving og på skoleturer.284 Sikkerhet er også et viktig hensyn i vurderingen av gruppestørrelse på de yrkesfaglige utdanningsprogrammene i videregående opplæring, hvor verktøy, maskiner og arbeidsutstyr kan utgjøre en særlig risiko. I slike tilfeller vil kunnskap og erfaring fra de ulike bransjene sammenholdt med skolens erfaringer med elever i den aktuelle aldersgruppen, være relevant beslutningsgrunnlag. Utvalget mener denne skjønnsmessige vurderingen også bør være et forvaltningsskjønn.

Forholdstall mellom antall lærere og antall elever (lærernorm)

Virkningen av lærernormen

Et sentralt spørsmål er om det bør stilles krav til lærertetthet eller ikke. Undersøkelser viser at innføring av lærernormen har ført til at det har blitt flere lærere i ordinær undervisning, og at økningen har vært størst i store skoler og store kommuner hvor det tidligere har vært lavest lærertetthet. Selv om effektstudier finner liten effekt av lærertetthet på elevenes læringsutbytte, er det uenighet om hvilke konklusjoner som kan trekkes fra forskningen om lærertetthet. Ikke minst er elevenes læringsutbytte et relativt snevert mål. Dessuten er det grunn til å mene at hvordan den økte lærerressursen brukes har betydning for hvilken virkning lærertetthet har. Økt lærertetthet kan være viktig for å gi elevene likeverdig opplæring og for å gi lærerne bedre rammebetingelser. Elevene kan dessuten oppleve økt trygghet og forbedrede læringsmiljøer. Spørsmålet om lærertetthet kan også betraktes som et verdivalg om hvordan vi vil møte elevene, og om hva vi som nasjon prioriterer å bruke ressurser på.

Krav om lærertetthet er også et verktøy for å sikre at de økonomiske bevilgningene til kommunene brukes til det Stortinget har bestemt. Kravet om lærernorm på skolenivå innebærer samtidig en sterk inngripen i det kommunale handlingsrommet og kan forhindre ressursfordeling ut fra behov mellom trinnintervallene og skolene. En lærernorm på kommunenivå vil gi større mulighet til å prioritere ut fra behov enn dagens krav. Med dagens krav kan kommunene bare fordele ressursene mellom grupper innenfor trinnintervallene og ut over minstekravet.

Forskningen og erfaringer fra opplæringssektoren peker i retning av at bedre bruk av flerfaglig kompetanse i skolen kan bidra positivt under gitte forutsetninger (se nærmere omtale i kapittel 40.2.2). Lærernormen er ikke til hinder for bruk av personer med annen kompetanse enn lærerkompetanse i skolen, men dette må i så fall komme i tillegg til oppfyllelsen av lærernormen. Ettersom kommunene har begrensede ressurser, er det grunn til å tro at kommunene i praksis vil prioritere å tilsette lærere framfor andre fagpersoner. Kombinasjonen av lærernormen og skolenes økonomiske rammebetingelser, kan dermed vanskeliggjøre bruk av andre fagpersoner i skolen selv dersom dette vil være til elevenes beste. Alternativt kan det bli nødvendig å innføre krav om annen spesifikk kompetanse i skolen for å oppnå et lag rundt eleven bestående av ulike yrkesgrupper. Slike krav vil gripe sterkt inn i kommunens handlingsrom til å styre og organisere skolene ut fra lokale forutsetninger og behov.

Andre virkemidler for å nå målene med lærernormen

Kunnskapsdepartementet har i Prop. 1. S (2018–2019) beskrevet at målet med lærernormen er at elevene oppnår bedre grunnleggende og faglige ferdigheter, opplever inkludering og et godt læringsmiljø, og at flere gjennomfører videregående opplæring.

Utvalget er enig i at dette er vesentlige og viktige mål. Samtidig mener utvalget at det finnes andre og mer hensiktsmessige måter å innrette regelstyringen knyttet til lærerressurser på for å oppnå samme mål. Lærernormen binder i dag opp betydelige midler i en ordning som er lite fleksibel for kommunene. I tillegg tar innretningen lite hensyn til at elever har ulike behov, og at klasser og skoler er ulikt sammensatt, med ulike styrker og utfordringer. Dagens normtall er en minstestandard, men det er en risiko for at det forstås som at oppfyllelse av normtallet i seg selv sikrer en forsvarlig opplæring. I så fall er det en risiko for at det settes inn færre lærere enn dersom kommunen selv hadde vurdert hva som er forsvarlig i det konkrete tilfellet.

Utvalget mener at midlene som i dag bevilges til lærernormen, bør brukes på en mer målrettet måte for å oppnå at opplæringen i større grad gis av en lærer med relevant faglig og pedagogisk kompetanse, at lærerne får tid til å være lærere, og at opplæringen blir mer inkluderende og bedre møter elevenes behov. Midlene bør spesielt rettes mot å styrke den universelle opplæringen og den forsterkede innsatsen.

Opplæringen skal i større grad gis av en lærer med relevant faglig og pedagogisk kompetanse

Utvalget er enig i premisset om at tilstrekkelig lærere med relevant faglig og pedagogisk kompetanse er avgjørende for å nå målene for grunnopplæringen. Utvalget foreslår derfor at det stilles et tydelig krav om at en lærer som hovedregel er til stede sammen med elevene i opplæringssituasjonen (se kapittel 39.4.1). Dersom elever skal gis opplæring utenfor klasserommet, innebærer kravet at en lærer også må være med. I tillegg vil det være krav om at opplæringen er forberedt og blir fulgt opp av en lærer.

Utvalget foreslår også å innføre et krav om forsvarlig vikarordning, som innebærer at skolene må sørge for å ha tilgang til nok lærerressurser til å dekke opp normalt fravær (se kapittel 39.4.2).

Utvalgets forslag om krav til læreres tilstedeværelse og forsvarlig vikarordning, har som mål å sikre at det er lærere som står for elevenes opplæring. Dette betyr at lærere i større grad skal ha faglig ansvar for opplæringen, og at personer uten relevant faglig og pedagogisk kompetanse ikke kan erstatte læreren.

Læreren skal få tid til å være lærer

Selv om utvalget mener at opplæringen i større grad skal gis av en lærer med relevant faglig og pedagogisk kompetanse, mener utvalget at også bedre bruk av flerfaglig kompetanse kan bidra positivt i skolen.

Utvalget foreslår å videreføre kravet til kommuner om å ha riktig og nødvendig kompetanse i skolevirksomheten (se kapittel 38.4.1), og understreker at kravet omfatter alle oppgavene kommunene har på opplæringsområdet, ikke bare selve opplæringen. Arbeidet med skolemiljøet til elevene og rådgivning er eksempler på oppgaver som kan gjøre det nødvendig med annen kompetanse i tillegg til lærerkompetanse.

Utvalget foreslår en styrking av rådgivningen ved at elevene skal ha god tilgang på rådgivning om sosiale og personlige forhold, og at de skal kunne få rådgivning om slike forhold fra andre enn sine lærere (se kapittel 42.6)

Opplæringslovutvalget mener at dagens krav til å utarbeide sakkyndige vurderinger bør bortfalle på flere områder i ny lov. Dette kan blant annet bety at PP-tjenesten får frigjort tid fra å skrive sakkyndige vurderinger til i større grad å være skolens samarbeidspartner, både med å gjøre en forebyggende innsats og med å gi råd og foreslå løsninger når utfordringer oppstår.

I særlige tilfeller mener utvalget at loven også bør åpne for at personer med høy og relevant kompetanse, men som ikke har lærerutdanning, skal kunne gi individuelt tilrettelagt opplæring285 og ha ansvaret for slik opplæring på lik linje med lærere. Unntaket skal bare gjelde for personer som har universitets- eller høyskoleutdanning, og som har en kompetanse som i større grad kan ivareta elevens behov. Unntaket åpner for at for eksempel en psykolog, barnevernspedagog eller spesialpedagog med relevant kompetanse, men som ikke har lærerutdanning, i særlige tilfeller kan ha ansvar for enkelte elevers opplæring. Behovet for den særskilte kompetansen må komme eksplisitt fram i den sakkyndige vurderingen fra PP-tjenesten, og unntaket vil bare gjelde de tilfellene der disse personene har kompetanse som vurderes til å kunne gi eleven bedre opplæring enn den kompetansen en lærer har (se kapittel 31.5.7).

Flerfaglig kompetanse i skolen vil kunne gi elevene bedre og mer helhetlig oppfølging, og samtidig frigjøre tid til at lærerne i større grad kan konsentrere seg om sine kjerneoppgaver i tråd med sin faglige og pedagogiske kompetanse.

Opplæringen skal være mer inkluderende og bedre møte elevenes behov

Utvalget foreslår å møte utfordringene knyttet til dagens regulering av tilpasset opplæring og spesialundervisning med ny innretning, betegnelser og rettigheter. Som omtalt i kapittel 31.5.1, er det en utfordring at mye av dagens spesialundervisning blir gitt av personer som ikke oppfyller opplæringslovens krav til faglig og pedagogisk kompetanse, at spesialundervisning virker sosialt stigmatiserende for mange barn, og at mange barn får hjelp for sent. I tillegg oppleves det som uklart hva som ligger i kravet om at opplæringen skal være tilpasset elevenes evner og forutsetninger, noe som fører til ulik tolkning og praksis lokalt.

Utvalgets forslag til ny regulering med nye betegnelser har som mål å forankre en felles forståelse og holdning i skolene om at alle elever har rett til å tilhøre et sosialt fellesskap. Dette kommer blant annet til syne i forslaget om å endre dagens betegnelse «spesialundervisning», med «individuelt tilrettelagt opplæring» (se kapittel 31.5.4).

Utvalget foreslår videre at elever som har behov for det, skal få forsterket innsats i form av konsentrert og målrettet opplæring, slik at forventet progresjon kan bli nådd. I motsetning til dagens bestemmelse om «intensiv opplæring», vil kravet om «forsterket innsats» gjelde alle trinn i grunnopplæringen, og ikke nødvendigvis være intensiv og kortvarig (se kapittel 31.5.4).

I tråd med forslaget om krav til tilstedeværelse av lærer, vil dette bety at en større andel lærerressurser bindes opp til forsterket innsats i skolen. I motsetning til dagens lærernorm, vil utvalgets forslag sørge for at ressursene bindes opp på bakgrunn av det som til enhver tid er elevenes behov, og ikke et gitt normtall som ikke tar hensyn til at forutsetningene er ulike og behovene opptrer ulikt fra sted til sted.

Opplæringen skal være forsvarlig

Uavhengig av enkeltlærernes kompetanse, organiseringsevne og metodebruk, mener utvalget det likevel vil komme til et punkt der antallet elever per lærer vil bli uforsvarlig. Dette vil nødvendigvis variere fra situasjon til situasjon, og lar seg vanskelig konkretisere i et forholdstall.

Utvalget foreslår å lovfeste et generelt forsvarlighetskrav, som en sikkerhetsventil for å fange opp uforsvarlig praksis som ikke rammes av mer spesifikke krav. Som omtalt i kapittel 15, vil det i mange tilfeller være faglig-pedagogisk kunnskap og erfaring som er det relevante grunnlaget for å fastsette innholdet i forsvarlighetskravet. Forsvarlighetskravet kan være gjenstand for tilsyn. Dette innebærer blant annet at dersom fylkesmannen mottar en bekymringsmelding om at opplæringstilbudet på en skole er uforsvarlig, kan det være aktuelt for fylkesmannen å føre tilsyn med etterlevelsen av forsvarlighetskravet (se kapittel 15.3).

Oppfyllelsen av et konkret forholdstall som ikke tar hensyn til den gitte situasjonen som er på hver skole og i hvert klasserom, vil ikke i seg selv sørge for en forsvarlig opplæring. Utvalget mener et generelt forsvarlighetskrav i loven i større grad enn lærernormen vil kunne sikre at de økonomiske bevilgningene til kommunene brukes til å sikre at opplæringen er forsvarlig, også når det det gjelder hvor mange elever den enkelte lærer skal ha ansvar for.

Samlet vurdering

Etter utvalgets vurdering er det andre og mer hensiktsmessige måter å innrette regelstyringen knyttet til lærerressurser på enn en lærernorm. Utvalget mener at midlene som i dag bevilges til lærernormen, bør brukes på en mer målrettet måte. Utvalget foreslår flere regler i ny opplæringslov, som skal bidra til at opplæringen i større grad gis av en lærer med relevant faglig og pedagogisk kompetanse, at lærerne får tid til å være lærere, og at opplæringen blir mer inkluderende og bedre møter elevenes behov. I motsetning til dagens lærernorm, vil utvalgets forslag sørge for at ressursene bindes opp på bakgrunn av det som til enhver tid er elevenes behov, og ikke et gitt normtall som ikke tar hensyn til at forutsetningene er ulike og behovene opptrer ulikt fra sted til sted.

26.3.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å videreføre kravet om at gruppestørrelsen må være pedagogisk forsvarlig og trygg med språklige endringer, se forslaget til § 13-2 andre avsnitt

• at kravet om lærertetthet erstattes med:

  • et krav om at læreren som hovedregel er til stede i all opplæring (omtalt i kapittel 39.4.1)

  • et krav om forsvarlig vikarordning (omtalt i kapittel 39.4.2)

  • styrking av rådgivningen om sosiale og personlige forhold (omtalt i kapittel 42.6)

  • en åpning i loven som tillater at personer med høy og relevant kompetanse, men som ikke har lærerutdanning, i særlige tilfeller skal kunne gi individuelt tilrettelagt opplæring og ha ansvaret for slik opplæring på lik linje med lærere (omtalt i kapittel 31.5.7)

  • et krav om forsterket innsats, som vil gjelde alle trinn i grunnopplæringen (omtalt i kapittel 31.5.4)

  • et generelt forsvarlighetskrav, som kan være gjenstand for tilsyn (omtalt i kapittel 15)

26.4 Inndeling i grupper

26.4.1 Dagens regler

Grunnloven, Norges folkerettslige forpliktelser og likestillings- og diskrimineringsloven

Likestillings- og diskrimineringsloven § 6 forbyr forskjellsbehandling på grunn av blant annet kjønn, etnisitet og livssyn. Dersom elevene deles inn i grupper etter slike grunnlag, vil det være forskjellsbehandling. Forskjellsbehandling er ikke i strid med likestillings- og diskrimineringsloven dersom den har et saklig formål, er nødvendig for å oppnå formålet og ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den som forskjellsbehandles.

Noen elever og foreldre kan ønske at opplæringen gis i kjønnsdelte grupper, fordi det oppleves å være i strid med elevens religion å delta i undervisning med elever av det andre kjønnet. Dette kan særlig være aktuelt i svømmeundervisningen. Nedenfor omtales derfor kort forholdet til religionsfrihet. Grunnloven og internasjonale konvensjoner er nærmere omtalt i kapittel 7.2 og 7.3.

Religionsfrihet er vernet i Grunnloven § 16, den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 9, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 18 og FNs barnekonvensjon artikkel 14. Utvalget går ikke her gjennom de nevnte reglene, men viser til at religionsfriheten ikke er ubegrenset. Religionsfriheten kan begrenses gjennom lov dersom inngrepet er saklig begrunnet og hensynene som begrunner inngrep, veier tyngre enn hensynet til den enkeltes religiøse overbevisning.

Den europeiske menneskerettsdomstol har for eksempel konkludert med at det ikke er i strid med religionsfriheten å kreve at muslimske jenter deltar på felles svømmeundervisning. I saken framholdt EMD at hensynet til utdanning og skolens viktige rolle for sosial integrering veide tyngre enn foreldrenes ønske og inngrepet i deres religiøse overbevisning.286 Saken gjaldt et avslag på søknad om fritak fra svømmeundervisning, men vurderingen har relevans også for spørsmålet om kjønnsdelt svømmeundervisning på grunn av religiøs overbevisning.

I den nevnte saken presiserte EMD at statene har en vid skjønnsmargin på det aktuelle området. Videre viste EMD til at det lå en grundig prosess og avveining fra myndighetene i bunn. Myndighetene hadde blant annet vært imøtekommende og fleksible når det gjaldt å legge til rette for løsninger og tiltak som reduserte omfanget av inngrepet, eksempelvis ved at omkledningsrom var kjønnsdelt, og at bruk av burkini var tillatt.

Utvalget vurderer det som klart at det ikke er et ulovlig inngrep i religionsfriheten å ha svømmeundervisning i grupper på tvers av kjønn.287

Opplæringsloven

Elevene skal deles inn i grupper for å ivareta behovet for sosial tilhørighet

I opplæringen skal elevene deles i klasser eller basisgrupper som skal ivareta elevenes behov for sosial tilhørighet. Det følger av opplæringsloven § 8-2 første avsnitt første setning. Forarbeidene til loven slår fast at så mye av opplæringen må foregå i klassen eller basisgruppen at elevenes grunnleggende behov for sosial tilhørighet kan bli ivaretatt her.288 Klassen skal være møteplass på tvers av sosiale, økonomiske og evnemessige forhold og kjønn. På den måten skal elevene utvikle gjensidig respekt og toleranse for hverandre.289

Opplæringsloven § 8-2 første avsnitt andre setning åpner for at elevene i deler av opplæringen kan deles i andre grupper enn basisgrupper eller klasser etter behov. «Klasse» og «basisgruppe» brukes som navn på den sosiale pedagogiske enheten der mye av opplæringen skal foregå, mens «gruppe» brukes om den enheten hvor deler av opplæringen kan foregå etter behov.

I bestemmelsens første avsnitt tredje setning er det fastsatt at organiseringen av elever i grupper «til vanleg» ikke skal skje etter faglig nivå, kjønn eller etnisk tilhørighet. Kravet gjelder for både basisgrupper, klasser og andre grupper.

Inndeling etter faglig nivå

Hovedregelen i opplæringsloven § 8-2 er at elevene til vanlig ikke skal deles i grupper etter faglig nivå. Kunnskapsdepartementets veileder om organisering av elevene290 slår fast at elever ikke kan organiseres etter faglig nivå «med mindre det etter en konkret totalvurdering er nødvendig for at elevene, enkeltvis og samlet, kan få forsvarlig utbytte av opplæringen (lovens minimumsstandard)». Videre følger det av veilederen at «[d]ersom elevene skal organiseres etter faglig nivå, må vurderingen av behovet for dette skje jevnlig, slik at organiseringen blir mest mulig begrenset i tid og fleksibel».

Inndeling etter kjønn

Hovedregelen i opplæringsloven § 8-2 er at elevene til vanlig ikke skal deles i grupper etter kjønn. Ifølge Kunnskapsdepartementets veileder om organisering av elevene skal dette tolkes strengt. Enhver deling må vurderes konkret og «[b]are dersom tungtveiende elevhensyn tilsier det, kan det være aktuelt å dele elevene etter kjønn». Veilederen nevner forhold ved skolens anlegg, undervisningens tema eller tungtveiende behov hos elevene som mulige grunner til kjønnsdelt undervisning. Et eksempel er timer der temaet er kjønnsidentitet eller seksualitet. Et annet eksempel er svømmeopplæring eller andre deler av kroppsøvingsfaget dersom det ikke er fasiliteter til å ha egne garderober for jenter og gutter. Veilederen understreker at skolene også i slike tilfeller må vurdere om elevenes behov kan ivaretas på en annen måte enn kjønnsdelt undervisning. Inndeling i grupper i et fag eller enkelte timer innenfor et fag skal heller ikke føre til at andre fag også deles, hvis ikke de samme tungtveiende elevhensynene gjelder der.

Inndeling etter etnisitet

I opplæringsloven § 8-2 står det også at elevene til vanlig ikke skal deles i grupper etter etnisitet. Veilederen om organisering av elevene omtaler ikke regelen om at inndeling etter etnisitet. I en tidligere versjon av veilederen sto det at «[n]år det gjelder kravet om at elevene til vanlig heller ikke kan deles i grupper ut fra […] etnisk tilhørighet, må også dette ses som en hovedregel, men der det i begrenset grad kan være mulig å gjøre unntak når det foreligger tungtveiende elevhensyn». Det var ikke gitt noen eksempler på når slik inndeling kan være aktuelt.

Inndeling etter interesser

Utdanningsdirektoratet har også slått fast at elevene i grunnskolen ikke kan deles inn i grupper etter hvilke interesser de har. For eksempel er det tidligere konkludert med at en organisering av elever i en egen «idrettsklasse» der opptaket var basert på interesse for idrettsfag, var i strid med opplæringsloven.291 I en klagesak fra 2009 om opplæringstilbud i ballett på ungdomstrinnet ved Ruseløkka skole i Oslo, konkluderte imidlertid Utdanningsdirektoratet med at organiseringen var lovlig. I klagesaken var elevene som hadde tilbud om ballettopplæring, organisert i egne grupper en andel av timene i kroppsøving og musikk. I disse timene fikk elevene undervisningen i Operaen. I de øvrige timene var elevene plassert i sine ordinære klasser. I begrunnelsen la direktoratet avgjørende vekt på at det i det videre utdanningsløpet for klassisk ballett er gjort særskilte tilpasninger ved at unge talentfulle dansere har mulighet til opptak til høyere utdanning etter fullført grunnskole. Direktoratet mente at hensynet til ballettelevenes framtidige muligheter utgjorde en særlig grunn til å fravike hovedregelen i opplæringsloven § 8-2, slik at tilbudet ved Ruseløkka skole kunne videreføres. Vedtaket ble fattet på bakgrunn av en regelverksavklaring fra Kunnskapsdepartementet.292

Unntak fra kravet om organisering av elever i grupper

På noen områder er det fastsatt egne regler om organisering av opplæringen som innebærer unntak fra opplæringsloven § 8-2. Dette gjelder ved opplæring i introduksjonsklasser for språklige minoriteter etter §§ 2-8 og 3-12, opplæring i samisk etter § 6-2, opplæring i kvensk eller finsk etter § 2-7 og opplæring i egne målformgrupper etter § 2-5. I andre tilfeller er det ikke egne regler om organisering, men vilkårene for retten til en type opplæring, innebærer organisering i egne grupper og dermed unntak fra hovedregelen i § 8-2. Dette gjelder for eksempel punktskrift, tegnspråk og særskilt språkopplæring.

Gruppeinndeling i intensiv opplæring og spesialundervisning

I 2018 ble det i opplæringsloven § 1-4 innført plikt om intensiv opplæring. Plikten innebærer at skolen skal sørge for at elever på 1. til 4. trinn som står i fare for å bli hengende etter i lesing, skriving eller regning, raskt skal få egnet intensiv opplæring slik at de kan få den progresjonen som er forventet.

Reglene om inndeling i grupper i opplæringsloven § 8-2 gjelder også for intensiv opplæring. Det er lagt til grunn at opplæringsloven § 8-2 ikke er til hinder for å gi intensiv opplæring utenfor den ordinære klassen, eller for at det i kortere perioder blir gitt undervisning i en mindre gruppe enn den ordinære klassen uten at det blir gjort vedtak om spesialundervisning. Det er en forutsetning for intensiv opplæring i mindre grupper at det er regnet for å være nødvendig for elevenes læring.293

Hvis hensynet til elevens beste taler for det, kan intensiv opplæring gis som eneundervisning i en kort periode jf. § 1-4. Dette er et unntak fra opplæringsloven § 8-2.

I vedtak om spesialundervisning kan det fastsettes hvordan opplæringen skal organiseres. Organisering kan være en annen enn det som følger av opplæringsloven § 8-2. Opplæringsloven § 8-2 gjelder dermed bare for spesialundervisning i den grad det ikke er fastsatt noe annet i enkeltvedtaket.

26.4.2 Kunnskapsgrunnlaget

Historikk

Reglene i opplæringsloven om inndeling i grupper ble videreført fra den tidligere grunnskoleloven. For videregående opplæring ble reglene innført i opplæringsloven av 1998. I 1998 var kravet at elevene skulle deles inn i klasser, og at hver klasse skulle ha en klassestyrer.

Fra 2003 ble loven endret. Det var ikke lenger krav om inndeling i klasser. I stedet var det krav om at organiseringen av elevene skulle ivareta elevenes behov for sosial tilhørighet. Kravet om klassestyrer ble endret til et krav om at hver elev skulle være knyttet til en kontaktlærer. Hensikten med lovendringen var å åpne for mer fleksibel organisering, slik at bruken av lærerressursene og annen innsats i skolen kunne bli best mulig tilpasset elevenes behov.

I 2009 ble dagens krav innført. Det ble igjen innført krav om at elevene skal deles inn pedagogiske enheter, som nå ble omtalt som klasser eller basisgrupper. Kravet om sosial tilhørighet ble knyttet til klassen eller basisgruppen. Loven åpnet for at elevene kan deles inn i andre grupper etter behov, og kravet om kontaktlærer ble videreført.

Kravet om at elevene til vanlig ikke skal deles inn i grupper etter faglig nivå, kjønn eller etnisitet, har ikke vært endret, annet enn språklig, siden opplæringsloven trådte i kraft i 1998.

I 2009 og 2010 ble det gjort undersøkelser av omfanget av nivådeling i norsk skole. I Meld. St. 22 (2010–2011) og Meld. St. 20 (2012–2013) vurderte regjeringen tiltak om nivådeling og gikk gjennom kunnskapsgrunnlaget om effekten av slik inndeling. I Meld. St. 20 (2012–2013) konkluderte Kunnskapsdepartementet med at det skulle utarbeides en veileder for hvordan opplæringsloven § 8-2 om inndeling i grupper skulle forstås og praktiseres, for å tydeliggjøre rammene for det lokale handlingsrommet.

Kunnskapsdepartementet ga ut en veileder om organisering av elevene i 2013.294 Veilederen ble gitt ut i revidert versjon i 2017. Endringen i 2017 gjaldt inndeling i grupper etter kjønn.

Rapporter og undersøkelser

Omfang av nivådeling

I spørreundersøkelsen blant skoleeiere og skoleledere høsten 2010 var det med spørsmål om nivådeling.295 Kunnskapsdepartementet ønsket informasjon om hvordan skolene forsto og anvendte opplæringslovens § 8-2.

Omtrent 60 prosent av skolene svarte ja på spørsmålet om de benytter seg av muligheten i opplæringsloven til å organisere elevene i grupper etter faglig nivå. Nivådeling er vanligst ved de største videregående skolene, og minst vanlig ved små barneskoler og 1 til 10-skoler. Det benyttes mest i ungdomsskolen og på Vg1 i de videregående skolene og mest i fagene matematikk, norsk og engelsk.

PISA-undersøkelsen fra 2009 viste et tilsvarende omfang av nivådeling i norsk skole. Her rapporterte 63,5 prosent av de norske skolelederne at elevene ble nivågruppert i noen fag. Bruken av denne formen for organisatorisk nivådifferensiering ligger godt over gjennomsnittet blant landene i OECD. Ifølge Meld. St. 20 (2012–2013) kan dette ha sammenheng med at elevene i mange andre land allerede er i en selektert gruppe, for eksempel gjennom tidligere faglig differensiering, selektiv rekruttering av elever til skoler og mer utstrakt bruk av spesialskoler.

I spørsmål til Skole-Norge høsten 2018 ble skoleledere i grunnskoler og videregående skoler spurt om i hvilken grad skolen lykkes med å gi elever med stort læringspotensial tilpasset opplæring. På tvers av skolenivå oppgir mellom 66 og 74 prosent av skolelederne at skolen i noen grad lykkes med dette. Totalt 20 prosent av skolelederne svarte at de brukte egne grupper over kortere tid for elever med stort læringspotensial. Til sammenligning svarte totalt 85 prosent at de benyttet pedagogisk differensiering og tilpasning i ordinær klasse, 49 prosent at de brukte egne læremidler eller læringsressurser og 52 prosent at de brukte muligheten for forsering i enkeltfag. Prosentandelen som svarte at de brukte egne grupper over kortere tid, var omtrent den samme i grunnskolen som i videregående opplæring. Prosentandelen som krysset av for dette tiltaket, var noe høyere i Oslo og Akershus, med 44 prosent, enn i de resterende landsdelene hvor den var mellom 13 og 20 prosent. Det er noe færre skoleledere på små skoler som oppgir at de bruker egne grupper over kortere tid, enn på mellomstore og store skoler.296

I den samme undersøkelsen ble skoleledere i grunnskolen spurt om hvordan de ekstra ressursene i forbindelse med lærernormen ble benyttet. Totalt svarte 17 prosent av skolelederne at ressursene ble brukt til midlertidig nivådifferensiering. Til sammenligning svarte 79 prosent at ressursene i hovedsak ble brukt til å sette ressursene inn i eksisterende grupper, som tolærerordning, og 43 prosent at ressursene ble brukt til gjennomføring av intensivkurs på 1.–4. trinn.297

Forskning på nivådeling

Det er lite kunnskap om betydningen av nivådeling og organisatorisk differensiering i Norge,298 men den internasjonale forskningen tyder på at nivådifferensiering fører til bruk av mindre motiverende metoder i undervisningen, blant annet i matematikk.299 En nylig gjennomført metaanalyse konkluderer med at selv om det å dele elever i grupper kan være fordelaktig, er det ikke fordelaktig å gruppere elevene etter nivå.300 I sin metastudie fra 2009 gikk John Hattie gjennom en rekke studier av nivådeling og organisatorisk differensiering.301 Studien viste at organisatorisk differensiering etter faglig nivå har negativ eller en liten positiv effekt for elever med lave og middels prestasjoner. Elever med høye prestasjoner kan ha noe fordel av ulike typer nivådifferensiering, men effektene er ikke spesielt store. Det er andre pedagogiske virkemidler som har langt større effekter på elevenes læringsutbytte enn å etablere nivåbaserte elevgrupper. Det er dessuten risiko for å plassere elevene i feil gruppe, og at det kan øke de sosiale forskjellene i læringsutbytte. En nyere studie fra England viser at dette kan handle om at gruppene med de «beste» elevene ofte får lærerne med de høyeste kvalifikasjonene, og motsatt for de svakeste elevene.302 Det er dermed lite grunnlag for å mene at undervisningen blir bedre tilpasset elevenes behov i nivågrupper, men at tilpasning til ulike elever handler mer om kvaliteten på den generelle undervisningen i klasserommet.

Basert på eksisterende forskning om organisatorisk nivådifferensiering konkluderte Kunnskapsdepartementet i Meld. St. 22 (2010–2011) med at det er lite som tyder på at det å organisere elever i grupper etter faglig nivå vil ha positiv effekt på elevenes læringsutbytte eller ha andre positive effekter av betydning. I Meld. St. 20 (2012–2013) uttalte Kunnskapsdepartementet at det ut fra eksisterende forskningsoversikter er «rimelig å konkludere med at svært mange av de formene for nivådifferensiering som forskningen har undersøkt, ikke medfører vesentlige positive effekter på læringsutbyttet». En viktig forklaring er ifølge meldingen at elevene lærer av hverandre gjennom interaksjonen i klassen, den såkalte medeleveffekten. En annen viktig forklaring er at forventningen til læring kan bli lave i gruppene med de lavest presterende elevene.

Som en del av evalueringen av Kunnskapsløftet har NOVA gjennomført en casestudie av prestasjonsforskjeller på seks ungdomsskoler.303 NOVA trekker fram en skole der prestasjonsforskjellene mellom gruppene er større enn vanlig. Dette var en skole som på mange måter hadde implementert Kunnskapsløftet på en god måte. Forskerne forklarte de store forskjellene med at skolen brukte nivådifferensiering.

I forarbeidene til lovforslaget om intensiv opplæring, som ble innført i 2018, har Kunnskapsdepartementet vist til at «[f]orsking finn store effektar av smågruppeundervisning for elevar med svake faglege dugleikar». Samtidig understreker departementet at smågruppeundervisning ikke må utvikle seg til å bli permanent nivåbaserte elevgrupper og viser blant annet til den nevnte metastudien fra Hattie.304

Ett av hovedbudskapene i den offentlige utredningen om elever med stort læringspotensial fra 2016 (Jøsendalutvalget) var at skolene ikke utnytter handlingsrommet i opplæringsloven for pedagogisk og organisatorisk differensiering. En forskningsoppsummering om elever med ekstraordinært læringspotensial viser at deltidsinnsatser kan ha en merkbar positiv effekt på elevenes akademiske selvoppfatning, motivasjon og emosjonelle utvikling. Deltidsinnsatsen kan være separat undervisning sammen med andre elever med stort læringspotensial i noen timer hver dag eller én dag i uken. Jøsendalutvalget mente at organisatorisk differensiering ikke bryter intensjonen i opplæringsloven om sosial tilhørighet eller inkludering, så lenge lærerne tilpasser differensieringen etter elevenes læringsbehov.305

Anbefaling fra ekspertutvalg om kjønnsforskjeller i skolen

Ekspertutvalget om kjønnsforskjeller i skolen306 peker på at gruppering av elever etter ferdigheter kan føre til at gutter er overrepresentert i grupper med lavt presterende elever ettersom gutter jevnt over i skoleløpet har svakere skoleprestasjoner enn jenter. Valget om å dele inn etter nivå vil dermed kunne ha særlig stor betydning for gutter. Utvalget peker videre på at det mangler studier av hvordan nivådeling innenfor samme skole påvirker kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner.

Etter ekspertutvalgets vurdering er det eksisterende regelverket om faglig nivådifferensiering velbegrunnet i relevant forskning. Ekspertutvalget mener at det fortsatt bør være mulig å differensiere elevene etter faglig nivå, men er samtidig bekymret for mer omfattende former for nivådifferensiering, særlig dersom slike grupper blir permanente over lengre tidsperioder. Utvalget mener at terskelen for faglig nivådifferensiering bør være høy. Ekspertutvalget anbefaler at Opplæringslovutvalget utreder nærmere om det er behov for å presisere vilkår i opplæringsloven § 8-2 for å motvirke omfattende former for differensiering av elever etter faglig nivå. Et vilkår kan for eksempel være at organisering av elever etter faglig nivå skal være tidsavgrenset og evalueres regelmessig.

Ekspertutvalget om kjønnsforskjeller i skolen peker på at det finnes mindre forskning på hvilken effekt kjønnssegregerte skoler eller klasser har på norske jenters og gutters skoleprestasjoner. Samtidig mener utvalget at det er sterke prinsipielle argumenter mot å dele inn skoler og klasser etter kjønn, også som systematiske utprøvinger for å finne eventuelle læringseffekter. Ekspertutvalget mener terskelen for å kunne organisere elevene etter kjønn og etnisk tilhørighet bør være vesentlig høyere enn terskelen for å kunne organisere elevene etter faglig nivå. Ekspertutvalget anbefaler at Opplæringslovutvalget utreder nærmere om det er behov for å presisere vilkårene i opplæringsloven § 8-2 for å motvirke omfattende former for differensiering av elever etter kjønn.

Innspill til utvalget

KS har gitt innspill om at regelen om at organiseringen til vanlig ikke skal skje etter faglig nivå, kjønn eller etnisitet bør utformes tydeligere som en pliktbestemmelse. Videre mener KS at reglene om organisering må gi lokalt og profesjonelt handlingsrom.

Flere av elevene som utvalget har snakket med, har gitt innspill om inndeling i grupper. Elevene ser både fordeler og ulemper med nivådeling. De yngste elevene mener det er best med sammensatte grupper, slik at elevene kan lære av hverandre (det som over omtales som medeleveffekten). Blant de eldste elevene har det vært flere som er positive til nivådifferensiering, fordi hver elev da kan få opplæring ut fra sitt behov.

26.4.3 Utvalgets vurdering

Hvilke tilfeller reglene om organisering i grupper skal gjelde for

Etter dagens lov gjelder reglene om organisering i grupper for tilpasset opplæring og intensiv opplæring, med det unntaket at det ved intensiv opplæring er åpnet for eneundervisning i kortere perioder. Utvalget mener at det også i ny lov bør være en generell regel om organisering av elevene i grupper. Regelen må utformes slik at den både ivaretar hensynet til at klassen skal være en møteplass på tvers av ulikheter, og at den ikke forhindrer ønskede og gode tiltak i opplæringen, som forsterket innsats.

Utvalget foreslår at det i vedtak om individuell tilrettelagt opplæring fortsatt skal være mulig å bestemme en organisering som avviker fra hovedregelen om organisering av elevene. Se omtale av individuell tilrettelagt opplæring i kapittel 31.

I dagens regelverk er det gjort unntak fra reglene om organisering for enkelte typer opplæring, som opplæring i og på samisk. Utvalget foreslår også at disse unntakene videreføres. Se omtale i kapittel 26.4.1.

Inndeling i klasser og sosial tilhørighet

Dagens regler om inndeling i grupper gir et lokalt og profesjonelt handlingsrom for organisering av undervisningen, samtidig som den ivaretar elevenes behov for sosial tilhørighet. Sosial tilhørighet er viktig for elevenes trivsel og læring.

Utvalget er ikke kjent med at det er kunnskapsgrunnlag eller argumenter som tilsier at dagens regler gir for lite lokalt og profesjonelt handlingsrom eller gjør det for lite forutsigbart og trygt for elevene. Utvalget foreslår at dagens regler videreføres med enkelte språklige endringer.

Utvalget foreslår å bruke uttrykket «klasse» i lovteksten i stedet for «klasse eller basisgruppe» slik som i dag. Utvalgets oppfatning er at «klasse» er et mer innarbeidet og brukt begrep enn «basisgruppe», og at brukerne av loven vil forstå hva «klasse» er. Skolene står selvsagt fritt til å bruke betegnelsen «basisgruppe» om de vil.

Regelen blir da at hver elev skal være knyttet til én klasse og ha så mye opplæringstid i klassen at eleven kan utvikle sosial tilhørighet. I deler av opplæringen kan elevene deles i andre grupper.

Hovedregel om inndeling som bidrar til respekt og toleranse

Forslag om en eksplisitt hovedregel om inndeling

Dagens regelverk ramser opp enkelte typer inndelinger som bare unntaksvis er tillat. En hovedregel om såkalte sammenholdte grupper er implisitt, men hovedregelen framgår ikke av loven. I praksis kan det derfor i dag være tvil om det er tillatt med inndeling etter enkelte andre kriterier enn de som er nevnt i loven. Utvalget mener det bør fastsettes en hovedregel i loven om hvilke kriterier som skal ligge til grunn for inndeling i klasser og grupper.

I overordnet del av læreplanverket er formålsparagrafen i opplæringsloven utdypet. I overordnet del er det blant annet framhevet at «[f]ormålsparagrafen bygger på menneskeverdets ukrenkelighet og at alle mennesker er like mye verdt, uavhengig av hva som ellers skiller oss», og at «[s]kolen skal gi elevene historisk og kulturell innsikt og forankring, og bidra til at hver elev kan ivareta og utvikle sin identitet i et inkluderende og mangfoldig fellesskap».

Med utgangspunkt i formålsparagrafen og overordnet del av læreplanverket foreslår utvalget at det lovfestes en hovedregel om at inndelingen i klasser og grupper skal bidra til at skolen blir en møteplass der elevene utvikler toleranse og respekt for hverandre. For å oppnå dette skal elevene som hovedregel deles inn på tvers at ulike karakteristikker slik at klassene og gruppene blir mangfoldige felleskap. Hovedregelen innebærer at elever skal deles inn i grupper på tvers av for eksempel kjønn, sosial og økonomisk bakgrunn, etnisitet og religion.

Utvalget understreker at det også gjelder et generelt krav til saklighet for forvaltningsorganer, som også vil ha betydning for hvilke kriterier elevene kan grupperes etter. Dessuten vil likestillings- og diskrimineringsloven utgjøre en skranke for inndelingen. Se kapittel 26.4.1.

Hovedregelen om inndeling i grupper skal gjelde på den enkelte skole og innenfor det enkelte trinn. Hovedregelen skal gjelde for både klasser og andre grupper. Se likevel om inndeling etter nivå og kjønn nedenfor.

Inndeling etter interesser

Et spørsmål er om elevene i grunnskolen skal kunne deles inn etter interesser, for eksempel interesser innenfor idrett eller musikk. Hovedregelen om at elevene skal deles inn slik at skolen blir en møteplass der elevene utvikler toleranse og respekt for hverandre, innebærer av elevene som hovedregel skal deles inn på tvers av ulike karakteristikker. Det vil dermed i utgangspunktet ikke være tillatt å dele inn elevene i grupper etter interesser. Dette kan likevel stille seg annerledes dersom slik inndeling bare gjøres i mindre deler av opplæringen, og det har stor betydning for elevene. Hva som vil være tillatt, må derfor bero på en konkret og helhetlig vurdering der målet om mangfold og hensynet til elevenes behov balanseres. I videregående opplæring kan inndeling i klasser og andre grupper ut fra utdanningsprogram og programområder være sammenfallende med inndeling etter interesser. Slik inndeling vil selvsagt ikke være i strid med hovedregelen om inndeling som bidrar til at elevene får toleranse og respekt for hverandre. Det samme gjelder inndeling i grupper i valgfag på ungdomstrinnet.

Inndeling etter etnisitet

I dagens lov står det at elevene «til vanleg» ikke skal deles inn i grupper etter etnisitet. Ordlyden tyder på at det i noen tilfeller kan være tillatt å dele inn etter etnisitet, på samme måte som for nivå og kjønn. Utvalget kan derimot ikke se at det finnes noen tilfeller hvor det er aktuelt å dele inn elevene i grupper etter etnisitet. Det er heller ingen eksempler på slike tilfeller i forarbeidene til opplæringsloven eller i Kunnskapsdepartementets veileder. Utvalget foreslår derfor at unntaksmuligheten ikke videreføres.

Som omtalt over, skal det fortsatt være tillatt med introduksjonsklasser for språklige minoriteter og egne grupper for opplæring i og på samisk.

Inndeling etter nivå

Hva er nivådeling?

Det finnes ingen klar og omforent definisjon av hva som menes med nivådeling eller nivådifferensiering. Det klassiske eksempelet er der alle elevene i en klasse eller på et trinn deles inn i grupper ut fra hvilket faglig nivå de er på, i deler av opplæringen. For øvrig er det litt varierende hva den enkelte betegner som nivådeling. Spørsmålene og svarene i NIFUs spørsmål til Skole-Norge høsten 2018 illustrerer dette. I undersøkelsen var midlertidig nivådifferensiering, intensiv opplæring og tolærerordningen satt opp som alternativer. Disse tiltakene kan være alternative, men de kan også være sammenfallende. Intensiv opplæring kan gjennomføres i klassen, men det kan også gjennomføres ved at elever med svake ferdigheter i faget eller temaet gis opplæring utenfor klassen i en kortere periode. Tolærerordninger kan brukes til å styrke ressursene i klassen, men den ekstra ressursen kan også brukes til å ta grupper av elever ut av opplæringen i kortere perioder. Elevene kan velges ut til denne gruppen for eksempel fordi de har spesielt svake faglige ferdigheter, eller fordi de har spesielt sterke faglige ferdigheter.

At det er uklare grenser mellom de ulike tiltakene, gjør det også krevende å drøfte hva som er fordelen og ulempen med nivådeling. Utvalgets oppgave er å vurdere hvilken mulighet skolene skal ha til å dele inn elevene etter nivå, som et unntak fra hovedregelen om mangfoldig felleskap. Med nivådeling menes her derfor enhver form for inndeling i grupper hvor utvelgelsen av elevene er gjort med utgangspunkt i elevenes faglig nivå. Det omfatter både tilfeller hvor alle elevene i en klasse eller på et trinn deles inn etter nivå og tilfeller hvor bare noen av elevene er gruppert sammen ut fra faglig nivå. At elevene er i en egen gruppe, innebærer at opplæringen skjer isolert fra øvrige grupper, ofte i et annet rom.

I hvilke tilfeller skal elever kunne deles inn i grupper etter faglig nivå?

Utvalget har vurdert i hvilke tilfeller det skal være tillatt å dele inn elever i grupper etter faglig nivå.

Ett alternativ er å videreføre terskelen i dagens veileder om at nivådeling må være nødvendig for at elevene kan få forsvarlig utbytte av opplæringen. Et annet alternativ er å lovfeste en litt lavere terskel, altså en større adgang til å dele inn i grupper etter nivå. Et mulig kriterium for unntaket kan da være at inndeling etter faglig nivå er hensiktsmessig.

Utvalget mener det fortsatt bør være en høy terskel for nivådeling, og foreslår at det lovfestes at elever bare kan deles inn i grupper etter faglig nivå når det er nødvendig for at elevene kan få forsvarlig utbytte av opplæringen. Adgangen til å dele inn etter faglig nivå vil bare gjelde for den delen av opplæringen der nødvendighetskravet er oppfylt.

Utvalget mener at en høy terskel best vil ivareta målet om mangfold og respekt i lovens formålsparagraf og i overordnet del av læreplanverket. Utvalget kan heller ikke se at kunnskapsgrunnlaget tilsier at det bør åpnes for mer nivådeling.

Det er ikke krav om at nivådeling må være nødvendig for alle elevene. Poenget er at det er nødvendig for noen, og at det samtidig vil være egnet til å gi alle et forsvarlig utbytte av opplæringen. Nivådeling kan for eksempel være nødvendig dersom det er stort sprik i det faglige nivået i elevgruppen og opplæringen i det aktuelle temaet skal gjennomføres på en måte som gjør at ikke alle elevene vil få et forsvarlig utbytte av opplæringen, som for eksempel klassisk tavleundervisning. Dersom alle elevene kan få forsvarlig utbytte av å få opplæringen i grupper sammensatte på tvers av faglig nivå, vil nivådeling ikke være nødvendig.

Nødvendig brukes ofte som en terskel i lovtekster. Nødvendig betyr ikke at noe må være absolutt påkrevd, men det er ment å være en høy terskel. Et nødvendighetskrav vil gi et visst lokalt og profesjonelt handlingsrom, men det vil være en snever adgang til å dele inn etter faglig nivå.

Nivådeling må være nødvendig for at elevene skal få et forsvarlig utbytte av opplæringen. I Kunnskapsdepartementets veileder om organisering av elevene står det at kriteriet forsvarlig utbytte av opplæringen må relateres til målene for opplæringen og hva som er realistisk for den enkelte elev sammenlignet med andre elever. Videre må man vurdere hvordan organiseringen påvirker mulighetene til å realisere opplæringens brede samfunnsmandat som er gitt i lovens formålsparagraf og i læreplanverkets ulike deler.

Adgangen til å dele inn etter nivå kan være et aktuelt spørsmål for elever med stort læringspotensial, ettersom forskningen viser best effekt av nivådeling for slike elever. De fleste elever med stort læringspotensial drar nytte av pedagogisk differensiering i det inkluderende klasserommet. Men noen elever som har et spesielt stort læringspotensial innenfor ett eller flere fag, kan i tillegg ha behov for organisatorisk differensiering, som forsering eller midlertidig gruppering med andre elever på samme nivå.307

Et spørsmål er hva som vil være et forsvarlig utbytte for høyt presterende elever. Etter utvalgets vurdering må opplæringen som et minimum stimulere til faglig utvikling. Samtidig må man være klar over at «forsvarlig utbytte» er en minimumsstandard. Den gir ikke elevene rett til et optimalt utbytte. Hva som er den nedre grensen for forsvarlig utbytte, må etter utvalgets vurdering være en konkret, faglig-pedagogisk vurdering i hvert enkelt tilfelle.

Vurderingen av hva som er nødvendig for at elevene skal få forsvarlig utbytte av opplæringen, skal gjøres med utgangspunkt i faglig-pedagogisk kunnskap og erfaring. Domstolen og statlige myndigheter bør dermed være tilbakeholdne med å overprøve resultatet av vurderingen. Utvalget mener derfor det bør være et forvaltningsskjønn. Domstolene og tilsynsmyndighetene vil da kunne overprøve om vurderingen har vært forsvarlig og saklig med videre, men ikke om nivådelingen i det konkrete tilfellet faktisk var nødvendig. Se mer om ulike typer skjønn og om domstolene og tilsynsmyndighetenes prøvelsesadgang i kapittel 12.6.

Hvor ofte og hvor lenge skal elevene kunne deles inn i grupper etter faglig nivå?

Utvalget mener at kravene som i dag framgår av veilederen fra Kunnskapsdepartementet, er hensiktsmessige begrensinger, og at de bør brukes som et utgangspunkt for å lovfeste krav som begrenser nivådeling.

Utvalget foreslår å lovfeste at inndeling i grupper etter faglig nivå bare kan gjøres i særskilte og begrensede deler av opplæringen. Med særskilt menes at det må være en bestemt faglig del av opplæringen og at behovet for nivådeling må være knyttet til denne delen. Med begrenset menes at elevene bare skal være i slike grupper i en begrenset del av tiden. Utvalget mener det ikke er hensiktsmessig å fastsette en bestemt andel av tiden. Hvor stor del av tiden elevene kan være i nivådelte grupper, må vurderes konkret. I denne vurderingen må det tas hensyn til elevenes muligheter for forsvarlig utbytte, at hovedregelen skal være mangfoldig fellesskap, og at elevene skal være så mye av tiden i klassen at de kan få sosial tilhørighet.

Utvalget foreslår videre å lovfeste at inndelingen i grupper etter faglig nivå skal vurderes jevnlig. Med dette menes for det første at behovet for inndelingen skal vurderes jevnlig, slik som Kunnskapsdepartementet har lagt til grunn i veilederen. Dette skal bidra til at elevene ikke er delt inn etter nivå i større grad enn det er behov for, og å unngå at elevene blir værende i fast gruppe uavhengig av deres faglige utvikling. Et krav om jevnlig vurdering av inndelingen betyr også at det jevnlig skal vurderes hva som er virkningene av nivådelingen, jf. også forslaget fra ekspertutvalget om kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner. Opplæringslovutvalget foreslår ikke at det stilles krav om systematisk evaluering. Men det er viktig at skolene vurderer virkningen av nivådelingen og ikke uten videre fortsetter å bruke tiltak som innebærer nivådeling, dersom tiltaket ikke har positive effekter, eller dersom det går utover enkeltelever på en uheldig måte. Hvor ofte inndelingen må vurderes, vil bero på hvor omfattende nivåinndelingen er.

Elevene skal ha så mye tid i klassen at de kan oppleve sosial tilhørighet. Elevene skal dermed være i klassen mer enn i særskilte og begrensede deler av opplæringen. Det vil dermed ikke være tillatt å dele inn elever i klasser etter nivå.

Inndeling etter kjønn

I hvilke tilfeller skal elevene kunne deles inn i grupper etter kjønn?

Utvalget mener i likhet med ekspertutvalget om kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner at det er sterke prinsipielle argumenter mot å dele inn skoler og klasser etter kjønn.

Et forbud mot å dele elevene inn i grupper etter kjønn vil være å gripe inn i det profesjonelle og kommunale handlingsrommet. Eksemplene i Kunnskapsdepartementets veileder om inndeling i grupper viser dessuten at det kan være tilfeller hvor inndeling etter kjønn er nødvendig eller i hvert fall godt begrunnet. Utvalget har ikke spurt elever om inndeling etter kjønn, men ut fra at flere elever har nevnt behovet for helsesykepleier av samme kjønn, er det rimelig å anta at det finnes elever som vil synes at det vil være en fordel med kjønnsdelt undervisning i enkelte temaer, som pubertet og seksualitet.

Én mulighet er å legge til grunn terskelen i dagens veileder. Denne terskelen innebærer at elevene bare helt unntaksvis kan deles inn i grupper etter kjønn. En annen mulighet er å legge til grunn terskelen fra den opprinnelige veilederen om inndeling i grupper, hvor det også var åpnet for kjønnsdeling i tilfeller hvor det var enkeltelever som opplevde det som integritetskrenkende med undervisning i sammensatt gruppe. Dette alternativet åpner for eksempel i større grad for å ta hensyn til om elevene har et livssyn som gjør at det kan oppleves integritetskrenkende med kjønnssammensatt undervisning i enkelte fag som kroppsøving og svømming.

Utvalget mener det fremdeles bør være mulig å dele inn elevene etter kjønn, men bare i unntakstilfeller. Kunnskapsgrunnlaget gir ikke holdepunkter for om det bør være en snever eller vid unntaksmulighet. I hvilken utstrekning det skal åpnes for kjønnsdelt undervisning, vil derfor langt på vei være et verdivalg.

Utvalget foreslår å videreføre den snevre unntaksmuligheten som følger av dagens veileder. Terskelen i loven bør derimot være tydeligere enn at det ikke skal være inndeling etter kjønn til vanlig. Utvalget er enig med ekspertutvalget om kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner i at det bør være en snevrere adgang til å dele inn i grupper etter kjønn enn etter nivå, og at ordlyden derfor bør være ulike i de to unntaksreglene.

Opplæringslovutvalget foreslår at det i loven stilles krav om særligtungtveiendegrunner for å kunne dele inn elevene i grupper etter kjønn. Denne terskelen innebærer at undervisningen kan deles inn etter kjønn for temaer som gjelder seksualitet, pubertet mv., hvor det kan oppleves tryggere for elevene å få undervisning i kjønnsdelte grupper. Det kan også være aktuelt å dele inn elevene i grupper etter kjønn dersom elevene skal prate om utfordringer i skolemiljøet som særlig gjelder jentene eller guttene. Ellers vil slik inndeling bare være aktuelt dersom det ikke er praktisk mulig å få til felles undervisning på en måte som er forsvarlig og rimelig med hensyn til elevenes integritet, for eksempel dersom det ikke finnes garderobefasiliteter som gjør det mulig for jenter og gutter å dusje separat. I slike tilfeller må det i så fall være snakk om kortere perioder i unntakssituasjoner, ettersom kommunen har et ansvar for å sørge for tilstrekkelige fasiliteter.

Kravet om at det må foreligge særlig tungtveiende grunner for å dele elevene inn i grupper etter kjønn, innebærer at det ikke kan gjennomføres kjønnsdelt undervisning i for eksempel svømming for å ta hensyn til at enkelte elever og foreldre ønsker dette på grunn av religiøs overbevisning. Utvalget mener at likeverdighet mellom kjønnene og målet om at inndelingen i grupper skal bidra til at elevene får toleranse og respekt for hverandre, må veie tyngst. Utvalget vil likevel understreke at kommuner og skoler bør finne ordninger for å ivareta hensynet til religionsfriheten til den enkelte elev i størst mulig grad innenfor fellesskapets rammer. For eksempel kan separate garderober og mulighet til å bruke dekkende klær være tiltak som gjør at aktiviteten oppleves mindre inngripende for eleven. Se omtale av religionsfrihet i kapittel 26.4.1.

Vurderingen av om det foreligger særlig tungtveiende grunner er en skjønnsmessig vurdering. Vurderingen vil bero på både faglig-pedagogiske vurderinger og mer allmenne vurderinger. Det er dermed større grunn til at det bør være et lovbundet skjønn som domstolen, Sivilombudsmannen og tilsynsmyndighetene kan overprøve fullt ut. Det kan særlig være hensiktsmessig med mulighet for full overprøving ettersom praktiske forhold i noen grad handler om økonomiske prioriteringer. Utvalget legger til grunn at vurderingene av vilkåret særlig tungtveiende grunner skal være et lovbundet skjønn som kan overprøves fullt ut av domstolene og tilsynsmyndighetene. Se mer om ulike typer skjønn og om domstolene og tilsynsmyndighetenes prøvelsesadgang i kapittel 12.6.

Avgjørelser om inndeling i klasser og klassebytte

Et spørsmål som har vært oppe med jevne mellomrom, er om avgjørelser om inndeling i klasser og klassebytte er et enkeltvedtak. At en avgjørelse er enkeltvedtak, innebærer blant annet at det gjelder særskilte saksbehandlingsregler og klagerett for den avgjørelsen retter seg mot. Kunnskapsdepartementet har nylig avklart at slike avgjørelser ikke er enkeltvedtak, mens det i juridisk litteratur er lagt til grunn at avgjørelser om å flytte enkeltelever etter skolestart må behandles etter reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven.308

Etter utvalgets vurdering ligger det innenfor kommunens organisasjonsfrihet å dele inn elevene i grupper. Elevene har ikke rett til å tilhøre en bestemt gruppe. Inndeling i klasser ved skolestart vil ikke være enkeltvedtak. Det samme gjelder ved sammenslåing og deling av klasser etter skolestart.

Det følger likevel av alminnelige krav til god saksbehandling at foreldre som ønsker en endring av klasseinndelingen, bør få legge fram sine synspunkter for skolen. Man kan for eksempel tenke seg at alle barn i et nærmiljø unntatt noen få er plassert i samme klasse. Det kan ha stor betydning for det enkelte barns sosiale liv utenom skoletid om barnet går i samme klasse som resten av barna i nabolaget, eller ikke. Et slikt utgangspunkt kan også bygges på Grunnloven § 104 første avsnitt om at barn har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv.

I noen tilfeller kan klassebytte være et skolemiljøtiltak som gjennomføres av hensyn til andre elever. At elevene ikke har rett til å høre til en bestemt klasse, taler for at avgjørelsen heller ikke i slike tilfeller kan anses å gripe inn i elevens rettigheter, og dermed heller ikke være et enkeltvedtak etter forvaltningslovens definisjon. Samtidig har elevene rett til å høre til i en klasse for å få sosial tilhørighet. Å måtte bytte klasse mot sin vilje vil ha stor betydning for eleven det gjelder. Slike bytter kan svekke elevens sosiale tilhørighet. Av hensyn til den eleven det gjelder, bør avgjørelser om klassebytte behandles etter reglene om enkeltvedtak, slik at eleven får mulighet til å uttale seg og rett til å klage på avgjørelsen.

Dersom klassebytte skal kunne brukes som reaksjonsform, må dette være fastsatt som et mulig tiltak i skolereglene (se kapittel 22.3.5).

26.4.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å videreføre reglene om inndeling i klasser og grupper og om sosial tilhørighet, med språklige endringer, se forslag til § 13-2 første avsnitt første og andre setning

• å lovfeste en hovedregel om at inndelingen i klasser og grupper skal bidra til at skolen blir en møteplass der elevene utvikler toleranse og respekt for hverandre, se forslag til § 13-2 første avsnitt tredje setning

• at elevene bare kan deles inn i grupper etter faglig nivå dersom det er nødvendig for at en eller flere elever skal få forsvarlig utbytte av opplæringen, og det ikke går ut over de andre elevenes mulighet til å få forsvarlig utbytte av opplæringen. Det lovfestes videre at inndeling i grupper etter faglig nivå bare kan gjøres i særskilte og avgrensede deler av opplæringen, og at behovet for slik inndeling skal vurderes jevnlig. Se forslag til § 13-2 tredje avsnitt

• at elevene bare kan deles inn i grupper etter kjønn dersom det er særlig tungtveiende grunner til å gjøre det, se forslag til § 13-2 fjerde avsnitt

• å ikke videreføre at elevene kan deles inn etter etnisitet

26.5 Opplæring utenfor skolen og klassen

26.5.1 Dagens regler

Ifølge opplæringsloven § 8-1 har alle barn i grunnskolen rett til å gå på den offentlige skolen som de geografisk hører til, se kapittel 27. Elever i videregående opplæring har rett til å gå på den skolen de blir tatt inn på etter fylkeskommunens lokale forskrift om inntak. Videre følger det av opplæringsloven § 8-2 at elever både i grunnskolen og i videregående opplæring har rett til å tilhøre en klasse eller gruppe som skal ivareta deres behov for sosial tilhørighet, se kapittel 26.4. Opplæringsloven åpner for noe fleksibilitet når det gjelder å gi elever opplæring utenfor skolen og klassen elevene hører til, ofte omtalt som opplæring på en alternativ opplæringsarena. Eksempler kan være opplæring knyttet til friluftsliv, kantinedrift og aktiviteter på en bondegård. For at en elev skal kunne motta et opplæringstilbud utenfor skolen og klassen, må eleven ha et enkeltvedtak om spesialundervisning, og det er ikke adgang til å plassere en elev utenfor skolen og klassen uten foreldrenes eller elevens samtykke. Opplæringen som gis utenfor skolen og klassen, skal være i samsvar med kravene i opplæringsloven med forskrifter, og opplæringen er fremdeles kommunens ansvar.

Det er presisert i Utdanningsdirektoratets rundskriv Udir-3-2010 at det må framgå tydelig i enkeltvedtaket om spesialundervisning at eleven kan få opplæring utenfor skolen og klassen. Det må også framgå både i hvilket omfang, i hvilke(t) fag og i hvor lang tidsperiode eleven skal ha opplæring utenfor skolen og klassen. Det er behov for å konkretisere dette ettersom opplæringen utenfor skolen og klassen skal samordnes med den opplæringen eleven ellers har.309

Kommunen må i tillegg sørge for at det foreligger en avtale om bistand til gjennomføring av spesialundervisning mellom kommunen og tilbyderen av opplæringen. Kommunen kan ikke fastsette i avtalen at tilbyderen av opplæringstilbudet utenfor skolen og klassen overtar ansvaret for opplæringen. Avtalen må ikke være til hinder for at eleven når som helst kan trekkes ut av tilbudet.

26.5.2 Kunnskapsgrunnlaget

I Grunnskolens Informasjonssystem (GSI) registreres antallet elever som har vært utplassert én eller flere dager i uken utenfor ordinær opplæring (alternativ opplæringsarena).310 I skoleåret 2018–2019 gjaldt dette 1 686 elever. 1 369 av disse var gutter. Det er betydelig flere elever som benytter slike tilbud på 8.–10. trinn enn på 1.–7. trinn. Antallet elever og kjønnssammensetningen i disse tilbudene har vært relativt stabilt de siste ti årene. Tilsvarende registrering av opplysninger gjøres ikke for elever i videregående opplæring.

Det kan være mange grunner for et ønske om at eleven skal få deler av opplæringen et annet sted enn på den skolen eleven går på til vanlig og i en annen gruppe enn klassen eleven hører til. I Nasjonal veileder for Inn på tunet – gården som læringsarena for barn og unge311 framheves det at noen elever får større læringsutbytte dersom undervisningen flyttes fra det vanlige klasserommet til et gårdsbruk. Dette begrunnes blant annet med at lærerne får større muligheter for variert undervisning, at elevene får mestringsopplevelser, og at allmenndannende elementer kan erfares i praksis gjennom god sammenhengende undervisning der teori og praksis jevnbyrdig støtter hverandre.

I Meld. St. 18 (2010–2011) Læring og fellesskap framhever departementet at det er viktig at skolene tar i bruk varierte arbeidsmåter og bruker nærmiljøet aktivt i opplæringen. Samtidig understreker departementet at når opplæringsarenaer utenfor skolen tas i bruk for enkeltelever med særlige behov, er det under forutsetning av at det gagner opplæringen til den enkelte elev. Departementet viser videre til at bruken av slik opplæring i mange tilfeller ikke blir basert på enkeltvedtak om spesialundervisning, og at tilbudet ofte mangler sammenheng med det tilbudet eleven ellers får i skolen.312

Utfordringene knyttet til bruken av opplæring utenfor skolen og klassen for enkeltelever blir også omtalt av Ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging.313 Ekspertgruppen finner at det i liten grad føres tilsyn med denne opplæringen, at oversikten over tilbudene er mangelfull, og at andelen ansatte med formell pedagogisk kompetanse er langt lavere enn i ordinær grunnskole.

Bruk av opplæring utenfor klassen og skolen har vært gjenstand for flere lokalt initierte tilsyn de seneste årene. I 2018 førte fylkesmennene sju tilsyn med «alternative opplæringsarenaer». I Utdanningsdirektoratets oppsummering av tilsynene framgår det at det ble avdekket brudd på regelverket i fem av tilsynene. Oppsummeringen viser blant annet at enkeltvedtakene ikke alltid begrunner hvorfor bruk av alternative opplæringsarenaer er et forsvarlig tilbud for eleven. I tillegg konkretiserer ikke de sakkyndige vurderingene fra PP-tjenesten fordelingen av timer mellom lærer og miljøarbeider, og gir heller ikke en beskrivelse av hvordan en pedagogisk forsvarlig opplæring sikres. Vedtakene gir ofte heller ikke en beskrivelse av organiseringen av tilbudet, omfanget av tilbudet, behovet for kompetansekrav for gjennomføring av tilbudet og hvordan tilbudet skal følges opp.314

26.5.3 Utvalgets vurdering

Kommunen har ansvar for å tilpasse opplæringen til elevenes evner og forutsetninger. Det er derfor viktig at skolen har anledning til å bruke et bredt spekter av organiseringsformer og pedagogiske metoder. Opplæring utenfor skolen og klassen kan, for enkelte elever, bidra til å øke trivselen, motivasjonen og læringsutbyttet i opplæringen de ellers har sammen med de andre elevene i klassen. Samtidig viser kunnskapsgrunnlaget at det er flere utfordringer når det gjelder opplæring utenfor skolen og klassen. Utfordringene er i all hovedsak knyttet til manglende rettslig forankring av opplæringen som skjer, bruk av personer uten relevant faglig og pedagogisk kompetanse og manglende sammenheng mellom opplæringen som skjer utenfor skolen og klassen, og opplæringen elevene ellers har.

Utvalget foreslår at det stilles krav om at en lærer som hovedregel skal være til stede sammen med elevene i opplæringssituasjonen, se kapittel 39 og forslag til § 15-4. I praksis betyr dette at en lærer skal være til stede i all opplæring, også den som skjer utenfor skolen og klassen.

Utvalgets forslag om at en lærer som hovedregel skal være til stede sammen med elevene i opplæringssituasjonen, kan føre til at det blir mindre bruk av opplæring utenfor skolen og klassen for elever med vedtak om individuelt tilrettelagt opplæring. Samtidig vil kravet kunne føre til at opplæringen som gis utenfor skolen og klassen, i større grad blir gitt av personer som fyller opplæringslovens kompetansekrav, at opplæringen som gis blir satt i tettere sammenheng med opplæringen for øvrig, og at lærerne får en tydeligere rolle og bedre oversikt over den totale opplæringen eleven får.

26.5.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• ingen ny regulering av opplæring utenfor skolen og klassen, se likevel forslag til § 15-4

27 Hvilken skole elevene skal gå på

27.1 Innledning

Alle barn i grunnskolen har rett til å gå på den offentlige skolen som de geografisk hører til. Målet med denne retten er at alle barn skal få gå på en skole sammen med de andre barna fra nærmiljøet sitt. Dette gjelder elever både på barnetrinnene og ungdomstrinnene. Elevene i videregående opplæring har ikke lovfestet rett til å gå på en bestemt skole.

27.2 Dagens regler

Elever i grunnskolen

Rett til å gå på den skolen som ligger nærmest eller den skolen i nærmiljøet som eleven sogner til

I opplæringsloven § 8-1 er det regler om hvordan elevene i grunnskolen skal fordeles på de forskjellige skolene i kommunen. Loven inneholder ikke regler om hvor mange skoler det skal være i kommunen eller om hvor skolene skal plasseres. Kommunen står derfor fritt til å opprette og legge ned skoler, og til å bestemme hvor skolene skal plasseres.

Opplæringsloven § 8-1 første avsnitt gir alle barn rett til å gå på én bestemt skole:

Grunnskoleelevane har rett til å gå på den skolen som ligg nærast eller ved den skolen i nærmiljøet som dei soknar til.

Ut fra den todelte ordlyden i bestemmelsen kan det se ut som om det dreier seg om to alternative skoler: enten (1) den skolen som ligger nærmest i avstand eller (2) den skolen i nærmiljøet som de sogner til. Det er imidlertid tale om én og samme skole, ofte kalt nærskolen. Både «den skolen som ligg nærast» og «den skolen i nærmiljøet som dei soknar til» handler om det samme og er knyttet til vurderingen av hva som skal regnes som den nærmeste skolen.

Hvilken skole som regnes som den nærmeste skal avgjøres ut fra en konkret vurdering. Hovedformålet med regelen er at elever fra de samme geografiske områdene skal gå på den samme skolen. Vurderingen av hvilken skole som ligger nærmest skal ifølge lovens forarbeider ta utgangspunkt i geografiske forhold.315

I NOU 1995: 18 står det følgende om hva som skal regnes som geografisk nærhet:

Geografisk nærhet kan fastsettes på grunnlag av fysisk avstand til den enkelte skole, slik at elevene blir henvist til den skole som gir kortest skolevei. Men geografisk tilhørighet kan også fastsettes i forhold til den enkelte skoles naturlige geografiske område ut fra topografiske og trafikale forhold, derunder hvordan hjemmene er fordelt på grender mv.

Videre står det at

[e]ndringer i opptaksområde som splitter søskenflokker, kan gi behov for å gjøre unntak fra det topografiske og trafikale nærhetsprinsipp. I slike tilfeller bør kommunen ta med betydningen av å skaffe søsken plass på samme skole i den samlede vurdering av hvilken skole en elev skal gå på.

I Ot.prp. nr. 46 (1997–98) står det følgende om hva som er relevante momenter i vurderingen av hva som skal regnes som den nærmeste skolen:

Vurderinga av kva for skole som er nærmast, skal ta utgangspunkt i geografiske forhold, men skal også ta omsyn til andre relevante forhold, til dømes om sysken er plasserte på den same skolen, kapasiteten på skolane og om skolevegen er farleg. Sjå også vurderinga frå opplæringslovutvalet i punkt 20.4.4.2 i NOU 1995:18.

Ifølge lovens forarbeider kan kommunen legge vekt på kapasiteten ved den enkelte skole. Hensynet til kapasitet gjør seg først og fremst gjeldende når skoleanlegget ikke har plass til flere elever.316 Dette innebærer at når skoleanlegget er fullt, kan kommunen plassere de elevene som har minst tilhørighet ut fra andre hensyn, på en annen skole som har kapasitet.317 Rettighetene etter § 8-1 innebærer dermed ikke noe krav om utvidelse av eksisterende skoleanlegg.318

Ut fra en samlet vurdering av avstanden til skolen, topografi (terrengforhold) og trafikkforhold kan den skolen som «ligg nærast» være både to eller flere skoler. Når elever fra slike gråsoner skal fordeles, står kommunen forholdsvis fritt, så lenge det legges vekt på saklige hensyn.319

Lokal forskrift om skolekretser

Opplæringsloven § 8-1 første avsnitt andre setning gir kommunen hjemmel til å fastsette forskrifter om hvilken skole de ulike områdene i kommunen sogner til. Hjemmelen til å gi forskrift er først og fremst gitt for å sikre forutberegnelighet og likebehandling for innbyggerne i kommunen og av hensyn til hensiktsmessig organisering lokalt.320

Forskriften må være utformet i samsvar med de hensynene som er lovlige etter en tolkning av loven og forarbeidene. Det kan ikke legges vekt på hensyn som vil være i strid med nærskoleprinsippet som for eksempel hensyn til lik belastning på kommunens skoler, opprettholdelse av skoler med svakt elevgrunnlag, spredning av faglig sterke og svake elever, samling av minoritetselever og spesialundervisningselever. En forskrift vil derfor være klarest der den legger vekt på objektive forhold som geografi og topografi. Forskriften må imidlertid også åpne for at det kan legges vekt på forhold ved den enkelte elev. I lovens forarbeider står det følgende:

Dessutan blir det understreka at dei kommunale forskriftene om kva område som soknar til den enkelte skolen, må halde seg innanfor dei rammene lova set opp. Blant anna må forskriftene opne for at kommunen tek med verdien av å skaffe sysken plass på den same skolen i den samla vurderinga av kva skole ein elev skal gå på. Inndelinga i opptaksområde kan såleis ikkje vere absolutt.321

Avtale mellom kommuner om at et område i en kommune sogner til en skole i nabokommunen

Hovedregelen er at elevene skal gå på skole i bostedskommunen. Unntak gjelder når to eller flere nabokommuner har inngått avtale om felles skolekrets etter § 8-1 andre avsnitt. I slike tilfeller kan en elev henvises til en skole i nabokommunen, så lenge dette er elevens nærmeste skole etter første avsnitt. Bestemmelsen innebærer ingen innskrenking av nærskoleprinsippet annet enn at nærskolen også kan være lokalisert i en annen kommune enn bostedskommunen. Kun områder som er i geografisk nærhet av hverandre kan omfattes av en felles kommunal skolekrets.322

Søknad om å gå på en annen skole enn den nærmeste

Ifølge opplæringsloven § 8-1 tredje avsnitt kan en elev søke om å få gå på en annen skole enn det som er elevens nærmeste skole etter paragrafens første avsnitt. Bestemmelsen gir ikke rett til å gå på en annen skole, og kommunen må sørge for at retten til å gå på den nærmeste skolen ikke blir satt til side for andre elever.323 Søknaden om skolebytte må behandles etter alminnelige forvaltningsrettslige regler, som blant annet beskytter mot usaklig forskjellsbehandling.

Det kan også innvilges skolegang utenfor bostedskommunen. I slike tilfeller må også den kommunen der skolen ligger samtykke i skoleplasseringen.

Unntak fra retten til å gå på den nærmeste skolen

Opplæringsloven inneholder unntak fra retten til å gå på den nærmeste skolen for elever som

• får opplæring på annen målform i egen elevgruppe, jf. § 2-5 fjerde avsnitt

• får opplæring i og på norsk tegnspråk, jf. § 2-6 andre avsnitt

• får morsmålsopplæring, jf. § 2-8 andre avsnitt

• får særskilt organisert innføringstilbud for minoritetsspråklige elever, jf. § 2-8 femte avsnitt

• får opplæring på samisk, jf. § 6-2 tredje avsnitt

• flyttes til en annen skole av hensyn til medelever, jf. § 9 A-12 første avsnitt

Det følger av § 2-5 fjerde avsnitt at når minst ti elever krever det, kan elevene velge en annen målform enn den målformen kommunen har vedtatt. Når de ti elevene er spredt på flere skoler i kommunen, må foreldrene velge hvilken av skolene som skal ha den særskilte målformgruppen. I slike tilfeller må noen av elevene gå på en annen skole enn nærskolen.

Etter § 2-6 andre avsnitt kan kommunen​ bestemme at opplæringen i og på tegnspråk skal gis på et annet sted enn den skolen eleven sogner til, og etter § 2-8 andre avsnitt kan morsmålsopplæring legges til en annen skole enn den eleven går på til vanlig. Videre kan kommunen ifølge § 2-8 femte avsnitt organisere særskilt opplæringstilbud for nyankomne elever i egne grupper, klasser eller skoler. Dersom hele eller deler av opplæringen skal skje i slik gruppe, klasse eller skole, må dette fastsettes i vedtaket om særskilt språkopplæring.

Etter § 6-2 tredje avsnitt kan kommunen samle de elevene som skal ha opplæring på samisk, ved én eller flere av grunnskolene i kommunen.

Ytterligere følger det av § 9 A-12 første avsnitt at en elev kan flyttes til en annen skole enn den skolen eleven har rett til å gå på hvis hensynet til de andre elevene tilsier det. Det innebærer at en elev kan flyttes til en annen skole uten at foreldrene og eleven selv ønsker det. Bestemmelsen kan bare brukes i helt spesielle unntakstilfeller der atferden til enkeltelever i alvorlig grad går ut over en eller flere av de andre elevene.324 Loven nevner selv et eksempel, nemlig at en elev mobber andre elever. Andre tiltak skal være prøvd før det er aktuelt med flytting.

Elever i videregående opplæring

Opplæringsloven inneholder ikke regler om hvilken skole søkere til videregående skole skal plasseres på. Dette betyr at elevene i videregående opplæring ikke har lovfestet rett til å gå på en bestemt skole.

Opplæringsloven § 3-1 sjuende avsnitt gir departementet hjemmel til å gi forskrift om inntak. Ifølge forskrift til opplæringsloven § 6-2 skal fylkeskommunen fastsette lokal forskrift om inntak. Den lokale forskriften skal inneholde regler om hvordan inntaket vil bli gjennomført, blant annet inntaksområde.

Fylkeskommunen kan beslutte at en elev i videregående opplæring skal flyttes til en annen skole enn den skolen eleven er tatt inn på dersom hensynet til medelever fordrer det. Dette følger av opplæringsloven § 9 A-12 andre avsnitt.

27.3 Kunnskapsgrunnlaget

27.3.1 Historikk

Regelen i opplæringsloven § 8-1 om at en elev har rett til å gå på den nærmeste skolen er delvis en videreføring av innholdet i tidligere grunnskolelov § 13 nr. 1 andre avsnitt første setning om at barn skal «skrivast inn ved den skolen dei soknar til». Bestemmelsen i den tidligere grunnskoleloven var ment å sikre at barn skal være elever ved den skolen de geografisk hører til.

I NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring foreslo Smithutvalget å videreføre nærhetsprinsippet i grunnskoleloven § 13 i ny opplæringslov og at vurderingen av hvilken skole en elev hører til skal ta utgangspunkt i geografisk nærhet. I tillegg foreslo utvalget at kommunen også skal ta hensyn til «andre relevante forhold» som plassering av søsken på samme skole og kapasiteten ved den enkelte skole.

I NOU 1995: 18 var det også lagt inn en reservasjon om at kommunen skal ha anledning til å gi opplæring til en elev ved en annen skole enn den eleven sogner til hvis kommunen ikke kan gi eleven et forsvarlig opplæringstilbud ved den skolen eleven sogner til. Dette skulle først og fremst gjelde elever som har behov for spesialundervisning og elever med atferdsvansker. Smithutvalgets forslag inneholder derfor en reservasjon om at elever «til vanleg» har rett til å gå på den skolen i nærmiljøet som de sogner til.

Ifølge den tidligere grunnskoleloven § 3 kunne kommunen velge å vedta kretsgrenser, og barn som bor i kretsen skulle opptas ved kretsens skole. Smithutvalget foreslo i NOU 1995: 18 en hjemmel for kommunen til å gi forskrift om hvilke områder som sogner til den enkelte skole. Utvalget la til i merknaden til bestemmelsen at forskriften må holde seg innenfor «det som er en rimelig tolkning av lovutkastets første punktum».

I regjeringens forslag til ny opplæringslov i 1998 foreslo departementet en lovbestemmelse som innholdsmessig var i samsvar med Smith-utvalgets forslag om rett for grunnskoleelever til å gå på den skolen de geografisk hører til.325 Ordlyden ble noe endret som følge av lovvedtak 19.06.1997 nr. 83.

Unntaket for elever med spesialundervisning eller atferdsvansker ble ikke vedtatt i forbindelse med Stortingets behandling av regjeringens forslag. Ordene «til vanleg» ble derfor ikke med i Stortingets lovvedtak.326

27.3.2 Klagesaker

Et av områdene fylkesmennene mottar flest klager på innenfor grunnskolens område, er skoleplassering etter opplæringsloven § 8-1. Fylkesmennene mottar flest klager på vedtak om vurdering (standpunktkarakter i fag), og deretter følger klager på skoleplassering. Antallet har holdt seg stabilt de siste årene.

I 2017 mottok fylkesmennene til sammen 344 klager på skoleplassering, og i 2016 var tallet 363.327 I 2014 mottok fylkesmennene 376 klager som gjaldt skoleplassering.328 Det er kun et mindretall av dem som klager, som får medhold i klagen. I 2017 fikk kun 20 av 344 medhold. En mulig forklaring på at antallet klager er høyt, er at innholdet i bestemmelsen ikke er lett å forstå, og at mange foreldre kan lese bestemmelsen i § 8-1 første avsnitt slik at den gir en rett for barnet til å gå på den skolen som ligger nærmest i avstand. Ulik utforming av lokal forskrift om skolekretser og ulik praksis når det gjelder behandlingen av saker om skoleplassering kan også være en årsak.

27.3.3 Regelverket i andre land

Sverige

Skollagen kapittel 10 § 29 inneholder regler om kommunens organisering av grunnskolen, og i §§ 30 og 31 er det bestemmelser om hvilken skole eleven skal plasseres på.329 Utgangspunktet ifølge § 30 er at en elev skal få plass på den skolen som elevens foresatte ønsker at eleven skal gå på. Kommunen kan likevel plassere eleven på en annen skole dersom den ønskede plasseringen vil føre til at en elevs berettigede plass ved en skole i nærheten av hjemmet blir tilsidesatt. Kommunen kan også se bort fra foresattes ønske dersom den ønskede plasseringen vil føre til betydelige økonomiske eller organisatoriske vanskeligheter for kommunen eller det er nødvendig av hensyn til de øvrige elevenes trygghet og studiero.

27.3.4 Innspill til utvalget

Barneombudet mener at det er motstrid mellom de ulike avsnittene i § 8-1. Ombudet viser til at bestemmelsen ble endret av Stortinget, og mener at ordlyden i bestemmelsen gir en sterkere rett for eleven enn det mange kommuner praktiserer. Barneombudet mener at nærskoleprinsippet må videreføres, og at det må være tydelig hvordan dette skal forstås.330 KS har gitt innspill om at § 8-1 andre avsnitt bør slettes fordi interkommunalt samarbeid er regulert i kommuneloven.331

27.4 Utvalgets vurdering

Elever i grunnskolen skal ha rett til å gå på en grunnskole i nærmiljøet

Målet med dagens rett til å gå på den skolen som ligger nærmest, er at alle barn i grunnskolen skal få gå på en skole med andre barn fra nærmiljøet sitt og føle tilhørighet til skolen i nærmiljøet. Foreldre vil som regel også ønske at barna skal gå på den skolen som ligger nærmest hjemmet.

Utvalget mener at det er viktig å gi barn anledning til å skape eller fastholde holdepunkter i nærmiljøet. Et slikt holdepunkt er skolen. Utvalget foreslår at ny opplæringslov fortsatt skal inneholde en bestemmelse som sikrer at barn fra samme område får gå sammen på skolen, og at denne skolen skal være en skole i det som er deres naturlige nærmiljø. Retten bør omtales som en rett til å gå på en skole i nærmiljøet. I ordet «nærmiljø» ligger ikke bare avstand, men også tilknytning.

Kommunen skal fastsette forskrift om skolekretser

Etter dagens opplæringslov § 8-1 første avsnitt andre setning kan kommunen gi forskrift om hvilken skole de ulike områdene i kommunen sogner til. Det er opp til kommunen om den skal gi slik forskrift eller ikke. Det framgår av merknaden til bestemmelsen at forskriften

må halde seg innanfor det som er ei rimeleg tolking av første punktum i lovutkastet. Det vil blant anna seie at forskriftene må opne for at den vurderinga kommunen gjer av opptaket for ein elev, også tek omsyn til andre forhold enn geografisk nærleik, til dømes å skaffe sysken plass på den same skolen og om skolevegen er farleg.332

Innholdet i merknaden innebærer at skolekretsene som er fastsatt i den lokale forskriften, ikke er absolutte. Etter utvalgets vurdering kan dette gi dårlig forutsigbarhet for barn som skal begynne på skolen, og for barnas foreldre om hvilken skole barnet tilhører. Et relativt høyt antall klagesaker om skoleplassering viser at dagens regel ser ut til å by på mye tvil og er vanskelig å praktisere. Lovbestemmelsen er for øvrig tolket og praktisert ulikt når det gjelder om kommunen skal fatte enkeltvedtak eller ikke når kommunen har fastsatt forskrift om skolekretser.

Mange kommuner har fastsatt forskrift om skolekretser. En gjennomgang utvalget har foretatt av flere av disse lokale forskriftene, viser at kommunene har ulik tilnærming til hvordan regelen om retten til å gå på den nærmeste skolen skal praktiseres. Flere kommunale forskrifter har regler om at søskentilhørighet kan bli vektlagt, men først etter at alle elevene er fordelt etter bostedsadresser. Søsken prioriteres, men kun dersom det er ledige plasser. Noen kommuner holder også av enkelte plasser til senere tilflyttende elever. Flere kommuner har fastsatt regler om hvordan elevene skal prioriteres hvis foreldre søker om plass på en annen skole enn den eleven sogner til.

Slik merknaden til dagens § 8-1 første avsnitt er formulert, skal hensynet til søsken vurderes samtidig med de andre hensynene som skal tillegges vekt når kommunen skal ta stilling til hvilken skole elevene har rett til å gå på. Utvalget mener at dette er både en lite praktisk og en lite forutsigbar løsning all den tid det kan fastsettes skolekretser ut fra elevens bostedsadresse. Eksemplene på kommunenes praktisering av lovverket bekrefter dette.

Etter utvalgets vurdering vil vedtatte skolekretser, fastsatt i forskrift etter kriteriene avstand mellom hjemmet og skolen, topografi, boområder og trafikkforhold, gi størst forutsigbarhet for barn i grunnskolen og deres foreldre om hvilken skole barnet har rett til å gå på. Utvalget foreslår derfor at ny opplæringslov skal inneholde en plikt for kommunen til å fastsette forskrift om skolekretser, det vil si hvilken skole barna har rett til å gå på ut fra barnas bostedsadresse. For eksempel kan kommunen bestemme at alle i en gate eller et boligfelt skal høre til samme skolekrets. Skolekretser skal sikre at barn fra samme område får gå sammen på skolen og på den skolen de geografisk hører til.

Når kommunen skal fastsette forskrift om skolekretser, skal elevene fordeles mellom de tilgjengelige skolene med utgangspunkt i den fysiske avstanden til skolen. Det kan også være aktuelt å legge vekt på topografiske forhold, boområder og trafikkforholdene på skoleveien. Hvordan hjemmene er fordelt på grender eller naturlige forhold som elver og fjell, kan tilsi at den skolen som rent faktisk ligger nærmest hjemmet, ikke alltid vil være den skolen eleven har rett til å gå på. Barnas sikkerhet på skoleveien kan også være avgjørende ved vurderingen av hvordan elevene skal fordeles på de ulike skolene og følgelig hvilken skole en elev har rett til å gå på. I tillegg skal kapasiteten på skolene kunne tillegges vekt i den totale vurderingen.

Utvalget mener at hensynet til søsken eller andre individuelle forhold ikke skal tas med i vurderingen av hvilken skole en elev har rett til å gå på. Som regel vil det ikke være konflikt mellom elevens bostedsadresse og hensyn til eventuelle søsken på skolen. For barn som bor i en sone mellom to eller flere skoler og der skolekretsgrensene skifter ofte, kan det imidlertid skje at søsken i ulik alder ikke hører til samme skole. Foreldre kan i så fall søke om skoleplass for sitt barn på en annen skole enn den skolen barnet sogner til, dersom den lokale forskriften åpner for det.

Hensynet til skolenes kapasitet

Etter dagens regelverk kan kapasiteten på skolen tas med i vurderingen av hvilken skole elevene har rett til å gå på. I tolkningsuttalelser fra Utdanningsdirektoratet er det lagt til grunn at hensynet til kapasitet bare kan få betydning når en skole ikke har plass til flere elever.333 En slik begrensning vil etter utvalgets vurdering kunne hindre kommunen i å tilpasse elevtallet til skolens personalressurser og materielle ressurser. Begrensningen kan derfor gå utover kommunens mulighet til å gi hver elev likeverdig tilgang til kommunens totale ressurser til skoledrift. Utvalget foreslår derfor at kommunene skal kunne ta hensyn til skolenes kapasitet – også når skolene ikke er fulle – når skolekretsene skal fastsettes. Kommunen skal også kunne holde av plasser til tilflyttende elever. Hensikten er å få til en effektiv utnyttelse av de samlede personalressursene og best mulig utnyttelse av kapasiteten i de eksisterende skolebyggene. Dette vil gi størst handlingsrom for kommunene og legge best til rette for effektiv utnyttelse av kommunens økonomiske ressurser.

Utvalget vil understreke at utgangspunktet for fastsettelse av skolekretser alltid skal være avstanden til skolen, slik at hensynet til kapasitet kun vil være ett av flere hensyn som kan tillegges vekt. Når skolekretsene skal fastsettes skal kommunen derfor ta utgangspunkt i den fysiske avstanden til skolen, men kommunen kan også ta hensyn til topografi, hvordan elevene er fordelt i boområder, trafikkforholdene på skoleveien og kapasiteten på skolene. Det innebærer at den skolen som er nærmest i fysisk avstand, ikke alltid vil være den skolen eleven har rett til å gå på. Når kommunene kan ta hensyn til skolenes kapasitet ved fastsettelse av skolekretser kan det samtidig føre til bedre skoleøkonomi og dermed bedre skoler og kan også motvirke skolenedleggelser. Utgifter til skyss for elever kan komme i tillegg, slik at eventuell vektlegging av kapasitet må vurderes ut fra hva som er mest kostnadseffektivt for kommunen, det vil si hva som gir best mulig utnyttelse av de økonomiske ressursene.

Den lokale forskriften om skolekretser skal være i samsvar med grunntanken om at en elev har rett til å gå på den skolen eleven geografisk tilhører, og at barn fra samme område skal få gå på samme skole. Skoletilhørighet skal fastsettes etter en konkret vurdering og etter momentene som framgår ovenfor. Det ligger ikke innenfor det kommunale handlingsrommet eller selvstyret å fastsette forskrift om skolekretser i strid med disse forutsetningene. Det vil for eksempel ikke være tillatt å fordele elevene ut fra faglig nivå.

Når skolekretsene er vedtatt, skal kommunen fylle opp skolene med de elevene som hører til den enkelte skole. Det må allikevel tas høyde for at det kan komme et uventet høyt antall elever flyttende til et område, og at det kan føre til at en skole ikke har kapasitet til å ta imot alle elevene som sogner til skolen etter den kommunale forskriften. Utvalget foreslår derfor at loven skal inneholde en regel om at den kommunale forskriften kan åpne for unntak fra skolekretsene dersom skolen i skolekretsen barnet tilhører, ikke har ledig kapasitet. I og med at kommunen kan ta hensyn til kapasitet ved fastsettelse av skolekretsene, vil imidlertid risikoen for at skolen er full, ikke være stor. Dersom en skole fordi den er full, ikke har plass til en elev, skal kommunen fatte enkeltvedtak om hvilken skole eleven tilhører. Foreldrene har rett til å uttale seg før kommunen fatter vedtak og kan i den forbindelse komme med ønske om hvilken skole de ønsker at barnet skal få plass ved.

Når kommunen skal fastsette forskrift om skolekretser skal det tas utgangspunkt i de skolene som til enhver tid finnes i kommunen. Kommunen står fritt til å opprette og legge ned skoler og til å bestemme hvor skolene skal plasseres. Retten til å gå på en skole i nærmiljøet og reglene om hva som skal legges vekt på i vurderingen, setter imidlertid grenser for det kommunale selvstyret. Den enkelte kommune kan ikke fritt fordele elevene ut fra egen prioritering.

Forhåndsvarsling før forskriften vedtas eller endres

Kommunen skal sørge for at saken er så godt opplyst som mulig før forskriften om skolekretser fastsettes, jf. forvaltningsloven § 37 første avsnitt. Kommunen skal forhåndsvarsle dem som er berørt, og disse skal få anledning til å uttale seg om forhold som de mener har betydning for fastsettelsen av forskriften, jf. forvaltningsloven § 37 andre avsnitt. Dette betyr at foreldre til barn i grunnskolealder og berørte institusjoner og organisasjoner skal gis anledning til å uttale seg før forskriften om skolekretser vedtas eller endres. Det kan være behov for å endre forskriften enkelte år. Bakgrunnen for dette er at svingninger i elevtallet på enkelte skoler gjør at disse skolene ikke har plass til å ta imot alle elevene som er innenfor en skolekrets. Behov for endringer kan også skyldes endret arealdisponering, boligbygging, endringer i infrastruktur, opprettelse av nye skoler eller nedleggelse av skoler.

Kunngjøring av forskriften i Norsk Lovtidend

Ifølge forvaltningsloven § 38 første avsnitt bokstav c skal en forskrift kunngjøres i Norsk Lovtidend. I dagens opplæringslov § 8-1 første avsnitt tredje setning er det gjort unntak fra kravet om kunngjøring for lokal forskrift om skolekretser. Etter utvalgets vurdering bør en slik forskrift være lett tilgjengelig fordi den angår mange innbyggere og er felles for hele kommunen. Kunngjøring i Norsk Lovtidend har til hensikt å føre til tilgjengelighet for borgerne og vil også gjøre det mulig å finne fram til tidligere versjoner av den lokale forskriften på Lovdatas nettsider. Kunngjøring av den lokale forskriften vil ikke medføre mye ekstraarbeid for kommunen, og det kan gjøres relativt enkelt via Lovdatas nettsider. Utvalget foreslår derfor at dagens unntak fra kravet om kunngjøring ikke videreføres i ny opplæringslov.

En kommune kan inngå avtale med nabokommunen om felles skolekrets

I dagens opplæringslov § 8-1 andre avsnitt er det fastsatt at to eller flere kommuner kan avtale at et område i en kommune sogner til en skole i nabokommunen. Utvalget foreslår at denne bestemmelsen ikke videreføres i ny opplæringslov fordi det allerede følger av kommuneloven § 17-1 om interkommunalt samarbeid at kommuner kan inngå en slik avtale.

Unntak fra retten til å gå på en skole i nærmiljøet

Opplæringsloven inneholder flere unntak fra retten til å gå på den nærmeste skolen, blant annet for elever som får opplæring i og på norsk tegnspråk, og elever som får særskilt organisert innføringstilbud for minoritetsspråklige elever, se kapittel 27.2. Utvalget foreslår at innholdet i disse reglene videreføres i ny opplæringslov.

Søknad om skoleplass utenfor skolekretsen

Foreldre kan søke om at en elev i grunnskolen får gå på en annen skole enn den skolen eleven hører til etter den lokale forskriften om skolekretser. Dette er presisert i dagens opplæringslov § 8-1 tredje avsnitt. Bestemmelsen gir ikke en elev rett til å gå på en annen skole.

Det er overflødig å ha en lovbestemmelse om at foreldre kan søke om at barnet skal få gå på en annen skole enn den skolen barnet har rett til å gå på, fordi kommunen ikke har plikt til å innvilge slike søknader. Utvalget foreslår derfor at dagens § 8-1 tredje avsnitt ikke videreføres i ny lov. Dersom kommunen åpner for å tildele skoleplass på en annen skole enn den eleven sogner til, bør den lokale forskriften om skolekretser inneholde regler for hvordan elevene skal prioriteres dersom foreldre søker om plass ved en annen skole enn den eleven sogner til. For eksempel kan søsken gis førsteprioritet. Kommunens avgjørelse om skoleplass ved en annen skole enn den eleven sogner til vil være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven.

Når skal kommunen fatte enkeltvedtak?

I og med at kommunen skal gi forskrift om skolekretser, vil det følge direkte av forskriften hvilken skole eleven skal gå på. Kommunen behøver derfor ikke fatte enkeltvedtak om skoleplassering. Dersom kommunen må gjøre unntak fra inndelingen i skolekretser fordi den aktuelle skolen ikke har ledig kapasitet, og kommunen derfor må gjøre en konkret vurdering av hvilken skole eleven har rett til å gå på, må kommunen fatte enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Kommunen må også fatte enkeltvedtak hvis en elev søker om å få gå på en annen skole enn den skolen eleven har rett til å gå på.

27.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at alle barn i grunnskolen skal ha rett til å gå på en skole i nærmiljøet, se forslag til § 3-6 første avsnitt første setning

• at hvilken skole en elev i grunnskolen har rett til å gå på, skal fastsettes i lokal forskrift om skolekretser, se forslag til § 3-6 første avsnitt andre setning

• at skolekretsene skal fastsettes med utgangspunkt i avstanden mellom hjemmet og skolen, men at kommunen også kan ta hensyn til topografi, hvordan elevene er fordelt i boområder, trafikkforholdene på skoleveien og kapasiteten på skolene, se forslag til § 3-6 andre avsnitt

• at forskriften om skolekretser kan åpne for at kommunen kan gjøre unntak fra de fastsatte skolekretsene hvis skolen i kretsen er full, se forslag til § 3-6 tredje avsnitt

• at den lokale forskriften om skolekretser skal kunngjøres i Norsk Lovtidend, og at dagens unntak fra forvaltningslovens krav om kunngjøring av forskrifter derfor ikke videreføres

• å videreføre dagens regler om at departementet kan gi forskrift om inntak til videregående opplæring, se forslag til § 6-1 fjerde avsnitt og omtale i kapittel 24

28 Opplæring der læreren ikke er til stede sammen med elevene (fjernundervisning)

28.1 Innledning

Dagens opplæringslov åpner for fjernundervisning i enkelte tilfelle og det er uklart om det ellers er tillatt. Fjernundervisning er en måte å organisere undervisning på der eleven og læreren ikke er fysisk til stede samme sted, men har kontakt gjennom tekniske hjelpemidler. I dag foregår fjernundervisning som oftest som nettundervisning.

I dette kapitlet vurderer utvalget om opplæringen skal kunne gjennomføres som fjernundervisning, og under hvilke forutsetninger.

28.2 Dagens regler

28.2.1 Opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven

Opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven åpner for at opplæring i og på samisk og opplæring i finsk og kvensk kan gis som fjernundervisning når opplæringen ikke kan gis av egnede undervisningspersonale på skolen. Opplæringsloven åpner også for at grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne kan gis som fjernundervisning.

Utover de tilfellene hvor fjernundervisning eksplisitt tillates, er ikke fjernundervisning regulert i opplæringsloven. Ut fra juridisk metode vil en naturlig forståelse være at fjernundervisning ikke er tillatt i andre tilfeller. I praksis er ikke regelverket praktisert så strengt verken av kommunene eller av nasjonale myndigheter.

Kunnskapsministeren har på bakgrunn av spørsmål fra Stortinget uttalt seg om adgangen til å bruke fjernundervisning som en del av opplæringen.334 Kunnskapsministeren har i korthet svart at det er tillatt å bruke fjernundervisning i begrensede deler av opplæringen i fag i videregående opplæring. Kunnskapsministeren har for øvrig vist til at retten til spesialundervisning og retten til trygt og godt miljø mv. gjelder fullt ut også for slik undervisning.

Kunnskapsdepartementet har også uttalt seg om bruk av såkalte roboter, som er en form for fjernundervisning (se omtale av slike roboter i kapittel 28.3.1).335 I brevet vises det til at bruk av denne typen roboter kan være til stor nytte for elever som på grunn av sykdom eller skade ikke kan være på skolen. Departementet legger til grunn at undervisning via robot kommer i tillegg til andre måter å organisere opplæringen på, for eksempel besøk i hjemmet. Departementet understreker at skoleeier ikke kan oppfylle elevens rett til opplæring ved utelukkende å henvise eleven som er hjemme, til å bruke robot. I brevet framgår det også at departementet ikke ser bort fra at bruk av robot kan være en mulig måte å organisere spesialundervisning på.

Kunnskapsdepartementet har i det nevnte brevet lagt opp til at bruken av robot må være frivillig for eleven som ikke er på skolen. Departementet har videre lagt til grunn at dersom bruk av robot er en del av skolens og kommunens opplæringstilbud, må kommunen dekke kostnadene forbundet med bruken. Er det derimot eleven og foreldrene som ønsker å få utplassert en robot i klasserommet som et supplement til skolens opplæringstilbud, har Kunnskapsdepartementet lagt til grunn at kostnadene til bruk av roboten ikke kan kreves dekket gjennom retten til gratis opplæring.

28.2.2 Personopplysningsloven og personvernforordningen (GDPR)

Opplæring som gjennomføres ved at lærer og elev kommuniserer gjennom tekniske hjelpemidler, innebærer overføring av informasjon om den enkelte elev i form av lyd, bilde og tekst. Reglene om behandling av personopplysninger kommer til anvendelse for denne typen behandling.

Regler om behandling av personopplysninger er fastsatt i personopplysningsloven. Personopplysningsloven gjennomfører EUs personvernforordning (også omtalt som PVF og GDPR), og forordningen gjelder som lov med visse tilpasninger (personopplysningsloven § 1).

Personopplysninger kan bare behandles ved bruk av digital teknologi dersom det er et lovlig behandlingsgrunnlag etter personvernforordningen artikkel 6. Et behandlingsgrunnlag kan være at behandlingen er nødvendig for å utøve offentlig myndighet eller oppfylle en rettslig forpliktelse. I begge tilfeller kreves et rettslig grunnlag. Dersom de rettslige forpliktelsene i opplæringsloven gjør det nødvendig å behandle personopplysninger, vil forpliktelsene i opplæringsloven være et rettslig grunnlag for behandling av personopplysninger.

Det er kommunen som er ansvarlig for grunnopplæringen, og som beslutter om det skal brukes digital teknologi. Det er dermed kommunen som er behandlingsansvarlig etter personopplysningsloven, og som må sørge for at kravene i personopplysningsloven oppfylles. Kravene innebærer for det første at det må finnes et behandlingsgrunnlag. Dessuten må behandlingen være i samsvar med prinsippene for behandling av personopplysninger og øvrige krav i personopplysningsloven og personvernforordningen (se kapittel 32.5.2).

Kunnskapsdepartementet har i brev til Utdanningsdirektoratet redegjort for rettslige rammer for bruk av roboter i undervisningen.336 Det er litt uklart hva Kunnskapsdepartementet mener behandlingsgrunnlaget er for den behandlingen av personopplysninger som skjer gjennom bruk av robot. I brevet vises det både til skolens plikt til å gi opplæring og til elevens ønske om sosial tilhørighet. Det er lagt opp til at bruken av robot må være frivillig for eleven som ikke er på skolen, noe som kan tyde på at departementet mener at samtykke er behandlingsgrunnlaget. I brevet står det blant annet følgende: «At personopplysningsloven kommer til anvendelse betyr at skoleeier må sørge for at kravene i personopplysningsloven oppfylles. Loven stiller blant annet krav om et behandlingsgrunnlag, f.eks. samtykke […].»

28.3 Kunnskapsgrunnlaget

28.3.1 Fjernundervisning i bruk i skolen

Utvalget er kjent med at det i dag gis opplæring gjennom ulike former for fjernundervisning i flere enn de tilfellene som er eksplisitt regulert i dagens opplæringslov, men utvalget har ikke kunnskap om hvor utbredt fjernundervisning er.

I tildelingsbrevet fra Kunnskapsdepartementet for 2019 er det et mål for Utdanningsdirektoratet at kommunene utnytter de mulighetene digitaliseringen gir, i læringsarbeidet og administrative prosesser. Utdanningsdirektoratet har fått i oppdrag å i samarbeid med Kunnskapsdepartementet videreutvikle kunnskapsgrunnlaget om digitalisering i opplæringen slik at aktørene i sektoren kan ta informerte valg om pedagogisk bruk av teknologi og om hvordan teknologi kan bidra til effektivisering og høyere kvalitet på opplæringen.337

Den virtuelle matematikkskolen (DVM) er et eksempel på fjernundervisning.338 DVM er en nettbasert matematikkskole for elever på ungdomstrinnet og retter seg mot elever med behov for mer støtte i matematikk og elever med behov for større utfordringer i matematikk. Elever i den sistnevnte gruppen blir tilknyttet et virtuelt klasserom der det er elever fra ulike skoler på samme nivå. DVM ble opprettet som et pilotprosjekt ledet av Utdanningsdirektoratet på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet. NIFU har evaluert tilbudene i DVM. Oppsummert viser funnene at DVMs tilbud for matematikksvake elever har høy relevans for elevene. At læringsressursene er digitale, bidrar i seg selv til økt engasjement i faget. Når det gjelder tilbudet for elever med høy måloppnåelse som ønsker mulighet til fordypning, viser funnene at tilbudet i sin nåværende form er for svakt utviklet. Elevene opplevde at tilbudet tok mye tid og gikk ut over andre fag, men ga uttrykk for økt motivasjon i faget.339

Utdanningsdirektoratet har fått i oppdrag fra Kunnskapsdepartementet å etablere en permanent plattform for nettbasert undervisning som fellesløsning for opplæringssektoren.340 Direktoratet skal primært se nærmere på om det er enkelte elevgrupper som ikke får oppfylt sine individuelle rettigheter til opplæring slik situasjonen er i dag, for eksempel på grunn av geografiske avstander og mangel på lærerressurser i det aktuelle faget.341

Fjernundervisning ved hjelp av en såkalt robot blir stadig mer aktuelt. En robot er en programmert enhet som utfører oppgaver for å hjelpe mennesker. I Norge har firmaet No Isolation laget roboten AV1. Når en elev ikke kan være på skolen, sitter roboten AV1 på hans eller hennes plass. Roboten er designet med øyne og munn og inneholder kamera, mikrofon og høyttalere. Via nettbrett kan eleven logge seg på roboten og se, høre og snakke med klassekameratene sine. Ideén bak AV1 er at barn som er borte fra skolen i lengre tid, skal kunne følge med på undervisningen og beholde kontakten med venner. Målgruppen for robotene er elever som på grunn av sykdom eller skade ikke kan være på skolen, men for eksempel er på helseinstitusjon eller hjemme.

28.3.2 Innspill til utvalget

Opplæringslovutvalget har drøftet med referansegruppen om det skal være tillatt med opplæring der læreren ikke er fysisk til stede sammen med elevene, og under hvilke forutsetninger. Det er enighet om at det bør være tillatt med fjernundervisning i noen tilfeller, men at dette ikke bør være normalordningen. Det er ulike synspunkter på i hvilke tilfeller fjernundervisning skal være tillatt.

Elevorganisasjonen mener det bare bør være tillatt med fjernundervisning i de tilfellene som dagens lov åpner for. Elevorganisasjonen mener at en lærer som er til stede digitalt, aldri kan erstatte en lærer i rommet, og viser blant annet til at eleven da ikke har samme mulighet til å snakke med læreren alene på gangen og lignende. Elevorganisasjonen frykter at en videre åpning vil gjøre at fjernundervisning blir den nye «lærerløse timen».

Barneombudet og Skolenes landsforbund er også skeptiske til en generell åpning for fjernundervisning, men ser at fjernundervisning kan gi noen muligheter som er positive for elevene, for eksempel bruk av roboter for elever som ikke kan være på skolen. FUG er også skeptiske til at det generelt åpnes for fjernundervisning, og er opptatt av at elever og foreldre må få vite hva det innebærer å velge et undervisningsopplegg som er organisert som fjernundervisning.

Utdanningsforbundet er skeptisk til å lovfeste en generell mulighet for fjernundervisning, og mener at det bør være en pedagogisk vurdering i hvert enkelt tilfelle om kravene til forsvarlig opplæring kan ivaretas gjennom fjernundervisning. Videre mener forbundet at mye tilsier at man bør være enda mer restriktiv med en slik praksis på lavere klassetrinn enn på høyere.342

Norsk Lektorlag mener at eventuell fjernundervisning må være pedagogisk planlagt og en del av et pedagogisk opplegg.343

Alle i referansegruppen mener det må være et vilkår at opplæringen er pedagogisk forsvarlig og trygg for elevene. Flere i referansegruppen ga innspill om at det må tas hensyn til elevenes alder og modenhet i vurderingen av hva som er forsvarlig og trygt, og at fjernundervisning dermed er mer aktuelt i videregående opplæring enn i grunnskolen. Sametinget mener at det sjelden vil være pedagogisk forsvarlig å gi fjernundervisning til elever med særlige behov.

FUG er opptatt at det må være en lærer på elevens hjemskole som har ansvaret for opplæringen, som følger opp elevene, og som hjelper til med det tekniske. Skolenes landsforbund mener det bare bør åpnes for fjernundervisning hvis det er umulig å ha en lærer fysisk til stede.

Opplæringslovutvalget har også fått innspill om at det er uklart i hvilken grad opplæringsloven med forskrifter gjør det nødvendig og dermed lovlig å behandle personopplysninger ved bruk av ulike former for digital teknologi, for eksempel ved bruk av fjernundervisning.

28.3.3 Regelverk i andre land

I den svenske skollagen er fjernundervisning definert slik: «interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid».344 Fjernundervisning er under visse forutsetninger tillatt i grunnskolen for opplæring i samisk, tegnspråk, morsmål og moderne språk og i videregående opplæring i fagene moderne språk, morsmål og tegnspråk. Forutsetningene er at det ikke finnes lærere som oppfyller kompetansekravene på skoleenheten, eller at elevgrunnlaget ikke er tilstrekkelig. Fjernundervisning er ikke tillatt i andre fag. Forbudet er ikke til hinder for at en lærer som er til stede i klasserommet, får hjelp av en annen lærer som underviser gjennom fjernundervisning.345

I Danmark brukes ikke fjernundervisning.

I Finland er det åpnet for at studieforberedende videregående opplæring delvis eller helt kan arrangeres som fjernundervisning.346 Grunnskoleopplæringen for barn og unge skal derimot foregå som nærundervisning.

28.4 Utvalgets vurdering

28.4.1 Innledning

I dette kapitlet vurderer utvalget i hvilke tilfeller opplæringen kan gjennomføres uten at en lærer er fysisk til stede sammen med elevene, såkalt fjernundervisning, og hvilke krav som eventuelt skal stilles til slik undervisning. I tillegg drøfter utvalget plikter i opplæringsloven som mulige grunnlag for den behandlingen av personopplysninger som fjernundervisning innebærer. Utvalget går ikke inn i andre problemstillinger eller regler om personvern.

28.4.2 Krav om effektiv kommunikasjon

I dagens opplæringslov er det regulert i hvilke tilfeller fjernundervisning er tillatt. Det er uklart om og i hvilken grad fjernundervisning i dag er lov utenom i disse tilfellene (se kapittel 28.2.1). Utvalget mener derfor det er behov for å klargjøre i hvilke tilfeller opplæringen kan gjennomføres uten at læreren og elevene er fysisk til stede samme sted.

Fjernundervisning kan gi mulighet til å gi elevene et bredere fagtilbud uavhengig av geografi, for eksempel der skolen mangler egnede lærere eller det er for lite elevgrunnlag. For barn og unge som er syke og ikke kan være på skolen, kan fjernundervisning være et nyttig supplement til at læreren kommer hjem til eleven eller på sykehuset. Det kan være mindre slitsomt å få deler av opplæringen som fjernundervisning, og det kan også være lettere å tilpasse det til elevens form. Gjennom fjernundervisning kan også den hjemmeværende eleven få mulighet til å kommunisere med de andre elevene på skolen, og ikke bare læreren (se mer om såkalte roboter i kapittel 28.3.1). Fjernundervisning kan også være et nyttig virkemiddel for å tilpasse opplæringen til elevenes faglig nivå. For eksempel brukes Den virtuelle matematikkskolen til å gi høyt presterende elever fra flere skoler et opplæringstilbud i et virtuelt klasserom. Elever kan for eksempel få fjernundervisning i deler av opplæringen, samtidig som de tilhører en klasse og er en del av et mangfoldig felleskap.

Utvalget mener det i den nye loven bør åpnes for at opplæringen kan gjennomføres som fjernundervisning også i andre tilfeller enn ved opplæring i samisk, finsk, kvensk og opplæring av voksne. Etter utvalgets oppfatning er det ikke hensiktsmessig å angi uttømmende hvilke tilfeller det skal være tillatt med fjernundervisning, da dette bør vurderes konkret. Det kan også forandre seg over tid ettersom den teknologiske utviklingen kan gjøre fjernundervisningen bedre.

For at elevene skal kunne få en forsvarlig opplæring uten at læreren fysisk er til stede sammen med elevene, er det en forutsetning at læreren og elevene likevel kan kommunisere effektivt. Elevene må ha tilsvarende mulighet for hjelp og oppfølging som om læreren var fysisk til stede. Dessuten må læreren ha tilsvarende mulighet til å gi opplæring, foreta vurdering og registrere eventuelt fravær. For at det skal være mulig å kommunisere effektivt, må de tekniske løsningene legge til rette for kommunikasjon i sanntid eller med kort responstid.

Utvalget foreslår at det i ny lov åpnes for at opplæringen kan gjennomføres uten at læreren er fysisk til stede sammen med eleven som får opplæring, men at det fastsettes vilkår om at læreren og eleven kan kommunisere effektivt.

28.4.3 Krav om gode grunner og at opplæringen er trygg og pedagogisk forsvarlig

Behovet for skjønnsmessige vilkår for å gi opplæring uten at læreren er fysisk er til stede

Utvalget har vurdert hvilke regler som bør gjelde for opplæring der læreren og elevene ikke er samme sted, men kommuniserer ved hjelp av tekniske hjelpemidler. Aktuelle krav kan være at fjernundervisning bare skal kunne brukes for elever i en bestemt aldersgruppe eller bare utgjøre en bestemt andel av opplæringen. Et mulig krav kan også være at elevene må ha fysisk tilgang til en lærer når de får fjernundervisning.

Utvalget mener det er lite hensiktsmessig å fastsette slike spesifikke vilkår og krav i loven. Den digitale teknologien er stadig i utvikling, og det er vanskelig å forutse hvordan fjernundervisning kan brukes i opplæringen framover. Slike regler kan også virke mot sin hensikt ved at det ikke gjøres en konkret vurdering av om opplæringen bør organiseres som fjernundervisning. Det er i dag lite kunnskap om hvordan fjernundervisning fungerer i grunnskolen og den videregående opplæringen. Dersom det fastsettes spesifikke krav og vilkår i loven, er det ikke sikkert disse vil treffe de faktiske utfordringene. En mer skjønnsmessig regulering av fjernundervisning, vil i større grad kunne tilpasses både ny kunnskap og erfaring og ny teknologi.

Utvalget foreslår at det stilles krav om at kommunen må godtgjøre at det er gode grunner for å organisere opplæringen som fjernundervisning, og at opplæringen er pedagogisk forsvarlig og trygg.

Vilkår om gode grunner for å organisere opplæringen som fjernundervisning

At det skal være gode grunner for at opplæringen skal kunne gjennomføres som fjernundervisning, innebærer at det skal være en viss terskel for å organisere opplæringen på denne måten. Undervisning der læreren er fysisk til stede sammen med elevene, skal være normalordningen, mens fjernundervisning er unntaket.

Vilkåret om gode grunner innebærer at det må gjøres en helhetlig vurdering hvor fordelene med fjernundervisning veies opp mot ulempene. Fordelene kan, som nevnt i kapittel 28.4.2, for eksempel være at det blir mulig å gi elevene et tilbud på tross av lite elevgrunnlag eller mangel på lærere, å gi et mer fleksibelt tilbud til barn som må være hjemme på grunn av sykdom, eller å gi muligheter til å tilpasse opplæring til den enkeltes faglige nivå. En ulempe med fjernundervisning er at elevene ikke møter læreren og heller kanskje ikke andre elever fysisk. Å få opplæring i et læringsfelleskap sammen med de andre elevene, kan bidra til at elevene opplever sosial tilhørighet og sosialt fellesskap med jevnaldrende, slik at elevene lærer og utvikler seg både menneskelig og faglig. Dette kan være vanskeligere å få til gjennom fjernundervisning.

Opplæringen må være trygg og pedagogisk forsvarlig

Kontakten gjennom fjernundervisning vil ikke være den samme som å møtes fysisk, selv om den teknologiske utviklingen også har endret hvordan mennesker kommuniserer. I vurderingen av om fjernundervisning er en trygg og pedagogisk forsvarlig måte å organisere opplæringen på, må det tas hensyn til hvordan slik organisering påvirker elevenes læring og danning, og hvilken betydning det har for elevenes mulighet til å oppleve sosial tilhørighet og til å ha det trygt og godt i opplæringssituasjonen.

Dersom vilkårene for å gjennomføre opplæringen som fjernundervisning er oppfylt, innebærer dette et unntak fra utvalgets forslag om at en lærer som hovedregel må være fysisk til stede sammen med elevene (se kapittel 39.4.1). Det vil derimot fortsatt være krav om at opplæringen forberedes og følges opp av en lærer. Kravet om effektivt kommunikasjon, innebærer også et krav om at elevene må kunne kommunisere effektivt med en lærer.

I vurderingene av om opplæringen kan organiseres som fjernundervisning, må kommunene ta hensyn til alle elevene. Fjernundervisning kan gi mulighet til å gi elevene et bredere tilbud enn det de ellers ville fått. Samtidig kan det være en risiko for at det er elever med særlige behov som ikke klarer å benytte seg av et fjernundervisningstilbud, og som dermed vil få et smalere tilbud enn andre elever. Kommunene må være oppmerksomme på denne risikoen, og de må innrette tilbudet på en måte som ikke er diskriminerende mot enkelte elever.

Relevante momenter i vurderingen av om opplæringen kan gjennomføres som fjernundervisning

Elevenes alder og modenhet vil ha betydning for vurderingen av om opplæringen kan gis som fjernundervisning. Fjernundervisning vil derfor være mindre aktuelt på grunnskolenivå enn på videregående nivå. I tillegg har det betydning hvor mye av opplæringen som gis gjennom fjernundervisning. Det skal mindre til for å kunne gi opplæring i enkelte fag eller temaer som fjernundervisning, enn å gi store deler av opplæringen på denne måten. Ut fra den kunnskapen som per i dag foreligger om fjernundervisning, kan ikke utvalget se at det vil være forsvarlig å gi hele opplæringen som fjernundervisning. Det vil da heller ikke være mulig å oppfylle kravet om tilhørighet til en klasse og retten til et trygt og godt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring. Å gi all opplæring som fjernundervisning vil dermed ikke være lov.

Selv om elevene bare skal ha opplæring i ett fag gjennom fjernundervisning, vil det normalt være nødvendig å kombinere slik undervisning med fysisk samhandling mellom lærer og elever i det aktuelle faget. Som et minimum bør elevene ha anledning til å møte og bli kjent med læreren som skal gi slik undervisning, og gjerne også andre elever som skal delta i den samme undervisningen. I tillegg kan det være aktuelt å gjennomføre fysiske samlinger i løpet av opplæringen. For eksempel har barn og unge som skal lære seg språk, stor nytte av å kunne møtes fysisk og få bruke språket i et språkmiljø (se for eksempel om opplæring i samiskspråklig miljø i kapittel 33.4.5). Hvilke slike tiltak som gjennomføres, har betydning for om opplæringen vil være trygg og pedagogisk forsvarlig.

Et spørsmål er om det skal være tillatt å bruke fjernundervisning til å gi individuelt tilrettelagt opplæring (se kapittel 31.5.4). Individuelt tilrettelagt opplæring er svært variert. I en del tilfeller har eleven behov for tettere oppfølging av en lærer, og det kan være ekstra viktig med den kontakten man får ved å møte hverandre fysisk. I slike tilfeller vil det ikke være forsvarlig å gi opplæringen som fjernundervisning. Men det kan tenkes andre tilfeller hvor fjernundervisning kan være et supplement også i den individuelt tilrettelagte opplæringen. Utvalget vil derfor ikke foreslå et absolutt forbud mot bruk av fjernundervisning til å gi individuelt tilrettelagt opplæring. Utvalget understreker likevel at det trolig sjelden vil være forsvarlig, og dermed sjelden vil være tillatt.

Utvalget vil også understreke at det ikke vil være tillatt å bruke fjernundervisning for å spare penger. Samtidig er utvalget klar over at økonomi er et relevant moment når det gjelder både muligheten til å rekruttere lærere og muligheten til å opprette tilbud med lite elevgrunnlag. Poenget er at kommuner ikke kan la være å forsøke å rekruttere lærere eller å la være å opprette tilbud de ellers ville ha gjort, ut fra økonomiske hensyn. Samtidig er det ikke nok at fjernundervisningen ikke er økonomisk motivert. Det må være gode grunner for å organisere opplæringen på denne måten og det må være pedagogisk forsvarlig og trygt.

28.4.4 Nærmere om kommunens begrunnelsesansvar

Utvalget foreslår at det skal være tillatt å gjennomføre opplæringen som fjernundervisning dersom kommunen kan godtgjøre at det er gode grunner for det, og at opplæringen er trygg og pedagogisk forsvarlig. At opplæringen skal være trygg og pedagogisk forsvarlig følger også av utvalgets forslag om krav til forsvarlighet (se kapittel 15) og reglene om skolemiljø (se kapittel 36). Årsaken til at utvalget likevel foreslår å lovfeste et vilkår om at fjernundervisning må være forsvarlig, er at utvalget ønsker å innføre et særskilt begrunnelsesansvar for at dette vilkåret er oppfylt når opplæringen gjennomføres som fjernundervisning.

Utvalget legger til grunn at opplæring på skolen der lærer og elever møter hverandre, fortsatt skal være normalordningen. Fjernundervisning vil være et unntak som må begrunnes. Det er kommunen som har ansvaret for å begrunne hvorfor opplæringen bør organiseres som fjernundervisning, og at det vil være pedagogisk forsvarlig og trygt. Kravet om at kommunen må godtgjøre at disse vilkårene er oppfylt, betyr at det er kommunen som må sannsynliggjøre at vilkårene er oppfylt. Ved et tilsyn er det da kommunen som må sannsynliggjøre at opplæringen er trygg og pedagogisk forsvarlig, og ikke tilsynsmyndighetene som må bevise at den ikke er det.

Kommunen må sannsynliggjøre at de nevnte vilkårene er oppfylt. Det vil ikke være noe absolutt dokumentasjonskrav, men det er naturlig at det foreligger noe dokumentasjon fra de vurderingene som gjort.

Valg av fjernundervisning vil, i likhet med valg av undervisningsmetode, i stor grad bero på et faglig skjønn. Både lærerkollegiet på den enkelte skole, rektor og kommunen vil være sentrale for å sikre kvalitet i den faglige skjønnsutøvelsen (se blant annet kapittel 28.4.4).

I et tilsyn vil det være vesentlig å se på hvilke vurderinger som er gjort, hvem som har vært involvert i vurderingene, hvilken kunnskap og erfaring som er benyttet, og om bruken av fjernundervisning har vært evaluert. Videre er det relevant å etterspørre hvordan kommunen har vurdert ulike momenter som kan ha betydning for vurderingen, som elevenes alder og modenhet og om skolens tilbud diskriminerer enkeltelever. Se mer om relevante momenter i vurderingen i kapittel 28.4.3.

Hvor mye av opplæringen som gjennomføres som fjernundervisning, har betydning for hvor høye krav som stilles til kommunens begrunnelse. Omfattende ordninger med fjernundervisning krever bedre begrunnelse enn enkeltstående og begrenset bruk av slik undervisning. På samme måte krever bruk av fjernundervisning i grunnskolen en bedre begrunnelse enn bruk av slik undervisning i den videregående opplæringen.

28.4.5 Fjernundervisning i samisk, finsk og kvensk

Dagens regelverk åpner for at opplæring i og på samisk og opplæring i finsk og kvensk kan gis som fjernundervisning når opplæringen ikke kan gis av egnet undervisningspersonale på skolen.

Utvalget foreslår at disse særreglene ikke videreføres. Utvalget mener de generelle reglene om fjernundervisning vil være tilstrekkelig, og at det med disse reglene fortsatt vil være mulig å gjennomføre opplæring i og på samisk, i finsk og i kvensk som fjernundervisning. Samtidig legger utvalgets forslag et større ansvar på kommunene når det gjelder å begrunne bruken av fjernundervisning og å vurdere behovet for å kombinere slik undervisning med for eksempel opplæring i språkmiljø. Se om opplæring i samisk i kapittel 33 og opplæring i finsk og kvensk i kapittel 34.2.

Dagens opplæringslov åpner også for at grunnskoleopplæring og videregående opplæring særskilt organisert for voksne gis som fjernundervisning. Utvalget foreslår at reglene om fjernundervisning for voksne videreføres og at grunnopplæring for voksne ikke skal omfattes av forslaget om fjernundervisning som omtales i dette kapitlet. Reglene om fjernundervisning i opplæringstilbud som er særskilt organisert for voksne, gir større handlingsrom til kommuner og innebærer ikke samme krav til begrunnelse mv. Se om grunnopplæring for voksne i kapittel 45.

28.4.6 Hvilken kommune som har ansvaret for elevens opplæring

Forslaget om at det under visse forutsetninger skal være tillatt med opplæring uten at læreren er fysisk til stede samme med elevene, innebærer ingen endringer i ansvarsforholdene. Det vil fortsatt være den kommunen der eleven bor, som er ansvarlig for elevens opplæring. Dersom en elev får deler av opplæringen gjennom fjernundervisning fra et annet sted i landet, må hjemkommunen eller hjemfylket sørge for at denne opplæringen er i samsvar med regelverket, inkludert at opplæringen er i samsvar med læreplanverket, og at det er rutiner for vurdering.347 Dersom et barn eller en ungdom derimot tas inn som elev på en skole i en annen kommune eller i et annet fylke, vil mottakerkommunen eller -fylket ha det juridiske ansvaret for opplæringen. Hjemkommunen eller -fylket vil fortsatt ha det økonomiske ansvaret, og det er fastsatt regler om refusjon av mottakerkommunens eller -fylkets kostnader.

28.4.7 Særlig om personvernutfordringer ved bruk av fjernundervisning

I dette kapitlet vurderer utvalget grunnlaget for behandling av personopplysninger i forbindelse med bruk av såkalte roboter i skolen (se omtale av roboter i kapittel 28.3.1). Bruk av slike roboter er en form for fjernundervisning. Problemstillingene som utvalget drøfter, er relevante også for andre former for fjernundervisning, men utvalget knytter sine drøftelser til roboter ettersom det har oppstått flere problemstillinger i tilknytning til slike verktøy.

Etter utvalgets vurdering er det litt uklart hva Kunnskapsdepartementet mener er grunnlaget for den behandlingen av personopplysninger som skjer gjennom bruk av roboter i skolen i dag (se kapittel 28.2.2). Departementet har lagt opp til at bruken av robot må være frivillig for eleven som ikke er på skolen, noe som kan tyde på at departementet mener samtykke er grunnlaget.

Utvalget er kjent med at Kunnskapsdepartementet har fått spørsmål om det også er krav om samtykke fra de andre elevene og læreren.348 Departementet har henvist til Datatilsynet. Utvalget er ikke kjent med om dette spørsmålet er besvart. Slik utvalget forstår det, oppstår dette spørsmålet delvis fordi Kunnskapsdepartementet ikke har knyttet bruken av roboter til plikten til å gi opplæring, men i stedet vist til samtykke som behandlingsgrunnlag. Utvalget antar at dette igjen har sammenheng med at det i dag er uklart om fjernundervisning er tillatt i andre tilfeller enn det som er direkte regulert.

Utvalget foreslår at det etter ny opplæringslov skal være tillatt å gjennomføre opplæringen som fjernundervisning dersom læreren og elevene kan kommunisere effektiv og kommunen kan sannsynliggjøre at det er gode grunner til å organisere opplæringen slik og opplæringen er trygg og pedagogisk forsvarlig. For barn som er borte fra skolen på grunn av langvarig sykdom, vil det ikke være forsvarlig at barnet får all opplæringen som fjernundervisning. I noen tilfeller kan det derimot være både hensiktsmessig og forsvarlig om noe av opplæringen foregår som fjernundervisning, mens resten av opplæring gis til barnet i hjemmet eller på helseinstitusjon (se nærmere om vurderingen som må gjøres i kapittel 28.4.3). Utvalget har ikke lagt opp til noe samtykkekrav for bruk av fjernundervisning, men det vil i praksis neppe være faglig forsvarlig med fjernundervisning via robot hvis eleven motsetter seg det. Dette betyr likevel ikke at det er samtykke som er grunnlaget for behandlingen av personopplysninger.

Kommunen har plikt til å gi elevene opplæring og til å bidra til at elevene får sosial tilhørighet. Denne forpliktelsen kan gjøre det nødvendig å behandle personopplysninger i form av overføring av lyd og bilde. Det er derimot vanskelig å se at det kan være nødvendig å lagre lyd og bilde, da dette heller ikke gjøres når eleven er på skolen.

Kommunens forpliktelser kan dermed gi grunnlag for behandling av personopplysninger ved bruk av robot. Behandlingsgrunnlaget gjelder bare så langt det er nødvendig. Hva slags behandling av personopplysninger som er nødvendig for å ivareta det hjemmeværende barnets rett til opplæring og sosial tilhørighet, må vurderes konkret. Det er ikke krav om at behandlingen er absolutt påkrevd eller at det er nødvendig å bruke en robot i opplæringen. Det må vurderes om bruken av robot er saklig for formålet om å gi eleven opplæring og sosial tilhørighet, og om bruken kan bidra til dette formålet. Se nærmere om nødvendighetskravet i kapittel 32.5.2.

Dersom behandlingen er nødvendig for å oppfylle plikten til å gi en elev opplæring eller sosial tilhørighet, vil det heller ikke være krav om samtykke fra andre elever eller lærere selv om opplysninger om dem også behandles i form av bilde- og lydoverføring. Men selv om det er et behandlingsgrunnlag, er det ikke fritt fram. Kommunen må følge de øvrige personvernprinsippene og kravene om behandling av personopplysninger. Dette innebærer blant annet at det må gjøres risikovurderinger og ut fra dette iverksettes tiltak som begrenser risikoen. Tiltak kan være av teknisk art, for eksempel tilgangsbegrensning eller at det ikke er mulighet til å lagre opplysninger. Det kan også være fysiske tiltak, som plassering av roboten i klasserommet. Dessuten kan det være aktuelt å innføre systemer og rutiner, som for eksempel at det hjemmeværende barnets foreldre får informasjon om hvordan roboten skal brukes, og om hva som er tillatt og ikke i den forbindelse.

Det kan argumenteres for at det er en risiko for at opplysningene (film og lyd) kan lagres ved at noen i hjemmet filmer skjermen eller gjør lydopptak. På den annen side er det også en risiko for at elever som er til stede i klasserommet, filmer eller gjør lydopptak. Det er mulig risikoen ved bruk av roboter er større. Dette er i så fall noe kommunen må ta hensyn til i risikovurderingen som legges til grunn for tiltak. For enkeltelever kan risikoen knyttet til personvern være spesielt høy, for eksempel fordi barnet bor på hemmelig adresse. Denne risikoen må det tas hensyn til i vurderingen av hvilke tiltak som må innføres for at roboter skal kunne brukes i undervisningen.

Utvalget peker for øvrig på at personvernforordningen artikkel 40 nr. 1 pålegger blant annet staten og tilsynsmyndighetene å oppfordre til at det utarbeides atferdsnormer for å bidra til riktig anvendelse av forordningen. Det kan trolig være nyttig om kommunene, som behandlingsansvarlige, og eventuelt også produsentene av fjernundervisningsroboter, utarbeider normer for utvikling og bruk av slike verktøy i skolen. Se mer om atferdsnormer i kapittel 32.5.2.

28.4.8 Forholdet til andre krav i opplæringsloven

Utvalget understreker også at det er andre regler i opplæringsloven med forskrifter som vil ha betydning i vurderingen av når og i hvilket omfang opplæringen kan organiseres som fjernundervisning. Særlig sentralt er kravene til skolemiljø, krav om sosial tilhørighet og krav om at opplæringen skal være gratis. Opplæringen kan ikke organiseres som fjernundervisning dersom det fører til at andre rettigheter etter loven ikke blir oppfylt. Muligheten til å organisere opplæringen som fjernundervisning innebærer heller ikke noe unntak fra retten til et minste antall timer med opplæring.

Forslaget om å tillate fjernundervisning, vil være unntak fra den foreslåtte hovedregelen om at en lærer må være til stede sammen med elevene i opplæringssituasjonen (se kapittel 39.4.1). Men kravet om effektiv kommunikasjon (se kapittel 28.4.2) innebærer at læreren må være «digitalt til stede» sammen med elevene. Kravet om at det skal være en lærer som forbereder og følger opp opplæringen, gjelder dessuten også for fjernundervisning.

Det følger av dagens opplæringslov at grunnskoleopplæringen og den videregående opplæringen skal være gratis. Se nærmere om gratisprinsippet i kapittel 23.4.5 og 24.4.6. Dersom kommuner skal bruke fjernundervisning til å gi elevene den opplæringen de har rett til, må dette gjøres slik at gratisprinsippet ivaretas.

Kunnskapsdepartementet har i brev til Utdanningsdirektoratet lagt til grunn at dersom bruk av robot er en del av skolens og kommunens opplæringstilbud, vil kommunen måtte dekke kostnadene forbundet med bruken. Er det derimot eleven og foreldrene som ønsker å få utplassert en robot i klasserommet som et supplement til skolens opplæringstilbud, har departementet lagt til grunn at kostnadene til bruk av roboten ikke kan kreves dekket gjennom retten til gratis opplæring.349

Etter utvalgets vurdering er det ikke hensiktsmessig å skille mellom tilfellene ut fra hvem som har tatt initiativ til bruken. Etter utvalgets forslag (se kapittel 28.4.3) skal roboter bare kunne brukes i opplæringen dersom det er gode grunner for å organisere opplæringen slik og det er pedagogisk forsvarlig og trygt. Dersom kommunen tillater at det brukes robot i opplæringen, skal det etter utvalgets forslag være omfattet av gratisprinsippet, og kommunen er dermed ansvarlig for kostnadene til slikt utstyr.

28.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at det skal være tillatt å gjennomføre opplæringen uten at læreren er fysisk til stede sammen med eleven som får opplæring, dersom læreren og eleven kan kommunisere effektivt med tekniske hjelpemidler, og kommunen dessuten kan godtgjøre at det er gode grunner for å organisere opplæringen slik, og at opplæringen er trygg og pedagogisk forsvarlig. Se forslag til § 13-3

29 Videregående opplæring i bedrift

29.1 Innledning

I kapittel 47.4 har utvalget vurdert og redegjort for reguleringen av arbeidslivspartenes deltakelse i styringen av fag- og yrkesopplæringen. I kapittel 47.4.5 foreslår utvalget å ikke videreføre en lovregulering av Samarbeidsrådet for yrkesopplæring (SRY).

I dette kapitlet vil utvalget redegjøre for og vurdere andre forhold som er særegne for fagopplæringen. Dette gjelder særlig godkjenning av lærebedrifter og rettigheter og plikter for lærlinger, lærebedrifter og fylkeskommunen. Utvalget har også vurdert spørsmålet om en lovfestet rett til læreplass.

I dagens regler om videregående opplæring i bedrift reguleres både lærlinger, lærekandidater, praksisbrevkandidater og kandidater til fagbrev på jobb. Utvalget vil i det følgende benytte «lærling» som fellesbenevnelse for alle disse kandidattypene, med mindre noe annet er uttrykkelig presisert.

Praksiskandidatordningen er omtalt i kapittel 46.6.

29.2 Dagens regler

29.2.1 Opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven

29.2.1.1 Regulering av fag- og yrkesopplæringen

Fag- og yrkesopplæringen er i dag hovedsakelig regulert i egne kapitler i opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven. Når elever i yrkesfaglige utdanningsprogram får opplæring i skole, gjelder reglene for elever, jf. § 4-1 andre avsnitt. Det er derfor bare opplæringen i bedrift, hvor fagopplæringen er særregulert.

Det er i dag fire ulike grupper som får fagopplæring i bedrift: lærlinger, praksisbrevkandidater, lærekandidater og kandidater for fagbrev på jobb. I tillegg er det en egen «privatistordning» innenfor fag- og yrkesopplæring, der de som går opp til fag- og svenneprøven, kalles praksiskandidater. I dag er det ingen fellesbenevnelse for dem som får fagopplæring i bedrift eller skaffer seg dokumentasjon på ferdigheter innenfor yrkesfag.

Lovens systematikk er slik at den enkelte bestemmelse normalt nevner alle som er omfattet av bestemmelsen. Eksempelvis lyder dagens § 4-2 første avsnitt slik: «Lærlingen, praksisbrevkandidaten, lærekandidaten og kandidaten for fagbrev på jobb har rett til opplæring i samsvar med lærekontrakten, opplæringskontrakten og kontrakten om fagbrev på jobb.» Et unntak fra denne systematikken finner vi i formålsbestemmelsen, som kun nevner «lærlinger». Det går imidlertid klart fram av forarbeidene at bestemmelsen også gjelder for lærekandidater.350 Videre er det rimelig å legge til grunn at bestemmelsen også gjelder for praksisbrevkandidater og kandidater for fagbrev på jobb, som har blitt tatt inn i opplæringsloven etter at formålsbestemmelsen ble vedtatt.

Det er ikke bare benevnelsene på personene som er ulike etter dagens regler. For de ulike opplæringsordningene som er nevnt over, er det i hovedsak også ulike navn på kontraktene de inngår, på den tiden de får opplæring i bedrift, på prøven de skal avlegge ved endt opplæring, og på dokumentasjonen de får ved bestått prøve.

Som utgangspunkt er det de overordnede reglene om dimensjonering av det videregående opplæringstilbudet og enkelte rettighetsbestemmelser som styrer hvilket tilbud den enkelte fylkeskommunen skal ha. Det er ett unntak fra denne regelen. Dagens § 13-3 femte avsnitt pålegger fylkeskommunen en plikt til å gi tilbud om praksisbrevopplæring. Det går fram av forarbeidene at fylkeskommunen selv avgjør i hvilket utdanningsprogram og på hvilket programområde de ønsker å tilby praksisbrev og hvilket omfang tilbudet skal ha. Siden praksisbrevkandidater har rett til å gå videre mot fag- eller svennebrev, innebærer plikten til å gi tilbud om praksisbrev også en plikt til å tilby restopplæring for tidligere praksisbrevkandidater.351

29.2.1.2 Lærlingenes rettigheter og plikter

Regler om lærlingenes rettigheter og plikter er inntatt i § 4-2. Første og andre avsnitt i bestemmelsen lyder slik:

Lærlingen, praksisbrevkandidaten, lærekandidaten og kandidaten for fagbrev på jobb har rett til opplæring i samsvar med lærekontrakten, opplæringskontrakten og kontrakten om fagbrev på jobb.

Lærlingen, praksisbrevkandidaten, lærekandidaten og kandidaten for fagbrev på jobb er arbeidstakarar i den bedrifta dei har teikna arbeidsavtale med og er plasserte i, med dei rettane og pliktene​ som følgjer av lover og tariffavtalar. Der lærlingar, praksisbrevkandidater og lærekandidater har teikna både arbeidsavtale og lærekontrakt eller opplæringskontrakt med same part, kan arbeidsavtalen likevel ikkje hevast utan at kontrakten kan hevast etter § 4-5 tredje leddet og § 4-6 siste leddet.

Første setning i andre avsnitt viser blant annet til arbeidsmiljøloven.352 I andre avsnitt andre setning er det inntatt et unntak fra arbeidsmiljølovens regler om oppsigelse. Det følger av opplæringsloven at arbeidsavtalen ikke kan bli sagt opp dersom det ikke er vedtatt heving av lærekontrakten etter opplæringsloven § 4-6. Bestemmelsen gjelder kun der arbeidsavtalen og lærekontrakten er inngått med samme bedrift. Dette innebærer at der det er ulike kontraktsparter, for eksempel der lærekontrakten er inngått med et opplæringskontor, vil lærekontrakten og opplæringskontrakten fremdeles gjelde selv om arbeidsavtalen blir avsluttet i samsvar med arbeidsmiljøloven.

Det følger av § 4-2 femte avsnitt at lærekandidater har rett til spesialundervisning etter reglene i lovens kapittel 5 på samme vilkår som elever. Det er bare elever og lærekandidater som har rett til spesialundervisning, men § 4-2 fjerde avsnitt sier at lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater skal ha «same tilgang på pedagogisk-psykologisk teneste som elevar i vidaregåande skole».

Det står i § 9-7 andre avsnitt at lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater ikke skal bruke klesplagg som helt eller delvis dekker ansiktet når de får opplæring i bedrift. Bestemmelsen har ingen regler om reaksjoner overfor lærlinger, praksisbrevkandidater eller lærekandidater.

29.2.1.3 Læreforholdet

Inngåelse av læreforhold

Det følger av § 4-5 at lærebedriften skal inngå lærekontrakt med lærlinger og opplæringskontrakt med praksisbrevkandidater og lærekandidater. Lærebedriften og kandidaten for fagbrev på jobb skal inngå skriftlig kontrakt om fagbrev på jobb. Alle de ulike kontraktene om opplæring skal være skriftlige og inngås «når læreforholdet tek til». Det følger av bestemmelsens andre avsnitt at kontrakten først blir gyldig når den er godkjent av fylkeskommunen. Lærekontrakter og opplæringskontrakter får virkning fra tidspunktet arbeidsforholdet «tek til», jf. andre avsnitt andre setning.

Det står i § 4-5 første avsnitt fjerde setning at det skal gå fram av kontrakten hvem som har ansvaret for de ulike delene av opplæringen. Kontrakten skal også vise til den eller de arbeidsavtalene som er inngått, jf. andre avsnitt.

I § 4-5 tredje avsnitt er det gitt regler om prøvetid. Prøvetid kan bare brukes for lærlinger og praksisbrevkandidater som har fylt 21 år, og som inngår kontrakt med full opplæring i bedrift. I prøvetiden kan læreforholdet bli sagt opp uten at det vedtas heving av opplæringskontrakten etter § 4-6.

Endringer i og opphør av læreforholdet

Opplæringsloven § 4-6 første avsnitt åpner for at fylkeskommunen kan godkjenne at målet om en bestemt sluttprøve endres, og at en opplæringskontrakt omgjøres til en ordinær lærekontrakt eller motsatt. Med hjemmel i sjette avsnitt kan fylkeskommunen samtykke til at læretiden avbrytes i forbindelse med permisjon.

Dersom forhold ved lærebedriften gjør at læreforholdet ikke kan fortsette, skal fylkeskommunen forsøke å skaffe lærlingen læreplass i en ny lærebedrift som går inn i kontrakten for resten av kontraktstiden. Fylkeskommunen kan samtykke til at kontraktstiden utvides med inntil ett år dersom opplæringen i den første lærebedriften har vært mangelfull, jf. § 4-6 sjuende avsnitt.

Opplæringsloven § 4-6 andre og tredje avsnitt regulerer heving av læreforholdet. Dersom partene er enige om det, kan lærekontrakten, opplæringskontrakten eller kontrakten om fagbrev på jobb oppheves, jf. § 4-6 andre avsnitt. Videre følger det av bestemmelsens tredje avsnitt at kontrakter om opplæring i bedrift kan heves på nærmere angitte vilkår.

Det følger av femte avsnitt at den som får opplæring i bedrift, skal få mulighet til å forklare seg muntlig før det blir fattet vedtak om heving.

Av bestemmelsens siste avsnitt framgår det at lærekontrakten ikke kan endres eller heves på annen måte enn etter reglene i § 4-6, med mindre opplæringslovens regler i § 4-5 om prøvetid gjelder.

29.2.1.4 Lærebedrifter, opplæringskontor og opplæringsringer

Godkjenning

Det følger av opplæringsloven § 4-3 første avsnitt at bedrifter som tar på seg å gi videregående opplæring, må være godkjent av fylkeskommunen. Fylkeskommunen kan også godkjenne «organ for samarbeid mellom bedrifter som i fellesskap tek på seg opplæringsansvar», det vil si et opplæringskontor eller en opplæringsring, som lærebedrift.

Etter § 4-4 første avsnitt skal lærebedriften legge produksjonen og opplæringen til rette slik at opplæringsmålene kan nås. Ifølge Ot.prp. nr. 41 (2006–2007) ligger det i dette et underforstått krav om deltakelse i produksjon i slikt omfang og variasjon at alle målkravene nås, noe som kan innfris i en enkelt bedrift eller gjennom et opplæringskontor eller en opplæringsring. Det følger av dette at det er en forutsetning for godkjenning som lærebedrift, at man kan gi opplæring i hele læreplanen. Enkeltbedrifter som ikke kan stå for dette alene, må samarbeide gjennom et opplæringskontor eller en opplæringsring. Alternativt kan fylkeskommunen ha ansvaret for deler av opplæringen.

Der lærebedriften er et opplæringskontor eller en opplæringsring, skal de samarbeidende bedriftene dokumentere at de samlet tilfredsstiller kravene om innholdet i opplæringen, jf. § 4-3 tredje avsnitt. Et opplæringskontor må ha fastsatt regler om forholdet mellom kontoret og medlemsbedriftene. Opplæringsringen må ha fastsatt regler om forholdet mellom bedriftene som samarbeider. Opplæringskontor og opplæringsring er ikke tydelig definert i opplæringsloven. Det følger forutsetningsvis av § 4-3 tredje avsnitt at et opplæringskontor er et organ som bistår de bedriftene som gir opplæring i henhold til lærekontrakten, mens opplæringsring betyr at to eller flere bedrifter samarbeider om å gi den opplæringen som skjer i bedrift.

Tredje avsnitt sier også at det må være fastsatt hva hver enkelt bedrift skal gi av opplæring, og hvordan tilskuddet skal deles mellom bedriftene.

For at et opplæringskontor eller en opplæringsring skal bli godkjent som lærebedrift, må de enkelte bedriftene som inngår i kontoret eller ringen, være godkjent av fylkeskommunen, jf. § 4-3 andre avsnitt. Før alle godkjenninger av lærebedrifter skal yrkesopplæringsnemnda foreta en faglig vurdering, og fylkeskommunen skal legge avgjørende vekt på denne vurderingen før det fattes vedtak, jf. første avsnitt. Dersom sammensetningen av et opplæringskontor eller en opplæringsring endrer seg, må det meldes fra til fylkeskommunen, som skal vurdere godkjenningen på ny.

Krav til virksomheten

Det følger av § 4-7 at lærebedriften skal ha intern kvalitetssikring for å sikre at opplæringen er i samsvar med opplæringsloven og forskriften til loven. Det står i bestemmelsens første avsnitt andre setning at én eller flere representanter for arbeidstakerne sammen med den faglige lederen jevnlig skal kontrollere at lærebedriften oppfyller kravene i lov og forskrift. Bestemmelsens andre avsnitt sier at lærebedriften årlig skal rapportere til fylkeskommunen om opplæringen. Videre gir bestemmelsen departementet hjemmel til å gi forskrift om lærebedriftens rapporteringsplikt.

Forskrift til opplæringsloven § 11-3 er gitt med hjemmel i § 4-7 andre avsnitt. Det følger av bestemmelsens første avsnitt at lærebedriften plikter å gi den informasjon som er nødvendig for at fylkeskommunen kan vurdere om vilkårene for godkjenning er oppfylt, og for å kunne fastsette og utbetale tilskudd.

29.2.1.5 Fylkeskommunens ansvar

Ansvaret for å formidle søkere til læreplass framgår ikke direkte av dagens opplæringslov. Det går imidlertid fram av § 3-3 femte avsnitt i dagens opplæringslov at «dersom fylkeskommunen ikkje kan formidle opplæring i bedrift til dei som ønskjer slik opplæring, må også bedriftsdelen av opplæringa skje i skole». I lys av dette synes det forutsetningsvis å være klart at ansvaret for formidling ligger hos fylkeskommunen. Fylkeskommunen har dessuten ansvaret for å oppfylle retten til videregående opplæring, og forskriften § 6A-9 pålegger fylkeskommunen ansvaret for å tilby Vg3 i skole til søkere som har lovfestet rett til videregående opplæring og som ikke har fått tilbud om læreplass innen 1. september.

Fylkeskommunens ansvar for formidling er i dag regulert relativt tydelig i forskrift til opplæringsloven § 6A-6, som blant annet sier at «[f]ylkeskommunen pliktar å formidle søkjarane med ungdomsrett til lærebedrifter det er inngått avtaler om læreplass med».

29.2.1.6 Rett til å fullføre et yrkesfaglig opplæringsløp, men ikke rett til læreplass

Retten til videregående opplæring innebærer en rett til tre års heltids videregående opplæring, eventuelt lengre hvis læreplanen fastsetter lengre opplæringstid. Normalordningen for yrkesfaglig opplæring er to år i skole og to år i bedrift, hvor ett av årene i bedrift regnes som opplæring, og ett av årene regnes som verdiskaping. Innen de yrkesfaglige utdanningsprogrammene forutsetter de fleste Vg3-læreplanene opplæring i bedrift. Det er imidlertid ingen lovfestet rett til læreplass.

Opplæringsloven § 3-3 femte avsnitt sier at dersom fylkeskommunen ikke kan formidle opplæring i bedrift til dem som ønsker slik opplæring, må også bedriftsdelen av opplæringen skje i skole. Dette er ikke mulig for praksisbrevkandidater; andre setning i avsnittet slår fast at disse skal få bedriftsdelen av opplæringen i bedrift.

Forskrift til opplæringsloven § 6A-6 sier at fylkeskommunen skal formidle søkere med ungdomsrett til læreplass. Videre følger det av forskriften § 6A-9 at fylkeskommunen skal tilby opplæring i skole til søkere har som har rett til opplæring etter opplæringsloven § 3-1, men som ikke har fått tilbud om læreplass innen 1. september. Elever som har gjennomført Vg2 på et yrkesfaglig utdanningsprogram, har rett til å fortsette opplæring i et fag som bygger på det programområdet de har gjennomført. Retten til videregående opplæring kan dermed sies å innebære en rett til å fullføre et yrkesfaglig opplæringsløp, men det er ingen rett til å få bedriftsdelen av opplæringen i bedrift.

Læretiden strekker seg som regel over to år, der det ene året skal regnes som opplæring, og det andre som verdiskaping. De elevene som ikke får læreplass, får derfor tilbud om å fullføre Vg3 i skole i løpet av ett år.

For å oppnå fag- eller svennebrev må eleven eller lærlingen bestå fag- eller svenneprøven. Det er like regler for prøven, og like krav til sluttvurderingen, uavhengig av om vedkommende har gått i lære eller fått Vg3 i skole, jf. forskrift til opplæringsloven kapittel 3, del VII. Det er de fylkeskommunale prøvenemndene som har ansvaret for utformingen av fag- og svenneprøven, jf. opplæringsloven § 4-8 og forskriften §§ 3-52 og 3-53. Prøven skal være tilpasset den tidsrammen som er fastsatt for prøven i læreplanen, slik at det er mulig for kandidaten å utføre et arbeid av god kvalitet.

29.2.2 Annet regelverk

29.2.2.1 Arbeidsmiljøloven

I opplæringsloven § 4-2 andre avsnitt er det klargjort at arbeidslivets regler gjelder for læreforhold. Arbeidsmiljøloven gjelder for virksomhet som sysselsetter arbeidstakere, jf. § 1-2. Lovens virkeområde gir ikke unntak for lærebedrifter. Lærlinger inngår arbeidsavtale med lærebedriften og er arbeidstakere etter arbeidsmiljøloven, jf. § 1-8.

Arbeidsmiljølovens formål, jf. § 1-1, er å sikre trygge ansettelsesforhold og likebehandling i arbeidslivet. Loven har også som formål å sikre godt arbeidsmiljø og et inkluderende arbeidsliv. Arbeidsmiljøloven er en vernelov og er ufravikelig, jf. § 1-9.

29.2.2.2 Likestillings- og diskrimineringsloven

Likestillings- og diskrimineringsloven gjelder på alle samfunnsområder.

Lovens § 17 om universell utforming og § 22 om individuell tilrettelegging for arbeidssøkere og arbeidstakere gjelder også for lærebedrifter. Likestillings- og diskrimineringslovens regler om universell utforming bygger på et sektorprinsipp.353 Med dette vil den overordnede prinsipielle standarden gradvis kunne bli avløst av konkrete krav som blir nedfelt i sektorlovgivningen.

29.3 Kunnskapsgrunnlag

29.3.1 Historikk

Fag- og yrkesopplæringen har lange tradisjoner i Norge. Andre utvalg har tidligere gitt grundige historiske oversikter over fagopplæringen. Opplæringslovutvalget viser til den historiske oversikten i NOU 2008: 18 Fagopplæring for framtida (Karlsenutvalget) og til redegjørelsen i NOU 2018: 15 Kvalifisert, forberedt og motivert.354

29.3.2 Rapporter og undersøkelser

Forvaltningsrevisjoner på fag- og yrkesopplæringsfeltet

Riksrevisjonens undersøkelse av fagopplæring i bedrift (Dokument 3:6 (2012–2013))

Målet med undersøkelsen som omfattet perioden 2006–2012, var å vurdere i hvilken grad det legges til rette for at ungdom med rett til videregående opplæring får fagopplæring i bedrift av høy kvalitet. Blant revisjonens hovedfunn var:

• Tilgangen på læreplasser er ikke tilstrekkelig, noe som gir økt risiko for at mange ungdommer ikke fullfører fag- og yrkesopplæringen.

• Lærebedriftenes og fylkeskommunenes etterlevelse av opplæringslovens bestemmelser om kvalitetssikring og oppfølging av fagopplæringen er mangelfull.

• Det er svakheter i den statlige oppfølgingen av fagopplæringen når det gjelder å føre tilsyn, sikre styringsinformasjon og forvalte læreplanene.

Riksrevisjonens undersøkelse av styresmaktenes arbeid for å øke tallet på læreplasser (Dokument 3:12 (2015–2016))

Målet med undersøkelsen var å kartlegge hvorfor mange søkere fra yrkesfaglige utdanningsprogrammer i videregående opplæring ikke får tilbud om læreplass. Hovedfunnene var:

• Opplæringstilbudet og formidlingen av søkere er ikke tilstrekkelig tilpasset behovet for arbeidskraft.

• Forhold ved opplæringen i videregående skole medvirker til at mange søkere ikke får læreplass.

• Det er lite kunnskap om bruk og virkning av lærekandidatordningen. Ordningen blir brukt svært ulikt av fylkeskommunene.

Blant Riksrevisjonens tilrådninger til Kunnskapsdepartementet var å

• vurdere hvordan virkemiddelbruken kan utvikles for å understøtte arbeidet i fylkeskommunen med dimensjonering av tallet på skoleplasser i yrkesfaglig opplæring, formidling av søkere og oppfølging og veiledning av lærebedrifter

• vurdere virkemidler og tiltak for å styrke nasjonalt og fylkeskommunalt arbeid med å rekruttere nye lærebedrifter og for at lærebedriftene skal se seg tjent med å ta inn flere lærlinger

• undersøke bruk og virkning av lærekandidatordningen

Rapporter om opplæringskontorene

PROBA-rapport 2016-10 om opplæringskontorenes rolle og finanisering

Rapporten ble utarbeidet på oppdrag fra NHO. Kjernen i oppdraget var å se på hvordan opplæringskontorene kan organiseres og finansieres for å øke kvaliteten på fagopplæringen og samtidig redusere kostnadene for bedriftene. Blant hovedfunnene var:

• Det er stor variasjon mellom opplæringskontorene når det gjelder antallet ansatte, antallet medlemsbedrifter, antallet fag eller bransjer de retter seg mot, og hvor mange lærlinger de har, både når det gjelder ordinære lærlinger, og når det gjelder dem med særskilte behov.

• Opplæringskontorene beholder i gjennomsnitt rundt 50 prosent av lærlingtilskuddet, selv om det er til dels stor variasjon mellom dem. 92 prosent av kontorenes inntekter kommer fra tilskuddet.

• Noen bedrifter synes ikke lærlingtilskuddet er av spesielt stor betydning, og trekker fram rekruttering eller samfunnsansvar som motivasjon for å ta inn lærlinger. Andre bedrifter er mer bevisste på størrelsen av lærlingtilskuddet, og er for eksempel ikke tilknyttet et opplæringskontor, fordi de ikke ser seg tjent med det.

• De fleste som er medlem av et opplæringskontor, er det fordi de har behov for assistanse i administreringen og oppfølgingen av lærlingen.

• Opplæringskontorene gjør både oppgaver som følger av vilkårene for lærlingtilskuddet, og oppgaver som synes å ligge utenfor. De fleste av kontorene opplyser at det er lærebedriftens krav som er mest styrende for arbeidsoppgavene opplæringskontoret påtar seg.

• Det er opplæringskontorene som i all hovedsak melder lærlingene opp til fag- eller svenneprøve, og som står for utfylling av lærekontrakt. Det er også vanlig at kontoret gjennomfører vurderingssamtale med lærlingen, utformer opplæringsplan og rapporterer til fylkeskommunen om opplæringen.

• Opplæringskontorene, bedriftene og representantene fra fylkeskommunene som er intervjuet, er i hovedsak positive til at opplæringskontorene har påtatt seg rollen som samfunnsaktør som binder skolen og arbeidslivet sammen, utover den direkte oppfølgingen av lærlingen. Det at opplæringskontoret påtar seg oppgaver utover oppfølgingen av lærlingen, framstår i stor grad som en ønsket utvikling.

NIFU-rapport 51/2014 om opplæringskontorenes rolle

Rapporten tar for seg opplæringskontorenes organisering, økonomi og rolle i fagopplæringssystemet. NIFU har foretatt en bred gjennomgang av hvordan opplæringskontorstrukturen har utviklet seg fra midt på 1990-tallet, og hvordan den ser ut i dag. Det handler om størrelse og utbredelse, men også om økonomi og oppgaveprioritering. I tillegg har NIFU sett på opplæringskontorenes plass i fagopplæringssystemet, særlig hvordan de relaterer seg til bedriftene og fylkeskommunen, men også til aktører som bransjene, partene i arbeidslivet og skolene. Noen av hovedfunnene i rapporten var:

• Opplæringskontorene ser ut til å ha blitt et uunnværlig ledd i formidlingen av lærlinger til bedrift. Det er variasjoner, men nesten alle kontorer tar et stort ansvar for å formidle lærlinger til sine fag. Avhengig av fagenes stilling, arbeider noen kontorer særlig med rekruttering av søkere, mens andre arbeider også med rekruttering av lærebedrifter. Totalt sett bidra kontorene betydelig til det som kan defineres som inntakskvalitet.

• Opplæringskontorene har tatt over oppgaver fagopplæringskontorene i fylkeskommunene tidligere gjorde. Dette er blant annet bedriftsbesøk og andre oppgaver knyttet til oppfølging og kvalitetssikring av opplæringen i bedrift. En del av oppgavene er felles for fagopplæringsadministrasjonen i fylkeskommunen og opplæringskontorer, for eksempel det å fortolke og besvare spørsmål om lov- og regelverk for bedriftene i det daglige.

• Til tross for store interne variasjoner mellom kontorene levner undersøkelsen liten tvil om at opplæringskontorene med sine om lag 1 000 årsverk har stor betydning for hvordan det norske fag- og yrkesopplæringssystemet fungerer i det daglige. På den ene siden utfører de sentrale oppgaver langs hele opplæringsløpet, som det er lite realistisk at fylkeskommunene eller skolene kan overta. På den annen side yter de en støtte som 80 prosent av lærebedriftene er villige til å si fra seg store deler av lærlingtilskuddet, for å motta.

Andre rapporter og undersøkelser

Fafo-rapport 2015:46 Godt, men ikke for godt. Evaluering av forsterket alternativ Vg3 for elever som ikke får læreplass

Undersøkelsen ble utført på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet. Rapporten beskriver resultatene og erfaringene med forsøkene med forsterket alternativ Vg3-opplæring for elever som ikke får læreplass. Forsterket alternativ Vg3 kan ses som et virkemiddel for å få flere til å gjennomføre videregående opplæring. Forsøkene ble gjennomført i fem fylker blant elever som startet alternativ Vg3 i skoleåret 2013–2014.

Fafo konkluderer med at et forsterket tilbud kan få flere til å lykkes med å oppnå fagbrev gjennom et alternativt Vg3-tilbud. Kartleggingen gir ikke entydig kvantitativt belegg for at flere lykkes, men aktørenes oppfatninger peker i denne retningen. Samtidig må denne gevinsten avveies mot potensielle ulemper for fagopplæringen som helhet:

• For fagopplæringen som helhet er det avgjørende at et alternativt Vg3-tilbud ikke undergraver lærlingordningen og svekker arbeidet med å skaffe læreplasser. Alternativ Vg3 må ikke friste bedriftene til å tilby ulønnede praksisplasser framfor læreplasser. Elever bør ikke velge alternativ Vg3 framfor å forsøke å få læreplass, og alternativ Vg3 bør ikke være en hvilepute for fylkeskommuner og skoler.

• Alternativ Vg3 har klare svakheter sammenlignet med læreplass, blant annet ser man at bedriftene tar et annet ansvar for opplæringen og den faglige framdriften til en lærling enn en praksiselev. Hvis alternativ Vg3 skulle vinne plass på bekostning av læreplasser, svekkes fagopplæringens forankring i arbeidslivet.

• Hvilken linje fylket skal følge for alternative Vg3-tilbud, bør forankres hos arbeidslivets organisasjoner, blant annet når det gjelder hva som skal til for at alternativ Vg3 bør tilbys, og hvilke kriterier opplæringen må tilfredsstille for å være akseptabel for arbeidslivet.

NOU 2019: 3 Nye sjanser – bedre læring (Stoltenbergutvalget)

I rapporten viser utvalget til Fafos evaluering av Vg3 i skole. Utvalget mener at alternativ Vg3 i skole er et så lite benyttet og lite meritterende tilbud at retten til videregående opplæring reelt sett vanskelig kan anses som innfridd for de elevene som ikke får læreplass. Dette er noe av bakgrunnen for at utvalget foreslår en rett til læreplass.

Stoltenbergutvalget foreslår en lovfestet rett til læreplass for elever som har fullført og bestått Vg2. Utvalget erkjenner at det er krevende å pålegge private bedrifter en plikt til å ta inn lærlinger, og foreslår at det er fylkeskommunen som må være pliktsubjektet. Utvalget foreslår at fylkeskommunen får en plikt til å inngå kontrakter med opsjon på læreplasser, og at staten bør kreve at fylkeskommunene har opsjoner på minst 50 prosent av læreplassene ved opptak til Vg1. En slik ordning vil ha konsekvenser både for bedriftene og for fylkeskommunenes dimensjonering og mulighet til å etterleve regelverket. Utvalget foreslår derfor samtidig at det innføres seks måneders prøvetid for alle lærlinger over 18 år, at retten til læreplass kan oppfylles ved tilbud om andre fag enn det vedkommende har søkt på, og at læreplassen kan ligge i et annet fylke eller et annet EØS-land (med samme vilkår). Stoltenbergutvalget foreslår også at fylkeskommunene skal kunne søke dispensasjon fra plikten til å tilby elever plass på ett av tre utdanningsprogrammer på Vg1, for å sikre læreplass til alle.

NIFU-rapport 2018:8 Jeg vet ikke hva alternativet skulle vært

På oppdrag fra Utdanningsdirektoratet har NIFU gjort en evaluering av lærekandidatordningen. Evalueringen viste at hovedinntrykket er at de fleste er positive til ordningen og mener dette er en ordning det er behov for. Et annet funn var at målgruppen for ordningen defineres ulikt, og at det er stor variasjon i bruk av ordningen. Eksempelvis var det ett år 320 lærekandidater i Østfold, mens det var 37 i Oslo.

29.3.3 Innspill til utvalget

Referansegruppen

Utdanningsforbundet har gitt et generelt innspill om at retten til videregående opplæring må styrkes. Forbundet viser i denne sammenheng blant annet til at tidsavgrensningen på tre år rammer elever som ikke får læreplass. Videre mener forbundet at tilbudet til elever som ikke får læreplass må styrkes, og at dagens Vg3 i skole må utvides til et toårig praksisbasert skoleløp. Utdanningsforbundet mener at fylkeskommunen bør ha plikt til å opprette alternative tilbud «med så stort innslag av praksisopplæring i bedrift som mulig».

For øvrig har Utdanningsforbundet gitt følgende innspill:

• Norges tilslutning til ILO-konvensjon 142 må synliggjøres i opplæringsloven.

• Alle opplæringsordningene bør reguleres som alternative ordninger og opplæringsløp. Regulering av ordningene er viktig for å kvalitetssikre og synliggjøre tilbudene.

• Regelverket må tydeliggjøre fylkeskommunenes ansvar for å skaffe elever læreplass.

• Det er behov for tydeligere regulering av opplæringskontorenes rolle og arbeidsoppgaver og hvordan disse skal fordeles mellom kontoret og medlemsbedriftene. Det bør også klargjøres at fylkeskommunene ikke kan delegere sitt ansvar til opplæringskontorer.

• Lærlingene må ha rett til å få opplæring av kvalifiserte instruktører, og regelverket bør stille tydeligere krav til at faglige ledere, instruktører og prøvenemndsmedlemmer deltar i opplæringstilbud.

• Dersom en lærling blir stående uten læreplass fordi virksomheten ved lærebedriften stanser, og fylkeskommunen ikke klarer å finne ny tilfredsstillende læreplass, bør lærlingen ha rett til å gå inn i et opplæringsløp i regi av en skole med mål om fag- eller svennebrev.

• Det bør lovfestes at yrkesopplæringsnemnda skal speile det nasjonale partssystemet for representasjon i SRY. De råd, nemnder, utvalg og grupper som er omtalt i kapittel 12 i opplæringsloven, er bærebjelkene i trepartssamarbeidet og må fortsatt reguleres i loven. Dersom trepartssamarbeidet ikke reguleres i opplæringsloven, kan det være fare for at samarbeidet forvitrer, eller at det oppstår strid om hvilke parter som er omfattet, og hvilke saker myndighetene må drøfte med partene.355

Andre

Samarbeidsrådet for yrkesopplæring (SRY) har blant annet gitt innspill om at de ulike opplæringsordningene i fag- og yrkesopplæringen er ulike, og at de derfor ikke kan slås sammen for å forenkle og redusere antallet kandidatbetegnelser. Samtidig mener rådet at en mulighet kan være å skille i loven mellom løp som gir fullt fagbrev og løp som kun gir delkvalifikasjon. SRY har også uttrykt ønske om en klargjøring og tydeliggjøring av fylkeskommunens ansvar for å skaffe læreplass og gode alternativer når det ikke er mulig.

Faglig råd for elektrofag har gitt innspill om at det bør stilles samme krav for alle til å gå opp til fagprøve. Rådet viser her til blant annet opplæringstid, eksamen i fellesfag og yrkesteoretisk eksamen på Vg3-nivå. Rådet ønsker at utvalget gjennomgår de ulike opplæringsordningene.356

I møte med utvalget pekte Sogn og Fjordane fylkeskommune på flere utfordringer med praksisbrevkandidatordningen. Fylkeskommunen mener at ordningen har en problematisk innretning med tanke på søking og ansvaret for å skaffe læreplass. Fylkeskommunen mener det ikke er behov for ordningen, da lærekandidatordningen dekker behovet. Den uttalte dessuten at det er vanskelig å skille klart mellom «de som vil men ikke kan og de som kan men ikke vil».

29.4 Utvalgets vurdering

29.4.1 Regelverkets oppbygning og struktur

29.4.1.1 Innplassering i loven og bruk av fellesbenevnelser

Fag- og yrkesopplæringen har lange tradisjoner i Norge. Denne opplæringen er i dag en integrert del av den videregående opplæringen. Om lag halvparten av elevene som startet i videregående opplæring skoleåret 2017–2018, startet på et yrkesfaglig utdanningsprogram.357 Fag- og yrkesopplæringen er dermed en sentral del av den videregående opplæringen.

For den delen av fag- og yrkesopplæringen som gis i skole, er det ingen grunn til at det skal gjelde andre regler enn for øvrig videregående opplæring. Utvalget foreslår derfor å videreføre dagens regler, som innebærer at det er ett sett med regler for all opplæring som gis i skole.

Fagopplæringen karakteriseres av at læreplanen forutsetter læretid i bedrift. Denne delen av opplæringen skiller seg vesentlig fra den øvrige videregående opplæringen. Utvalget foreslår derfor at den videregående opplæringen i bedrift fremdeles skal reguleres i et eget kapittel i loven. Det særegne ved fagopplæringen er at forholdet også reguleres av arbeidslivets regler. Ett spørsmål er om det er hensiktsmessig med særregulering i opplæringsloven, eller om arbeidslivets regler bør gjelde fullt ut.

Dagens reguleringsteknikk der alle opplæringsordningene og kandidattypene nevnes i relevante bestemmelser, gjør loven vanskeligere å lese og bidrar til en mer uoversiktlig lov. Utvalget erfarer at det hersker en god del forvirring om hva som ligger i de ulike opplæringsordningene og kandidattypene. Det er krevende å sette seg inn i terminologi og ordninger.

Utvalget mener dette gir grunn til å vurdere begrepsbruken nærmere. For opplæring i skole er det bare brukt ett begrep, «elev». Det er gjenkjennbart for leseren og gir en oversiktlig regulering. Selv om alle kalles «elever», er det ulike regler som gjelder for ulike elever i ulike situasjoner. For eksempel kan en elev ha krav på spesialundervisning, jf. dagens § 5-1.

Det er gode argumenter for at det bør være den samme tilnærmingen for opplæring i bedrift. Utvalget foreslår at loven benytter «lærling» som fellesbenevnelse for alle som får fagopplæring i bedrift. Dette er den klart mest brukte ordningen i dag, og er godt kjent.358

Utvalget har ikke vurdert innholdet i eller behovet for de ulike opplæringsordningene, og legger til grunn at ordningene fortsatt kan eksistere, og at disse i så fall bør reguleres i forskrift til opplæringsloven. Utvalget foreslår derfor at det i loven inntas en hjemmel for departementet til å gi forskrift om hvilke tilbud som kan gis, og omfanget av den videregående opplæringen i bedrift. Forskriftshjemmelen kan benyttes til å regulere særordninger. Eksempelvis mener utvalget at § 4-6 andre avsnitt siste setning i dagens lov om bortfall av kontrakt om fagbrev på jobb, er en særregulering som er best egnet i forskrift. Utvalget mener at en vid forskriftshjemmel kan være hensiktsmessig for å sikre at det fremdeles kan være flere ulike opplæringsordninger. Samtidig understreker utvalget at trepartssamarbeidet vil gi en riktig og naturlig avgrensning av hjemmelens rekkevidde.

I forskriftsgjennomgangen som vil følge en ny opplæringslov, bør departementet vurdere om det fortsatt er behov for alle de ulike ordningene og benevnelsene. Det bør være en god grunn til at man velger andre benevnelser enn lovens, som vil være «lærling». Utvalget viser i denne sammenheng til at kunnskapsgrunnlaget gir særlig grunn til å se på lærekandidatordningen.

Etter utvalgets vurdering er det sterke argumenter for ikke å bruke benevnelsen «lærekandidat». Det ligger i selve uttrykket at det er tale om en person som av ulike årsaker ikke kan nå alle kompetansemålene i lærefaget. Utvalget viser til at det til sammenligning er slik at alle ungdommer i studieforberedende løp omtales som «elever», uavhengig av om man har spesialundervisning eller ikke, og uavhengig av om man skal ha opplæringsmål som avviker fra læreplanen i faget. Etter utvalgets vurdering er det like lite akseptabelt å bruke «lærekandidat» som det ville vært å bruke termen «spesialelev». Dersom det er nødvendig å skille på sluttkompetansen, er det en løsning å bruke ulike betegnelser på den.

Utvalget har som nevnt ikke vurdert innholdet i eller behovet for de ulike opplæringsordningene. Utvalget bemerker at det fremdeles bør være adgang til å inngå kontrakt om opplæring med andre mål enn fag- og svenneprøve som sluttvurdering. Utvalgets forslag til regulering utelukker ikke at det kan inngås slike kontrakter. Utvalget forutsetter for øvrig at det kan gis nærmere regler om innholdet i kontrakten i forskrift.

Dagens regler bruker ulike betegnelser for de kontraktene som inngås om fagopplæring. Utvalget mener det er grunn til å forenkle regelverket også på dette punktet. Utvalget foreslår at det bare brukes én benevnelse på de kontraktene som inngås om fagopplæring. Etter utvalgets vurdering kan det i mange tilfeller være tilstrekkelig å vise til «kontrakt», men foreslår at dette utvides til «kontrakt om opplæring» der det er nødvendig å tydeliggjøre at det ikke er snakk om arbeidsavtalen.

Det er i dag også ulike navn på prøvene og på den dokumentasjonen man får utskrevet innenfor fagopplæringen. Utvalget har i kapittel 16 foreslått en generell bestemmelse om vurdering i videregående opplæring, som inkluderer en hjemmel til å fastsette forskrifter om prøver og dokumentasjon. Etter utvalgets vurdering er det ingen grunn til at opplæringsloven skal ha mer detaljerte regler om de ulike prøvene og de ulike formene for dokumentasjon innenfor fagopplæringen. I noen tilfeller vil det likevel være behov for å vise til de prøvene som avlegges, og den dokumentasjonen som skal utstedes. Utvalget foreslår at loven benytter «prøve» og «dokumentasjon» som fellesbenevnelse for hele fag- og yrkesopplæringen. Det vil etter utvalgets vurdering være tilstrekkelig at de nærmere grensedragningene og ulike variasjonene framgår av forskrift.

29.4.1.2 Særlig om lærekandidatordningen

Som det går fram av drøftingen ovenfor, mener utvalget at det er gode grunner for at departementet vurderer behovet for lærekandidatordningen og eventuelt om det bør brukes andre benevnelser. I denne sammenhengen vil utvalget også oppfordre departementet til å vurdere regelverket i lys av FN-konvensjonen om rettigheter til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD). Det finnes i dag en tilskuddsordning for bedrifter som tar inn lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater med særskilte behov eller svake norskferdigheter og kort botid, men det er i dag kun lærekandidatene som har rett til spesialundervisning innenfor fag- og yrkesopplæringen. Etter CRPD art. 24 skal partene blant annet sikre «et inkluderende utdanningssystem på alle nivåer», «at mennesker med nedsatt funksjonsevne ikke stenges ute fra det allmenne utdanningssystemet på grunn av nedsatt funksjonsevne», og «at mennesker med nedsatt funksjonsevne får tilgang til inkluderende, god og gratis grunnutdanning og videregående opplæring i sitt lokalsamfunn, på lik linje med andre». På denne bakgrunn mener utvalget at det er grunn for departementet til å vurdere om regelverket bør endres på bakgrunn av konvensjonen.

29.4.1.3 Arbeidslivets regler

Generelt

Lærlinger er arbeidstakere i lærebedriften, og utvalget mener derfor det bør være gode grunner dersom opplæringsloven skal ha regler som gjelder parallelt med arbeidslivets regler. Særlig relevant for et lærlingforhold er arbeidsmiljøloven og yrkesskadeforsikringsloven. Begge lovene har som formål å sikre arbeidstakere og regulere forhold mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Etter utvalgets vurdering bør opplæringsloven som hovedregel ikke ha regler som er i konflikt med, kommer i tillegg til eller er til erstatning for arbeidslivets alminnelige regler.

Etter utvalgets vurdering bør opplæringsloven som hovedregel ikke ha regler som berører arbeidsforholdet mellom lærlingen og lærebedriften. Dette bør som utgangspunkt reguleres av arbeidslivets regler. Det er derimot naturlig og nødvendig at opplæringsloven har regler som berører forholdet mellom lærling og fylkeskommune og mellom lærebedrift og fylkeskommune.

Forbud mot plagg som helt eller delvis dekker ansikt

Forbudet mot bruk av klesplagg som helt eller delvis dekker ansiktet, gjelder i dag også for lærlinger som får opplæring i bedrift, jf. § 9-7 andre avsnitt. I motsetning til hva som er tilfellet for elever, gir ikke opplæringsloven hjemmel for reaksjoner overfor lærlinger ved brudd på forbudet. For lærlinger som bryter forbudet, vil det derfor kun være aktuelt med arbeidsrettslige reaksjoner. Dersom den nye opplæringsloven skal gi fylkeskommunen hjemmel til å ilegge reaksjoner overfor lærlinger, er det bare heving av kontrakten om opplæring som kan være en aktuell reaksjon. Øvrige reaksjoner vil være knyttet til arbeidsforholdet mellom lærlingen og lærebedriften, og må følge av arbeidsrettslige regler.

Etter utvalgets vurdering vil heving av kontrakten om opplæring være en uforholdsmessig reaksjon sammenlignet med reaksjoner som kan fastsettes for elever. Dette taler imot at forbudet mot ansiktsdekkende plagg skal gjelde for lærlinger. Videre er det klart at det langt på vei ligger innenfor arbeidsgivers styringsrett å gi regler om blant annet bekledning på arbeidsplassen. Etter utvalgets vurdering bør det være opp til den enkelte lærebedrift å vurdere om det er forhold ved arbeidsplassen og virket som lærebedrift som gir saklig grunn til å ha et forbud mot bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet. Utvalget foreslår derfor at forbudet mot bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet, ikke videreføres for lærlinger.

Tilpasning og tilrettelegging av opplæringen

Etter dagens regler har lærekandidater rett til spesialundervisning. Utvalget mener det er grunn til å vurdere om denne retten kan ivaretas av likestillings- og diskrimineringsloven. Det gjelder særlig kapittel 3 om universell og individuell tilrettelegging. I kapitlet stilles det krav til universell utforming (§§ 17 og 18), og individuell tilrettelegging for elever (§ 21) og arbeidstakere (§ 22). I sum gir disse bestemmelsene et godt rettighetsvern for lærlinger i bedrifter.

Da kravet om individuell tilrettelegging ble tatt inn i den dagjeldende diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, ble det lagt til grunn at forslaget ikke gikk like langt i å slå fast rettigheter som spesialundervisning etter opplæringsloven, fordi opplæringsloven ikke har begrensninger i form av et rimelighetskrav og en uforholdsmessighetsvurdering. Denne forskjellen har nok lite om noe å si i praksis. Dagens lærekandidatordning innebærer særskilt tilrettelagt opplæring, men det er ingen rett til å bli lærekandidat. Lærekandidaten har heller ingen rett til spesialundervisning i verdiskapingsdelen av læreforholdet. Hvordan tilrettelegging av arbeidsplassen skal være for personer med funksjonsnedsettelse, må være en viktig del av den generelle dialogen mellom arbeidsgiverorganisasjonene og utdanningsmyndighetene. For å få bedrifter til å ta imot lærlinger med funksjonsnedsettelser er det nødvendig med gode støtteordninger. Dersom det ikke finnes læreplass, vil opplæringen gis i skole, og da får disse elevene den samme retten til individuelt tilrettelagt opplæring som andre elever. Med andre ord har fylkeskommunene lite å spare på ikke å legge til rette for gode ordninger i samarbeid med lærebedriftene.

Utvalget forutsetter at lærlinger med behov for individuell tilrettelegging vil få det selv om ordningen gis et annet navn. Utvalget viser til tilskuddsordningen for lærlinger med særskilte behov mv. og forutsetter at fylkeskommunene vil benytte denne og andre ordninger for å søke å gi opplæring i bedrift også for ungdom med behov for tilrettelegging på arbeidsplassen. Utvalget mener derfor at det ikke er hensiktsmessig å videreføre retten til spesialundervisning for lærekandidater i den nye loven.

29.4.2 Lærlingenes rettigheter og plikter

29.4.2.1 Om stillingsvern og heving av kontrakt om opplæring

Generelt om forholdet mellom opplæringsloven og arbeidsmiljøloven

Det følger av dagens § 4-2 andre avsnitt andre setning at dersom lærekontrakten og arbeidskontrakten er inngått mellom de samme partene, kan ikke arbeidskontrakten sies opp med mindre lærekontrakten heves etter opplæringsloven § 4-6. Bestemmelsen innebærer at arbeidsmiljølovens ordinære regler om stillingsvern ikke kommer til anvendelse i slike tilfeller.

Utvalget bemerker at lovens forarbeider gir tvil om hvorvidt lovgivers intensjon har vært å sette arbeidsmiljølovens regler om stillingsvern til side, og å skille i oppsigelsesvernet mellom lærlinger som har lærekontrakt direkte med lærebedriften, og dem som har inngått kontrakt med et opplæringskontor. Utvalget viser i denne sammenheng til redegjørelsen for aktuelle forarbeider, gitt i lagmannsrettsdommen LF-2009-137181.

Etter utvalgets forslag vil ikke opplæringskontorer lenger kunne godkjennes som lærebedrifter, se kapittel 29.4.3.2. Dette innebærer at alle kontrakter om opplæring skal inngås med lærebedriften, og at kontrakten om opplæring og arbeidskontrakten inngås mellom de samme partene. Denne problemstillingen vil dermed ikke gjøre seg gjeldende framover.

Når utvalget prinsipielt mener at læreforholdet først og fremst skal reguleres av arbeidslivets regler, tilsier dette som utgangspunkt at arbeidsmiljølovens regler om stillingsvern bør gjelde for både arbeidsavtalen og kontrakten om opplæring. Utvalget erkjenner imidlertid at heving av kontrakten om opplæring har sider som er knyttet til den enkeltes rettigheter etter opplæringsloven. Fordi heving må anses å innebære tap av rettigheter, bør det fattes enkeltvedtak, noe som blant annet innebærer at kandidaten har klagerett. Etter utvalgets vurdering er dette hensyn som taler for at heving ikke bør overlates til arbeidsrettslige regler, men fremdeles reguleres i opplæringsloven. Utvalget mener dessuten at fylkeskommunen fremdeles bør fatte vedtak i saken. Etter utvalgets vurdering er det vanskelig å se i hvilke tilfeller dagens regler åpner for heving, men arbeidsforholdet ikke kan avsluttes etter de ordinære stillingsvernsreglene i arbeidsmiljøloven. Etter utvalgets vurdering bør ikke arbeidsavtalen kunne sies opp uten at kontrakten om opplæring kan heves. Utvalget foreslår derfor at opplæringsloven fullt ut skal regulere opphør av både arbeidsavtalen og lærekontrakten.

Særlig om oppsigelsesvern for lærlinger over 21 år

Hovedregelen er at arbeidsmiljølovens regler om prøvetid og oppsigelse ikke gjelder for lærlinger og lærekandidater. I stedet er det opplæringslovens regler om heving av lærekontrakter og opplæringskontrakter som er avgjørende for når arbeidsavtalen kan sies opp. Fra denne hovedregelen er det i dagens opplæringslov § 4-5 tredje avsnitt gjort unntak for lærlinger og praksisbrevkandidater som er over 21 år, og som inngår lærekontrakt eller opplæringskontrakt med full opplæring i bedrift. For disse lærlingene og praksisbrevkandidatene er det fastsatt at det skal avtales prøvetid på seks måneder, og at kontrakten kan sies opp innenfor prøvetiden etter arbeidsmiljølovens regler. Videre er det fastsatt at dette gjelder uavhengig av om det faktisk er avtalt prøvetid eller ikke.

Etter utvalgets vurdering er hensikten med dagens § 4-5 tredje avsnitt at lærlinger og praksisbrevkandidater over 21 år ikke skal ha samme beskyttelse mot å miste læreplassen som dem under 21 år, og at de kan sies opp etter arbeidsmiljølovens alminnelige regler innenfor en periode på seks måneder. Utvalget mener det er rimelig at lærlinger med ungdomsrett skal ha et sterkere vern, og foreslår at regelen videreføres. Utvalget foreslår imidlertid en omformulering hvor dette kommer tydeligere fram. Etter forslaget vil det ikke lenger være noe krav om prøvetid, men oppsigelsesreglene for prøvetid vil gjelde for de første seks månedene av læreforholdet.

Etter dagens regler gjelder bestemmelsen om prøvetid kun for lærlinger og praksisbrevkandidater over 21 år. Utvalget bemerker at «full opplæring i bedrift» henviser til at man får all programfagsopplæringen i bedrift, såkalt 0 + 4-løp. Hensynet til både bedriftens virksomhet og opplæringen til lærlingen tilsier at det bør være regler om prøvetid i disse tilfellene. Utvalget er ikke kjent med at slike løp er utbredt for lærekandidater. Det er uansett vanskelig å se tungtveiende grunner for at lærekandidater ikke skal være omfattet av bestemmelsen.

I dagens § 4-5 tredje avsnitt er de særlige reglene om oppsigelse omtalt som at «læreforholdet» kan sies opp etter reglene i arbeidsmiljøloven uavhengig av hevingsreglene i opplæringsloven. Etter utvalgets vurdering er denne formuleringen upresis. Det er arbeidsavtalen som sies opp etter reglene i arbeidsmiljøloven. Poenget er at reglene om heving av kontrakter om opplæring i opplæringsloven ikke er til hinder for at arbeidsavtalen kan sies opp etter reglene i arbeidsmiljøloven, når det gjelder lærlinger og praksisbrevkandidater over 21 år. Kontrakten om opplæring vil i slike tilfeller også falle bort. Utvalget foreslår å klargjøre dette i lovteksten.

Heving etter ønske fra lærlingen

Etter dagens regler er en av hevingsgrunnene at lærlingen sier ifra at det vil være en «urimeleg ulempe» å fortsette ut kontraktstiden, jf. § 4-6 tredje avsnitt bokstav c. Bestemmelsen er en videreføring fra den tidligere fagopplæringsloven § 16. I forarbeidene til denne bestemmelsen står det at «[p]unkt 3 dekker først og fremst heving av velferdsgrunner, for eksempel at lærlingen av private grunner må søke seg over i annet arbeid, at flytting av bedriften gjør det til en urimelig belastning å følge med til det nye sted osv».359

Fagopplæringsloven § 16 var basert på forslaget i NOU 1978: 30 Om lærlinglov. Utvalget foreslo en noe mer konkret bestemmelse. Om heving var det blant annet foreslått at et av vilkårene skulle være at «lærlingen av velferdsgrunner må flytte til et annet sted og dette i vesentlig grad vanskeliggjør lærlingens fortsettelse av læreforholdet». Det går fram av Ot.prp. nr. 6 (1979–80) at departementet valgte en mer «generell utforming», men departementet sier ingen ting om at det med dette ønsket en annen terskel.

Etter utvalgets vurdering er det naturlig å tolke forarbeidene i retning av at det er tenkt en form for terskel for når læreforholdet kan heves etter ønske fra lærlingen, men det gis få holdepunkter for hvor terskelen ligger, utover at det siktes til «velferdsgrunner». Utvalget stiller spørsmål ved om det er hensiktsmessig å oppstille en terskel for når ønsket fra lærlingen selv vil være godkjent som hevingsgrunn. Dersom lærlingen har velferdsmessige årsaker som tilsier at det blir vanskelig å fortsette læreforholdet, vil det være rimelig å anta at læreforholdet vil kunne heves med grunnlag i et av lovens øvrige alternativer. Først og fremst vil slike tilfeller trolig løses ved at lærlingen og lærebedriften blir enige om å si opp læreforholdet og avslutte arbeidsavtalen. Etter utvalgets vurdering vil det uansett trolig være få velferdsmessige tilfeller som vil dekkes av «urimelig ulempe for lærlingen», men som ikke også dekkes av «ute av stand til å halde fram i læreforholdet», jf. bokstav b. Endelig mener utvalget at det kan synes unødvendig å ha en terskel, all den tid et avslag på heving på dette grunnlaget kan føre til at forholdet istedenfor blir hevet etter bokstav a på et senere tidspunkt. Utvalget vil derfor foreslå at det ikke skal være en terskel for heving av kontrakten om opplæring der det er etter ønske fra lærlingen.

Saksbehandlingen ved heving

I dagens § 4-6 tredje avsnitt står det at lærekontrakter og opplæringskontrakter kan heves etter «samtykke» fra fylkeskommunen i tilfeller der partene ikke er enige om heving. Ordlyden gir inntrykk av at den ene parten kan heve kontrakten med samtykke fra fylkeskommunen, mens paragrafens fjerde, femte og sjette avsnitt synes å forutsette at det er fylkeskommunen som vedtar heving. For å oppnå bedre sammenheng foreslår utvalget å klargjøre i loven at det er fylkeskommunen som vedtar heving i slike tilfeller. Ved at fylkeskommunen skal vedta heving, vil rettssikkerhetsgarantier som gjelder for forvaltningsvedtak, komme til anvendelse.

Dersom lærebedriften krever heving, følger det av dagens regler at lærlingen skal få anledning til å forklare seg muntlig for den som skal fatte vedtaket, før det fattes vedtak i saken, jf. § 4-6 femte avsnitt. Etter utvalgets vurdering er det lite hensiktsmessig å særregulere saksbehandling ved heving av kontrakter om opplæring. Vedtak om heving er enkeltvedtak og forvaltningslovens saksbehandlingsregler kommer til anvendelse. Forvaltningsloven gir ingen ubetinget rett til å uttale seg muntlig og direkte overfor den eller dem som skal fatte vedtaket.360 Etter utvalgets vurdering er det ikke argumenter som taler for at det skal være andre regler for lærlinger enn for elever, og at lærlinger skal ha en sterkere rett enn hva som følger av forvaltningslovens alminnelige regler. Utvalget foreslår derfor at opplæringsloven ikke gir regler om saksbehandlingen ved hevingssaker. Det betyr at forvaltningslovens alminnelige saksbehandlingsregler vil gjelde fullt ut også for hevingssaker. Prinsippet om barnets beste og retten til å ytre seg følger av Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen.

I dagens § 4-6 fjerde avsnitt første setning er det fastsatt at fylkeskommunen avgjør når læreforholdet skal ta slutt, i de tilfellene fylkeskommunen vedtar heving. Etter utvalgets vurdering er dette en unødig regulering. Dersom fylkeskommunen kan vedta at en kontrakt skal heves, vil det ligge innenfor denne vedtaksmyndigheten å beslutte fra hvilket tidspunkt effekten av hevingen skal inntre. Utvalget foreslår at dagens § 4-6 fjerde avsnitt første setning ikke videreføres.

29.4.2.2 Tilgang til PP-tjenesten

Dagens § 4-2 fjerde avsnitt sier at «lærlingar, praksibrevkandidatar og lærekandidatar skal ha same tilgang på pedagogisk-psykologisk teneste som elevar i vidaregåande skole». Bortsett fra regler om spesialundervisning er det ikke fastsatt regler for hvilken tilgang elever i videregående opplæring skal ha til pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjenesten).

Etter utvalgets vurdering framstår det som uklart hva retten etter dagens § 4-2 fjerde avsnitt innebærer. Med utgangspunkt i bestemmelsens forarbeider er det nærliggende å legge til grunn at departementet ved innføringen mente å gi lærlinger en tilgang til PP-tjenesten, men ikke en rett til spesialundervisning eller ande sosialpedagogiske tiltak.361 Det er ikke klargjort i forarbeider eller etterfølgende tolkninger hva som reelt sett ligger i lærlingenes tilgang til PP-tjenesten. Etter utvalgets oppfatning er hensikten med bestemmelsen å sikre at lærlinger får sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten når dette er påkrevd, på lik linje med elever i skolen. Lærlinger og praksisbrevkandidater har i dag ikke rett til spesialundervisning, men det finnes andre regler som forutsetter sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten. For eksempel er det i forskrift til opplæringsloven § 3-44a fastsatt at lærlinger på visse vilkår kan få fritak fra krav til fellesfag dersom det foreligger en sakkyndig vurdering.

Utvalget har i forslag til § 10-12 videreført reguleringen i dagens lov § 5-6 som sier at PP-tjenesten skal sørge for at det blir utarbeidet sakkyndige vurderinger i alle tilfeller der det er påkrevd etter lov eller forskrift. Etter dette mener utvalget at lærlinger vil ha rett til å få vurdering fra PP-tjenesten selv om de ikke har en lovfestet rett til tilgang på PP-tjenesten. Utvalget foreslår derfor at bestemmelsen ikke videreføres.

29.4.3 Lærebedrifter

29.4.3.1 Krav om godkjenning

Utvalget mener det fremdeles må være krav om godkjenning for å kunne gi opplæring til lærlinger. Etter dagens regler skal fylkeskommunen godkjenne opplæringskontor, opplæringsringer og lærebedrifter, herunder hver enkelt bedrift som inngår i et samarbeid i form av et opplæringskontor eller en opplæringsring. Fylkeskommunen skal også godkjenne den enkelte lærekontrakten. Etter utvalgets vurdering framstår en slik tredobbel godkjenning som unødvendig for å sikre kvalitet i fagopplæringen og at mottakerne av opplæringen får oppfylt sine rettigheter.

Utvalget mener kravet om godkjenning av den enkelte lærebedriften og den enkelte kontrakten om opplæring bør videreføres. Dersom flere bedrifter samarbeider om opplæring, bør det som i dag være krav om at det framgår av kontrakten hvem som er ansvarlig for de ulike delene av opplæringen etter den fastsatte læreplanen eller den individuelt fastsatte opplæringsplanen. Det bør derfor være mulig at fylkeskommunen ved godkjenning av lærebedrifter er tydelig på om bedriften er godkjent for å gi opplæring etter læreplanen i sin helhet, eller kun for opplæring i deler av den. Ved godkjenning av lærekontrakter må det oppgitte opplæringsansvaret til lærebedriften vurderes i lys av den godkjenningen bedriften har fått som lærebedrift. Etter dette mener utvalget at det vil være unødvendig å forhåndsgodkjenne bedriftssamarbeid. Dersom det likevel er ønskelig å åpne opp for nærmere regulering av godkjenningen av lærebedrifter, er dette ivaretatt ved at forskriftshjemmelen om nærmere godkjenningsregler videreføres i forslaget.

Etter dagens regler er det en forutsetning for godkjenning at lærebedriften er faglig vurdert av yrkesopplæringsnemnda (y-nemnda). Det står i § 4-3 første avsnitt siste setning at fylkeskommunen skal legge avgjørende vekt på y-nemndas vurdering før det fattes vedtak i saker om godkjenning av lærebedrift. Utvalget foreslår i hovedsak å videreføre bestemmelsen, men foreslår at y-nemndas vurdering ikke skal tillegges avgjørende, men stor vekt. Se nærmere redegjørelse i kapittel 29.4.5.4.

29.4.3.2 Særlig om opplæringskontor

Etter dagens regler kan opplæringskontorer godkjennes som lærebedrift, og reglene for lærebedrifter gjelder fullt ut. Ettersom opplæringskontorene godkjennes som lærebedrift, tilsier lovens ordlyd at lærebedriftenes plikter i utgangspunktet ligger til opplæringskontorene. Ifølge Ot.prp. nr. 41 (2006–2007) skal ikke de underliggende bedriftene regnes som lærebedrifter når de samarbeider gjennom et opplæringskontor, men som medlemsbedrifter i opplæringskontorene.

Det er ikke gitt at alle reglene om lærebedriftens rettigheter og plikter også passer for opplæringskontorer. Eksempelvis kan det spørres om opplæringskontoret kan oppfylle en plikt til å tilrettelegge produksjonen og opplæringen slik at lærlingen kan nå kompetansemålene i læreplanene. Tilsvarende er det uklart i hvilken grad opplæringskontoret kan skape et godt arbeids- og læringsmiljø for den enkelte. Gitt lovens ordlyd og uttalelsene i forarbeidene om at de underliggende bedriftene ikke er lærebedrifter, er det tvilsomt om disse pliktene også kan sies å påligge enkeltbedriftene der opplæringen faktisk foregår.

Kunnskapsgrunnlaget viser at opplæringskontorene over tid har fått en sentral rolle i fag- og yrkesopplæringen, og at dette i stor grad framstår som en ønsket utvikling. Utvalget anerkjenner at opplæringskontorene har en viktig rolle, men ser samtidig at opplæringskontorene på mange måter kan ses på som et bransjeorgan som er finansiert av, og skal yte service til medlemsbedriftene sine. På denne bakgrunn kan ikke utvalget se at det er behov for å regulere opplæringskontorer i opplæringsloven. Utvalget understreker at det ikke er noe til hinder for at godkjente lærebedrifter kan kjøpe ulike former for bistand fra opplæringskontorer, for eksempel administrativ hjelp, så lenge dette ikke er i strid med loven. For eksempel kan man ikke sette ut til andre plikten til å inngå lærekontrakt og til å ha en faglig leder/instruktør.

29.4.3.3 Krav til lærebedriften

Kravet til internkontroll er i dag regulert i opplæringsloven § 4-7. I paragrafens overskrift benyttes begrepet «internkontroll», mens det i lovteksten står at lærebedriftene skal ha «intern kvalitetssikring, slik at lærlingen, praksisbrevkandidaten, lærekandidaten eller kandidaten for fagbrev på jobb får opplæring i samsvar med lova her og forskrifta til denne». Utvalget mener at dagens ordlyd kan gi tvil om det siktes til to ulike krav, eller om det bare benyttes ulike begreper om hverandre. Forarbeidene gir heller ikke svar på spørsmålet. Utvalget foreslår å tydeliggjøre at det er tale om ett krav, og foreslår å bruke begrepet «internkontroll» både i overskriften og i lovteksten.

I dagens § 4-7 om internkontroll i den enkelte lærebedriften står det følgende: «Ein eller fleire representantar for arbeidstakarane skal saman med den eller dei faglege leiarane jamleg sjå til at lærebedrifta følgjer pliktene etter opplæringslova med forskrift», jf. paragrafens første avsnitt andre setning. Utvalget mener det unødig å regulere hvem i lærebedriften som skal gjennomføre internkontroll. Det er lærebedriften som sådan som er godkjent, og som er ansvarlig for å oppfylle kravene i loven og å gi lærlinger den opplæringen de skal ha i tråd med kontrakten. Så lenge lærebedriften har tilfredsstillende internkontroll, har det etter utvalgets vurdering liten betydning hvem i lærebedriften som sørger for dette. Utvalget foreslår derfor ikke å videreføre kravet om at internkontrollen skal gjennomføres av den faglige lederen i samarbeid med representanter for arbeidstakerne. For å sikre arbeidstakers involvering foreslår utvalget å ta inn i loven at representanter for arbeidstakerne skal få ta del i arbeidet med internkontroll. Etter utvalgets vurdering vil en slik regulering samsvare med alminnelig praksis på arbeidsplasser, og reguleringen vil dessuten harmonere med hvordan involvering i skolen er foreslått regulert i loven.

I dagens § 4-4 står det følgende: «Lærebedrifta pliktar å leggje til rette produksjonen og opplæringa slik at lærlingen, praksisbrevkandidaten, lærekandidaten og kandidaten for fagbrev på jobb kan nå måla i den fastsette læreplanen», og at «[l]ærebedrifta skal utvikle ein intern plan for opplæringa, for å sikre at lærlingen, praksisbrevkandidaten, lærekandidaten eller kandidaten for fagbrev på jobb får ei opplæring som tilfredsstiller krava i læreplanen, eventuelt den individuelle opplæringsplanen.» Utvalget foreslår at det i stedet for å vise til mål og krav i læreplanen fastsettes at opplæringen skal være i samsvar med kontrakten om opplæring, ettersom det ikke er gitt at lærebedriften skal stå for hele opplæringen. Av kontrakten vil det framgå hvilke kompetansemål opplæringen i den aktuelle lærebedriften skal dekke.

29.4.3.4 Tap av godkjenning

I dagens § 4-8 første avsnitt andre setning står det følgende: «I samband med godkjenning av lærebedrifter skal fylkeskommunen rettleie og følgje opp bedriftene, i tillegg til å kontrollere at den enkelte bedrifta fyller krava for å få godkjenning». Etter utvalgets vurdering er denne ordlyden uklar. Det er uklart om plikten til å veilede, følge opp og kontrollere lærebedriftene bare gjelder forut for godkjenning, eller om fylkeskommunen skal veilede, følge opp og kontrollere lærebedriftene også etter at de er godkjent.

Utvalget foreslår å tydeliggjøre at fylkeskommunen har plikt til å veilede og kontrollere at godkjente lærebedrifter oppfyller kravene i loven, en forståelse som er i tråd med forarbeidene til gjeldende lov. Det vises her til Ot.prp. nr. 41 (2006–2007), hvor det kommer tydeligere fram at fylkeskommunen er ment å ha plikt til å ha en viss oppfølging med at godkjente lærebedrifter oppfyller kravene i opplæringsloven. En forståelse om at fylkeskommunen har et ansvar for å følge opp og kontrollere at godkjente lærebedrifter følger kravene i loven, samsvarer også best med reglene i forskrift til opplæringsloven § 11-5 om at fylkeskommunen kan trekke tilbake godkjenning dersom en lærebedrift ikke lenger oppfyller kravene i loven. Denne forståelsen synes dessuten best å harmonere med den forståelsen Riksrevisjonen la til grunn i sin undersøkelse av fagopplæring i bedrift,362 hvor en av konklusjonene var at fylkeskommunene hadde for dårlig oppfølging av lærebedriftene.

Utvalget foreslår å ikke videreføre kravet om «å følgje opp», da dette ikke anses å ha selvstendig betydning utover plikten til å veilede og kontrollere. Dersom fylkeskommunens oppfølging av godkjente lærebedrifter viser at lærebedriftene ikke oppfyller kravene i loven, skal fylkeskommunen etter dagens regler vurdere om den skal trekke lærebedriftens godkjenning tilbake. I dag er reglene om tilbaketrekking av godkjenning fastsatt i forskrift til opplæringsloven § 11-5. Etter utvalgets vurdering hører disse reglene naturlig sammen med reglene om fylkeskommunens oppfølging.

Utvalget foreslår derfor å flytte bestemmelsen om tap av godkjenning fra forskriften og til opplæringsloven.

29.4.4 Fylkeskommunens ansvar og oppgaver

29.4.4.1 Formidling til læreplass

Selv om det ikke framgår direkte av loven, mener utvalget det er klart at fylkeskommunen etter dagens regler har ansvaret for formidling til læreplass. Regelverket sier imidlertid ikke noe om hva som konkret ligger i ansvaret, eller hvor langt ansvaret strekker seg. Etter utvalgets vurdering er det ikke hensiktsmessig å regulere dette uttømmende, eksempelvis gjennom konkrete aktivitetsplikter.

Det er vanskelig å peke på hvilke konkrete handlinger som faktisk vil føre til at flere får læreplass. Det vil trolig være store variasjoner i hva som fungerer, både mellom fylker og i hvert enkelt tilfelle. En regulering av aktivitetsplikter kan medføre at fylkeskommunene ikke tar i bruk de beste virkemidlene som faktisk vil ha effekt. Utvalget mener dessuten at regelverket ikke bør benyttes til å regulere rene forventninger.

Innspill til utvalget kan tyde på et behov for en klar regulering av ansvaret for formidling til læreplass og for å rekruttere nye lærebedrifter. Etter utvalgets vurdering kan det være hensiktsmessig med en tydeligere regulering i lov. Dersom ansvaret for formidling til læreplass skal gå fram av loven, mener utvalget at det også kan være hensiktsmessig å presisere at dette ansvaret innebærer et ansvar for å skaffe læreplasser.

Etter dagens regler har fylkeskommunen kun ansvar for formidling for søkere med ungdomsrett til videregående opplæring. Gitt at fylkeskommunen har ansvaret for videregående opplæring i sin helhet, mener utvalget det vil være hensiktsmessig at fylkeskommunen har ansvaret for å formidle også voksne og søkere uten rett. Fylkeskommunen bør som utgangspunkt ikke behøve å skille mellom søkere med og uten rett, men heller ha et helhetlig ansvar for gjennomføring.

Det kan riktig nok stilles spørsmål ved rimeligheten av at voksne eller søkere uten rett prioriteres likt som søkere med ungdomsrett. På den andre siden er det klart at det uansett er bedriften som selv avgjør hvem den ønsker å gi læreplass. I dag er det ulike satser for lærlingtilskudd for dem med og dem uten rett til videregående opplæring. Utvalget mener at dette i seg selv kan bidra til at søkere med ungdomsrett stiller sterkest. Dersom en utvidelse av fylkeskommunens ansvar for formidling vil føre til at færre med ungdomsrett får læreplass, mener utvalget at dette som utgangspunkt burde søkes løst gjennom andre virkemidler enn lov. Lærlingtilskuddet anses å være det viktigste offentlige virkemiddelet for å få virksomheter til å ta inn lærlinger,363 og vil trolig være det mest egnede virkemiddelet.

Det følger av dagens § 4-6 sjuende avsnitt at fylkeskommunen i nærmere angitte tilfeller skal forsøke å skaffe ny læreplass til en lærling, praksisbrevkandidat eller lærekandidat. Utvalget foreslår å tydeliggjøre i loven at fylkeskommunen har ansvar for formidling, og mener at det er unødvendig å videreføre en særskilt regulering av formidling for dem som trenger ny læreplass som følge av forhold ved den tidligere lærebedriften.

29.4.4.2 Plikt til å tilby praksisbrev

Opplæringsloven skisserer fire ulike opplæringsordninger for fag- og yrkesopplæringen, men det er kun én av disse loven pålegger fylkeskommunene å tilby, nemlig praksisbrevordningen. Etter utvalgets vurdering er en lovfestet plikt til å gi et konkret tilbud inngripende i fylkeskommunens selvstyre og mulighet til å se de ulike tjenestene i sammenheng. Særlig inngripende er det at oppfyllelse av plikten forutsetter læreplass, det vil si at fylkeskommunen selv ikke har alle nødvendige virkemidler for å oppfylle plikten. Plikten er utformet på en måte som gir stor grad av fleksibilitet og reguleringsformen harmonerer derfor godt med retningslinjene i veilederen om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner364. Utvalget kan likevel ikke se at det er forhold ved praksisbrevordningen som tilsier at det er behov for å regulere en særskilt plikt til å gi tilbud om den.

Utvalget har ikke vurdert de ulike opplæringsordningene. Selv om den lovfestede plikten til å tilby praksisbrev fjernes, kan praksisbrevordningen fremdeles eksistere som en alternativ opplæringsordning og reguleres i forskrift til opplæringsloven. I så fall vil det være opp til den enkelte fylkeskommune å vurdere om den vil gi tilbud om slik opplæring.

29.4.4.3 Tilskudd til lærebedrifter

I dagens § 4-4 femte avsnitt står det at «[l]ærebedrifter får tilskot til opplæringa frå fylkeskommunen etter forskrifter gitt av departementet». Utvalget mener bestemmelsen er formulert slik at den verken er en klar rettslig forpliktelse eller gir en klar forskriftshjemmel. Utvalget foreslår å formulere bestemmelsen som en plikt for fylkeskommunen til å gi tilskudd til opplæring i lærebedrifter og en hjemmel for departementet til å fastsette regler om tilskuddet i forskrift.

29.4.5 Diverse

29.4.5.1 Vg3 i skole

Utvalgets kunnskapsgrunnlag peker i retning av et behov for å vurdere tilbudet om Vg3 i skole, herunder om det er ønskelig å tilby Vg3 i skole, hvordan innretningen på skoleopplæringen bør være, og om ett år i så fall er tilstrekkelig for å oppnå samme kompetanse som man vil oppnå med en læreplass i bedrift. Dette er primært en vurdering av innholdet i den opplæringen som gis. Gitt utvalgets mandat og det faktum at Liedutvalget365 arbeider parallelt med mandat til å se på nettopp innholdet i den videregående opplæringen, har Opplæringslovutvalget ikke sett det som naturlig å vurdere tilbudet om Vg3 i skole. Utvalget forutsetter likevel at retten til Vg3 i skole vil bestå, ettersom dette tilbudet er en forutsetning for at elever som ikke får læreplass, skal kunne få oppfylt sin rett til videregående opplæring.

Utvalget påpeker at kunnskapsgrunnlaget antyder at en av utfordringene med Vg3 i skole er at tilbudet og kompetansen det gir, i enkelte fag betraktes som annenrangs. Slik utvalget ser det, har dette en nær sammenheng med de utfordringer som er relatert til fag- og svenneprøven. Dersom fag- og svennebrev vektes ulikt avhengig av fagarbeiderens opplæringsbakgrunn, tyder dette på at det ikke er tilstrekkelig tiltro til at fag- og svenneprøven er egnet til å vurdere kandidatenes kompetanse. Dette er i så fall en alvorlig utfordring. Gjennomføringen av fag- og svenneprøve kan variere stort i dag, både når det gjelder omfanget, og når det gjelder den praktiske gjennomføringen av prøven. Utvalget oppfordrer departementet til å vurdere om det er grunn til å endre reglene om gjennomføring av fag- og svenneprøve, inkludert om det er grunn til å gi sterkere nasjonale føringer for hvordan prøvene skal gjennomføres.

29.4.5.2 Rett til læreplass

Spørsmålet om rett til læreplass er en problemstilling som kommer opp med jevne mellomrom. En lovfestet rett til læreplass har blitt vurdert flere ganger tidligere, blant annet av Karlsenutvalget i 2008366 og i en juridisk betenkning fra professor emeritus Henning Jakhelln i 2011367. Karlsenutvalget konkluderte med at en lovfestet rett til læreplass vanskelig lar seg gjennomføre. Utvalget viste særlig til at dette vil være en «uakseptabel overstyring av bedrifters frihet». Også Jakhelln konkluderer med at en lovfestet rett til læreplass, inkludert en plikt til å framskaffe læreplass, vil være inngripende og vanskelig å gjennomføre.

Det er lett å forstå ønsket om å sikre alle som ønsker det, og som er kvalifisert, mulighet til å gjennomføre yrkesfaglig opplæring i bedrift. Etter utvalgets vurdering er det imidlertid vanskelig å se for seg en lovfestet rett. En rett til læreplass krever at en annen part, i praksis ofte en privat part, har en plikt til å innfri retten.

Utvalget mener at regelverket ikke bør kunne pålegge bedrifter en slik plikt. For det første vil det oppfattes som en urimelig inngripende og uhensiktsmessig overstyring av bedrifters frihet. For det andre vil det være krevende å avgjøre hvilke bedrifter som kan være i stand til å gi opplæring, og hvilke bedrifter som skal pålegges å ta inn lærlinger. Utvalget mener også det er grunn til å stille spørsmål ved om kvaliteten på opplæringen og arbeidsmiljøet for øvrig kan bli akseptabel hos en bedrift som blir pålagt å ta inn en lærling de ikke ønsker.

Siden det er fylkeskommunen som dimensjonerer det videregående opplæringstilbudet, ville det vært naturlig å pålegge fylkeskommunen et overordnet ansvar for at den enkeltes rett til læreplass blir oppfylt. I praksis ville det vært et ansvar for å rekruttere lærebedrifter, formidle søkere til læreplass og ved behov selv etablere læreplasser for kvalifiserte søkere som ikke får tilbud om læreplass. Etter utvalgets vurdering vil det være svært ressurskrevende og lite hensiktsmessig å etablere virksomheter hvis hovedformål er å være lærebedrift.

Etter utvalgets vurdering er det ikke gjennomførbart med en lovfestet rett til læreplass. Utvalget vil likevel understreke viktigheten av at kvalifiserte søkere som ikke får tilbud om læreplass, får rett til å fullføre opplæringsløpet.

Som det går fram av kapittel 29.4.5.1, mener utvalget at retten til alternativ Vg3 i skole må bestå. Utvalget mener også at fag- og svenneprøven må ha et innhold og omfang som sikrer legitimitet, slik at fag- eller svennebrevets verdi ikke svekkes av at kandidaten har gjennomført bedriftsdelen av opplæringen i skole. Utvalget vil også understreke at fylkeskommunene etter forslaget skal ha en tydeligere plikt til å formidle søkere til læreplass og til å ta hensyn til læreplassituasjonen ved dimensjoneringen av opplæringstilbudet, se kapittel 29.4.4.1 og 24.4.10. Dette er grep som tar sikte på å bidra til at flere kvalifiserte søkere får læreplass.

29.4.5.3 Tilgang på rådgivning

Utvalget foreslår å innføre plikt for fylkeskommunen til å sørge for at lærlinger skal ha tilgang på rådgivning om utdannings- og yrkesvalg og rådgivning om sosiale og personlige forhold. Se kapittel 42.6.3.

29.4.5.4 Yrkesopplæringsnemndene

Parallelt med utvalgets arbeid har det skjedd endringer i reguleringen av yrkesopplæringsnemndene (y-nemndene). Opplæringsloven § 12-3 andre avsnitt fikk med virkning fra 1. august 2019 en ny tredje setning som lyder slik: «Alle organisasjonar som er representerte i organ for samarbeid om fag- og yrkesopplæringa jf. § 12-1, har rett til å vere representerte i nemnda.» Det går fram av lovens forarbeider at hensikten med endringen var å legge til rette for bred representasjon i nemndene, noe som samsvarer med regionreformens mål om større fylkeskommuner med et utvidet ansvar.368 Utvalget registrerer at lovgiver med dette nylig har uttrykt behov for og ønske om å regulere y-nemndenes eksistens og sammensetning, og har derfor valgt å ikke gå inn i dette spørsmålet.

Utvalget foreslår å videreføre reguleringen av y-nemndene. Når det gjelder krav til sammensetning, foreslår utvalget å klargjøre at det ikke kun vil være dagens samarbeidsråd (SRY) som er relevant. Dette for å åpne for bred partsrepresentasjon også dersom myndighetene skulle beslutte å organisere partssamarbeidet på en annen måte i framtiden.

I dagens § 4-8 andre avsnitt er det fastsatt at fylkeskommunen alltid skal legge fram saker om godkjenning av lærebedrifter, tap av godkjenninger og kvalitetssystemet for fag- og yrkesopplæringen for yrkesopplæringsnemnda. Utvalget mener det ikke er nødvendig å regulere framleggelse av saker om «kvalitetssystemet for fag- og yrkesopplæringa». Dette kravet er unødvendig ettersom fylkeskommunen uansett skal legge fram alle saker som har betydning for fag- og yrkesopplæringen for y-nemnda.

Etter dagens regler skal fylkeskommunen legge «avgjørende vekt» på y-nemndas faglige vurdering. Etter utvalgets vurdering er det neppe ment at y-nemnda faktisk skal avgjøre sakene. En slik forståelse er i alle tilfeller ikke hensiktsmessig. Det er fylkeskommunen som har det overordnede ansvaret for videregående opplæring. Utvalget mener derfor at det bør ligge til fylkeskommunen å avgjøre sakene. Utvalget foreslår derfor å regulere at y-nemndas råd ikke skal tillegges avgjørende, men stor vekt.

Vurderingen av hva som er «stor vekt» vil være en skjønnsmessig vurdering. Vurderingen vil bero på allmenne vurderinger og må vurderes i lys av blant annet hvilke andre hensyn som har blitt tatt i betraktning. Om y-nemndas vurdering er tillagt stor nok vekt, bør etter utvalgets vurdering kunne overprøves fullt ut av domstolene og tilsynsmyndighetene.

29.4.6 Mindre endringer og språklige justeringer

Prøvenemndene

Det følger av dagens § 4-8 siste avsnitt at fylkeskommunene skal ha prøvenemnder for alle fag det er prøvekandidater i. De fylkeskommunale prøvenemndene har ansvaret for utformingen av fag- og svenneprøven, se forskrift til opplæringsloven §§ 3-52 og 3-53.

Utvalget vil videreføre ordningen med fylkeskommunale prøvenemnder, men mener det er naturlig at nemndene reguleres i forskrift til opplæringsloven. Dette samsvarer med systematikken i reguleringen av individuell vurdering for elever i videregående opplæring. Etter forslaget vil prøvenemnder omfattes av hjemmelen til å gi forskrift om individuell vurdering, som er foreslått inntatt i forslaget § 6-4 andre avsnitt. Se for øvrig omtale i kapittel 16.4.

Om læreforholdets start

Dagens § 4-5 andre avsnitt første og andre setning lyder slik: «For å bli gyldig må kontrakten godkjennast av fylkeskommunen. Lærekontrakten og opplæringskontrakten får verknad frå den tida arbeidsforholdet tek til.»

Utvalget mener at bestemmelsen er uklar, og vil derfor foreslå å presisere at kontrakter om opplæring gjelder fra da opplæringen begynner, dersom læreforholdet begynner før kontrakten om opplæring blir godkjent. Dette innebærer at den opplæringen den enkelte får i perioden mellom læreforholdets begynnelse og fram til kontrakten er godkjent, skal regnes som opplæring etter opplæringsloven.

Utvalget foreslår også å presisere i loven at kontrakten om opplæring må inngås før læreforholdet begynner. Presiseringen er i tråd med forarbeidene, hvor det framkommer at lærekontrakter for lærlinger over 21 år skal inngås senest en måned etter at læreforholdet begynte, og at dette er et unntak fra hovedregelen om at det skal inngås lærekontrakt «når læreforholdet tek til».369

Utvalget foreslår dessuten å fjerne reguleringen i dagens § 4-5 fjerde avsnitt om at det ikke er nødvendig med samtykke fra verge når det blir skrevet lærekontrakt og opplæringskontrakt. Denne reguleringen anses å være overflødig da det følger av barnelova § 32 at barn som har fylt 15 år, selv avgjør spørsmål om valg av utdanning. Inngåelse av kontrakt om opplæring innebærer valg om opplæring i bedrift, og vil dermed etter barnelova være innenfor det den som har fylt 15 år, kan ta stilling til selv. Det følger også av vergemålsloven § 10 at en mindreårig som har fylt 15 år, selv kan inngå en arbeidsavtale.

Eiendomsrett til produktet fra fagprøve, svenneprøve, praksisbrevprøve og kompetanseprøve

I dagens § 4-4 tredje avsnitt er det fastsatt at det er lærebedriften som får eiendomsrett til produktet fra fagprøver, svenneprøver, praksisbrevprøver eller kompetanseprøver, med mindre prøven blir avholdt på en skole, og skolen dekker materialutgiftene. Utvalget mener at en slik fordeling som utgangspunkt kan utledes av den alminnelige eiendomsretten. Det kan likevel ikke utelukkes at det vil oppstå tvilstilfeller i praksis. Utvalget viser i denne sammenheng til at det er tale om et stort antall prøver årlig, med variasjoner i blant annet bruk av prøvestasjoner og samarbeid mellom bedrifter. Utvalget mener derfor at regelverket bør være mer detaljert. Etter utvalgets vurdering er dette regler som er egnet for forskriftsregulering.

Utvalget mener derfor det vil være tilstrekkelig med en generell hjemmel til å gi forskrift om sluttvurderinger. I kapittel 16 foreslår utvalget en generell hjemmel til å gi forskrift om individuell vurdering i videregående opplæring. Denne bestemmelsen gir også hjemmel til å gi forskrift om fagprøven, herunder en eventuell klargjøring av eiendomsretten til prøveproduktet.

29.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• at loven benytter «lærling» og «kontrakt om opplæring» som fellesbenevnelser for alle som får fagopplæring i bedrift, og for kontrakter om fagopplæring, se forslag til §§ 8-1 og 8-2

• at «prøve» og «dokumentasjon» skal brukes som fellesbenevnelser for sluttvurderinger i fag- og yrkesopplæringen

• ikke endringer i dagens ulike opplæringsordninger, men oppfordrer departementet til å vurdere om det er behov for alle de ulike ordningene og benevnelsene

• at departementet revurderer lærekandidatbegrepet og om regelverket for opplæring i bedrift ivaretar rettigheter for alle mennesker med nedsatt funksjonsevne

• å innføre plikt for fylkeskommunen til å sørge for at lærlinger skal ha tilgang på rådgivning om utdannings- og yrkesvalg og rådgivning om sosiale og personlige forhold (se omtale i kapittel 42.6.3 og forslag til § 14-1 tredje avsnitt og § 14-2 andre avsnitt)

• at forbudet mot bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet, ikke videreføres for lærlinger, se forslag til § 12-4

• at retten til spesialundervisning for lærekandidater ikke videreføres

• at opplæringsloven fullt ut skal regulere opphør av både arbeidsavtale og lærekontrakt, se forslag til § 8-4 andre avsnitt

• at regelen om prøvetid også skal gjelde for lærekandidater som er over 21 år og har inngått avtale om full opplæring i bedrift, se forslag til § 8-4 tredje avsnitt

• at det ikke skal være en terskel for heving av kontrakten om opplæring etter ønske fra lærlingen, se forslag til § 8-3 andre avsnitt

• at opplæringsloven ikke skal gi saksbehandlingsregler for hevingssaker, herunder at det ikke reguleres en rett til å uttale seg før det fattes vedtak om heving

• å ikke videreføre en særskilt rett til tilgang til PP-tjenesten for lærlinger, se for øvrig § 10-12

• å videreføre krav om godkjenning av lærebedrifter, men at det ikke skal være krav om godkjenning av bedriftssamarbeid, se forslag til §§ 8-5 og 8-6

• at opplæringskontor ikke reguleres i opplæringsloven, og dermed heller ikke kan godkjennes som lærebedrift

• at kravet om at internkontrollen skal gjennomføres av den faglige lederen i samarbeid med representanter for arbeidstakerne, erstattes av et krav om at representanter for arbeidstakerne skal få ta del i arbeidet med internkontroll, se forslag til § 8-11

• å tydeliggjøre at fylkeskommunen har plikt til å veilede og kontrollere at godkjente lærebedrifter oppfyller kravene i loven, se forslag til § 8-9

• at reglene om tap av godkjenning som lærebedrift flyttes fra forskriften og til opplæringsloven, se forslag til § 8-9

• at fylkeskommunenes ansvar for formidling kommer tydeligere fram av loven, og at ansvaret utvides til å omfatte alle kvalifiserte søkere, se forslag til § 8-7

• at plikten til å tilby praksisbrevopplæring ikke videreføres

• å videreføre en regulering av y-nemndene, men å endre loven slik at y-nemndas råd skal tillegges stor, ikke avgjørende, vekt. Se forslag til §§ 6-8, 8-5 og 8-9

• språklige justeringer

30 Skyss, reisefølge og losji

30.1 Innledning

Dette kapitlet handler om

• rett til skyss mellom hjemmet og skolen for elever i grunnskolen og i videregående opplæring

• rett til reisefølge og tilsyn i forbindelse med skyss

• tilfeller der eleven må bo et annet sted enn hjemmet fordi daglig skyss ikke er forsvarlig (losji)

Rett til skyss for voksne som får grunnskoleopplæring, er omtalt i kapittel 45.4.23.

Retten til skyss er en integrert del av retten til gratis skolegang. Mange elever i grunnskolen og i videregående opplæring er avhengige av skyss for å komme seg til og fra det stedet de får opplæring. Hovedformålet med reglene om skyss er å sørge for lik rett og plikt til opplæring i samsvar med prinsippet om gratis skolegang.

30.2 Dagens regler

Skyss mellom hjemmet og skolen

Innledning

Ifølge opplæringsloven kapittel 7 har elever i grunnskolen og videregående opplæring rett til gratis skyss mellom hjemmet og skolen når visse vilkår er oppfylt. Lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater har ikke rett til skyss.

Rett til skyss på grunn av skoleveiens lengde

Retten til gratis skyss er først og fremst knyttet til lengden på skoleveien: 2 km for elever på 1. trinn, 4 km for elever på 2. til 10. trinn og 6 km for elever i videregående skole. I tillegg har elever som trenger transport med båt, rett til slik transport gratis. Dette følger av opplæringsloven §§ 7-1 og 7-2. Det er presisert i lovens forarbeider at lengden på skoleveien skal regnes fra dør til dør «etter farande veg».370 Retten til skyss gjelder mellom hjemmet og skolen, men ifølge forarbeider må det kunne kreves at eleven går «ein rimeleg distanse» til en oppsamlingsplass.371

For elever i videregående opplæring kan fylkeskommunen velge om eleven skal tilbys gratis skyss som fylkeskommunen organiserer, eller om eleven skal få dekket skyssen med full skyssgodtgjørelse, men må ordne den praktiske gjennomføringen selv, jf. opplæringsloven § 7-2 første avsnitt. I forskrift til opplæringsloven § 10-2 er det gitt detaljerte bestemmelser om hva full skyssgodtgjørelse innebærer. Ved full skyssgodtgjørelse skal fylkeskommunen dekke alle utgifter som er nødvendige for transport av eleven til og fra skolen. Det gjelder også drosjeutgifter når dette er nødvendig. Rettighetene gjelder både faste og variable utgifter, noe som vil være aktuelt ved bruk av egen bil.

Departementet kan gi forskrift om at skyssbehovet til elever i videregående opplæring kan dekkes på andre måter, jf. opplæringsloven § 7-2 første avsnitt tredje setning. Forskrift til opplæringsloven § 10-3 åpner for at elevene kan få rabatt på offentlig transport i stedet for gratis skyss. Rabattordningen må gjelde både dagtid og kveldstid, alle sju dager i uken.

Rett til skyss for elever med nedsatt funksjonsevne

Elever med behov for skyss på grunn av nedsatt funksjonsevne eller midlertidig skade eller sykdom har rett til gratis skyss uavhengig av hvor lang skoleveien er, jf. opplæringsloven § 7-3. Det er ikke tilstrekkelig at eleven har nedsatt funksjonsevne, midlertidig skade eller sykdom. I tillegg er det et vilkår at den nedsatte funksjonsevnen, skaden eller sykdommen gjør at eleven har behov for skyss.

Rett til skyss på grunn av særlig farlig eller vanskelig skolevei

Elever i grunnskolen har også rett til gratis skyss når skoleveien er «særleg farleg eller vanskeleg», jf. opplæringsloven § 7-1 første avsnitt andre setning. Faren ved å ferdes på skoleveien må være utenom det vanlige for at veien skal kunne karakteriseres som «særleg farleg eller vanskeleg». I vurderingen skal alle relevante hensyn kartlegges, og det kreves både en trafikkfaglig vurdering (farevurdering) og en vurdering av elevens forutsetninger. Relevante hensyn kan være fartsgrense, trafikktetthet, om det finnes fortau eller gangvei, klimatiske forhold og ulykkesstatistikk. Også barnets forutsetninger for å ta seg forsvarlig fram i det aktuelle trafikkbildet må vurderes.372 Retten til skyss på grunn av særlig farlig eller vanskelig skolevei gjelder uavhengig av hvor lang skoleveien er.

Det følger av forvaltningsloven § 17 at kommunen har utredningsplikt og skal sørge for at saken er så godt opplyst som mulig, før vedtak treffes. For eksempel kan kommunen måtte hente inn trafikkfaglig hjelp for å få saken tilstrekkelig opplyst.

Skyss for elever som reiser fra to foreldrehjem

Verken opplæringsloven eller lovens forarbeider omtaler retten til skyss for elever som reiser til skolen fra to foreldrehjem, enten på grunn av at barnet bor fast hos dem begge, eller på grunn av samværsavtale. Denne problemstillingen var sannsynligvis ikke tenkt på da dagens lovregler om skyss ble vedtatt.

Ifølge barnelova § 36 har foreldre som ikke bor sammen, mulighet til å avtale at barnet skal bo hos en av dem, eller at barnet skal bo fast hos dem begge. At barnet bor fast hos begge foreldrene, omtales også som «delt bosted», men denne betegnelsen benyttes ikke i barnelova. At barnet bor fast hos begge foreldrene, innebærer ikke nødvendigvis at barnet bor like mye hos hver, men foreldrene har samme avgjørelsesmyndighet i store spørsmål i dagliglivet, for eksempel flytting innenlands. Foreldre kan også avtale en ordning med fast bosted hos den ene av foreldrene og samvær med den andre. Barnet kan tilbringe omtrent like mye tid hos hver av foreldrene også i de tilfellene det avtales samvær. Det avgjørende skillet mellom hvem barnet bor fast hos, og samvær, refererer altså ikke bare til hvordan barnets tid er delt mellom foreldrene, men også til hvordan avgjørelsesmyndigheten er fordelt mellom dem.

Kunnskapsdepartementet har lagt til grunn at barnet kan ha rett til skyss til og fra skolen fra begge hjemmene når foreldrene ikke bor sammen.373 Hver av strekningene skal vurderes selvstendig. Retten til skyss gjelder også dersom en av foreldrene bor utenfor kommunegrensen eller fylkesgrensen der skolen ligger. Retten er ikke avhengig av om barnet bor fast hos dem begge, eller om det foreligger en samværsavtale. Hvordan tiden er fordelt mellom foreldrene, har ikke betydning for retten til skyss, men barnet har ikke rett til skyss i forbindelse med samvær i form av besøk. Barnets opphold hos hver av foreldrene må derfor være en fast, planlagt og regelmessig ordning, ikke improviserte enkeltstående besøk.374

Sivilombudsmannen har uttalt følgende:

Dersom vilkårene i opplæringslova § 7-1 er oppfylt, har elever i grunnskolen rett til gratis skoleskyss, uavhengig av om de har ett eller to foreldrehjem. Det er et krav om at skysstilbudet skal være forsvarlig, noe som innebærer blant annet at eleven skal ha en akseptabel reisetid. Vurderingen av hva som er akseptabelt og forsvarlig bygger på en avveining mellom individuelle hensyn til eleven, og forhold knyttet til denne på den ene siden, og en effektiv og rasjonell organisering av skoleskyssen på den andre siden. Samfunnsøkonomiske hensyn er også relevante. Avveiningene skal skje etter de samme kriteriene uavhengig av antall hjem eleven måtte ha.

Lokale retningslinjer for hva som anses som maksimal akseptabel reisetid for elever i ulike aldre, må gjelde uten tanke på om det er snakk om transport mellom skole og folkeregistrert adresse, eller til og fra bostedsadressen.375

Opplæringsloven er for øvrig tolket slik at et barn i grunnskolealder ikke kan være elev ved to grunnskoler selv om barnet har to hjem.376

Skyss til og fra skolefritidsordningen og leksehjelptilbud

Elevene har som hovedregel ikke rett til skyss mellom hjemmet og skolefritidsordningen (SFO).

Unntak fra hovedregelen gjelder for elever med nedsatt funksjonsevne, midlertidig skade eller sykdom som har behov for skyss. Disse elevene har rett til skyss mellom hjemmet og SFO, jf. opplæringsloven § 7-3 andre avsnitt. Retten er knyttet til åpningstiden for SFO og gjelder skyss til SFO før skoletid og hjem fra SFO om ettermiddagen. Retten omfatter ikke skyss til og fra SFO i skoleferiene.

Elever som benytter tilbud om leksehjelp, har ikke rett til skyss til og fra leksehjelptilbudet.

Reisefølge og tilsyn i forbindelse med skyss til og fra skolen

Elever i grunnskolen og videregående opplæring som har rett til skyss, har rett til nødvendig reisefølge og tilsyn, eller begge deler. Dette følger av opplæringsloven § 7-4.

Retten til reisefølge gjelder elever som må ha reisefølge for å kunne benytte seg av skoleskyssen, i hovedsak elever med nedsatt funksjonsevne.

Retten til tilsyn gjelder først og fremst når elevene på grunn av skoleskyssen må vente på skoleområdet før og etter skoletid.377 I slike tilfeller må kommunen eller fylkeskommunen sørge for det tilsynet som er nødvendig. Hva som er nødvendig, vil være avhengig av elevens alder og evne til å klare seg selv. En elev kan ha rett til tilsyn når bytte av skyssmiddel bringer eleven i særlig farlige situasjoner, for eksempel på en stor og travel busstasjon. I videregående opplæring vil tilsyn bare være aktuelt for elever som på grunn av nedsatt funksjonsevne ikke kan klare å være alene i ventetiden.378

Retten til reisefølge og tilsyn gjelder også for elever med nedsatt funksjonsevne, midlertidig skade eller sykdom som får skyss til og fra SFO, jf. § 7-3 siste setning.

Losji

Losji for elever i grunnskolen

Dersom daglig skyss ikke er forsvarlig, skal kommunen sørge for at grunnskoleelever innlosjeres, jf. opplæringsloven § 7-1 fjerde avsnitt første setning. Reglene om losji setter dermed en grense for i hvilke tilfeller en elev i grunnskolen har rett til skyss.

Fordi barn har plikt til grunnskoleopplæring, har elever i grunnskolen plikt til å bo et annet sted enn i hjemmet når det er uforsvarlig med daglig skyss til og fra hjemmet. Plikten står ikke uttrykkelig i dagens opplæringslov, men framgår av forarbeidene til loven.379 Når det er klart at daglig skyss ikke er forsvarlig, skal kommunen gjøre vedtak om innlosjering uavhengig av om foreldrene har krevd innlosjering. Innlosjering kan i slike tilfeller vedtas mot foreldrenes vilje.

Om skyss er forsvarlig, avgjøres av kommunen etter en konkret vurdering. Vurderingen skal være knyttet til den aktuelle eleven. Det skal blant annet legges vekt på elevens alder, eventuell nedsatt funksjonsevne, reisetid og sikkerhet på reisen. I vurderingen kan kommunen også legge vekt på om daglig skyss fører til uvanlig store kostnader eller vanskeligheter for kommunen. Dette følger av § 7-1 fjerde avsnitt andre setning.

Hvis kommunen er i tvil om daglig skyss er forsvarlig, skal foreldrene avgjøre om eleven skal skysses eller innlosjeres, jf. § 7-1 fjerde avsnitt tredje setning.

Losji for elever i videregående opplæring

Elever i videregående opplæring har ikke rett til gratis losji slik som elever i grunnskolen. Fylkeskommunen skal likevel hjelpe eleven med å skaffe et sted å bo dersom eleven velger innlosjering på grunn av lang eller vanskelig skolevei. Dette følger av § 7-2 tredje avsnitt, som også pålegger fylkeskommunen å bygge elevboliger dersom det ikke er mulig å skaffe bolig på annen måte. Fylkeskommunen har ikke plikt til å dekke elevens utgifter til innlosjeringen.380

Elevene i videregående opplæring kan ikke pålegges å la seg innlosjere nærmere skolen, slik elever i grunnskolen kan. Elever i videregående opplæring kan derfor selv velge mellom skyss og innlosjering borte fra hjemmet. Opplæringsloven inneholder for øvrig ingen øvre grense for retten til skyss for elever i videregående opplæring, slik som for elever i grunnskolen. jf. at elever i grunnskolen har rett til skyss kun når daglig skyss er forsvarlig.

Ansvaret for skyss, reisefølge og tilsyn

Ansvaret er fordelt mellom fylkeskommunen og kommunen

Ansvaret for skyss til og fra skolen, reisefølge og tilsyn er fordelt mellom fylkeskommunen og kommunen, jf. opplæringsloven § 13-4. Fylkeskommunen har ansvaret for å oppfylle de fleste skyssrettighetene. Den som har ansvaret for å oppfylle retten til skyss, har ansvaret for å fatte enkeltvedtak i tråd med reglene i forvaltningsloven.

Fylkeskommunens ansvar

Fylkeskommunen har ansvaret for å oppfylle retten til skyss på grunn av skoleveiens lengde for elever både i grunnskolen og i videregående opplæring. Fylkeskommunen skal også oppfylle retten til skyss for elever med nedsatt funksjonsevne, midlertidig skade eller sykdom og retten til nødvendig båtskyss. Kommunen skal dekke vanlig persontakst for grunnskoleelever og betaler refusjon til fylkeskommunen for dette.

Fylkeskommunen har i tillegg ansvaret for å oppfylle retten til reisefølge og tilsyn for elever i videregående opplæring.

Kommunens ansvar

Kommunen har ansvaret for å oppfylle retten til skyss på grunn av særlig farlig eller vanskelig skolevei. Så lenge rettighetene blir oppfylt, kan kommunen la elevene bruke skyssruter som fylkeskommunen allerede har etablert. Kommunen skal i slike tilfeller dekke vanlig persontakst.

Kommunen skal også oppfylle retten til reisefølge og tilsyn for grunnskoleelever. Kommunen må dekke alle kostnader knyttet til tilsynet eller reisefølget, for eksempel lønn og reiseutgifter for den som følger eleven.

Skysstilbudet må være forsvarlig

Den som har ansvaret for skysstilbudet etter opplæringsloven § 13-4, har også ansvaret for at tilbudet er forsvarlig. Dette framgår av forarbeidene til loven:

Når fylkeskommunen har ansvaret for skyssen, må fylkeskommunen sørgje for at skyssen er forsvarleg heilt frå skolen og fram til heimen. Departementet viser i denne samanhengen til kommentaren til § 7-1 første leddet i lovutkastet, der det heiter at fylkeskommunen i vurderinga av rimeleg gangavstand til skyssmiddel blant anna skal leggje vekt på alderen til eleven, på trafikktryggleik og på kor framkommeleg vegen er.381

Sivilombudsmannen har uttalt seg om forsvarlighetsvurderingen:

For å kunne foreta en kvalifisert avveining av de ulike hensynene i forsvarlighetsvurderingen, blir det av avgjørende betydning å kartlegge den enkelte elevs forutsetninger og behov, og de transportalternativer som foreligger.382

At skysstilbudet skal være forsvarlig, innebærer også at trygghetsstandardene som gjelder for offentlig transport må følges. Det betyr blant annet at en skolebuss eller drosje ikke kan ta med flere elever enn bussen eller drosjen er godkjent for.

Hvordan skoleskyssen skal organiseres

Det går ikke fram av loven hvordan skoleskyssen skal organiseres, annet enn at fylkeskommunen skal organisere skoleskyssen i samråd med kommunen, jf. opplæringsloven § 13-4 andre avsnitt. Ifølge lovens forarbeider innebærer dette at kommunen skal vurdere organiseringen av skoleskyssen når timeplanen og skoleruta skal fastsettes. Departementet har myndighet til å gi rettslig bindende pålegg dersom kommunen er uenige om organiseringen.

Adgang til å stille vilkår om egenbetaling av skyss ved innvilgelse av søknad om skolebytte

Kommunen har som hovedregel ikke adgang til å stille vilkår om at eleven eller foreldrene skal betale for skyss dersom eleven får innvilget skolegang på en annen skole enn den eleven tilhører etter opplæringsloven § 8-1 tredje avsnitt. Etter en konkret vurdering med utgangspunkt i grunnlaget for søknaden om skolebytte kan kommunen likevel gjøre unntak fra denne hovedregelen. Det er ikke adgang til å stille vilkår om egenbetaling av skoleskyss i saker hvor skolebyttets begrunnelse er å sikre retten til opplæring, for eksempel for å hindre mobbing eller sikre retten til et godt skolemiljø eller bedre tilpasset opplæring. Hvis grunnen til søknaden om skolebytte er å beholde kontakt med venner og å lette praktiske forhold for foreldrene, kan det være lov å stille vilkår om egenbetaling for å godta søknad om skolebytte.383

30.3 Kunnskapsgrunnlaget

30.3.1 Rapporter og undersøkelser

Hvor mange som har fått skyss

Tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at omtrent 140 000 grunnskoleelever og 97 000 elever i videregående skole hadde rett til skoleskyss i 2017.384 Ifølge NOU 1995: 18 var det i 1992 det 102 153 grunnskoleelever mellom 7 og 15 år som fikk skoleskyss.385 Utredningen inneholder ikke tall om skyss til og fra videregående opplæring etter § 3 i den tidligere velferdsloven.

Rett til skyss til og fra SFO for elever med nedsatt funksjonsevne, midlertidig skade eller sykdom ble innført 1. august 2010. Lovendringen var et tiltak for å inkludere barn med nedsatt funksjonsevne i SFO.

Utviklingen i kostnadene til skyss

Senter for økonomisk forskning AS (SØF) har på oppdrag fra KS vurdert kostnader ved skoleskyss i perioden 2007–2013. Rapporten viser at det i fylkeskommunene samlet sett har vært en moderat kostnadsøkning når det gjelder skoleskyss, i denne perioden.386 Det kan se ut som om kommunene tar en litt større andel av den samlede regningen enn for noen år siden. Skolestrukturen har noen konsekvenser for kostnadene, men dette varierer veldig fra sak til sak, basert på elevtall, beliggenhet, rutetilbud og om det opprettes friskoler. Andre drivere som SØF har undersøkt, er nye valgfag på ungdomstrinnet, delt bosted, SFO og leksehjelp, flyktninger og asylsøkere, uten at disse ser ut til å ha påvirket kostnadene i særlig grad. Det gjør derimot mangel på konkurranse på transportområdet og økte kostnader innen transportområdet. I rapporten er det presisert at det er flere mulige feilkilder i de fylkeskommunale tallene som må tas i betraktning når man tolker resultatene, og det er flere fylkeskommuner som rapporterer om kostnadsvekst.

Hvor mange elever som har vært innlosjert

I NOU 1995: 18 ble det antatt at 60–70 elever i Finnmark var innlosjert (to kommunale og tre statlige ordninger). Utredningen har ikke tall på innlosjering i andre fylker. I St.meld. nr. 28 (1998–99) la departementet til grunn at 117 elever i grunnskolen var innlosjert i internat eller på annen måte hele eller deler av skoleåret 1997–1998.387 Av disse var 36 ved Sameskolen i Midt-Norge og Sameskolen i Troms. I meldingen ble det videre lagt til grunn at tallet på elever som er innlosjert hele eller deler av skoleåret, er redusert med om lag 50 prosent de siste fem årene siden skoleåret 1997–1998.

Sameskolen i Troms, som er en regional skole for nordre Nordland og Troms, har fortsatt internat. Det samme har Sameskolen for Midt-Norge. Skolene mottar statstilskudd til driften og har mellom 15 og 20 elever. I Oslo er det i dag to internatskoler for elever i grunnskolen. Den ene av disse er Sedsvoll ungdomsskole. Sedsvoll skole gir tilbud til elever som har sosiale/emosjonelle vansker. Utvalget har ikke funnet informasjon som viser om innlosjering i grunnskolen fortsatt praktiseres utover dette. Når det gjelder de statlige ordningene i Finnmark som det vises til i NOU 1995: 18, er ikke disse lenger i drift.

Antallet barn med to foreldrehjem

Forskningen viser at stadig flere foreldre avtaler at barnet skal bo fast hos dem begge (delt bosted). SSB gjennomførte i 2012 en undersøkelse om bosted og samvær etter samlivsbrudd. Undersøkelsen fulgte opp tilsvarende undersøkelser i 2002 og 2004. Funnene viser at andelen barn i alderen 0 til 17 år med delt bosted har økt fra 8 prosent i 2002 til 25 prosent i 2012.388

Klager på vedtak om skyss

Fylkesmannen er klageinstans for vedtak om skyss i grunnskolen. Tall fra Utdanningsdirektoratet viser at embetene mottok henholdsvis 211, 292 og 387 klagesaker i 2006, 2011 og 2016. Det vil si at det har vært en gradvis økning i antallet klagesaker.389 I 2016 ble det ikke gitt medhold i 291 saker, 72 fikk helt eller delvis medhold, mens 24 saker ble avvist. Fylkesmennene har ikke ført tilsyn med reglene om skyss de siste årene.390

30.3.2 Innspill til utvalget

KS har gitt innspill til utvalget om at det bør ryddes i bestemmelsene om skyss for elever som benytter tilbud om skolefritidsordning og leksehjelp. KS begrunner dette med at dersom målsettingen er sosial utjevning, henger det ikke sammen med at elever ikke har rett til skyss etter SFO.391 Videre mener KS at det ikke er nødvendig at det står i loven at foreldrene i tvilstilfeller skal avgjøre om eleven skal skysses eller innlosjeres, fordi dette er en del av en forsvarlig saksutredning. På den annen side mener KS at innlosjeringsbestemmelsen i opplæringsloven § 7-1 fjerde avsnitt er uklar. KS spør om det er foreldrene eller kommunen som avgjør om skyssen er forsvarlig, og videre: «Kan kommunen si den er uforsvarlig, men foreldrene likevel avgjøre at eleven skal skysses?» Ytterligere sier KS at forskriftshjemmelen i § 7-1 tredje avsnitt om at «[d]epartementet gir nærmare forskrifter om tryggleiken til elevane under skoleskyssen», ikke bør videreføres.

Barneombudet har i samarbeid med Trygg Trafikk gitt innspill om at det blant annet er behov for å klargjøre hvem som har ansvaret for elevenes sikkerhet på skoleveien, og hvem som har rett til skyss på grunn av særlig farlig skolevei.392 Barneombudet og Trygg Trafikk peker på at vurderingen av hva som er særlig farlig vei krever både en trafikkfaglig vurdering (farevurdering) og en barnefaglig vurdering (følelsen av trygghet), og at vurderingen av den enkelte elevs forutsetninger ofte mangler. I innspillet stilles det også spørsmål ved hva som er grensen for forsvarlig delegering av myndighet til å gjøre vedtak om skyss.

30.4 Utvalgets vurdering

30.4.1 Skyss mellom hjemmet og skolen

Etter utvalgets prinsipper for regelstyring, skal regler brukes når det er viktig med like muligheter uavhengig av hvor man bor. Retten til skyss er avgjørende for at mange elever skal ha mulighet til å gjennomføre plikten til grunnskoleopplæring og benytte seg av retten til slik opplæring og videregående opplæring. Etter utvalgets vurdering bør derfor retten til skyss til og fra skolen på bakgrunn av antallet kilometer mellom hjemmet og skolen videreføres i ny opplæringslov. Rett til båttransport for elever som trenger slik transport, og rett til skyss for elever som har behov for skyss på grunn av nedsatt funksjonsevne eller midlertidig skade eller sykdom, bør også videreføres.

Loven bør, som i dag, også inneholde en supplerende regel for elever i grunnskolen om rett til skyss på grunn av «særleg farleg eller vanskeleg skoleveg». I loven bør det presiseres at kommunen skal legge vekt på barnets alder i vurderingen av om skoleveien er særlig farlig eller vanskelig.

Selv om det ikke går uttrykkelig fram av loven, kan en elev etter dagens regler ha rett til skoleskyss fra to hjem dersom eleven har fast, planlagt og regelmessig opphold i to foreldrehjem, se kapittel 30.2. Retten gjelder ikke besøk utenom avtalt eller rettslig fastsatt deling av tiden hos hver av foreldrene. Når eleven har fast bosted to steder, ofte kalt delt bosted, er hovedregelen at eleven har rett til skyss til begge hjem dersom avstanden er mer enn 2 eller 4 kilometer, avhengig av hvilket trinn eleven går på. Denne retten gjelder også om det ene hjemmet ligger i en annen kommune eller et annet fylke enn skolen der eleven går. Utvalget mener at retten til skyss for elever som reiser til skolen fra to foreldrehjem, bør videreføres i ny opplæringslov. Retten til skoleskyss gjelder både når barnet har delt bosted, og når det foreligger avtale eller rettslig avgjørelse om fast samværsordning.

30.4.2 Skyss til og fra skolefritidsordningen (SFO) og leksehjelptilbud

KS har bedt utvalget vurdere om elever bør ha rett til skyss også når de benytter tilbud om skolefritidsordning (SFO) og leksehjelp. Utvalget anbefaler at dagens regler videreføres, fordi det vil ha vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser dersom det skal innføres rett til skyss for elever som benytter SFO og leksehjelp.

Utvalget foreslår å videreføre dagens regler om rett til skyss til og fra SFO for elever med nedsatt funksjonsevne, midlertidig skade eller sykdom som har tilbud om plass i SFO, og som har behov for skyss.

30.4.3 Reisefølge og tilsyn i forbindelse med skyss til og fra skolen

Reisefølge og tilsyn kan være nødvendig for at enkelte elever skal kunne bruke skysstilbudet de har rett til. Reisefølge og tilsyn kan følgelig være en forutsetning for at retten til skyss og dermed retten til opplæring skal være reell. Utvalget foreslår derfor at dagens regler om reisefølge og tilsyn for elever som får skoleskyss, videreføres.

30.4.4 Losji

Elever i grunnskolen

Når det er klart at daglig skyss for en elev i grunnskolen ikke er forsvarlig, skal kommunen etter dagens regler fatte vedtak om at eleven skal bo et annet sted enn i hjemmet (innlosjering), uavhengig av om foreldrene har krevd det, se kapittel 30.2.

Utvalget foreslår å videreføre denne regelen. Samtidig mener utvalget at foreldre selv bør kunne velge å sørge for skyss for sitt barn, selv om daglig skyss ikke vil være forsvarlig. Det er ikke klart om foreldrene har dette valget etter dagens regler. Utvalget mener at kommunen fortsatt skal ha plikt til å tilby barnet et annet sted å bo, men at foreldrene skal kunne velge om de heller ønsker å organisere og dekke utgiftene til skyssen selv.

Utvalget har ikke funnet tall for hvor mange elever i grunnskolen som i dag er innlosjert. Antakelig er det svært få. Kanskje har dagens regler om innlosjering utspilt sin rolle. En plikt for eleven til å bo et annet sted enn hjemmet er et ytterliggående tiltak overfor eleven og foreldrene. Er det en reell eller akseptert ordning å innlosjere elever i grunnskolen, særlig de yngste, hvis skoleskyss ikke er forsvarlig? Hva er i så fall alternativet? Bør foreldrene flytte eller selv sørge for at barnet kommer på skolen dersom skyss ut fra en konkret helhetsvurdering ikke er forsvarlig?

Når barn har rett og plikt til grunnskoleopplæring, er det rimelig at det finnes et alternativ til skyss dersom eleven ikke har rett til skyss fordi det ikke er trygt, eller fordi det er for kostbart å skysse eleven. Utvalget mener derfor det er gode grunner til å videreføre reglene om kommunens plikt til å tilby losji som et alternativ til skyss. Innlosjering brukes nesten ikke i dag, og utvalget antar at det sjelden vil være aktuelt å måtte innlosjere elever. Dersom kommunen er i tvil om skyss er forsvarlig, bør foreldrene – som i dag – kunne velge om eleven skal innlosjeres eller skysses.

Elever i videregående opplæring

Utvalget foreslår at dagens regler om losji for elever i videregående opplæring videreføres. Det betyr at fylkeskommunen skal hjelpe eleven med å skaffe et sted å bo, dersom eleven eller foreldrene velger innlosjering på grunn av lang eller vanskelig skolevei. Dersom det ikke er mulig å skaffe bolig på annen måte, skal fylkeskommunen bygge elevboliger. Fylkeskommunen har ikke plikt til å dekke elevens utgifter til innlosjeringen.

30.4.5 Rekkevidden av retten til skyss

Kravet i dagens § 7-1 fjerde avsnitt om at daglig skyss for elever i grunnskolen skal være forsvarlig, innebærer en øvre grense for hvor langt den enkeltes rett til skyss rekker. Hvis daglig skyss ikke vil være forsvarlig, har eleven ikke rett til skyss, men til å bo et annet sted enn i hjemmet (losji), se kapittel 30.2. Det er den som har ansvaret for å oppfylle retten til skyss, som skal fatte vedtak om skyss og følgelig også vurdere om det vil være forsvarlig å skysse eleven. Fylkeskommunen har ansvaret for å oppfylle retten til skyss når skoleveien er mer enn to kilometer (for elever på 1. trinn) eller fire kilometer (for elever på 2. til 10. trinn). Utvalget legger til grunn at det kun er når skoleveien er mer enn to eller fire kilometer, at det kan være aktuelt å vurdere om det vil være forsvarlig å skysse eleven. Det er derfor fylkeskommunen som skal vurdere om skyss vil være forsvarlig i disse tilfellene. Loven inneholder momenter for hva fylkeskommunen skal og kan legge vekt på i vurderingen av om skyss er forsvarlig. Det skal legges vekt på individuelle forhold, og det kan også legges vekt på samfunnsøkonomiske hensyn. Tilsvarende regel finnes ikke for elever i videregående opplæring.

Vurderingen av om skyssen er forsvarlig er den samme uavhengig av om eleven har ett eller to hjem. For elever som har to hjem, vil det trolig aldri være aktuelt med losji når daglig skyss til ett av hjemmene ikke er forsvarlig. Det vil da være mer nærliggende at foreldrene selv sørger for skyss for barnet, eventuelt at de finner en ny løsning for samvær med barnet eller hvor barnet skal bo fast.

At skyss må være forsvarlig, innebærer blant annet at reisetiden må være akseptabel. Opplæringsloven inneholder i dag ikke regler om hva som normalt vil være akseptabel reise- og ventetid for elever i ulike aldre. Vurderingen må være individuell. Fylkeskommunen må derfor kartlegge den enkelte elevs forutsetninger og behov og hvilke transportalternativer som finnes. Dersom eleven har delt bosted og det ene hjemmet ligger slik til at reisetiden ikke er akseptabel, og daglig skyss til dette hjemmet derfor ikke ville være forsvarlig, vil eleven ikke ha rett til gratis skyss til og fra dette hjemmet. Da må foreldrene selv enten revurdere barnets bosituasjon eller selv dekke skysskostnadene mellom skolen og dette hjemmet.

Behovet for å vurdere de samfunnsøkonomiske hensynene knyttet til skyss vil være større når eleven har to hjem enn når eleven har ett hjem. Hvis ett av hjemmene ligger langt unna skolen, finnes det kanskje ikke et aktuelt kollektivtransporttilbud mellom skolen og hjemmet, eller det vurderes som uforsvarlig å bruke kollektivtransport på grunn av barnets alder, barnets funksjonsnivå, reisetid eller trygghet. Kostnadene til skyss vil da ofte bli høye for fylkeskommunen. I en sak Fylkesmannen i Oslo og Akershus (nå Fylkesmannen i Oslo og Viken) hadde til behandling i 2015, der eleven ikke fikk innvilget skyss, ble kostnadene til skoleskyss med drosje for en elev beregnet til i overkant av 480 000 kroner per år. Avstanden fra ett av hjemmene til skolen var da 50 kilometer, og det var enighet om at det ikke var forsvarlig å bruke kollektivtransport.393

I lys av økningen i antallet elever som har delt bosted, har utvalget vurdert om elever fortsatt skal ha den samme retten til skoleskyss til og fra begge hjemmene, eller om foreldrene må ta større ansvar, for eksempel ved at retten til skyss begrenses til kollektivtransport. Det som taler imot en innstramming, er at dette for noen vil begrense avtalefriheten barnelova legger opp til når det gjelder samvær og delt bosted.

For elever som har to hjem, kan det i stedet for dagens forsvarlighetsvurdering eventuelt fastsettes en konkret ytre grense for rett til skyss fra det hjemmet som ikke sogner til skolen eleven går på.

Ett alternativ kan være å fastsette en øvre avstandsgrense, en øvre grense for reisetid for ulike aldersgrupper eller en kombinasjon av disse. Dette kan sikre likebehandling. På den annen side bør det være foreldrene som avgjør hvor langt de er villige til å la barnet reise for at det skal komme på skolen.

Et annet alternativ kan være å fastsette en øvre kostnadsgrense, og at foreldrene betaler merkostnadene. Hva er det rimelig at det offentlige betaler av skyssutgifter når foreldrene ikke bor sammen? Det vil i så fall melde seg et spørsmål om samme beløpsgrense skal gjelde for elever som har ett hjem, eller om det er grunner til at rekkevidden for retten til skyss bør være lengre i de tilfellene eleven har ett hjem.

Et tredje alternativ er at retten til skyss bare skal gjelde innenfor kommunen eller fylket som skolen ligger i. Foreldrene må da selv betale og organisere skyss fram til kommunegrensen dersom det ene foreldrehjemmet ligger utenfor kommunen eller fylket der skolen ligger. Dette ligner på ordningen med rett til skyss for elever i friskoler der retten til skyss kun gjelder innenfor kommunegrensen eller fylkesgrensen der barnet bor, jf. friskolelova § 3-7 første avsnitt. Det kan også tenkes en løsning der eleven har rett til skyss både innenfor og utenfor kommune- eller fylkesgrensen dersom eleven tar offentlig transport.

Alle de tre alternativene kan innebære en begrensning av retten til skyss for elever i grunnskolen sammenlignet med dagens ordning. Etter dagens regel skal det vurderes konkret om skyss er forsvarlig. Utvalget mener at dagens rett til skyss ikke bør innskrenkes, og foreslår derfor å videreføre forsvarlighetskravet som grensen for når elever har rett til skyss.

Et alternativ til at barn skal ha rett til skyss fra to hjem, er at barn kan få rett til skoleplass ved to skoler. Etter utvalgets vurdering kan en slik løsning være uheldig for barnet når det gjelder kontinuitet i opplæringen og den sosiale tilhørigheten, selv om barnet også vil ha noen fordeler med kortere reisevei. En slik løsning vil også kunne føre til uklare ansvarsforhold og ikke minst være svært krevende for skolene og lærere å håndtere. Det vil blant annet være behov for samordning av fag- og timefordelingen, gjennomføringen av opplæringen, vurderingen i hvert enkelt fag og skole–hjem-samarbeidet. Utvalget foreslår derfor at loven, som i dag, ikke skal åpne for at elever skal ha rett til skoleplass ved to skoler når barnet har to hjem.

Det er i dag ikke fastsatt en ytre grense for retten til skyss for elever i videregående opplæring, og utvalget foreslår å videreføre dagens regler for rett til skyss for disse elevene.

30.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

• å videreføre retten til skyss til og fra skolen for elever i grunnskolen og i videregående opplæring på bakgrunn av (1) antallet kilometer mellom hjemmet og skolen, (2) nedsatt funksjonsevne og (3) behov for båttransport, se forslag til §§ 5-1 første, tredje og fjerde avsnitt og 9-1 første og andre avsnitt

• å videreføre retten til skyss for elever i grunnskolen på grunn av særlig farlig eller vanskelig skolevei, se forslag til § 5-1 andre avsnitt

• å videreføre dagens regler om rett til reisefølge og tilsyn i ventetiden før og etter opplæringen, se forslag til §§ 5-2 og 9-2

• å videreføre regelen om at skysstilbudet må være forsvarlig som grense for når en elev i grunnskolen har rett til skyss, se forslag til § 5-3 første avsnitt

• å ikke videreføre hjemmelen til å gi forskrift om elevenes trygghet under skoleskyssen

• å videreføre retten til losji for grunnskoleelever når daglig skyss ikke er forsvarlig og regelen om at kommunen skal føre tilsyn med grunnskoleelever som er innlosjerte, se forslag til § 5-3 første og fjerde avsnitt

• å videreføre dagens regel om at foreldrene kan velge om eleven skal skysses eller innlosjeres hvis kommunen er i tvil om daglig skyss er forsvarlig, se forslag til § 5-3 andre avsnitt

• å presisere i loven at det ikke skal være en plikt for elever i grunnskolen å innlosjeres hvis reiseveien ikke er forsvarlig. Foreldrene kan i slike tilfeller velge å sørge for skyss for barnet selv, se forslag til § 5-3 tredje avsnitt

• å videreføre dagens regler om at fylkeskommunen skal hjelpe elever i videregående opplæring med å skaffe losji hvis de velger innlosjering på grunn av lang eller vanskelig skolevei, se forslag til § 9-3

• språklige forenklinger

31 Universell opplæring og individuell tilrettelegging

31.1 Innledning

Dette kapitlet handler om dagens bestemmelser om tilpasset opplæring og spesialundervisning og forslag til ny regulering av disse temaene, inkludert ny terminologi. Regulering av spesialundervisning for voksne som har rett til grunnskoleopplæring, er behandlet i kapittel 45.

31.2 Dagens regler

31.2.1 Grunnloven

Det framgår av Grunnloven § 109 at enhver har rett til utdannelse. En viktig del av ordlyden i Grunnloven § 109 er at «opplæringen skal ivareta den enkeltes evner og behov». Dette har også kommet til uttrykk i sentrale bestemmelser i opplæringsloven om tilpasset opplæring og retten til spesialundervisning. Se nærmere omtale av Grunnloven i kapittel 7.2.

31.2.2 Norges folkerettslige forpliktelser

Etter artikkel 24 i FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne er statene forpliktet til å bygge ned funksjonshemmende barrierer i utdanningssystemet og gi elever som har behov for det, individuell tilrettelegging og støtte innenfor rammene av det allmenne utdanningssystemet. Den individuelle støtten skal bidra til en effektiv utdanning og størst mulig faglig og sosial utvikling.

Artikkel 24 slår fast at staten skal sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne får tilgang til inkluderende, god og gratis grunnutdanning og videregående opplæring i sitt lokalsamfunn, på lik linje med andre. Ifølge konvensjonens artikkel 24 nr. 4 skal opplæringen omfatte «bevisstgjøring om funksjonshemming og bruk av hensiktsmessige alternative og supplerende kommunikasjonsformer, -midler og -formater, samt undervisningsmetoder og undervisningsmateriell som er til hjelp for mennesker med nedsatt funksjonsevne».

Konvensjonen stiller krav til beslutningsprosessen i saker som angår personer med nedsatt funksjonsevne. Det følger blant annet av artikkel 4 nr. 3 at konvensjonspartene aktivt skal trekke inn og rådføre seg inngående med mennesker med nedsatt funksjonsevne, også barn med nedsatt funksjonsevne, gjennom de organisasjonene som representerer dem.

I FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen) artikkel 23 er det understreket at barn med funksjonsnedsettelser har samme rett til skole og utdanning som alle andre barn.

31.2.3 Opplæringsloven

Tilpasset opplæring

Det følger av opplæringsloven § 1-3 at «[o]pplæringa skal tilpassast evnene og føresetnadene hjå den enkelte eleven, lærlingen, ​ praksisbrevkandidaten og lærekandidaten.» I forarbeidene til bestemmelsen er det understreket at både organiseringen av opplæringen, de pedagogiske metodene og progresjonen i opplæringen skal tilpasses den enkelte elevs forutsetninger og evner.394

Opplæringsloven § 1-4 inneholder en særbestemmelse om krav om intensiv opplæring (tidlig innsats) for elever på 1. til 4. trinn:

På 1. til 4. årstrinn skal skolen sørgje for at elevar som står i fare for å bli hengande etter i lesing, skriving eller rekning, raskt får eigna intensiv opplæring slik at forventa progresjon blir nådd. Om omsynet til eleven sitt beste talar for det, kan den intensive opplæringa i ein kort periode givast som eineundervisning.

Intensiv opplæring er en del av den tilpassede opplæringen og innebærer kortvarig og målrettet innsats fra skolen i lesing, skriving og regning.395

Bestemmelsene i §§ 1-3 og 1-4 gir kommunen og fylkeskommunen plikt til å tilpasse opplæringen, men elevene har ikke en korresponderende individuell rett. At elevene ikke har en individuell rett til tilpasset opplæring, innebærer blant annet at elevene ikke har rett til å klage på at de ikke har fått tilpasset opplæring.

Spesialundervisning

Elever som ikke får tilfredsstillende utbytte av den ordinære tilpassede opplæringen, har rett til spesialundervisning. Dette følger av opplæringsloven § 5-1 som sier følgende:

Elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning.

I vurderinga av kva for opplæringstilbod som skal givast, skal det særleg leggjast vekt på utviklingsutsiktene til eleven. Opplæringstilbodet skal ha eit slikt innhald at det samla tilbodet kan gi eleven eit forsvarleg utbytte av opplæringa i forhold til andre elevar og i forhold til dei opplæringsmåla som er realistiske for eleven. Elevar som får spesialundervisning, skal ha det same totale undervisningstimetalet som gjeld andre elevar, jf. § 2-2 og § 3-2.

Retten til spesialundervisning gjelder også for lærekandidater, men ikke for lærlinger og praksisbrevkandidater.

Om en elev skal få spesialundervisning eller ikke, vil ofte være avhengig av hvilke organisatoriske og pedagogiske tiltak skolen har satt inn i den ordinære opplæringen. Hvis den ordinære opplæringen er god, kan det føre til mindre behov for spesialundervisning. Reglene om spesialundervisning må derfor ses i sammenheng med reglene om tilpasset opplæring.

For å sikre at elevene får oppfylt retten til spesialundervisning, er det gitt detaljerte regler om saksbehandlingen i opplæringsloven kapittel 5. Vedtak om spesialundervisning skal alltid bygge på en sakkyndig vurdering. Dette følger av § 5-3, som også regulerer innholdet i den sakkyndige vurderingen.

Foreldre og elever er gitt en sentral rolle ved utforming av tilbudet om spesialundervisning. Etter § 5-4 tredje avsnitt skal tilbudet så langt som mulig utarbeides i samarbeid med foreldrene og eleven, og det skal legges stor vekt på deres syn.

Alle som får spesialundervisning, har rett til en individuell opplæringsplan og en årlig rapport med oversikt over den opplæringen eleven har fått, og en vurdering av elevens utvikling. Dette følger av § 5-5.

Pedagogisk-psykologisk tjeneste

Ifølge opplæringsloven § 5-6 skal alle kommuner ha pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjeneste). Tjenesten skal hjelpe skolene med å utvikle kompetansen og organisasjonen slik at opplæringen for elever med særskilte behov blir best mulig, jf. § 5-6 andre avsnitt første setning. I tillegg skal tjenesten sørge for at det blir utarbeidet sakkyndige vurderinger når opplæringsloven krever det, jf. § 5-6 andre avsnitt andre setning. Etter opplæringsloven skal PP-tjenesten utarbeide en sakkyndig vurdering før kommunen fatter vedtak om

• spesialundervisning, jf. § 5-1

• framskutt eller utsatt skolestart, jf. § 2-1 tredje avsnitt

• fritak fra opplæringsplikten, jf. § 2-1 fjerde avsnitt andre setning

• utvidet opplæringstid i videregående opplæring, jf. § 3-1 femte avsnitt

• opplæring i og på norsk tegnspråk, jf. §§ 2-6 og 3-9

• punktskriftopplæring, jf. §§ 2-14 og 3-10

I tillegg skal PP-tjenesten også være tilgjengelig for lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater, jf. § 4-2 fjerde avsnitt.

Andre bestemmelser som gjelder for elever med behov for tilrettelegging

Opplæringsloven inneholder også andre bestemmelser som gjelder for elever med behov for ulike former for tilrettelegging. Blant annet regler om

• rett til inntil to års ekstra videregående opplæring (§ 3-1 femte avsnitt)

• rett til inntak på særskilt prioritert utdanningsprogram (§ 3-1 femte avsnitt andre setning)

• rett til en tilpasset arbeidsplass (§ 9 A-7 tredje avsnitt)

• rett til skyss for funksjonshemmede elever (§ 7-3)

• plikt for kommunen om ha et tilbud om skolefritidsordning for barn på 1. til 7. trinn med særskilte behov (§ 13-7 første avsnitt)

Blinde og sterkt svaksynte elever er gitt særskilte rettigheter i opplæringsloven §§ 2-14 og 3-10, og hørselshemmede elever har en særlig rett til opplæring i og på norsk tegnspråk etter §§ 2-6 og 3-9. I tillegg er plikten til tilpasset opplæring og retten til spesialundervisning for elever som helt eller delvis mangler tale, og som derfor har behov for alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK), presisert i §§ 2-16 og 3-13.

Krav om relevant faglig og pedagogisk kompetanse

Det er de samme formelle kravene til lærerkompetanse for spesialundervisning som for den tilpassede opplæringen. Når en elev får spesialundervisning etter § 5-1, gjelder kompetansekravene i opplæringsloven §§ 10-1 og 10-2. Det er to typer kompetansekrav for alle som skal undervise i skolen: (1) kompetansekrav for å kunne bli tilsatt i undervisningsstilling, jf. opplæringsloven § 10-1, og (2) krav om at lærerne må ha relevant kompetanse i fagene de skal undervise i, jf. opplæringsloven § 10-2. Detaljerte krav er fastsatt i forskrift til opplæringsloven kapittel 14.

Det er mulig å gjøre unntak fra kravet om relevant kompetanse i faget det skal undervises i for den læreren som skal gi spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 5-5 tredje avsnitt. Unntaket må begrunnes ut fra faglige og pedagogiske årsaker. Begrunnelsen for unntaksbestemmelsen er at det i noen tilfeller er viktigere med en annen kompetanse som er mer tilpasset elevens behov. Det kan være at eleven har behov for en særskilt spesialpedagogisk kompetanse, for eksempel en lærer som er spesialpedagog, audiopedagog eller logoped. Unntaksbestemmelsen åpner ikke for unntak fra § 10-1 om kompetansekrav for tilsetting i undervisningsstilling. Ettersom unntak etter § 5-5 tredje avsnitt må fastsettes i et enkeltvedtak, vil elevene eller deres foreldre ha rett til å klage på avgjørelsen.

Opplæringsloven gir som hovedregel ikke åpning for at personer uten relevant faglig og pedagogisk kompetanse kan tilsettes som undervisningspersonale. Det er to unntak fra denne hovedregelen. (1) Dersom det ikke er mulig å få tak i lærere som fyller kompetansekravene, kan kommunen ansette ukvalifiserte som lærere i midlertidig stilling fram til 31. juli, jf. opplæringsloven § 10-6. (2) Dersom det ikke er søkere som fyller kompetansekravene for tilsetting, kan en annen søker som er i gang med relevant utdanning, tilsettes på det vilkåret at utdanningen blir fullført, jf. § 10-6a.

Personer som ikke er ansatt i en undervisningsstilling, såkalte assistenter, kan hjelpe til i opplæringen dersom (1) de får nødvendig veiledning, (2) eleven får forsvarlig utbytte av opplæringen og (3) de ikke har ansvaret for opplæringen. Dette gjelder både i tilpasset opplæring og i spesialundervisning og følger av opplæringsloven § 10-11. Assistenter kan ikke ha selvstendig ansvar for opplæringen, og skolen kan derfor ikke benytte en assistent som lærer. Dette er en følge av at det er fastsatt egne krav til kompetanse for å kunne ansettes som lærer, og for å kunne undervise i enkelte fag.

31.2.4 Andre lover

Likestillings- og diskrimineringsloven

Universell utforming

Likestillings- og diskrimineringsloven § 17 første avsnitt gir personer med nedsatt funksjonsevne vern mot diskriminering ved at offentlige og private virksomheter rettet mot allmennheten, har plikt til «universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjoner». Hva som menes med universell utforming er definert i lovens § 17 andre avsnitt:

Med universell utforming menes utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene, inkludert informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), slik at virksomhetens alminnelige funksjoner kan benyttes av flest mulig, uavhengig av funksjonsnedsettelse.

Plikten til universell utforming vil langt på vei avhjelpe behovet for individuell tilrettelegging, eller særløsninger.

Plikten til universell utforming gjelder ifølge § 17 tredje avsnitt ikke utforming eller tilrettelegging som innebærer en uforholdsmessig byrde for virksomheten.

Individuell tilrettelegging

Likestillings- og diskrimineringsloven § 21 inneholder en regel om rett til individuell tilrettelegging for elever og studenter. Retten til tilrettelegging gjelder både undervisningen, lærestedet, læremidler og eksamen. Etter § 21 andre avsnitt gjelder retten bare så langt den ikke innebærer en «uforholdsmessig byrde». I bestemmelsen står det:

Elever og studenter med funksjonsnedsettelse ved skole- og utdanningsinstitusjoner har rett til egnet individuell tilrettelegging av lærested, undervisning, læremidler og eksamen, for å sikre likeverdige opplærings- og utdanningsmuligheter.

Retten gjelder tilrettelegging som ikke innebærer en uforholdsmessig byrde. I denne vurderingen skal det særlig legges vekt på

• a. tilretteleggingens effekt for å fjerne barrierer for personer med funksjonsnedsettelse

• b. kostnadene ved tilretteleggingen

• c. virksomhetens ressurser.

I Prop. 81 L (2016–2017) side 327 er det slått fast at likestillings- og diskrimineringsloven § 21 ikke gir rettigheter utover det som følger av opplæringsloven:

Reglene overlapper med reglene om individuelt tilpasset opplæringstilbud, spesialundervisning og krav til fysisk og psykososialt miljø i opplæringslova. Likestillings- og diskrimineringsloven § 21 legger føringer for hvordan tilbudet ved skole- og utdanningsinstitusjoner skal utformes og utføres, men gir ikke nye materielle rettigheter utover det som følger av sektorlovgivningen.

Videre står det følgende om retten til individuell tilrettelegging:

Tilretteleggingen skal ta utgangspunkt i forutsetningene og behovene til eleven eller studenten som har behov for tilrettelegging. Det må foretas en konkret vurdering av hva som imøtekommer individets konkrete behov. Tilrettelegging kan skje både gjennom generelle tiltak overfor hele elev-/studentgruppen, eller gjennom spesifikke tiltak rettet kun mot den aktuelle eleven. Tilretteleggingen kan skje innenfor eller utenfor det ordinære undervisningsopplegget. Retten til tilrettelegging omfatter både fysiske og andre forhold ved lærestedet, undervisningsopplegget, læremidlene (inkludert lærebøker og IKT) og eksamen. Tilretteleggingen skal sikre likeverdige opplærings- og utdanningsmuligheter, både når det gjelder kvalitet og omfang.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v., gitt med hjemmel i folkehelseloven, har som formål å bidra til at miljøet i skoler fremmer helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold samt forebygger sykdom og skade, jf. forskriftens § 1. Forskriften inneholder også en bestemmelse i § 9 andre avsnitt som pålegger skolen å ivareta behovet til barn og unge med nedsatt funksjonsevne. Bestemmelsen gjelder for skolens lokaler og uteområde. Elevenes skolemiljø er også regulert i opplæringsloven kapittel 9 A.

Forvaltningsloven

Forvaltningsloven stiller krav til forvaltningsorganets saksbehandling, og forvaltningslovens regler gjelder med mindre noe annet er bestemt i eller i medhold av en annen lov. I opplæringsloven er det gjort enkelte unntak fra forvaltningslovens regler. Blant annet er det i lovens kapittel 5 gjort unntak fra forvaltningslovens regler ved at det er stilt særlige krav til saksbehandlingen i forbindelse med vedtak om spesialundervisning. Forvaltningsloven er omtalt i kapittel 7.6.

31.3 Hva er tilpasset opplæring og spesialundervisning?

31.3.1 Tilpasset opplæring

Alle elever skal få best mulig utbytte av den vanlige opplæringen

Hva som menes med tilpasset opplæring, var tidligere beskrevet i læreplanverket i delen «Prinsipper for opplæringen»:

Tilpassa opplæring innanfor fellesskapet er eit grunnleggjande element i fellesskolen. Opplæringa skal leggjast til rette slik at elevane skal kunne gi noko til fellesskapet og også kunne oppleve gleda ved å meistre og å nå måla sine. […] Tilpassa opplæring for kvar einskild elev er kjenneteikna ved variasjon i bruk av lærestoff, arbeidsmåtar og læremiddel og variasjon i organisering av og intensitet i opplæringa. Elevane har ulike utgangspunkt, bruker ulike læringsstrategiar og har ulik progresjon i forhold til nasjonalt fastsette kompetansemål. Føresegnene om spesialundervisning skal gjelde når det er nødvendig med meir omfattande tilpassing enn den som kan givast innanfor den ordinære opplæringa.

Tilpasset opplæring dreier seg med andre ord om at lærerne – innenfor fellesskapets rammer – skal tilrettelegge undervisningen slik at alle elever skal få best mulig utbytte av opplæringen. Opplæringen skal gi elevene lik sjanse til å realisere sine muligheter for faglig og sosial læring, ut fra den enkelte elevs evner og forutsetninger.

Inkludering er et viktig prinsipp for opplæringen på lik linje med tilpasset opplæring. I ny overordnet del av læreplanene er et inkluderende læringsmiljø fastsatt som et av prinsippene for skolens praksis. Ny overordnet del skal erstatte både generell del og prinsipper for opplæringen. Ordet «inkludering» er ikke nevnt i prinsipper for opplæringen eller i den generelle delen av læreplanen som gjelder i dag, men inkludering er likevel et prinsipp skolen skal drive sin virksomhet etter. Inkludering er understreket blant annet i Salamanca-erklæringen som ble vedtatt på UNESCOs World Conference on Special Needs Education i 1994. Norge var et av flere land som sluttet seg til erklæringen. Å være inkludert vil si at elevene skal kunne delta i skolens læringsfellesskap sammen med andre elever. Dette innebærer at den enkelte elev skal kunne oppleve sosial tilhørighet og sosialt fellesskap med jevnaldrende, samtidig som opplæringen er tilpasset individuelle evner og forutsetninger slik at eleven lærer og utvikler seg både personlig og faglig. Prinsippet om inkludering kommer til uttrykk i opplæringsloven blant annet i regelen om at elevene skal deles inn i klasser som skal ivareta deres behov for sosial tilhørighet (§ 8-2), og regelen om at alle elever har rett til å tilhøre et trygt og godt læringsmiljø (§ 9 A-2).

Inkludering innebærer at alle elever skal ha tilhørighet til en klasse og ta del i fellesskapet i skolen. Å være inkludert handler ikke alene om å være i klasserommet eller sammen med majoriteten. Enkelte ganger kan det å delta i mindre grupper være mer inkluderende. Å være inkludert handler blant annet om å oppleve mestring sammen med andre. Forutsetningen om et fellesskap mellom elevene innebærer at inkludering bygger på erkjennelse av mangfold og prinsippet om likeverd. Likeverdig opplæring innebærer at elevene ikke behandles likt, men forskjellig ut fra ulike evner, forutsetninger og behov.

Elever med stort potensial for læring

Alle elever har et læringspotensial, men noen elever lærer raskere og tilegner seg mer kompleks kunnskap sammenlignet med jevnaldrende. Barn som er mer faglig avanserte enn andre barn, blir gjerne omtalt som barn med stort potensial for læring. Studier viser at mellom 10 og 15 prosent av elevene kan være elever med stort læringspotensial.396 Retten til spesialundervisning gjelder ikke for disse elevene, men plikten til å gi tilpasset opplæring gjelder for alle elever, inkludert dem som lærer raskere enn andre, elever som har spesielle talent, og elever som har potensial til å nå de høyeste faglige nivåene.397

Elever med et stort potensial for læring kjennetegnes blant annet ved at de, i større grad enn sine jevnaldrende, kan tenke mer abstrakt og mer komplekst, lettere kan se sammenhenger, er mer nysgjerrige, bruker lengre tid på utforsking, ikke tolererer gjentagende arbeid og kan vise sterk motvilje mot å løse oppgaver de opplever som for lette eller lite motiverende.398 Utviklingen av sosiale ferdigheter hos elever med høyt potensial for læring kan bli hemmet på grunn av søken etter likesinnede, noen «å speile seg i» som er som dem. Elever med høyt læringspotensial opplever å få det mye bedre når de møter andre elever som er lik dem selv.399

Elever med stort læringspotensial kan underprestere, miste motivasjonen og til og med droppe ut av skolen til tross for sitt høye læringspotensial. Disse elevenes faglige potensial krever tilrettelegging og oppfølging i et inkluderende læringsmiljø slik at både eleven og samfunnet skal kunne dra nytte av potensialet. Dersom læringsmiljøet hadde vært rikt og responderende og imøtekom alle elevers behov, ville kategoriseringen kanskje vært unødvendig.400 Konsekvensene av manglende tilrettelegging er for mange barn og unge med stort potensial for læring, at de utsettes for belastninger med alvorlig mistrivsel og emosjonelle problemer, og at de mister muligheten til å utnytte sitt potensial for læring.401 Derfor er kunnskap om hva slags læringsbehov disse elevene har, og hva tilpasset opplæring for denne elevgruppen betyr, nødvendig for å øke deres mulighet til å oppnå et bedre læringsutbytte.

Elever med behov for alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK)

Elever i grunnskolen som helt eller delvis mangler tale, og som derfor har behov for å kunne uttrykke seg gjennom alternative eller supplerende uttrykksformer, eller begge deler, skal ifølge opplæringsloven få benytte egnede kommunikasjonsformer og nødvendige kommunikasjonsmidler i opplæringen, jf. opplæringsloven § 2-16 første avsnitt. Bestemmelsen presiserer grunnskoleelevens rett til ASK som erstatning for eller støtte for talen. Den samme retten gjelder for elever, lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater i videregående opplæring (§ 3-13) og voksne med rett til grunnopplæring (§ 4A-13). ASK er et mangfoldig sett av kommunikasjonsmåter og en fellesbetegnelse for ulike måter å kommunisere på. Eksempler på kommunikasjonsformer er å bruke håndtegn, fotografier, grafiske symboler, konkrete handlinger og kroppslige uttrykk. Eksempel på kommunikasjonshjelpemidler er kommunikasjonsbøker, tematavler og talemaskiner.

I opplæringslovens § 2-16 andre avsnitt er det presisert at elever som har rett til spesialundervisning etter reglene i lovens kapittel 5, også har rett til å få nødvendig opplæring i å bruke alternativ og supplerende kommunikasjon. Hva som er nødvendig opplæring, må vurderes konkret ut fra hva som vil gi eleven et forsvarlig utbytte av opplæringen. Enkelte barn og unge som har behov for ASK, vil ikke nødvendigvis ha behov for spesialundervisning. Elever som bruker ASK, er en svært uensartet gruppe med ulike forutsetninger og behov. Retten til spesialundervisning kommer kun til anvendelse når skolen ikke klarer å tilpasse den vanlige opplæringen slik at eleven kan få et tilfredsstillende utbytte av den.

Lovbestemmelsene om ASK presiserer og synliggjør det som følger av bestemmelsene om tilpasset opplæring etter § 1-3 og spesialundervisning etter § 5-1 og inneholder ingen rettigheter ut over det som følger av disse bestemmelsene.

31.3.2 Spesialundervisning

Spesialundervisning er en individuell rett etter dagens opplæringslov og kan bestå av en rekke tiltak, når det gjelder både metodikk, lærerressurser, organisering av opplæringen, praktisk tilrettelegging og fysisk tilrettelegging i form av særskilt utstyr og særskilt tilpassede læremidler. Læreplanverket gjelder fullt ut for elever som får spesialundervisning, men det kan gjøres unntak fra læreplaner for fag når det er begrunnet med elevens behov og forutsetninger.

Når det gjelder organiseringen av spesialundervisning, kan slik undervisning skje i den ordinære gruppen (klassen) eleven går i, i mindre elevgrupper eller i enetimer. Spesialundervisning kan også gis på egne skoler. Det er følgelig stor variasjon i hva slags spesialundervisningstilbud som kan gis etter dagens opplæringslov.

Opplæringsloven gir ikke kriterier for innholdet i eller omfanget av spesialundervisningen. Det framgår imidlertid av forarbeidene til loven at elever med behov for spesialundervisning har krav på et likeverdig opplæringstilbud.402 Kriteriet «likeverdig» gir heller ingen presis angivelse av det nærmere innholdet i eller omfanget av opplæringen elever med behov for spesialundervisning har krav på. Innholdet i og omfanget av spesialundervisningen beror på en skjønnsmessig vurdering. Sentrale momenter i vurderingen er elevens utbytte av den ordinære opplæringen, realistiske opplæringsmål for eleven, elevens lærevansker og andre særlige forhold som er viktige for opplæringen, jf. § 5-3. Når kommunen skal avgjøre om en elev har rett til spesialundervisning og i så fall hvilket tilbud som skal gis, skal kommunen legge vekt på den sakkyndige vurderingen fra PP-tjenesten og elevens og foreldrenes synspunkter.

31.3.3 Forholdet mellom retten til spesialundervisning og retten til et trygt og godt skolemiljø

Regelen om rett til spesialundervisning i opplæringsloven § 5-1 og reglene i opplæringsloven kapittel 9 A om at elevene har rett til et trygt og godt skolemiljø, overlapper hverandre til en viss grad. Tiltak etter opplæringsloven § 5-1 krever en sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten, mens tiltak etter kapittel 9 A kan settes i verk uten en slik vurdering.

Dersom en elev ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen fordi elevens arbeidsplass ikke er tilpasset elevens behov, kan eleven ha rett til vedtak om spesialundervisning etter opplæringsloven § 5-1. Det samme forholdet kan også utløse rett til tiltak som gjelder det fysiske miljøet etter opplæringsloven § 9 A -7 tredje avsnitt første setning: «Alle elevar har rett til ein arbeidsplass som er tilpassa behova deira.».

Opplæringsloven § 9 A-7 tredje avsnitt første setning gir alle elever rett til en individuelt tilpasset arbeidsplass, men vil ha særlig betydning for elever som på grunn av nedsatt funksjonsevne trenger en arbeidsplass som er tilpasset de behovene den enkelte elev har. Bestemmelsen innebærer at arbeidsplassen skal være slik at den ikke gir eleven skader eller plager i skjelett, muskler eller sanseapparat, og at den ikke hindrer elevens læring. Aktuelle forhold her kan være den ergonomiske utformingen og tilpassingen av stolen og lesepulten. Elever som har syns- eller hørselshemming, bør plasseres slik at de får best mulig utbytte av undervisningen.

Ifølge § 9 A-7 tredje avsnitt andre setning skal skolen innredes slik at det blir tatt hensyn til elever med nedsatt funksjonsevne. Bestemmelsen presiserer og utvider § 9 A-7 tredje avsnitt første setning, slik at man ikke bare ser på arbeidsplassen i snever forstand. Skolen må innrettes slik at disse elevene ikke møter funksjonshemmende barrierer i noen del av skolemiljøet. Elever med nedsatt funksjonsevne skal kunne fungere i skolemiljøet uten at dette setter unødige grenser for læringen og livsutfoldelsen.

Dersom en elev ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen fordi eleven ikke har et godt psykososialt skolemiljø, vil eleven ha rett til tiltak etter opplæringsloven § 9 A-4. I slik tilfeller vil det være tiltak etter denne paragrafen som vil være aktuelt å sette inn selv om vilkåret «ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet» i § 5-1 er oppfylt. Opplæringsloven § 9 A-4 fjerde avsnitt fastsetter en vidtgående plikt til å sette inn tiltak som er nødvendig for at elevene skal få et trygt og godt skolemiljø. Tiltakene kan være ett eller flere, og både være rettet mot enkeltelever og mot et mer generelt problem med det psykososiale skolemiljøet.

Den enkelte elev har også rett til sosialpedagogisk rådgiving. Formålet med slik rådgivning er å hjelpe elever som har personlige, sosiale og emosjonelle problemer som kan ha betydning for elevenes opplæring og sosiale forhold på skolen. Retten til rådgivning følger av opplæringsloven § 9-2. Formålet med og innholdet i rådgivningen er beskrevet i forskrift til opplæringsloven § 22-2

Sosialpedagogisk rådgivning kan bestå i å klargjøre problemer og omfanget av dem og avklare hva skolen kan hjelpe til med. Elevene kan også få hjelp til å vurdere om de trenger hjelp utenfor skolen. Da kan rådgiveren bistå med å finne de rette hjelpeinstansene og få kontakt med disse.

31.3.4 Forholdet mellom spesialundervisning og helse- og omsorgstjenester

Hva regnes som opplæring, og hva regnes som helse- og omsorgstjenester

Retten til spesialundervisning omfatter opplæring, ikke behandling eller andre helse- og omsorgstjenester. Fysioterapi, ergoterapi, logopedi, avlastningstiltak og brukerstyrt personlig assistanse (BPA) er eksempler på kommunale helse- og omsorgstjenester.

I brev 22. januar 2001 har det daværende Kirke-, undervisnings- og forskningsdepartementet forsøkt å konkretisere hva som skal til for at et tiltak skal regnes som opplæring:

• 1. Aktiviteten må stå under skolens ledelse og ansvar. Herunder må det også være en tilsatt lærer som står for aktiviteten som oppfyller vilkårene i opplæringslovens kapittel 10, jf. forskrift til opplæringsloven kapittel 14 (om kompetanse).

• 2. Aktiviteten skjer innenfor rammen av det sentralt fastsatte undervisningstimetallet (eventuelt utvidet lokalt fastsatt timetall).

• 3. Aktiviteten må ha et pedagogisk siktemål som er innrettet på å oppnå de målene som fremgår av lovens formålsparagraf.

• 4. Aktiviteten må innebære en oppfyllelse av det sentralt fastsatte læreplanverket for grunnskolen, eller innebære en oppfyllelse av en IOP som er fastsatt i henhold til § 5-5.

Det følger av helse- og omsorgstjenesteloven at kommunen skal tilby «personlig assistanse, herunder praktisk bistand og opplæring», jf. lovens § 3-2 første avsnitt nr. 6 bokstav b. Personer under 67 år med langvarig og stort behov for personlig assistanse, har rett til å få slike tjenester organisert som «brukerstyrt» personlig assistanse, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 d første avsnitt. Brukerstyrt personlig assistanse innebærer at brukeren kan styre hva assistentene skal gjøre og til hvilke tider assistansen skal gis innenfor de timerammene som kommunens vedtak om BPA angir.

Personlig assistanse kan også regnes som en del av opplæringstilbudet etter opplæringsloven. Personlig assistanse i form av praktisk hjelp og støtte fra en assistent kan inngå som et tiltak i et vedtak om spesialundervisning etter opplæringsloven § 5-1 hvis en elev har behov for slik assistanse for å få tilfredsstillende utbytte av opplæringen.403 Hjelp fra en assistent kan følgelig regnes som en del av opplæringen i noen sammenhenger og som helse -og omsorgstiltak i andre sammenhenger, men opplæringsloven gir ikke elevene rett til brukerstyrt personlig assistanse (BPA). Det skal framkomme uttrykkelig av vedtaket om spesialundervisning dersom tilbudet skal omfatte praktisk hjelp fra en assistent.

Elever kan også få praktisk hjelp og støtte i skoletiden uten at det er fattet vedtak om spesialundervisning. I Meld. St. 18 (2010–2011) Læring og fellesskap uttalte departementet at bruk av assistent kan være en del av tilpasningen skolen gjør for å legge til rette for at retten og plikten til opplæring skal kunne oppfylles:

Elever som har behov for praktisk bistand fra assistent for å kunne fungere i skolehverdagen, bør etter departementet oppfatning ikke måtte gå veien om sakkyndig vurdering og enkeltvedtak for å få hjelp og støtte. Det følger av retten og plikten til grunnskoleopplæring og retten til videregående opplæring at elever som har behov for det, får nødvendig bistand for at retten og plikten skal bli reell.404

Skillet mellom hva som regnes som opplæring og hva som regnes som helse- og omsorgstjenester er, beskrevet i en tolkningsuttalelse fra Utdanningsdirektoratet.405 I tolkningsuttalelsen står det at tilpasninger og hjelp i noen tilfeller må regnes som en del av opplæringen. Når tiltaket ikke faller inn under opplæringslovens virkeområde, kan det være andre kommunale tjenester som er ansvarlig for tiltaket. Hjelp fra helse- og omsorgssektoren kan gis når et barn er på skolen. Om dette står det følgende i Utdanningsdirektoratets tolkningsuttalelse:

Nødvendige tjenester fra helse- og omsorgstjenesten mens eleven er på skolen, kan dreie seg om mange ulike tiltak. Ofte vil slike tjenester gis av skolehelsetjenesten, men det kan også være nødvendig med hjelp fra andre deler av kommunens helse- og omsorgstjenesten eller spesialisthelsetjenesten.

Skolen bør legge til rette for at elever kan motta nødvendig helsehjelp eller andre nødvendige helse- og omsorgstjenester i skoletiden, når det er behov for dette.

Opplæring i aktiviteter i dagliglivet (ADL-trening)

Noen elever trenger langt større oppfølging enn andre. Dette gjelder blant annet elever med funksjonsnedsettelser som trenger hjelp til og trening i ferdigheter som kreves i dagliglivet, slik som av- og påkledning, spising, toalettbesøk og forflytning. Dette kalles ADL-trening. ADL står for «Activities of Daily Life», som vi på norsk kaller «aktiviteter i dagliglivet». Opplæring i ADL vil være utenfor det som vanligvis omfattes av uttrykket opplæring slik det brukes i læreplanverket.406 ADL-trening kan etter dagens opplæringslov likevel regnes som opplæring når tiltaket gis under skolens ansvar og ledelse og tiltaket er en del av enkeltvedtaket om spesialundervisning. ADL-treningen regnes i disse tilfellene som opplæring selv om aktiviteten kan regnes som helse -og omsorgstiltak i andre sammenhenger.

Hjelp til å få tatt legemidler

En del barn som bruker legemidler i det daglige, har behov for hjelp til å få tatt legemidlene. Helse- og omsorgsdepartementet og Kunnskapsdepartementet har tidligere sammen utgitt et rundskriv og nasjonale rutiner om håndtering av legemidler i barnehage, skole og skolefritidsordning407. I rundskrivet står det følgende:

Dersom barnet ikke har rett til nødvendig helsehjelp, er det ingen bestemmelser verken i barnehagelovgivningen, opplæringslovgivningen eller helselovgivningen som eksplisitt forankrer ansvaret for håndtering av legemidler den tiden barnet er i barnehage, skole eller skolefritidsordning. […] For at retten og plikten til grunnskoleopplæring skal være reell for alle barn, er det innfortolket som en del av kommunens overordnede ansvar å sørge for at elever med behov for bistand med legemiddelhåndtering, får den hjelpen de trenger for å kunne fungere i skolehverdagen.

I Utdanningsdirektoratets veileder om spesialundervisning er det vist til Rutiner for medisinering av barn i barnehagen og elever i skolen og på skolefritidsordningen (SFO) der det står at det ikke er lovfestet en plikt for ansatte i skolen og på skolefritidsordningen til å bistå med legemiddelhåndtering:

Generelt kan man ikke innfortolke dette i de alminnelige arbeidspliktene til en skoleansatt uten ytterligere holdepunkter. Det er ingenting i veien for at ansatte kan påta seg slike oppgaver dersom dette vurderes å være forsvarlig. Det oppfordres til å finne praktiske forsvarlige løsninger som gjør at barnet på best mulig måte kan få den bistanden som er nødvendig i løpet av en skoledag. Dersom ansatte ikke vil påta seg å bistå barna/elevene må kommunen finne en annen løsning, slik at barnet får den hjelpen det trenger.408

Utstyr og hjelpemidler

Mange elever med nedsatt funksjonsevne vil ha behov for utstyr eller hjelpemidler for å kunne nyttiggjøre seg opplæring. I den utstrekning utstyret er spesifikt knyttet til opplæringen, er det den som har ansvaret for opplæringen, som regel kommunen, som også har ansvaret for at utstyret er tilgjengelig for eleven.409

31.4 Kunnskapsgrunnlaget

31.4.1 Historikk

Spesialskoleloven oppheves

Reglene om spesialundervisning ble i 1975 tatt inn i grunnskoleloven av 1969 § 8. Samtidig ble spesialskoleloven av 1951 opphevet. Med denne endringen ble barn som har behov for tilrettelagt undervisning, omfattet av det alminnelige skolesystemet. For elever i videregående opplæring var retten til spesialundervisning regulert i lov om videregående opplæring § 11.

Det generelle prinsippet om elevtilpasset opplæring ble slått fast i grunnskoleloven § 7 nr. 1 ved endringsloven av 1975. Dette innebar at det ble satt som mål at all opplæring i grunnskolen så langt som mulig skulle bli tilpasset den enkelte elevs evner og forutsetninger. I forarbeidene til endringsloven av 1975410 ble det pekt på som et mål at funksjonshemmede i størst mulig utstrekning skulle bli integrert i den vanlige skolen. Fullstendig integrering ble imidlertid ikke funnet pedagogisk eller ressursmessig realistisk på det daværende tidspunktet.411 I 1987 ble grunnskoleloven § 13 nr. 1 endret med sikte på en innskjerping av prinsippet om at alle barn så langt mulig skulle gå på den skolen de geografisk hørte til.

I opplæringsloven av 1998 ble tilpasset opplæring som generelt mål i grunnskolen, ført videre. Samtidig ble dette lovfestet også for den videregående opplæringen.412 Reglene om spesialundervisning i grunnskolen og i den videregående opplæringen ble også videreført.

Tilpasset opplæring og skiftende politiske ideologier

I artikkelen Hvorfor tilpasset opplæring er så vanskelig413 beskriver Jenssen & Lillejord fire epoker i tilpasset opplæring: en integreringsepoke, en inkluderingsepoke, en individualiseringsepoke og en fellesskaps- og kvalitetsepoke. Artikkelforfatterne skriver at ulike politiske regimer har tatt uttrykket «tilpasset opplæring» i bruk og fylt det med sitt innhold ut fra politiske ideologier og rådende verdier.

Den første epoken som beskrives, er fra 1975 til 1990. Epoken var preget av nedleggelse av spesialskolene og av integrering. I artikkelen framheves det at tilpasset opplæring hadde en sentral plass i integreringsarbeidet, at tilpasset opplæring på ulike måter ble koblet til økonomi, ressurser og spesialpedagogikk, og at tilpasset opplæring handlet om at spesielle grupper skulle innpasses i fellesskapet.

Den andre epoken som beskrives, er fra 1990 til 1996. Artikkelforfatterne skriver at inkludering, fellesskap, deltakelse og faglig og sosialt utbytte var sentralt i skolepolitikken, og at framstillingen av tilpasset opplæring i denne perioden er svært ulik den forfatterne fant i den første perioden. De uttaler følgende:

I et inkluderende perspektiv skal tilpasset opplæring gjelde for alle og på alle områder. Rammene er fellesskapet og felles lærestoff. De politiske dokumentene gir imidlertid heller ikke nå en tydelig innholdsbeskrivelse av tilpasset opplæring, og det er en utfordring å finne ut hva som skiller det fra ordinær undervisning og fra spesialundervisning.

I den tredje perioden, fra 1997 til 2005, ble tilpasset opplæring i økende grad omtalt som skolens tilpasning av opplæringen til den enkelte elev. Artikkelforfatterne viser til St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring, der tilpasset opplæring ble forstått som individualisering av opplæringen:

Vi skal strekke oss etter idealet om å gi alle elever tilpasset og differensiert opplæring ut fra deres egne forutsetninger og behov. Alle elever er likeverdige, men ingen av dem er like. Både «teoritrøtte» og «teoritørste» elever skal møtes med respekt.

Den fjerde og siste epoken som omtales i artikkelen, fra 2005 og framover, kjennetegnes ifølge artikkelforfatterne av at tilpasset opplæring forstås som et læringsfellesskap og som undervisningskvalitet. Den individuelle tilpasningen er tonet ned til fordel for fellesskapet. Målet er å bedre kvaliteten på undervisningen. God tilpasset opplæring er god og variert undervisning som gjør at så mange elever som mulig får et tilfredsstillende utbytte.

Ny bestemmelse om at det kan gjøres unntak fra kravet om relevant kompetanse i undervisningsfaget

1. januar 2014 ble det tatt inn en ny bestemmelse i opplæringsloven § 5-5 tredje avsnitt som åpner for at kravet om relevant kompetanse i faget det skal undervises i, kan fravikes etter en konkret vurdering av eleven og den aktuelle spesialundervisningen. Dette innebærer at det kan fastsettes i et enkeltvedtak at en ansatt lærer ikke behøver å oppfylle kravet om relevant kompetanse i undervisningsfaget. I forarbeidene til bestemmelsen påpeker departementet at selv om hovedregelen er at kravet til relevant kompetanse i undervisningsfaget også skal gjelde for spesialundervisning, er det behov for å åpne for at det etter en konkret vurdering kan gjøres unntak fra kravet i enkeltvedtaket om spesialundervisning: «For å kunne ta slike individuelle omsyn til behova hos elevane, og fordi spesialundervisninga har eit så varierande innhald, meiner departementet at det bør vere mogleg å fråvike hovudregelen om at lærarar skal ha relevant kompetanse i det faget dei underviser i.» Departementet understreket at det er naturlig at dette inngår i den vurderingen som blir gjort av PP-tjenesten i forkant av et vedtak. Et unntak skal ikke ha økonomiske årsaker, men må begrunnes ut fra faglige-pedagogiske årsaker.414

Ny bestemmelse om bruk av personale i skolen som ikke er ansatt i undervisningsstilling

For å klargjøre reglene som gjelder for bruk av personale som ikke er ansatt i undervisningsstilling, og for å unngå at disse brukes feil i opplæringen, ble det i juni 2013 føyd til en egen regel i opplæringsloven § 10-11 om personale som ikke er ansatt i undervisningsstilling og som skal hjelpe til i opplæringen. I forarbeidene til bestemmelsen står det følgende:

I NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring pkt. 19.4.12 uttaler utvalget at det i en viss utstrekning bør være adgang til å la personale uten tilstrekkelig formell kompetanse assistere i spesialundervisningen. Forutsetningen må være at det er forsvarlig at arbeidet utføres av personale uten tilstrekkelig formell kompetanse og at det utføres under ansvar og veiledning av personale med tilstrekkelig fagkompetanse. Utvalget fant ikke grunn til å foreslå særlige regler om dette i loven. Departementet støttet utvalgets vurderinger i Ot.prp. nr. 46 (1997–1998), kapittel 8.4.1, men kommenterte ikke utvalgets uttalelse nærmere.

Ut fra lovens forarbeider legger departementet til grunn at det under visse forutsetninger er adgang til å la personale uten tilstrekkelig formell kompetanse hjelpe til i spesialundervisningen. Dette er også kommet til uttrykk i Utdanningsdirektoratets veileder til opplæringsloven om spesialundervisning:

«Det er ikke krav til assistentenes kompetanse. Dette har sammenheng med at assistenter ikke skal lede opplæringen, herunder ha ansvaret for spesialundervisning. Assistentene kan kun bistå undervisningspersonalet i opplæringen, gi annen praktisk hjelp eller følge opp elevene utenom opplæringen [ ... ] En assistent vil i enkelte tilfeller kunne bistå læreren i forbindelse med spesialundervisningen. Ved bruk av assistent må det legges til rette for at forsvarlig planlegging, veiledning og tilsyn kan utøves. Bruken av assistent kan bare skje på en slik måte og i et slikt omfang at eleven får et forsvarlig utbytte av opplæringen. Det må likevel stilles krav om at det er læreren som står ansvarlig for opplæringen, og at assistenten er under veiledning og forsvarlig tilsyn av læreren. Assistenter kan også brukes til å hjelpe elever med praktiske gjøremål.»415

Innføringen av regelen i opplæringsloven § 10-11 var ment å gjøre det tydelig at personer som ikke er ansatt i undervisningsstilling (assistenter), ikke kan ha ansvaret for opplæringen, og at skolen ikke kan benytte en assistent som lærer.416 Assistentene kan imidlertid «hjelpe til i opplæringa». I tillegg kan en assistent gi annen praktisk hjelp eller følge opp elevene utenom opplæringen.

31.4.2 Rapporter og undersøkelser

Betenking om grunnlovsmessige og folkerettslige aspekter angående retten til tilrettelagt undervisning

Aslak Syse, professor emeritus ved Universitetet i Oslo, ga høsten 2019, etter oppdrag fra utvalget, en juridisk betenkning som belyser hvor langt forpliktelsene i Grunnloven og de internasjonale konvensjonene som Norge er bundet av, strekker seg.417

Bakgrunnen for oppdraget er at utvalget ønsket å få utredet handlingsrommet når det gjelder opplæringsplikter overfor, og tilsvarende opplæringsrettigheter for, personer med nedsatt funksjonsevne og andre personer med særlige opplæringsbehov.

I oppsummerende vurderinger konkluderer Syse blant annet med følgende:

En samlet konklusjon er at elever med særlige opplæringsbehov har krav på tilrettelagt opplæring. Slik opplæring bør videre, så langt som mulig, gjennomføres ved inkluderende opplæring slik dette er forstått i aktuelle bestemmelser i KFR og ØSK. En slik rett til individuell tilrettelegging i skole- og opplæringssituasjoner er også lovfestet i likestillings- og diskrimineringsloven (ldl.), se punkt 5.3. […]

Verken Grunnloven eller menneskerettskonvensjoner krever en internrettslig lovgivning som gir personer med særlige behov individuelle rettigheter med klageadgang på dette feltet. Heller ikke foreligger grunnlovsmessige eller folkerettslige krav til hvordan beslutningsprosesser skal være, eller hvordan gjennomføringen av tilpasset opplæring skal skje ved den enkelte skole eller opplæringsinstitusjon. […]

I oppdraget ønskes endelig at betenkningen omhandler grensen mellom universell tilrettelegging og individuell tilpassing av opplæringen. Den grunnleggende ideen bak universelt tilrettelagt opplæring (tilpasset opplæring) er at opplæringen skal gjennomføres slik at så mange som mulig, uavhengig av funksjonsevne, kan få forsvarlig utbytte av opplæringen. Målet er at særløsninger (spesialundervisning) om mulig kan unngås. Positiv særbehandling kan være nødvendig når den universelle utformingen av opplæringen er utilstrekkelig.

Noe enkelt sagt må relasjonen mellom universell tilrettelegging og individuell tilpassing fastlegges individuelt. Dersom en elev er full ut tjent med universell tilrettelegging, bortfaller behovet for individuell tilpassing og vice versa.

[…] Det er heller ikke lett å innholdsavklare det folkerettslige kravet om «inclusive education», i norske tekster oversatt med «inkluderende opplæring». Slik opplæring kan gjennomføres på ulike måter, men ofte vil den enkelte elevs forutsetninger være utgangspunktet for hvordan opplæringssituasjonen må tilpasses for at eleven skal få utviklet sitt fulle potensial. Dette gir opphav til faglige og pedagogiske utfordringer, jf. forslagene til Nordahl-utvalget, mer enn egentlig rettslige utfordringer slik betenkningen her påviser.

Lovgiver vil ha et vidt handlingsrom for å kunne gi regler som best mulig imøtekommer elevers ulike behov og forutsetninger, jf. Grl. § 109 om at «[o]pplæringen skal ivareta den enkeltes evner og behov».

Lovgiver vil uansett ha plikt til å sikre at lovgivningen sikrer den enkelte elev et opplæringstilbud over en minstestandard som må ut forstås ut fra den enkelte elevs forutsetninger. Dette kan utledes av Grl. § 109, jf. § 98.

Ekspertutvalget om kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner

Ekspertutvalget om kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner avga sin utredning418 til Kunnskapsdepartementet i februar 2019. I utredningens kapittel 13.5 omtales tilpasset opplæring for alle elever i grunnskolen. Ekspertutvalget foreslår at alle skoler skal ha en støttemodell med tre nivåer. Hensikten er å gi alle elever opplæring innen den ordinære undervisningen og innenfor læreplanens rammer. Basert på lærernes vurdering, skal elevene raskt få den støtten de trenger, og hjelpen skal gis i alle fag på alle trinn. Det er først når eleven trenger spesialundervisning, som er det tredje nivået, at det er nødvendig med en sakkyndig uttalelse. Ekspertutvalget ønsker ikke å fjerne elevenes individuelle rett til spesialundervisning, men det ønsker at færre elever skal trenge spesialundervisning. Ekspertutvalget foreslår å innføre et lovkrav om at enkeltvedtak om spesialundervisning utløser rett til slik undervisning fra personell med relevant pedagogisk eller spesialpedagogisk kompetanse i 80 prosent av det tildelte antallet timer til spesialundervisningen. Utvalget ønsker også å innføre som en plikt, at alle skoler med barnetrinn må ha minst én lærerspesialist i begynneropplæring. Ekspertutvalget anbefaler å

• innføre lovkrav om at alle skoler skal ha en støttemodell med tre nivåer: tilpasset støtte i ordinær undervisning, intensiv opplæring i kortere perioder og spesialundervisning etter sakkyndig vurdering

• innføre lovkrav om at enkeltvedtak om spesialundervisning utløser rett til spesialundervisning med personell med relevant pedagogisk eller spesialpedagogisk kompetanse i 80 prosent av timetallet som vedtaket omfatter

• innføre en plikt om at hver skole med et barnetrinn skal ha minst én lærerpesialist i begynneropplæring på 1. til 4. trinn

Studie om regelverksetterlevelse i grunnopplæringen

Høsten 2018 gjennomførte OsloMet en studie av regelverksetterlevelse i grunnopplæringen, på oppdrag fra utvalget.419 Formålet med prosjektet var å få mer kunnskap om regelverksetterlevelse i norske kommuner og skoler, og å utlede noen anbefalinger om hvordan kompetanse og arbeid med regelverket kan styrkes i skoler, kommuner og lærerutdanning.

I studien ble det fokusert på saksområdene spesialundervisning og skolemiljø, der individuelle rettigheter er gitt til elevene, samtidig som de representerer områder der rommet for skjønnsutøvelse er relativt stort. Begge områdene blir av informantene vurdert som krevende og «tunge» å arbeide med, men det er særlig spesialundervisning og grenseoppgangen til tilpasset opplæring som oppfattes som særlig utfordrende. Dette har ifølge OsloMet sannsynligvis sammenheng med at det ofte vil være stor diskrepans mellom elevenes rettigheter og hva ressurssituasjonen gjør det mulig å få til rent faglig. Dette betyr også at minimumsprosedyrer som etableres på disse områdene, bare til en viss grad kan støtte kommunene i deres streben etter å etterleve reglene. Det er den faglig-pedagogiske kompetansen og de tilgjengelige ressursene som gjør det utfordrende å etterleve reglene.

I rapporten trekkes det fram at rektorene beskriver spesialundervisning som et mer komplisert område å arbeide med enn skolemiljø:

Dette har delvis med skoleslag å gjøre, som at videregående skoler har mindre problematikk knyttet til skolemiljø, men også at kompleksiteten på feltet spesialundervisning er så stor – forholdet til tilpasset opplæring, samarbeid med pedagogisk-psykologisk tjeneste, økonomi, tid og kompetanse. Utfordringene på spesialundervisningsområdet synes også å ha sammenheng med liten grad av opplevd frihet i rutinene på skolen gitt hvordan rektorene her er bundet til den formelle saksgangen for at elevene skal få spesialundervisning.

[...] Andre rektorer igjen fremhever et godt samarbeid med PP-tjenesten, men av de kommunale lederne, skolelederne og lærerne er det rektorene som virker mest positive til å styrke arbeidet med tilpasset opplæring gjennom å redusere formelle rutiner, knytte PP-tjenesten nærmere til skolen og generelt få ned bruk av spesialundervisningen. Dette kan sannsynligvis også knyttes til bruk av de økonomiske ressursene som skolene har til rådighet.

Ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging

I april 2018 la Ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging, nedsatt av Kunnskapsdepartementet, fram rapporten Inkluderende fellesskap for barn og unge.420

Ekspertgruppen peker på en rekke utfordringer med dagens tilbud til barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging i skolen. Disse utfordringene er det stor enighet om blant flertallet av høringsinstansene for ekspertgruppens rapport, blant dem fylkesmenn og kommuner. Kunnskapsgrunnlaget og utfordringene har vært kjent i mange år.

Utfordringene er i hovedsak disse:

• Hjelpen kommer for sent.

• Mange barn og unge møter ansatte i skolen uten formell pedagogisk kompetanse.

• Organiseringen av spesialundervisningen fører til en manglende tilhørighet i et felleskap med andre barn og unge.

• PP-tjenesten bruker mest tid på å utarbeide sakkyndige vurderinger og for lite tid på kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling (systemrettet arbeid).

• PP-tjenesten og Statped har for stor avstand til den daglige praksisen i skolen.

• Forventingene til elever med behov for særskilt tilrettelegging er for lave.

• Det er langt flere elever som har behov for hjelp og støtte, enn de elevene som mottar spesialundervisning.

• Tilbudet om spesialundervisning realiserer ikke alltid læringspotensialet til elevene.

• Flere elever som mottar spesialundervisning, trives dårligere, har mer negativ atferd, har svakere relasjoner til medelever, lavere motivasjon og dårligere progresjon enn elever som ikke mottar spesialundervisning.

For øvrig peker ekspertgruppen på at det er svært mange som får spesialundervisning, og at langt flere gutter enn jenter får slik undervisning. Til tross for betydelig politisk satsing på tilpasset opplæring i skolen, øker andelen elever som får spesialundervisning. I dag er det dobbelt så mange elever som får spesialundervisning, som for tretti år siden. I skoleåret 2018–2019 hadde 7,8 prosent av elevene vedtak om spesialundervisning. Toppåret var 2011–2012 da 8,6 prosent av elevene hadde vedtak om spesialundervisning.

Ekspertgruppen foreslår en omfattende reform. Forslaget innebærer at ressurser og kompetanse skal flyttes tett på skolene, og at rettighetene til spesialundervisning endres. Målet er raskere og bedre hjelp til flere.

Ekspertgruppen foreslår at det etableres et «helhetlig system» med disse hovedprinsippene:

• Alle barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging i skolen skal få nødvendig hjelp og støtte der de er.

• Hjelpen skal iverksettes tidlig, den skal være tilpasset den enkelte og foregå innenfor inkluderende fellesskap.

• Alle barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging i skolen skal møte lærere med relevant og formell pedagogisk kompetanse.

Den pedagogiske veiledningstjenesten skal organiseres slik at den er nærmest mulig skolene. For å ivareta prinsippene foreslår ekspertgruppen at det etableres et eget pedagogisk støttesystem for barn og unge og ansatte i skolen.

Ekspertgruppen har drøftet hva inkludering er, og hva det handler om. Ifølge ekspertgruppen er en vanlig misforståelse at inkludering handler om at alle elever alltid skal befinne seg i samme rom og undervises av samme lærer. Ekspertgruppen poengterer at muligheten til å oppleve mestring sammen med andre er sentral når det gjelder inkludering som prinsipp.

Ekspertgruppen peker på at bruken av assistenter sannsynligvis er en viktig årsak til at tilbudet om spesialundervisning ikke realiserer læringspotensialet til elevene. I tillegg mener ekspertgruppen at bruken av assistenter ofte har sosialt ekskluderende konsekvenser.421 Ekspertgruppen uttaler følgende:

Egelund og Tetler (2009) viser at kvalifikasjonene til lærerne er helt avgjørende for resultatene av spesialundervisningen. Dette er i samsvar med annen internasjonal forskning, som viser at læreren har størst betydning for elevenes læring (Hattie, 2009). Mange assistenter har et omfattende ansvar for gjennom føring av undervisningen i skolefag. Forskning viser at en slik nedprioritering av kompetanse i spesialundervisningen bidrar til at læringsutbyttet for elevene blir dårligere enn det kunne ha vært om den pedagogiske og spesialpedagogiske kompetansen hadde vært på et høyt nivå (Haustätter & Nordahl, 2013).

Ekspertgruppen foreslår ytterligere at det etableres en registrering av utdanningsdata på individnivå fra barnehage og ut videregående opplæring i SSB. Begrunnelsen for dette forslaget er blant annet at individdata vil kunne bidra til at overgangene i utdanningssystemet kan bli mindre utfordrende for det enkelte barn. Ekspertgruppen skriver at ved å anvende disse opplysningene vil barn og unge sikres kontinuitet i det pedagogiske tilbudet. Ekspertgruppen er kjent med at tilsvarende individopplysninger tidligere er foreslått, men avslått blant annet med bakgrunn i personopplysningsloven. Likevel finner ekspertgruppen det nødvendig å påpeke at slike opplysninger er viktige for at barn og unge så tidlig som mulig, skal få den hjelpen og støtten de trenger.

Fagrapport fra Barneombudet om spesialundervisning

Barneombudet har gjennomført et prosjekt om spesialundervisning i grunnskolen. Ombudet publiserte funnene og sine anbefalinger i en fagrapport våren 2017422. Barneombudet uttaler:

I dette prosjektet har vi sett at verken elevenes – eller spesialundervisningens potensiale blir utnyttet fullt ut. Dette skyldes ikke at spesialundervisning i seg selv ikke nytter – men at spesialundervisningen som gis ikke er god nok. Både forskning og praksis har vist at mulighetene for å gi elevene et godt læringsutbytte er større i spesialundervisningen enn i den ordinære undervisningen. Dette forutsetter imidlertid at undervisningen gis av lærere med riktig kompetanse, at man har høye forventninger til eleven og at innhold og organisering er tilrettelagt elevens behov.

Barneombudet sier også at elevene forteller at det er lite eller ingen medvirkning i vurdering for læring. Barneombudet er derfor usikker på om elever med rett til spesialundervisning, får underveisvurdering og veiledning i samsvar med den individuelle opplæringsplanen som er utarbeidet for dem.

I rapporten kommer Barneombudet med flere anbefalinger, blant annet disse:

• Opplæringsloven må endres, slik at elever med spesialundervisning sikres rett til opplæring av fagperson med godkjent utdanning og kompetanse i faget/undervisningsoppgaven. Unntaksbestemmelsen i opplæringsloven § 5-5 må kun brukes i særskilte tilfeller og dersom det er til barnets beste. Unntak skal gjøres som eget enkeltvedtak.

• For å sikre elevene et forsvarlig utbytte av spesialundervisningen må Kunnskapsdepartementet utvikle en felles nasjonal standard for planlegging, gjennomføring og evaluering av opplæringen.

• Kunnskapsdepartementet må innføre kompetansekrav og bemanningsnorm for PP-tjenesten.

• Kunnskapsdepartementet må sikre kvaliteten på PP-tjenestens sakkyndighetsarbeid ved å utarbeide en forskrift som tydeliggjør kravene til sakkyndige vurderinger.

• Kunnskapsdepartementet må gi PP-tjenesten en tydeligere rolle i oppfølgingen av elevens spesialundervisning.

• Kunnskapsdepartementet må ta inn prinsippene om ikke-diskriminering og barnets beste i opplæringslovens kapittel 5.

• Kunnskapsdepartementet må sikre at skoleeier har tilstrekkelig kunnskap om opplæringsloven, forvaltningsloven, barnekonvensjonen og CRPD.

• Kunnskapsdepartementet må etablere sanksjoner overfor skoleeiere som ikke etterlever regelverket.

• Det må lages en egen bestemmelse i opplæringsloven om at barn skal høres i PP-tjenestens sakkyndige arbeid, når kommunen fatter vedtak, i skolens arbeid med individuell opplæringsplan og i gjennomføring og evaluering av spesialundervisningen.

Undersøkelse av spesialundervisning i grunnskolen

Riksrevisjonen gjennomførte i 2010 en undersøkelse av spesialundervisningen i grunnskolen.423 Datainnsamlingen ble gjennomført i perioden februar–november 2010. Undersøkelsen viser omfattende svakheter i etterlevelsen av saksbehandlingsreglene knyttet til spesialundervisningstilbudet. Etter Riksrevisjonens vurdering innebærer dette en betydelig risiko for at retten til et likeverdig opplæringstilbud for elever med særskilte behov ikke oppfylles.

Undersøkelsen viser videre blant annet at internkontrollen i kommunene på opplæringsområdet gjennom etablering av forsvarlig system er mangelfull. Undersøkelsen viser også vesentlige avvik fra forventningen om tre måneders saksbehandlingstid for utarbeidelse av sakkyndig vurdering i PP-tjenesten.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen bemerker i Innst. 390 S (2010–2011) blant annet følgende:

• Komiteen viser til at retten til spesialundervisning kvalitetssikres gjennom fire dokumenter; sakkyndig vurdering hvor en vurderer elevens læringsutbytte, enkeltvedtak som fastslår hva eleven har rett til, individuell opplæringsplan som fastsetter mål og oppfølgingstiltak og halvårsrapporter med evaluering. Til sammen fungerer disse dokumentene som et system for vurdering og oppfølging av elever med behov for spesialundervisning.

• Komiteen vil videre presisere behovet for å sikre at sakkyndig vurdering foreligger raskest mulig, og mener departementet bør vurdere forslag om lovfesting av maksimal behandlingstid. Komiteen finner det kritikkverdig at saksbehandlingstiden for sakkyndig vurdering er for lang, samt at det foreligger vesentlige mangler ved mange enkeltvedtak og individuelle opplæringsplaner. Komiteen finner det videre kritikkverdig at rapporteringen ikke har vært god nok.

I rapporten424 peker Riksrevisjonen også på at bruk av assistenter i skolen har økt:

I 2009 fikk 50 prosent av elevene med spesialundervisning tildelt timer med assistent. Dette er en økning på 6,5 prosentpoeng fra 2002. Figur 8 viser at andelen spesialundervisningselever som får undervisning med assistent over 270 timer, har økt og ligger på 30 prosent i 2009. Andelen elever med spesialundervisning som får tildelt 1–75 timer med assistent, har blitt noe redusert i perioden fra 2002 til 2009.

Det har vært en økning av elever som får undervisning i små grupper. GSI-tallene viser ikke om økningen i assistentbruk skyldes at det er flere assistenter til stede i undervisningen sammen med læreren, eller om assistentene driver undervisningen alene. Ett fylkesmannsembete uttaler i intervju at de opplever en økning i antall klagesaker knyttet til bruk av assistenter i stedet for pedagoger i spesialundervisningen.

Tall fra Grunnskolens Informasjonssystem (GSI)

Antallet elever som får spesialundervisning

Tall fra Grunnskolens Informasjonssystem (GSI) viser at 49 755 elever i grunnskolen har enkeltvedtak om spesialundervisning skoleåret 2018–2019, noe som utgjør 7,8 prosent av elevene. Andelen med spesialundervisning øker utover i grunnskolen, fra 3,7 prosent på 1. trinn til 10,6 prosent på 10. trinn. Det er langt flere gutter enn jenter som får spesialundervisning. På 10. trinn får 13,4 prosent av guttene spesialundervisning.

Det er betydelig færre elever som får spesialundervisning i videregående enn det er på 10. trinn i grunnskolen. Totalt 4 900 elever fikk spesialundervisning i videregående opplæring skoleåret 2017–2018, noe som tilsvarer 2,6 prosent av elevene.425

Ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging peker i sin rapport på at spesialundervisning ikke ser ut til å være et midlertidig tilbud. Mye tyder på at dersom en elev har fått et vedtak om spesialundervisning, så mottar eleven tilbudet resten av årene i grunnskolen.426

Tall fra GSI viser at det er en nedgang i antallet elever som mottar spesialundervisning i lite omfang, og at det er en økning i antallet elever som mottar spesialundervisning i stort omfang. I perioden 2008 til 2018 er det totalt sett en økning i antallet timer som blir gitt til spesialundervisning.

Ifølge rapporten fra Ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging varierer andelen elever som mottar spesialundervisning, fra skole til skole, mellom kommuner og mellom landsdeler. Figur 31.2 viser oversikt over andel spesialundervisning i de ti største kommunene i skoleåret 2017–2018.427 Tallene viser at det er store regionale forskjeller mellom de ti største kommunene i Norge når det gjelder antallet elever som mottar spesialundervisning.

Kilde: Nordahl et al. 2018, s. 108.

Antallet timer med assistent i spesialundervisningen

Tall fra GSI viser at det er stor økning i assistenttimer. Av de 49 755 elevene som hadde enkeltvedtak om spesialundervisning i grunnskolen skoleåret 2018–2019, fikk 48 077 vedtak om spesialundervisning med undervisningspersonale (lærere). 23 158 elever fikk timer med assistent. GSI har data som viser utviklingen av timer til spesialundervisning med assistent og timer til spesialundervisning med lærere fra skoleåret 2009–2010 til skoleåret 2018–2019.428 Dataene viser at bruk av assistenter har gått betydelig opp, mens antallet lærertimer har hatt en svak økning, se grafen nedenfor.

Utvalget har kontaktet Utdanningsdirektoratet for å få belyst utviklingen av antallet lærertimer og assistenttimer til spesialundervisning, se figur 31.3. Direktoratet uttaler at GSI har noen begrensninger når tallene skal tolkes. Hvordan tallene i første omgang kan forstås, kan gi feil inntrykk av hvordan organiseringen av spesialundervisningen er i praksis.429 Nedenfor er noen eksempler fra Utdanningsdirektoratet:

Kilde: Utdanningsdirektoratet, e-post til Opplæringslovutvalget datert 18. november 2019.

Eksempel 1:

Et år gir en skole tre elever spesialundervisning i en egen gruppe med en lærer. Neste skoleår velger skolen å gi all spesialundervisning til disse i hver deres ordinære klasse. Lærerne i de ordinære klassene tar videre ansvar for opplæringen både for disse elevene og for resten av klassen. De får imidlertid assistenter inn i de ordinære klassene, men det er lærere som har ansvar for opplæringen til disse elevene.

I GSI vil da timer til assistent i spesialundervisningen øke i forhold til bruk av lærer i spesialundervisningen. Samtidig blir selve opplæringen gitt av en lærer og skolen oppnår målet om mer inkluderende spesialundervisning.

Eksempel 2:

Tre elever ved skolen tas ut av klassen og får opplæring alene med hver sin assistent.

I GSI vil ikke registreringen bli så ulik eksempelet over, men det er stor forskjell på hvordan assistenten brukes.

Også i SØF-rapport nr. 04/16 tas begrensninger i tolkning av tallene fra GSI opp:

I den offentlige diskusjonen blir høy assistentbruk sett på som en indikasjon på at kvaliteten av spesialundervisningen er lav. Internasjonal forskning gir noe støtte til dette synspunktet: Elever eksponert for assistent har i gjennomsnitt dårligere læringsutbytte enn tilnærmet like elever i det ordinære tilbudet, og en tror dette skyldes en kombinasjon av lært hjelpeløshet, stigmatisering og isolasjonseffekter. Flere av rektorene uttrykker imidlertid at de finner den offentlige diskusjonen om assistentbruk unyansert. De påpeker at assistentene har svært ulik kompetanse, og at mange utfører en rekke viktige oppgaver for en svært heterogen elevgruppe. Behovet for en bedre informert og mer presis offentlig diskusjon understrekes sterkt. Flere påpeker i denne forbindelse at de finner den del av GSI-statistikken som omhandler assistenter tilnærmet verdiløs.430

Antallet elever som får spesialundervisning utenfor klassen

Mange barn og unge som har behov for et spesialpedagogisk tilbud, opplever at dette går på bekostning av deres deltakelse i klassefelleskapet. Siden 2013–2014 har andelen elever som hovedsakelig får spesialundervisningen utenfor den ordinære klassen gått betydelig ned. I 2013–2014 fikk 72 prosent av elevene hovedsakelig spesialundervisning utenfor den ordinære klassen, mens i 2017–2018 har andelen gått ned til 60 prosent.

Skolestørrelse påvirker organiseringen av spesialundervisningen. Jo større en skole er, jo større andel av elevene får spesialundervisning utenfor den ordinære klassen. Samtidig er det flere som får spesialundervisning alene på små skoler, enn på store skoler. Det kan for eksempel være enklere å organisere elever i grupper når det er flere elever med spesialundervisning på samme skole. Tilgjengelige ressurser vil også kunne påvirke hvordan spesialundervisning organiseres.

92 prosent av elevene som får spesialundervisning, har tilknytning til en ordinær klasse. De øvrige 8 prosentene er tilknyttet en fast avdeling for spesialundervisning. Ofte er dette elever med omfattende behov for spesialundervisning. I 2017–2018 hadde 353 skoler faste avdelinger for spesialundervisning og til sammen 4 000 elever var tilknyttet disse. På 56 av disse skolene får alle elevene spesialundervisning. Antallet elever i fast avdeling for spesialundervisning har vært relativt stabilt de siste fem årene.

Finansieringsordninger for spesialundervisningen

Innledning

Utvalget ønsket å se på hvordan kommunene tildeler ressurser til spesialundervisning til skolene og få en vurdering av om finansieringsordningen kan ha betydning for antallet vedtak og omfanget av spesialundervisningen. KS har, etter forespørsel fra utvalget, gitt følgende beskrivelse av hvordan kommunene tildeler ressurser til skolene: Det store bildet er et system satt sammen av grunntildeling, hodetildeling, sosioøkonomiske/sosiokulturelle faktorer og erfaringstall.431

Ekspertgruppen for barn og unge med særskilt tilrettelegging beskriver også denne praksisen:

Det er vanlig at kommunene tildeler økonomiske midler i en pott til skolen og at det er opp til rektor å disponere midlene til sin skole. Tilbakemeldingene fra kommunene er derfor at de får færre midler til tilpasset opplæring jo flere elever med enkeltvedtak de har.432

Hvordan kommunene tildeler ressurser til grunnskolene

I SØF-rapport nr. 04/16 Spesialundervisning i storbyene var oppdraget å se på spesialundervisning fra skoleeiers perspektiv og vurdere mulighetene for å påvirke omfanget. I undersøkelsen er det sett på spesialundervisning i fire byer: Bergen, Kristiansand, Stavanger og Trondheim.433

Rapporten viser at alle de fire kommunene har rammefinansiering av sine skoler, det vil si at økonomiske midler overføres til skolene i henhold til en fordelingsnøkkel uten at det er bestemt i detalj hva midlene skal brukes til. Tildelingen av økonomiske midler bygger også på levekårsjusteringer. Det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder hvilke kriterier de har for tildeling, og det er forskjell på summene som settes av for levekårsjustering. Alle kommunene har en målsetting om at færre elever skal trenge spesialundervisning.

Modellene som brukes i de fire kommunene har en del felles kjennetegn.

Hovedideen illustreres i SØF-rapporten på følgende måte:

Tildeling = Grunnressurs + Elevsats * Antall elever + Levekårsressurs + tildeling til elever med svært omfattende behov + andre tildelinger434

Midlene til spesialundervisning fordeles gjennom både en sats per elev multiplisert med antallet elever, levekårsressursen og tildelingen til elever med svært omfattende behov. Den delen av tildelingen som følger av levekårsressursen, reflekterer at skoler har ulike behov for spesialundervisning og annen tilrettelegging. For situasjoner som oppstår, og som ikke har med levekår å gjøre, har alle byene en tildeling for elever med svært omfattende behov.

Hvordan fylkeskommunene tildeler ressurser til de videregående skolene

For ressurstildeling til videregående skoler benytter de fleste fylkeskommuner følgende modell435:

Total tildeling: Grunntilskudd + elevsats per utdanningsprogram * antall elever + andre kriterier + tildelinger utenfor modellen

Grunntilskuddet er ment som et tilskudd til små skoler. Størrelsen på grunntilskuddet kan variere fra fylke til fylke.

Elevsatsen vil utgjøre den største delen av tildelingen. Denne delen vil være avhengig av utdanningsprogrammene og antallet elever.

Under andre kriterier ligger mange ulike faktorer. Dette vil kunne utløse tildeling til skoler som har elever med lave grunnskolepoeng, kompensasjon for store avstander og spredt bosetning, lærernes alder og lønnsnivå og behov for ressurser til spesialundervisning.

Tildelinger utenfor modellen inneholder komponenter som ikke fanges opp av de foregående kategoriene. Dette kan være prosjekter eller andre skolespesifikke ressursbehov.

Tildelingen til spesialundervisningen beregnes på forskjellige måter. Ressursene kan fordeles på bakgrunn av inntakspoeng eller tildelingen beregnes på bakgrunn av saksbehandling. Det kan også brukes kombinasjoner av disse beregningene. Noen fylkeskommuner baserer tildelingen på framskrivninger av fjorårets budsjett, men mye av midlene som brukes til spesialundervisning, ligger innenfor skolenes ordinære tildeling. Målet er at omfordeling av midler skjer etter kriterier som er objektive, og at tildelingen i så liten grad som mulig kan påvirkes av skolene.

31.4.3 Regelverket i andre land

Danmark

I Danmark finnes det to typer tiltak for elever som ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen: (1) spesialundervisning og (2) supplerende undervisning og faglig støtte.436

Spesialundervisning, som forutsetter en pedagogisk-psykologisk utredning fra Pædagogisk-psykologisk rådgivning, skal bare gis til elever som har behov for hjelp og støtte i ni timer i uken eller mer. Dette følger av Danmarks lov om folkeskolen kapitel 2 § 3 Stk. 2. Spesialundervisning gis nesten utelukkende i spesialklasser eller spesialskoler. I 2017 var det i Danmark 9 288 elever i specialskoler, og 2 754 elever i dagbehandlingscentre mv.437 Totalt utgjør det 2,15 prosent av elevene.

Elever som har behov for mindre hjelp enn ni timer i uken, skal gis supplerende undervisning og annen faglig støtte. Det er ikke krav til sakkyndig vurdering for supplerende undervisning. Supplerende undervisning og faglig støtte kan være rettet mot enkeltelever, grupper av elever eller klasser. Det er ledelsen ved skolen som beslutter om slik støtte skal gis, og foreldre kan ikke klage. Det er ingen sentral rapportering om elever som får supplerende undervisning og faglig støtte. Det ble gjort en datainnsamling i 13 kommuner i 2015, og 10,8 prosent av elevene hadde da slik støtte.

Det har gitt større fleksibilitet at tiltak kan settes inn mot klasser eller grupper, men skoleledere har problemer med å prioritere ressurser til støttetiltak. Lærere opplever at ressurssituasjonen er uoversiktelig og de føler ikke at de har tilstrekkelige ressurser til å ivareta elevene. At færre elever får sakkyndig uttalelse, som følge av ny lovgivning, har medvirket til at lærere selv definerer og omtaler elever som «inkluderingselever». 438

Sverige

I Sverige er målet at alle elever skal oppleve tilhørighet i et inkluderende miljø. Ifølge skollagen fra 2010 skal skolen gi hjelp og støtte til elever som trenger det. Støttevirksomheten kan beskrives i tre steg:

• For det første skal den ordinære virksomheten tilrettelegges slik at eleven kan få undervisning på sitt nivå.

• For det andre skal eleven støttes ved hjelp av ekstra tilpasninger («extra anpassningar»).439

• For det tredje skal eleven gis særskilt støtte som medfører innsatser som ikke kan ordnes i den ordinære undervisningen (särskilt stöd).440

I tillegg skal elever i «lågstadiet» i grunnskolen, spesialskolen og sameskolen som behøver tidlig støtte (tidig stödinsats), få det ut fra elevens behov, jf. skollagen kap. 3 §§ 4, 4 a – b.

Elever med store og vedvarende behov kan få særskilt støtte. Slik støtte skal i første omgang gis til eleven i den elevgruppen den tilhører. Undervisningen kan gis som eneundervisning eller i en særskilt gruppe når det er behov for det. Rektor kan beslutte at støtten skal gis utenom ordinær undervisningstid. Rektor skal sørge for at det blir gjort en utredning og deretter må det utarbeides et handlingsprogram. Dersom skolen mener at leger eller psykologer skal delta i utredningsarbeidet, må foreldrene gi samtykke. Foreldre kan klage på innholdet i handlingsplanen, og de kan også klage hvis rektor beslutter at eleven ikke skal ha særskilt støtte. Det finnes ikke noen virksomhet som PP-tjenesten i Sverige. Skolen kan bruke de fagpersonene de ønsker til utredningen som skal gjøres.

I skoleåret 2012–2013 hadde 13,9 prosent av elevene særskilt støtte og handlingsplan. Etter at det i skoleåret 2016–2017 ble innført at elever som trenger det, skal få ekstra tilpasning, sank andelen av elevene som får særskilt støtte til 5,0 prosent.441

Ifølge skollagen kan elever som har nedsatt funksjonsevne gå i «grundsärskolan» eller «gymnasiesärskolan» etter at de er utredet og har fått en diagnose. Døve eller hørselsskadde elever og elever med store språkvansker kan gå i spesialskoler etter kartlegging.442

Finland

I Finland deles støtteundervisning inn i tre nivåer: «allmänt, intensifierat och särskilt stöd».443 Allmenn støtte kan gis av de ordinære lærerne eller av spesiallærere. Den allmenne støtten krever ikke kartlegging eller formelle vedtak.

Ifølge Finlands lag om grundläggande utbildning, skal elever som har behov for kortvarig støtte, få «stödundervisning». Elever som har behov for regelmessig støtte eller ulike former for støtte samtidig, skal gis støtteundervisning i form av «intensifierat stöd» (intensivert støtte). Elever kan også gis «särskilt stöd» (særskilt støtte) som består av «specialundervisning». Elever som har problemer med innlæring eller skolegang, har rett til spesialundervisning på deltid ved siden av den øvrige undervisningen.

Den intensiverte støtten er en mer kontinuerlig, omfattende og individuell støtte. Beslutningen om at eleven skal få intensivert støtte gjøres på bakgrunn av en pedagogisk bedømmelse, og støtten skal gis i henhold til en plan.

Hvis den intensiverte støtten ikke er tilstrekkelig for at eleven skal klare skolearbeidet, kan det gis særskilt støtte. Da må det fattes et formelt vedtak på grunnlag av en pedagogisk vurdering. Eleven skal ha en individuell plan. Av planen skal det framgå hvordan den generelle opplæringen og støtten skal organiseres for eleven. Den særskilte støtten kan omfatte både spesialundervisning og annen støtte.

Alle skoler har tilgang til en psykolog og spesiallærer som utarbeider den pedagogiske vurderingen. Store skoler har sin egen psykolog og spesiallærer, og mindre skoler har ressurspersonene på deling.

Ifølge Statistikcentralens utbildingsstatistik fikk 9,7 prosent av elevene i grunnskolen intensivert støtte høsten 2017. 7,7 prosent av elevene fikk særskilt støtte.444 Av elevene som fikk særskilt støtte, fikk 20,7 prosent støtten i den allmenne undervisningen, 41,9 prosent fikk støtten delvis i den allmenne undervisningen, mens 37,4 prosent fikk sin opplæring helt eller delvis i spesialklasser eller spesialskoler. 445

31.4.4 Innspill til utvalget

Referansegruppen

Barneombudet har i innspill446 til utvalget pekt på følgende problemer når det gjelder tilpasset opplæring og spesialundervisning:

• mangel på kompetanse hos personalet

• utstrakt bruk av ufaglærte og assistenter

• uklare krav til tilpasset opplæring

• mangelfull etterlevelse av reglene

Barneombudet uttaler at de nevnte forholdene fører til at spesialundervisningen har dårlig kvalitet, og at Ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging mener det samme. Barneombudet uttaler videre:

Tilpasset opplæring må forstås som et prinsipp som gjelder all opplæring, der ordinær opplæring, intensivopplæring og spesialundervisning sees i sammenheng og brukes fleksibelt. Et helhetlig og tilpasset opplæringstilbud forutsetter at PP-tjenestens mandat utvides, slik at de også får et ansvar for å støtte skolen i arbeidet med å tilpasse ordinær undervisning.

Barneombudet skisserer en plikt til å følge med, undersøke tilretteleggingsbehov, sette inn tiltak og til slutt evaluere. Elevene må få medvirke i henhold til barnekonvensjonen. Barneombudet mener også at intensivopplæring bør gjelde alle trinn og alle fag.

Barneombudet mener at følgende forutsetninger må være på plass for å gi en mer helhetlig tilpasset opplæring:

• Den ordinære opplæringen må bli bedre, med tydeligere krav til tidlig innsats og tilpasset opplæring.

• Det må settes tydeligere krav til hvordan spesialundervisningen skal planlegges, gjennomføres og evalueres.

• PP-tjenesten må styrkes, og komme tettere på elevene og skolen. Tjenesten må få en tydeligere rolle i å følge opp elevenes utbytte av spesialundervisningen.

• Elevene må sikres en rett til undervisning av lærere med god kompetanse.

Barneombudet foreslår at PP-tjenestens mandat utvides til også å omfatte tilpasset opplæring og intensivopplæring, og at det bør vurderes en norm for bemanning og krav til kompetanse.

Barneombudet mener at den nye opplæringsloven må sikre at elever får lærere med riktig kompetanse. Ombudet anser dette som et av de viktigste virkemidlene for at elever som strever, skal få god nok hjelp. Barneombudet viser også til merknadene fra FNs barnekomité i 2018, der de anbefaler at Norge i større grad sørger for at elever får opplæring og individuell støtte av spesialiserte lærere i en inkluderende opplæring. Etter Barneombudets erfaring fører regelen i opplæringsloven § 10-11 til at assistenter i praksis får mye ansvar for å gjennomføre undervisningen, ofte uten opplæring og veiledning. Barneombudet mener at bruken av personale uten undervisningskompetanse må begrenses betraktelig, og det må framkomme klart av loven at personale uten undervisningskompetanse ikke skal ha ansvaret for å planlegge eller gjennomføre undervisningen, men kun hjelpe til.

Barneombudet mener også at loven må utformes på en pedagogisk og oversiktlig måte. Loven kan med fordel være mindre detaljert på noen områder, men på området tilpasset opplæring og spesialundervisning er det nødvendig med mer utfyllende regler.

Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) ønsker et tydeligere lovverk når det gjelder rett til logoped. Videre ønsker FUG at spesialundervisning fortsatt skal være en lovfestet rett.447 Foreldreutvalget mener dessuten at dagens spesialundervisning bør bli bedre, og at det bør unngås at spesialundervisning blir synonymt med segregering. FUG er enig i at for mange elever får spesialundervisning i dag, men mener likevel at spesialundervisning ikke bør utelukkes for elever som har høyt læringspotensial.

KS mener at man i størst mulig grad bør unngå å lage særregler om saksbehandlingen, fordi de generelle reglene i forvaltningsloven bør følges.448 KS ønsker også en klargjøring av om det bare er PP-tjenesten som kan utarbeide en sakkyndig vurdering, eller om også andre kan utrede sakene.

Skolelederforbundet er opptatt av opplæringsbegrepet og forholdet mellom tilpasset opplæring og spesialundervisning.449 Skolelederforbundet mener at klageadgang på individnivå er viktig å opprettholde, «men at det må tydeliggjøres hva den individuelle rettigheten innebærer på det enkelte området. Svært ofte er det snakk om ressurser». Forbundet peker på at regelverket på opplæringsområdet regulerer viktige rettigheter for barn, unge og voksne.

Sametinget sier i innspill til utvalget at samiske elever med særskilte behov utgjør den mest sårbare samiske elevgruppen som opplæringslovens bestemmelser omfatter. Sametinget mener at for at disse elevene skal sikres forsvarlige sakkyndige vurderinger etter opplæringsloven § 5-3 og tilfredsstillende tilrettelagt opplæring, må PP-tjenestens vurderinger ta hensyn til barnas språklige og kulturelle bakgrunn.

Sametinget uttaler videre at en styrking av samiskspråklig og kulturell kompetanse ofte er praktisk umulig å få til i alle kommuner. Det må finnes en faglig sterk instans med kompetanse i samisk språk og kultur som kan gi bistand til førstelinjetjenestene. Sametinget legger til at regelverket må tilpasses slik at dette er synliggjort og tydelig.450

Utdanningsforbundet peker på følgende problemstillinger:451

• Tilsyn viser at økonomiske hensyn vektlegges når det fattes vedtak om spesialundervisning. Utdanningsforbundet ønsker en presisering av kommunens plikt til å sørge for tilstrekkelige ressurser for at skolen skal oppfylle kravene i loven og forskriftene.

• Alle kommuner skal ha en PP-tjeneste, og tjenesten har store og sentrale oppgaver, men det er ikke regulert krav til kapasitet eller kompetanse.

• Problemstillinger knyttet til tilpasset opplæring, spesialundervisning og regelverksetterlevelse tydeliggjør behovet for skolefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen. Utdanningsforbundet mener at dette kravet kan styrkes i regelverket.

• Muligheten for å gjøre unntak fra kompetansekravet for lærere som gir spesialundervisning, gir et uheldig signal, og kompetansekravet bør innskjerpes.

• Det store rettsanvendelsesskjønnet som ligger i kriteriet «tilfredsstillende utbytte» gjør det krevende å anvende regelverket. Ulikhetene i andelen elever som mottar spesialundervisning er større enn det som lar seg forklare med naturlig variasjon i antallet elever med spesielle behov. Gir «tilfredsstillende utbytte» som kriterium for rett til spesialundervisning et for stort skjønnsmessig handlingsrom og kan dette gå på bekostning av tilbudet til elevene? Utdanningsforbundet mener uttrykket «tilfredsstillende utbytte» ikke er godt nok klargjort.

I tillegg mener Utdanningsforbundet at elevenes rett til spesialundervisning må videreføres.

Andre

Forum for fylkesutdanningssjefer har i møte med utvalget452 gitt innspill om at det kan være vanskelig å avgjøre hva som er opplæring og hva som er helsehjelp eller behandling. I forlengelsen er det et spørsmål om hvem som har ansvaret, ettersom fylkeskommunen har ansvaret for opplæringen og kommunen for tjenester innenfor helse og barnevern. Fylkesutdanningssjefene ga også uttrykk for at skolene ikke har de ressursene de trenger til å ivareta elever med store helsemessig utfordringer. Videre ga Forum for fylkesutdanningssjefer disse innspillene:

• Elevene har gjerne en og to som hjelper seg resten av døgnet, men ikke når de er på skolen.

• Elevene vil være tjent med en klargjøring av hvem som har ansvaret for å yte helsemessige tjenester når elevene er på skolen.

• I mange tilfeller er det behov for koordinert innsats for å ivareta den enkelte ungdom. Ofte lages det ikke individuell plan eller planen blir ikke fulgt opp.

• Uklare ansvarsforhold fører til at slike saker ofte ender med å handle om penger og ressurstildeling. Dersom ansvarsforholdene tydeliggjøres, kan alle innenfor rammene arbeide for å gjøre det som er til det beste for den enkelte ungdom.

Forumet ber utvalget vurdere om disse utfordringene og uklarhetene kan reduseres.

Friskolenes Kontaktforum og Kristne Friskolers Forbund ønsker at elever som flytter mellom skoler, og som har vedtak om spesialundervisning, ikke skal miste spesialundervisningen mens de venter på nytt vedtak. Dette gjelder enten skolene er friskoler, kommunale eller fylkeskommunale.453

Fylkesmannen i Rogaland foreslår i innspill til utvalget en utvidelse av plikten til å utarbeide individuell plan.454 Fylkesmannen ønsker at skolen skal ha plikt etter opplæringsloven til å utarbeide en individuell plan for elever som trenger langvarige og koordinerte tjenester, og at andre aktører skal ha plikt til å delta.

Foreningen Lykkelige barn skriver i et innspill til utvalget455 at familier med barn med høyt potensial for læring opplever at regelverket er uklart og noen ganger til hinder for god oppfølging av deres barn. Foreningen ønsker at det skal komme tydeligere fram at alle elever, også de med høyt potensial for læring, skal få tilpasset opplæring. Foreningen ønsker også en klargjøring av PP-tjenestens ansvar for elever som har høyt potensial for læring.

Professor Monica Melby-Lervåg, UiO, Institutt for spesialpedagogikk, har skrevet et innlegg til utvalgets hjemmeside om spesialundervisning og tilpasset opplæring.456 Melby-Lervåg mener det er skapt et uriktig bilde av at spesialundervisning ikke virker. Tvert imot viser undersøkelser at spesialundervisningen kan ha god effekt når den gjennomføres på en god måte, sier hun. Melby-Lervåg mener at lovverket er godt, og at problemet er hvordan opplæringen gis og den varierende kompetansen til dem som underviser. Hun mener det skal være krav om spesialpedagogisk kompetanse for dem som gir spesialundervisning.

Melby-Lervåg mener at tilpasset opplæring er et godt prinsipp, men det krever ressurser og kompetanse som skolen i varierende grad har. Det samme gjelder prinsippet om tidlig innsats på 1. til 4. trinn.

Når det gjelder PP-tjenesten, peker Monica Melby-Lervåg på at tjenesten har høy kompetanse, men at den ikke er dimensjonert for de store oppgavene den har. Hun foreslår en bemanningsnorm basert på elevtall.

Monica Melby-Lervåg peker på fire faktorer som bidrar til at dagens situasjon ikke er tilfredsstillende:

• 1. Det er lite om lærevansker i lærerutdanningene.

• 2. Spesialpedagoger arbeider langt unna barna fordi de ikke er kvalifisert til lærerstillinger.

• 3. PP-tjenesten har for mange oppgaver i forhold til bemanning.

• 4. Spesialundervisning blir ikke tatt alvorlig fordi det har spredt seg en myte om at det ikke har effekt.

Melby-Lervåg poengterer at disse faktorene i hovedsak må løses utenfor lovverket.

Redd Barna uttrykker bekymring for at mange skoler ikke oppfyller plikten til å gi tilpasset opplæring.457 Organisasjonen ønsker at plikten skal konkretiseres slik at det blir tydeligere krav til innhold og kvalitet. Redd Barna mener også at det bør vurderes om noe kan rettighetsfestes. Redd Barna viser til barnekonvensjonens artikkel 23 tredje avsnitt om barn med funksjonsnedsettelse og anbefaler at opplæringslovens § 9 A-7 videreføres med tilføyelser som gir ytterligere rettigheter for elever som trenger en arbeidsplasssom er tilpasset deres behov. Organisasjonen ønsker at opplæringsloven skal sikre elever med nedsatt funksjonsevne bedre rettsvern, bedre tilrettelegging og en mer inkluderende skolehverdag på sin nærskole.

Redd Barna ønsker å styrke elevens rett til spesialundervisning og de ønsker at barnets rett til medvirkning i utformingen av spesialundervisningen skal skjerpes. De mener at det er behov for nasjonale retningslinjer for hvordan spesialundervisning skal planlegges, gjennomføres og evalueres. De peker også på at mange elever mottar spesialundervisning fra ufaglærte, og ønsker at opplæringsloven skal sikre barnets rett til å få opplæring av en fagperson med godkjent utdanning. Redd Barna ønsker også en lovpålagt logopedtjeneste.

I et møte utvalget hadde med Samisk spesialpedagogisk tjeneste, ble det uttrykt bekymring for mangelen på læremidler, kartleggingsressurser, samiskspråklige lærere med spesialpedagogisk kompetanse og mangel på samisk kompetanse i PP-tjenesten.

Utvalget har hatt flere møter med representanter for Unge funksjonshemmede, som har delt sine erfaringer med dagens regelverk og kommet med forslag til forbedringer. Unge funksjonshemmede legger vekt på at deres medlemmer har svært ulike utfordringer og behov. Organisasjonen har forslag til en annen ordning for spesialundervisning enn dagens ordning, med to typer vedtak: ett for spesielt omfattende behov og ett for mer generelle lavterskeltiltak. Unge funksjonshemmede er også opptatt av å sikre overgangene mellom skoleslagene for elever med behov for tilrettelegging.

Utvalget har også hatt flere møter med Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO). FFOs medlemsorganisasjoner framhever at elever har bedre utbytte av opplæring i et læringsfellesskap enn i eneundervisning, selv om segregert undervisning kan være best for noen elever. Elever og foreldre opplever at spesialundervisningen gis som et «pakkeforløp», og ønsker at spesialundervisningen skal være tilpasset den enkelte eleven. Det er ønskelig med kortere saksbehandlingstid, og det kan være mulig med en forenkling av saksbehandlingen. FFO mener at tidlig innsats og intensivopplæring må gjelde for alle trinn. Videre at det må gjennomføres en vurdering av tiltakene og læringsresultatene for elever som får spesialundervisning oftere enn én gang i året. FFO mener også at plikten til å gi tilpasset opplæring må tydeliggjøres.

Foto: Opplæringslovutvalget

31.5 Utvalgets vurdering

31.5.1 Innledning

Ifølge utvalgets mandat skal «utvalget ta hensyn til at opplæringsloven skal hjemle og beskytte elevers rettigheter og behov». Utvalget skal ifølge mandatet også særlig vurdere hvilke forhold som bør reguleres gjennom å gi rettigheter på individnivå med tilhørende klageordninger.

Retten til spesialundervisning er en sentral rettighet i opplæringsloven, og rettigheten er ment å være et sikkerhetsnett for elever som ikke får tilfredsstillende utbytte av den tilpassede opplæringen og derfor har behov for ytterligere tilrettelegging. Undersøkelser viser at det er flere utfordringer med dagens tilbud til barn og unge med behov for slik tilrettelegging i skolen. Utfordringene er beskrevet og drøftet i en rekke rapporter, meldinger til Stortinget og NOU-er. Det er bred enighet458om at

• mye av spesialundervisningen blir gitt av personer som ikke oppfyller opplæringslovens krav til faglig og pedagogisk kompetanse

• spesialundervisning virker sosialt stigmatiserende for mange barn

• mange barn får hjelp for sent

• PP-tjenesten utfører oppgaver som er knyttet til kompetanse- og organisasjonsutvikling, kun i begrenset omfang

Det er grunn til å tro at disse problemene ikke nødvendigvis eller utelukkende skyldes regelverket, men hvordan regelverket implementeres og praktiseres.459 For at spesialundervisning skal ha god effekt, må tiltak settes i verk raskt, og tilbudet bør bygge på forskningsbasert kunnskap om hva som gir best læring for elevene.460

Utvalget har vurdert om lovendringer kan bidra til å løse problemene med dagens tilbud til elever med behov for individuell tilrettelegging. Utvalget har drøftet flere spørsmål, blant annet: Hvordan kan reglene endres, og hva kan man oppnå med en eventuell endring?

31.5.2 Rettssikkerheten må ivaretas for alle elever

Kommunene har i dag full frihet til å styrke den tilpassede opplæringen slik at behovet for spesialundervisning blir minst mulig. Allikevel viser tall fra GSI at mange kommuner har et vedvarende høyt antall elever som mottar spesialundervisning. På bakgrunn av de utfordringene som er avdekket,461 mener utvalget at kommunen i større grad enn i dag må praktisere en inkluderende opplæring ut fra det elevmangfoldet skolene til enhver tid har. Det vil trolig alltid finnes elever som vil ha behov for tilpasninger av undervisningen, der individuell tilrettelegging er nødvendig for at disse elevene skal få et tilfredsstillende opplæringstilbud.462 Det vil blant annet gjelde elever med langvarige og omfattende behov for individuell tilrettelegging. Ekspertgruppen for spesialpedagogikk, etablert av Kunnskapsdepartementet i 2012, påpeker i sin rapport at enkelte elever har så sammensatte og komplekse utfordringer at de ikke kan avhjelpes innenfor rammene av tilpasset opplæring.463 Etter utvalgets vurdering må derfor elever som skolen, av ulike grunner, ikke greier å gi tilfredsstillende utbytte av den tilpassede opplæringen, ha rett til individuelt tilrettelagt opplæring. Utvalget foreslår derfor at dagens rett til spesialundervisning videreføres, men med omarbeidelser når det gjelder terminologi og hva retten skal inneholde.

At elevene har en rett, innebærer at kommunen er rettslig forpliktet til å oppfylle retten. Kommunen kan ikke unnlate å oppfylle rettigheten med den begrunnelsen at det ikke er avsatt penger til formålet. En rett til individuelt tilrettelagt opplæring innebærer også at den enkelte har rett til å klage på opplæringstilbudet og få saken overprøvd av en klageinstans. I siste instans kan rettigheten håndheves ved domstolene. En slik rettighet innebærer dermed økt rettssikkerhet for den enkelte.

31.5.3 Alternative modeller for lovregulering

På bakgrunn av utfordringene som Ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging peker på i sin rapport, se kapittel 31.4.2, og innspill utvalget har fått, blant annet i møter med ulike organisasjoner, mener utvalget at det er behov for å endre dagens regelverk. Utvalget antar at noen av problemene kan avhjelpes med regelendringer. Utvalget foreslår endringer i dagens regelverk blant annet når det gjelder hva elever som har behov for særskilt tilrettelegging, skal ha rett til, og saksbehandlingsreglene knyttet til dette.

Målet med forslagene er at elevene skal

• få nødvendig hjelp så tidlig som mulig

• få hjelp av personale med relevant faglig og pedagogisk kompetanse

• være og føle seg inkludert i et fellesskap

Utvalget ønsker også

• å styrke elevens individuelle medvirkning

• å forenkle saksgangen

• at skolen skal få mer støtte og veiledning fra PP-tjenesten

Forslagene til regelendringer er utarbeidet med forutsetningen i utvalgets mandat om at forslaget til ny opplæringslov ikke skal innebære vesentlige merkostnader for staten eller kommunalforvaltningen.

Utvalget har vurdert hvordan reglene om tilpasset opplæring og spesialundervisning bør innrettes, ut fra disse tre alternativene:

• Dele opp dagens rett til spesialundervisning i separate rettigheter, ved å skille mellom rett til individuelt tilrettelagt opplæring på den ene siden og rett til personlig assistanse og individuell fysisk tilrettelegging på den andre siden.

• Differensiere opplæringstilbudet avhengig av graden av tilrettelegging.

• Endre retten til individuelt tilrettelagt opplæring (spesialundervisning) slik at den bare gjelder når det er aktuelt med avvik fra læreplanverket.

De tre alternative modellene er beskrevet nedenfor. Modellene må ses i sammenheng med hvilke andre lovendringer som kan gjøres. Elementer fra de ulike modellene kan også kombineres.

31.5.3.1 Modell 1: skille mellom individuelt tilrettelagt opplæring på den ene siden og personlig assistanse og fysisk tilrettelegging på den andre siden

Mange elever vil ha behov for individuell tilrettelegging, men av ulik karakter. Noen elever har behov for individuelt tilrettelagt opplæring i ett eller flere fag eller for å nå målene i den generelle delen av læreplanverket. Andre elever har kun behov for personlig assistanse og praktisk hjelp i skolehverdagen. Det kan for eksempel være elever med nedsatt funksjonsevne som har behov for hjelp av en assistent som følger eleven gjennom skoledagen eller deler av den. Enkelte elever har kun behov for fysisk tilrettelegging på skolen, for eksempel tilpasning av arbeidsplassen, teleslynge i klasserommet eller ulike teknologiske løsninger. I noen tilfeller er det aktuelt med en kombinasjon av disse formene for tilrettelegging. Etter dagens regelverk kan et vedtak om spesialundervisning etter opplæringsloven § 5-1 omfatte både pedagogisk tilrettelegging av opplæringen, personlig assistanse i skolehverdagen og fysisk tilrettelegging.

En modell for lovregulering kan være å skille mellom rett til individuelt tilrettelagt opplæring på den ene siden og rett til personlig assistanse og individuell fysisk tilrettelegging i skolen på den andre siden. Tiltak som innebærer personlig assistanse og fysisk tilrettelegging, dreier seg ikke om opplæringen i fag eller for å nå mål i den overordnede delen av læreplanverket, og det vil som regel ikke være nødvendig med en sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten for å vurdere hvilke tiltak som skal settes i verk. Slik tilrettelegging bør derfor ikke omfattes av regler om individuelt tilrettelagt opplæring. Personlig assistanse kan dessuten gis av personer som ikke er ansatt i undervisningsstilling.

Innvilgelse av søknad om personlig assistanse eller fysisk tilrettelegging kan skje uten at det er særskilte krav om sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten. Det innebærer at det er forvaltningslovens alminnelige bestemmelser om utredningsplikt i forvaltningsloven § 17 som gjelder. Dersom kommunen trenger råd og veiledning i forbindelse med praktisk eller fysisk tilrettelegging, kan det i noen tilfeller være mer relevant å få bistand fra for eksempel en ergoterapeut, synspedagog, audiopedagog eller fysioterapeut. Med en slik løsning kan PP-tjenesten frigjøre tid fra å skrive sakkyndige vurderinger til å jobbe forebyggende ved å hjelpe skolene i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling og gi råd til skolene. Slik kan også færre elever få behov for individuell tilrettelegging. Dersom en elev eller foreldrene søker om individuelt tilrettelagt opplæring, vil eleven ha rett til å få en sakkyndig vurdering før kommunen fatter vedtak.

For å sikre at elever som har behov for personlig assistanse, skal få dette, blant annet å få nødvendig hjelp til praktiske gjøremål, bør elevene ha en rett til dette. Retten bør være uavhengig av om vilkårene for å få rett til individuelt tilrettelagt opplæring er oppfylt. Assistansen kan for eksempel være hjelp i forbindelse med av- og påkledning, måltider, deltakelse i sosiale aktiviteter i friminutter, toalettbesøk, bæring av sekk og forflytning. Slike dagligdagse aktiviteter kan kreve mye krefter for enkelte elever. Assistenten bør være en ressurs som skal avlaste eleven, slik at eleven får overskudd til å konsentrere seg om det faglige på skolen. Elever som har behov for ADL-trening, det vil si oppøving i dagliglivets gjøremål, bør imidlertid fortsatt ha en rett til dette som en del av den individuelt tilrettelagte opplæringen.

Elever som ikke får tilfredsstillende utbytte av skolens opplæring, bør ha rett til pedagogiske tiltak i form av individuelt tilrettelagt opplæring for å nå kompetansemålene i ett eller flere fag eller målene i den overordnede delen av læreplanverket. Innholdet i, organiseringen og omfanget av individuelt tilrettelagt opplæring vil variere ut fra skolens opplæring, elevens behov og kommunens resurser. Klare, objektive kriterier når det gjelder hvem som skal ha rett til tilrettelegging, innholdet i undervisningen og omfanget av den i det enkelte tilfelle, vil det derfor ikke være realistisk å lovfeste. Avgjørelsen av disse spørsmålene vil måtte bero på en faglig-pedagogisk vurdering. Vurderingen av om eleven har rett til individuelt tilrettelagt opplæring, bør bygge på en sakkyndig vurdering og være knyttet til både skolens evne og mulighet til å tilpasse opplæringen og til de løsningene eleven har behov for.

Fordelen med en slik løsning er at det blir et klarere skille enn i dag mellom hva som er opplæring (pedagogisk tilrettelegging), og hva som ikke er det (personlig assistanse og fysisk tilrettelegging). Løsningen kan også føre til at PP-tjenesten sparer ressurser fordi det nødvendigvis ikke blir behov for sakkyndig vurdering i like mange tilfeller som i dag. Dersom kompetansekrav for undervisningspersonale kun skal gjelde for opplæringen, vil det kunne bli lettere å oppfylle disse kravene fordi andre personer enn dem som oppfyller kompetansekravene, kan ansettes for å utføre oppgaver som dreier seg om personlig assistanse.

Ulempen er at det er usikkert i hvor stor grad løsningen vil føre til mindre ressursbruk fra PP-tjenesten til sakkyndige vurderinger, fordi det mest sannsynlig vil være noen elever som har rett til en kombinasjon av tilbud om individuelt tilrettelagt opplæring, personlig assistanse og fysisk tilrettelegging. I slike tilfeller må PP-tjenesten uansett utarbeide en sakkyndig vurdering om elevens behov for individuelt tilrettelagt opplæring. Ifølge GSI har nesten 1 700 elever i 2018–2019 vedtak om spesialundervisning uten at de har fått tildelt timer med undervisningspersonale. Dette tallet har vært relativt stabilt over flere år. Tall fra GSI for 2010–2011 viser at 486 elever hadde enkeltvedtak om spesialundervisning uten timer, for eksempel vedtak om utstyr.464 Tallene viser at det er sannsynlig at PP-tjenesten vil kunne bruke noe mindre tid til å utarbeide sakkyndige vurderinger dersom det ikke stilles krav om slik vurdering i saker om personlig assistanse, individuelt tilrettelagt arbeidsplass og utstyr i opplæringen.

31.5.3.2 Modell 2: differensiere opplæringstilbudet avhengig av graden av tilrettelegging

En annen løsning er å skille mellom (1) elever som kan følge opplæringen uten individuell tilrettelegging, (2) elever som har behov for tilrettelegging i en begrenset periode, men ikke avvik fra læreplanen og (3) elever som har varige eller omfattende behov, eller som har behov for avvik fra kompetansemålene i læreplanverket. Modellen innebærer at elever som har varige eller omfattende behov, og elever som har behov for avvik fra kompetansemålene i læreplanverket, skal ha rett til individuell tilrettelegging av opplæringen og rett til en sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten.

Løsningen innebærer høyere terskel når det gjelder hvem som har rett til spesialundervisning, enn etter dagens regel i opplæringsloven § 5-1 fordi vilkåret for å få spesialundervisning etter dagens lov er knyttet til om eleven får «tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet», ikke til om eleven har varige eller omfattende behov eller behov for avvik fra kompetansemålene. Modellen forutsetter at det må redegjøres for hva «varige eller omfattende behov» skal innebære.

Modellen innebærer videre at kommunen skal ha plikt til å gi intensiv opplæring til elever som trenger tilrettelegging i en begrenset periode. Slik opplæring skal gis inntil forventet progresjon blir nådd. Det skal, som i dag, være mulig å gi undervisning i små grupper eller som eneundervisning, dersom det er nødvendig for å øke elevens utbytte av opplæringen. Dette skal i så fall kun skje i et begrenset omfang.

Modellen åpner ikke for at elever som får intensiv opplæring, skal ha avvik fra kompetansemålene i læreplanverket. Dersom en elev har behov for avvik fra kompetansemålene, skal eleven ha rett til individuell tilrettelegging av opplæringen (spesialundervisning). Kravet om intensiv opplæring gir skolen plikt til å gi slik opplæring, men plikten korresponderer ikke med en tilsvarende rettighet for elevene. Dette betyr at elever som får intensiv opplæring, ikke skal ha enkeltvedtak, og eleven har ikke rett til å klage på avgjørelsen eller innholdet i opplæringen. Kommunen skal oppfylle plikten, men en slik regel gir skolen et profesjonelt handlingsrom. Uavhengig av klageadgang kan elever og foreldre be staten om å føre tilsyn med at kommunen følger regelverket. Tilsynsmyndigheten må vurdere slike anmodninger ut fra en risiko- og sårbarhetsanalyse, og det vil være opp til tilsynsmyndigheten om de skal føre tilsyn i slike tilfeller. Loven bør imidlertid inneholde en rett for eleven eller foreldrene til å kreve en sakkyndig vurdering dersom de mener at eleven har varige eller omfattende behov. Et vilkår om at eleven må ha varige eller omfattende behov eller behov for avvik fra kompetansemålene i læreplanverket for å få rett til individuell tilrettelegging av opplæringen, innebærer en begrensning av hvem som har rett til spesialundervisning etter dagens regler. Samtidig gir det en ytterligere plikt for kommunen til å gi intensiv opplæring når det er nødvendig.

Fordelen med løsningen er at den vil kunne frigjøre tid for PP-tjenesten fordi færre elever vil ha rett til spesialundervisning. PP-tjenesten kan dermed bruke mer tid til å utføre oppgaver som er knyttet til kompetanse- og organisasjonsutvikling overfor skolene. Problemet med ventetid for å få sakkyndig vurdering for dem som trenger det, vil også kunne reduseres.

En ulempe med en slik løsning kan være at skjerpede krav til intensiv opplæring, kan føre til at elevene blir mer sårbare for eventuelle innsparingstiltak i kommunen. Ettersom en ny terskel for rett til spesialundervisning må bli innarbeidet og akseptert, vil det kanskje ta noe tid før det blir en reduksjon i antallet sakkyndige vurderinger av noe omfang. I innspill til utvalget fraråder Barneombudet vilkår som krever at elever skal ha varig og omfattende tilretteleggingsbehov. Ombudet uttaler at et slikt forslag er «mer problematisk enn dagens utbyttevurdering, for den fremmer et kategorisk perspektiv, der vurderingstemaene først og fremst er forhold ved eleven og ikke mangler i opplæringstilbudet. Vi frykter at dette i praksis vil bli en vurdering av barnets diagnose».

Forslaget kan innebære økonomiske og administrative konsekvenser for kommunene dersom det må flere lærerressurser til for å oppfylle plikten til å gi intensiv opplæring. På den annen side kan et slikt forslag føre til at det blir mindre behov for individuell tilrettelegging av opplæringen (spesialundervisning). Dermed kan forslaget frigjøre ressurser fra individuell tilrettelegging til styrking av intensiv opplæringen.

31.5.3.3 Modell 3: kun elever som har behov for avvik fra læreplanverket, skal ha rett til individuelt tilrettelagt opplæring

Man kan også tenke seg en løsning som går ut på at det kun er elever som har behov for avvik fra læreplanen fordi de ikke har forutsetninger for å nå alle målene, som skal ha rett til individuelt tilrettelagt opplæring (spesialundervisning).

Løsningen innebærer en omfattende begrensning av hvem som har rett til individuelt tilrettelagt opplæring sammenlignet med dagens regel om spesialundervisning i opplæringsloven § 5-1. De elevene som har behov for avvik fra innholdet i læreplanen, vil ha rett til spesialundervisning. Alle de andre elevene vil få tilpasset opplæring.

En fordel med en slik løsning er at flere elever vil bli inkludert i tilpasset opplæring. Løsningen vil kunne frigjøre ressurser og gjøre det mulig med flere fleksible løsninger innen tilpasset opplæring. En annen fordel kan være at målgruppen for spesialundervisning blir tydeligere definert enn i dag, men det må fortsatt gjøres en individuell vurdering av om eleven har «behov» for avvik fra læreplanen. Flere av høringsinstansene for Ekspertgruppen for barn og unge med særskilt behov foreslår denne modellen fordi de mener ordlyden «tilfredsstillande utbytte» i opplæringsloven § 5-1 er for vag. En tredje fordel er at løsningen vil kunne frigjøre skolens tid som brukes til å skrive enkeltvedtak og individuelle opplæringsplaner, og det vil kunne frigjøre tid for PP-tjenesten, som kan brukes til veiledning overfor skolene.

Ulempen med løsningen er at mange elever vil miste retten til spesialundervisning de har i dag, hvis skolen ikke klarer å gi dem tilfredsstillende utbytte innenfor den tilpassede opplæringen. Skolen må likevel bruke tid på å utrede og følge opp en stor gruppe elever som ikke lenger vil ha rett til spesialundervisning, noe som forutsetter at skolen har nødvendig kompetanse og kapasitet til å gjennomføre dette. Elever som trenger ekstra mye organisatorisk hjelp til å nå alle kompetansemålene, vil ikke lenger ha en individuell rett til denne hjelpen. Slik hjelp skal det tilrettelegges for innenfor tilpasset opplæring. Løsningen vil ekskludere elever som er kognitivt sterke, men som har andre utfordringer. Løsningen vil dessuten kunne føre til at skolen eller foreldrene, bevisst eller ubevisst, senker forventningene til elever som trenger omfattende tiltak innenfor tilpasset opplæring, slik at disse elevene får avvik fra læreplanen og dermed rett til spesialundervisning.

31.5.3.4 Forslag til ny modell for lovregulering

Utvalget mener at modell 3, som innebærer at kriteriet om avvik fra læreplanverket er avgjørende for om en elev skal ha rett til spesialundervisning, i for liten grad ivaretar elevens interesser. Løsningen fører til en for omfattende begrensning av hvem som har rett til spesialundervisning, og utvalget velger derfor ikke en slik modell.

Utvalget foreslår at retten til spesialundervisning etter dagens opplæringslov deles opp i tre rettigheter: (1) rett til individuelt ti