NOU 2020: 15

Det handler om Norge — Utredning om konsekvenser av demografiutfordringer i distriktene

Til innholdsfortegnelse

1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

1.1 Sammendrag

Distriktenes utfordring i Norge har tradisjonelt vært oppfattet som et spørsmål om å bremse strømmen av unge mennesker fra utkanten til sentrum: fra bygd til by, fra bygdesentre og småbyer til storbyene og fra nord, vest og sør til området rundt Oslofjorden. Denne utfordringen sprang ut av et fødselsoverskudd på bygdene kombinert med mekanisering og rasjonalisering i primærnæringene, og løsningen handlet først og fremst om hvordan man kunne skape flere arbeidsplasser i distriktene.

Befolkningsnedgangen i distriktene har over tid vakt stor politisk bekymring, men blir ikke nødvendigvis den største utfordringen framover. Flyttestrømmen fra distriktene forventes å bli mindre. Det har sammenheng med at det blir færre unge, en gruppe som erfaringsvis flytter mye, og flere eldre, en gruppe som erfaringsvis flytter lite. Tendensen forsterkes av at de eldre også blir eldre enn før. En motstrøm av tilbakeflyttere og nykommere vil fortsette. Denne motstrømmen har alltid vært der, men har tradisjonelt fått liten oppmerksomhet. I tillegg vil fortsatt innvandring være viktig. Resultatet kan bli at folketallet stabiliseres i mange distriktskommuner, men at aldringen samtidig blir en større utfordring enn før.

I den tradisjonelle distriktspolitikken har intensjonen primært vært å møte utfordringene med tiltak for næringsutvikling og jobbskaping. Utvalget mener at utfordringene er mer sammensatte, og at de følgelig må møtes med et langt bredere spekter av tiltak. Tilgang til gode tjenester er viktig for alle, men krever andre løsninger i områder med spredt bosetting. Ikke minst handler det om hvordan vi kan sørge for gode helse-, pleie- og omsorgstjenester til en aldrende befolkning i områder der eldres andel av befolkningen kanskje blir oppmot dobbel så stor som i landet for øvrig.

Ambisjonen for Norge må være at distriktene er levende deler av et større norsk mangfold og at distriktspolitikken bidrar til bærekraftige samfunn i hele landet. Dette er samfunn som evner å tilpasse seg nye situasjoner og å ta mulighetene i bruk på en måte som gjør at mennesker og virksomheter både vil komme og bli.

Det er dette nye virkelighetsbildet som ligger til grunn for utvalgets vurderinger, anbefalinger og forslag til tiltak som presenteres i denne rapporten

Distriktenes tre demografiutfordringer

Begrepet «demografiutfordringer» står sentralt i mandatet. Utvalget har i sitt arbeid lagt til grunn at de aktuelle utfordringene er knyttet til tre forhold: befolkningsnedgang, aldring og spredt bosetting.

Befolkningsnedgang: Nedgangen i antall innbyggere i deler av Distrikts-Norge har over flere tiår vekket bekymring. Opprettholdelse av folketallet, i praksis gjerne knyttet til den enkelte kommune, har tradisjonelt både vært et mål for distriktspolitikken og en målestokk for både den nasjonale distriktspolitikkens og den kommunale politikkens suksess.

Aldring: I mandatet er utfordringer knyttet til aldringen av distriktsbefolkningen framhevet spesielt. I motsetning til fraflytting er aldring en prosess som oppfattes som en ønsket utvikling som må tas for gitt. Samfunnet må lage systemer for å håndtere konsekvensene av aldring, og de må være bærekraftige over tid.

Spredt bosetting: Distriktene er gjennomgående preget av kombinasjonen liten befolkning og store avstander. Dette skaper avstandsutfordringer i forbindelse med både jobb, tjenesteorganisering og hverdagslivet i stort og smått. Dette gjelder så vel innad i enkeltkommuner som i regioner hvor distriktskommuner er lokalisert.

Spredt bosetting, befolkningsnedgang og aldring har en tendens til å opptre sammen. Slik demografisk uttynning i en region kan bidra til å forsterke utfordringer med lav befolkningstetthet og aldring, kan stabilisering av folketallet eller vekst bidra til å dempe utfordringene. Likevel, det å være en distriktskommune – med liten befolkning og store avstander – er imidlertid i seg selv en demografiutfordring som krever særskilte grep. Det endres ikke nødvendigvis så mye av om folketallet går litt opp eller litt ned.

Distriktskommuner er kommuner med lav sentralitet

Distriktskommuner kjennetegnes ved at det bor få folk på store arealer. Distriktskommuner er i denne rapporten definert som kommuner med lav sentralitet, det vil si kommuner på sentralitetsnivå 5 og 6 i Statistisk sentralbyrås sentralitetsindeks, og i en del tilfeller også kommuner på sentralitet 4. Det er samtidig verdt å påpeke at det både i distriktskommuner og i større kommuner ofte også vil være forskjeller mellom sentre og utkanter som det er viktig å ta hensyn til når man utvikler praktisk politikk, for eksempel knyttet til tjenesteforsyning. De fleste samiske lokalsamfunn er i distriktskommuner og utfordringene som i denne utredningen berører distriktene vil derfor også gjelde for disse.

1.1.1 Folketallet i distriktene kan stabilisere seg fram mot 2040

Diskusjonen om demografiutfordringer i distriktene har i stor grad handlet om befolkningsnedgang og flytting fra distriktene til mer sentrale strøk. De siste 20 årene har tre fjerdedeler av distriktskommunene på sentralitet 5 og 6 hatt nedgang i folketallet.1 Men i denne perioden var det mange år med historisk høy befolkningsvekst i Norge, i hovedsak som følge av stor innvandring. Mange distriktskommuner snudde i disse årene befolkningsnedgang til vekst.

Lavere innvandring, synkende fruktbarhet og en sentraliserende flytting ga imidlertid en nedgang i folketallet i nesten 300 kommuner i 2019. Dette førte til en økt offentlig debatt om befolkningsnedgang mens utvalget arbeidet. Det var ventet at Statistisk sentralbyrå (SSB) i de nye regionale befolkningsframskrivingene ville framskrive ytterligere befolkningsnedgang i distriktene. Hovedalternativet i de nye framskrivingene viser derimot en relativt stabil utvikling i folketallet i distriktskommuner på sentralitet 5 og 6 fram til 2040 (nærmere bestemt en liten nedgang, på 1 prosent).

Årsakene til dette er flere stabiliserende krefter:

  1. Færre unge i distriktene gir lavere utflytting.

  2. Det vil fortsatt være en liten andel unge som flytter fra byene til distriktene, og denne flyttingen vil være stabil grunnet flere unge i byene.

  3. Den kraftige veksten i antall eldre gir i seg selv en større befolkning.

  4. Det vil fortsatt komme noen innvandrere til distriktene fra utlandet, og disse utvandrer i liten grad.

Utvalget vurderer at SSBs framskrivinger viser at det er mulig å oppnå stabilitet i folketallet i distriktene framover, men at en slik utvikling ikke vil skje av seg selv. Framskrivingene er i utgangspunktet en ren demografisk framskriving som forutsetter at den demografiske flytteatferden vil holde seg stabil. I tillegg må alle de andre stabiliserende kreftene virke for at folketallet ikke skal reduseres.

Drivkreftene for videre sentralisering er så sterke at vi ikke kan ta for gitt en stabil flytteatferd, hverken knyttet til innenlandsk flytting eller innvandring. Disse drivkreftene er:

  1. Den økonomiske utviklingen med vekst i kompetanseintensiv og tjenesteytende sektor vil i stor grad fortsatt finne sted i byene.

  2. Selv om det skapes arbeidsplasser i distriktene, er det mange som likevel velger å bosette seg sentralt. Beregninger fra distriktsnæringsutvalget viser at arbeidsplassvekst i næringslivet bare forklarer omtrent 6 prosent av avviket mellom gjennomsnittlig befolkningsvekst for kommunene på sentralitet 6 og utviklingen for landet som helhet.

  3. En stadig større andel av de unge vokser opp i sentrale strøk og har begrenset erfaring med eller familietilknytning til distriktskommuner. Dette kan tilsi at færre av disse vil velge å flytte til distriktsområder selv om det er ledige jobber der.

  4. Mange innvandrere ser også ut til å velge å bo i sentrale strøk.

Utvalget mener det er positivt og viktig for Norges del at befolkningen i distriktene opprettholdes. Men scenarioet som ligger til grunn for SSBs analyser vil altså ikke realiseres av seg selv uten en aktiv distriktspolitisk innsats. Det er også å vente at enkelte kommuner vil få betydelig nedgang i folketallet, mens andre distriktskommuner kan få vekst.

… men utvikling i folketallet sier i seg selv lite om bærekraft

Utvalgets analyser viser altså at aldringen er en viktig stabiliserende faktor på folketallet i distriktene. Fram til 2040 vil antallet personer over 80 år i distriktene nesten doble seg. Distriktskommuner får dermed en eldrebølge på toppen av en allerede relativt gammel befolkning. Denne veksten skyldes at dagens 80-åringer kommer fra de små kullene som ble født i 1930-årene. De neste 10–20 årene vil de store alderskullene født i etterkrigstiden bli 80-åringer. Samtidig har redusert dødelighet gjort at stadig flere lever til de er 80 år og vel så det. Det er i framskrivingene forventet ytterligere forlenget levealder for de eldste aldersgruppene.

Veksten i antall 80-åringer er nesten like stor som den framskrevne nedgangen i antall personer i yrkesaktiv alder. Den demografiske utviklingen gjør at det i enda mindre grad enn tidligere blir interessant å se på befolkningsutvikling i seg selv som et mål på distriktspolitikkens suksess. Det må i årene framover først og fremst handle om å skape bærekraftige samfunn som kan håndtere en aldrende befolkning.

Norsk regionalpolitikk har i stor grad vært rettet mot områder med spredt bosetting, med mål om balansert befolkningsutvikling og likeverdige levekår. Men på samme måte som aldringen ikke kan motvirkes med endring i demografien, kan heller ikke de fleste områder med spredt bosetting vokse ut av sine lange avstander og lave folketall. De ulike befolkningsframskrivingene viser at Norge vil ha en betydelig befolkning bosatt i distriktskommuner i overskuelig framtid. Utfordringene med spredt bosetting vil fortsatt eksistere, distriktene blir ikke avfolket.

Nasjonal politikk, forskning, kunnskapsoppbygging og medfølgende forventninger til kommunene har i stor grad vært innrettet mot å stimulere til vekst. Det har derimot vært lite oppmerksomhet om hvordan det kan planlegges for å sikre gode tjenester i områder med spredt bosetting, uavhengig av befolkningsutviklingen.

1.1.2 Aldringen utfordrer alle kommuner og må håndteres gjennom felles nasjonal politikk

Inntektssystemet for kommunene er viktig nasjonal politikk som sikrer distriktskommuners bærekraft

Flere eldre vil øke utgifts- og sysselsettingsbehovet til pleie- og omsorgssektoren. Færre personer i yrkesaktiv alder vil gjøre at det blir færre tilgjengelige ressurser i form av skatteinntekter og arbeidskraft. Utvalgets analyser viser at inntektssystemet for kommunene sørger for at forskjeller i forsørgerbyrder i stor grad jevnes ut mellom kommuner. Dette gjør at distriktskommunene ikke er avhengig av inntekter fra egen befolkning alene for å kunne tilby gode tjenester.

Isolert sett ser ikke aldringen av distriktskommunenes egen befolkning ut til å true det økonomiske grunnlaget for å gi tjenester til innbyggerne. Imidlertid er ikke aldringen av befolkningen geografisk avgrenset til distriktskommunene. Aldringen forventes å gjøre seg gjeldende i praktisk talt hele landet. Dette vil skape finansielle utfordringer på så vel nasjonalt som lokalt plan, og vil kunne sette mekanismene i inntektssystemet under press. Skal distriktskommunene unngå at mulighetene til å finansiere velferdstjenester forvitrer, er de avhengige av man på nasjonalt plan finner en bærekraftig løsning på denne utfordringen.

Bedre balanse mellom tilbud og etterspørsel etter helse- og omsorgsarbeidere på nasjonalt nivå

Flere arbeidsplasser har vært sett på som løsningen på distriktenes utfordringer med nedgang i folketallet. Slik sett kan aldring og økt behov for ansatte i helse- og omsorgssektoren framstå mer som en mulighet enn som et problem for distriktskommuner. Ettersom eldrebølgen er nasjonal og ikke kun begrenset til distriktene, vil det imidlertid bli stor konkurranse om arbeidskraften framover.

Dette fører til at vi i større grad må utnytte mulighetene teknologien gir, bruke kompetansen hos de ansatte best mulig og løse oppgavene så effektivt som mulig. Det krever at innovasjon i offentlig sektor og investering i teknologi vektlegges mer. Samtidig er det viktig med løsninger som fremmer tjenesteutvikling i distriktskommuner, noe som krever at flere sektorer ses i sammenheng, og at løsninger tilpasses små kommuner.

Samtidig må utdanningskapasiteten i helse- og omsorgsyrker økes. Særlig for sykepleiere framstår lav utdanningskapasitet som en hovedårsak til mangel på arbeidskraft, da det er klart flere kvalifiserte søkere enn det er studieplasser. Videre begrenses utdanningskapasiteten i dag i betydelig grad av det lave tilbudet av praksisplasser. Utvalget mener det er viktig at økningen i utdanningskapasitet skjer gjennom at man også legger til rette for desentralisert og fleksibel utdanning, og at man benytter seg av praksisplasser i distriktskommuner.

Regionalt samarbeid om strategisk utvikling og tjenesteorganisering

De demografiske endringene krever innovasjon og nye løsninger, spesielt innen helse og omsorg. Tjenesteinnovasjon og -utvikling, blant annet gjennom bruk av ny teknologi, nye metoder og bedre oppgavefordeling, kan bidra til å øke produktiviteten både i den kommunale helse- og omsorgstjenesten og i spesialisthelsetjenesten. For mindre distriktskommuner kan det være utfordrende både å delta i innovasjonsprosesser og å ta kunnskapen i bruk i egen virksomhet. Regionale nettverk er viktige for å spre nye løsninger til distriktskommuner.

Utvalget mener at det bør utvikles et mer strukturert regionalt samarbeid mellom stat, fylkeskommune og kommune, innen flere tjenesteområder. Samarbeidet bør være rettet mot å utarbeide felles strategier og prioriteringer for viktige samfunnsfunksjoner i hver enkelt region. I dag tar statlige virksomheter beslutninger med konsekvenser for distriktene uten formelle prosesser eller dialog seg imellom. Til dels blir større beslutninger tatt på nasjonalt politisk nivå, men også da som beslutninger for den enkelte virksomhet. Dette kan gi utilsiktede konsekvenser for distriktene, samlet og enkeltvis. Endrede strategiske prosesser kan gi bedre beslutninger og forbedre distriktsprofilen i samfunnsutviklingen. Dette vil kunne bidra til å gi tilbud av god kvalitet så vel som kompetanse og bolyst i distriktene.

1.1.3 Ambisjonsnivå for distriktene og distriktspolitikken framover

Helt siden 1500-tallet har distriktene vært en fødemaskin for byene. De har hatt store fødselsoverskudd som har forsynt byene med hardt tiltrengt arbeidskraft. De siste 50–60 årene har vi her i landet forsøkt å bremse strømmen fra land til by ved å stimulere distriktenes evne til selv å absorbere fødselsoverskuddene.

Distriktspolitikken oppsto i en tid da behovet for arbeidskraft minket i primærnæringene og industrialisering ga vekst i byene. Distriktsutbyggingen var en del av den store moderniserings- og vekstpolitikken i etterkrigstiden. Distriktspolitikken har vært viktig for å lette omstillingen fra primærnæring til industri og siden fra industri- til tjenestesamfunnet. Virkemidler som differensiert arbeidsgiveravgift ble innført for å skape nye arbeidsplasser i distriktene og utjevne forskjeller i arbeidsledighet. Distrikts-Norge er nå i en situasjon med lav arbeidsledighet, og det er mangel på arbeidskraft mange steder.

Kjernen i distriktspolitikken har vært å skape arbeidsplasser for å hindre utflytting eller sikre tilflytting. Det befolkningsframskrivingene klart viser, er at den lange historien med fødselsoverskudd i distriktene definitivt er forbi. Distriktene er ikke lenger i stand til å reprodusere seg selv, langt mindre å forsyne byene med folk. Skal distriktsbosettingen sikres, må nettostrømmen av folk derfor gå fra mer til mindre sentrale strøk. Det krever i så fall en annen distriktspolitisk tilnærming.

Levende deler av et større norsk mangfold

Utvalget har diskutert ulike scenarioer eller ambisjonsnivåer for distriktene og distriktspolitikken framover og hva slags innsats som kreves for å nå disse målene. Utvalget mener helt klart at ambisjonen for distriktspolitikken framover bør være å videreutvikle særpreg og forskjeller mellom storby og småsamfunn og småsamfunnene imellom. Dette innebærer at distriktene ikke skal bli noen kopi av storbyene, men at bostedsvalg heller blir et valg mellom ulike typer tilværelser. Det er det gode samfunnet som settes som målet for utviklingen, ikke vekst i seg selv.

Enkeltkommuner må ta ansvar for sin egen utvikling, basert på egne ressurser. Tradisjonelt har kommuner primært blitt forstått som en offentlig myndighet og tjenesteytende organisasjon, mens innbyggere og næringsliv har blitt sett på som brukere av kommunale tjenester. Mange av dagens samfunnsutfordringer er svært sammensatte og komplekse. «Samskapingskommunen» kan forstås som en kommune der politikere og ansatte i størst mulig grad finner løsninger sammen med dem løsningene handler om – enten det er enkeltpersoner, bygdelag, frivillige organisasjoner, næringsliv eller andre.

Men staten må i tillegg opprettholde en politikk som støtter opp om gode liv også i distriktene. Dette krever økt oppmerksomhet om hvordan man utvikler gode løsninger på distriktenes premisser. Det vil også kreve utvikling og testing av helt nye typer virkemidler og poltikk, noe som ikke nødvendigvis handler om økte ressurser, men om et bredt ordskifte og praktisk utprøving av nye typer virkemidler.

Tjenesteorganisering som distriktspolitisk tema

Tjenestesituasjonen i distriktene er viktig for den enkelte innbyggers trygghet og livskvalitet. Samtidig er den med på å forme hvor attraktive steder er som bosted og leveområde. Tjenesteytende næringer sysselsetter i særklasse flest, også i distriktene, og lokale, stasjonære tjenestetilbud er viktige sosiale arenaer og har viktige symbolfunksjoner i lokalsamfunnet.

Områder med liten befolkning og store avstander har alltid hatt større utfordringer med tjenesteforsyningen enn byområder. Med få folk i et område vil det som regel ikke finnes grobunn for så mange tilbud. Tjenesteorganiseringen må derfor utformes innenfor til dels andre rammebetingelser enn dem som gjelder i mer urbane områder.

Tjenestefunksjonene i disse områdene vil altså ikke rekke opp til terskelkravet om tilstrekkelig befolkningsgrunnlag for å være bærekraftige løsninger uten at «terskelsenkende» grep tas i bruk. Terskelsenkende løsninger har som intensjon å opprettholde tilbud på så mange steder som mulig, og de har følgelig desentralisering som mål. «Rekkeviddeøkende» løsninger, det vil si løsninger som reduserer reisetid og reisekostnader forbundet med å nå og bli nådd, eller digitalisering som gir deg tjenester der du er, er nødvendig om befolkningen skal sikres tilfredsstillende tilgjengelighet.

Tjenestetilgjengelighet og velferd har i stor grad vært overlatt til den enkelte sektor. Endringer i statlig virksomhet har ført til uro i mange distriktsområder og en følelse av at staten trekker seg tilbake fra distriktene og ikke tar hensyn til behovene på en likeverdig måte i hele landet. Utvalget mener at sterk sektorstyring og silotenkning kombinert med digitalisering og spesialisering i sum har vært til ugunst for distriktene. Distriktsbefolkningen har ofte tatt kostnadene ved reformer i staten gjennom lengre avstand til tjenester og færre arbeidsplasser, mens de i mindre grad har fått sin del av gevinstene.

Utvalget mener at tjenesteutvikling i større grad må skje på distriktenes premisser. Det er behov for å endre prinsippene for hvordan staten organiserer sin virksomhet i en region. Prinsippet bør være at tjenester organiseres på det optimale nivået der de kan fungere for innbyggerne, og ikke at lokaliseringen kun styres av det som gir det optimale kostnadseffektive nivået for virksomheten isolert.

Utvalget mener det vil være både kostnadseffektivt og til gunst for både tjenesteleverandører og -mottakere at det i større grad utveksles erfaringer og kunnskap mellom de ulike aktørene om slike tiltak. Som et minimum bør det kunne etableres en nasjonal kunnskaps- og idébank for et slikt formål.

Infrastruktur for transport og digital samhandling

Det er vanskelig å se for seg livskraftige lokalsamfunn i distriktsområder uten privatbilen, uten et samfunn tilrettelagt for motorisert transport, og uten internett. Dette har stor betydning for innbyggernes tilgang til arbeid, tjenester, varer og fritid i områder preget av store avstander og færre valgmuligheter.

Med færre brukere er det krevende å finne gode lønnsomhetsmodeller i distriktene. Dette har ført til at standarden på infrastrukturen der er dårligere. I Norge har offentlig sektor tatt et stort ansvar for finansiering, organisering og utbygging av tradisjonelle ferdselsveier over sjø og på landevei. Nyere kommunikasjonsformer, som flytransport og digital infrastruktur, er i større grad overlatt til markedskreftene.

Bedre transportinfrastruktur gjør det mulig å øke reiseavstanden uten å øke reisetiden. Det gir også flere indirekte effekter, som eksempelvis økt konkurranse, stordriftsfordeler og mer kunnskapsdeling. God fysisk og digital infrastruktur er dessuten viktig for å knytte små og store bo- og arbeidsmarkedsregioner sammen. Imidlertid blir gevinstene av regionforstørring redusert ved høye billettpriser på ferger og bruk av bompenger. Utvalget mener at det er sløsing med samfunnets ressurser å kreve inn fergebilletter og bompenger på strekninger og fergetilbud som vil ha ledig kapasitet selv uten brukerbetaling.

Et tilstrekkelig flyrutetilbud til akseptable priser er viktig for at folk skal kunne bo i hele landet og samtidig ha tilgang til sykehus, offentlige myndigheter og andre viktige institusjoner, og for handel og samarbeid med resten av verden. Det er behov for å vurdere flere virkemidler for å bedre flytilbudet, inkludert økt statlig subsidiering av flyreiser.

Kollektiv- og transportløsninger i områder med spredt bosetting har ofte dårlig kostnadseffektivitet, med lavt belegg og lite fleksible reisetider. Mangel på kollektivtilbud gjør at ungdommer og andre uten bil blir avhengig av skyss eller blir utestengt fra å delta på aktiviteter og sosiale møteplasser. Ny teknologi kan bidra til et mer brukertilpasset kollektivtilbud og gi økt mobilitet til personer som er bosatt i mindre sentrale områder.

Godt utbygd digital infrastruktur i distriktene er helt avgjørende for at innbyggerne skal kunne bruke digitale tjenester, men også for digital samhandling med andre. Jo bedre utbygd infrastruktur med høyere båndbredde, desto mer avanserte digitale verktøy kan innbyggerne ta i bruk. Digitalisering bidrar til økt produktivitet, økonomisk vekst og økt velferd for så å si alle samfunnssektorer og næringer. Robust digital infrastruktur sikrer at alle har tilgang på de samme tjenestene, og at alle kan bidra til verdiskaping og delta i samfunnet på like vilkår.

Lite kundegrunnlag gjør at utbygging av høykapasitetsbredbånd eller annen digital infrastruktur ikke kan skje på kommersielt grunnlag i hele landet. Denne infrastrukturen er så kritisk viktig at utbyggingstempoet må settes opp, og staten må ta et større ansvar for bredbånd som et viktig nasjonalt fellesgode.

Distriktspolitikken må gi grunnlag for økt rekruttering til distriktene

Aldringen er altså en stabiliserende faktor for bosettingen i distriktene. Samtidig viser framskrivingene nedgang i antall personer i yrkesaktiv alder. Mange deler av Distrikts-Norge har allerede en situasjon med lav arbeidsledighet og mangel på arbeidskraft. Skal distriktsbosettingen sikres, må nettostrømmen av folk derfor gå fra mer til mindre sentrale strøk. Det krever i så fall en annen distriktspolitisk tilnærming.

Unge mennesker er i stor grad mobile. Det er allerede i dag en del unge mennesker med bakgrunn fra sentrale strøk eller fra andre land som kommer til Distrikts-Norge for å jobbe og bo. Selv om mange av disse flytter videre etter noen år, gir de et viktig tilskudd til arbeidsstokken og dynamikken i distriktene.

Utvalget har diskutert løsninger for å sikre rekruttering av nødvendig arbeidskraft og kompetanse til distriktsområder. Dette må knyttes til flere sektorer. Vi har tidligere nevnt infrastruktur som binder bo- og arbeidsmarkeder sammen.

Velfungerende boligmarkeder

Tilflytting av personer uten bakgrunn i distriktene krever også mer velfungerende boligmarkeder. Mange distriktskommuner har ensartede, små, usikre eller stagnerende boligmarkeder som er preget av lave boligpriser og svak prisvekst. Byggekostnadene kan gjerne være høyere enn boligverdien, noe som kan føre til at folk ikke ønsker å oppta eller ikke får lån til boliginvesteringer. Når man først har kjøpt seg bolig, blir det vanskeligere å flytte på seg. Lite boligbygging kan derfor gi redusert mobilitet i lokale boligmarkeder. Selv om eneboligen fortsatt står sterkt, har folks boligpreferanser endret seg. Mange eneboliger og få mindre boenheter for kjøp eller leie gir utfordringer for unge mennesker som ønsker å bo og jobbe i distriktskommuner, men ikke er klar for en langsiktig etablering. Kommuner som har en aktiv og helthetlig boligpolitikk, kan lykkes med å bygge nye boliger for utleie i samarbeid med det private.

Lite dynamikk i boligmarkedet i distriktene skaper også utfordringer for de eldre. Dårlig tilgang på egnede boliger og begrenset mulighet til å selge eksisterende bolig fører til at eldre i stor grad må bli i eneboliger som ikke er tilrettelagt for bevegelseshemninger. Mange av disse boligene ligger også usentralt til. Det kan gjøre eldre lite selvhjulpne og redusere livskvaliteten deres. Løsningen til nå har ofte vært at kommunene må ta ansvar for botilbudet til eldre som ikke klarer seg selv. Framover kan ikke de eldre støtte seg til at kommunene tar dette ansvaret. De må i større grad ta ansvar for egen alderdom og sørge for at de bor i en bolig hvor de kan klare seg selv uten hjelp fra det offentlige. Kommunene må planlegge for en mer sentralisert bosetting i nærheten av tjenester. Dette kan igjen redusere kommunenes ressursbruk i hjemmetjenestene.

Kompetanse og utdanning

Innenfor utdanningsfeltet må det legges til rette for dem som ønsker å ta høyere utdanning i distriktene. Potensialet for å sikre høyt utdannet arbeidskraft i distriktene er antakelig større hvis det satses på å utdanne dem som allerede bor der, framfor å forsøke å tiltrekke seg høyt utdannede som bor andre steder. Det er derfor særlig viktig med et desentralisert og fleksibelt utdanningstilbud til de personene som allerede er etablert i distriktsområder. Samtidig er det også viktig at det fortsatt finnes utdanningsinstitusjoner i distriktene, slik at de som er vokst opp i sentrale strøk også har mulighet for å ta utdanning her. Rural eksponering, gjennom utdanning og praksis, er viktig for å gjøre flere kjent med jobbmulighetene og livet som finnes i distriktene. Kanskje er jobbene både mer interessante og mindre krevende enn hva man tror, kanskje er tilbudet av tjenester og andre goder bedre enn man har sett for seg?

Utbyggingen av et desentralisert utdanningssystem har vært viktig både for å øke rekrutteringen til utdanning i distriktskommuner og for å sikre tilførsel av kompetent arbeidskraft til privat og offentlig sektor.

Institusjonene har i dag et uklart mandat om å tilby fleksibel og desentralisert utdanning. Kunnskapsdepartementet må i styringen av sektoren sikre at institusjonene tilbyr et fleksibelt utdanningstilbud som sikrer folk i distriktene tilgang til utdanning og gir mulighet for livslang læring. Utvalget mener at et tydelig regionalt oppdrag til utdanningsinstitusjonene både kan øke kapasiteten i utdanningene som krever praksis, gi praksisplasser i små distriktskommuner og gi god læring i praksis.

Behov for diskusjon og utprøving av nye tiltak i distriktspolitikken

Utvalget mener at det er stort behov for nytenkning i distriktspolitikken. Utvalget har vurdert flere forslag til nye virkemidler, men ingen av disse er testet ut på en måte som gjør at utvalget kan si at de vil være bedre eller mer effektive enn eksisterende distriktspolitiske virkemidler. Utvalget mener at nye ordninger må testes ut og evalueres før de eventuelt skaleres opp til å gjelde alle distriktskommuner. Utvalget foreslår derfor et program for utprøving av nye tiltak i distriktspolitikken.

Utvalget ønsker å understreke viktigheten av at utprøving av tiltak som vurderes innført, planlegges slik at de lar seg evaluere. Slik kan man få ny kunnskap og fatte informerte beslutninger om videreføringer og/eller endringer. Av den grunn bør nye tiltak innføres som forsøk eller kvasiforsøk. Grunnlaget for en god evaluering legges ved at evalueringene planlegges samtidig med tiltakene. Dette innebærer at man legger opp til å undersøke hvilken effekt tiltaket har hatt på problemstillingen det skulle bidra til å løse, hvorvidt det hadde uforutsette og eventuelt uønskede konsekvenser, i hvilken grad tiltaket lot seg gjennomføre, og hvilke erfaringer brukere har gjort seg. For små kommuner vil det være hensiktsmessig å planlegge evalueringer i samarbeid med andre kommuner for å sikre robuste resultater.

Følgende tiltak foreslås i programmet:

  • forsøk med gratis barnehage og SFO for å øke familieetablering i og tilflytting til distriktskommuner

  • forsøk med begrenset førerkort for 16-åringer for å gjøre ungdom i distriktene mer mobile

  • forsøk med skattefritak for å stimulere markedet for utleieboliger i distriktene

  • forsøk med saneringsstøtte for å motvirke fysisk forslumming

  • forsøk med flere desentraliserte enheter i statlige virksomheter for å øke den statlige sysselsettingen i distriktene

Gjennom arbeidet med å innhente kunnskap om lokale forhold og behov har utvalget registrert den overlegne lokale kompetansen om egne forhold og behov. Utvalget oppfordrer derfor høringsinstanser til å spille inn forslag til andre tiltak som ikke er inkludert her. På den måten kan høringsrunden bidra som en slags virkemiddeldugnad for framtidig distriktspolitikk.

Parallelt med utvalgsarbeidet har Ungdommens distriktspanel, nedsatt av regjeringen i 2019, jobbet med å hente inn forslag fra ungdom i både distrikter og byområder om hva som må til for at det skal være godt og attraktivt å bo og arbeide i hele Norge, også i framtiden. Panelet skal levere sin rapport til regjeringen våren 2021. Utvalget ser fram til å lese deres anbefalinger og råd.

1.2 Utvalgets mandat

Mandat for utvalg som skal utrede konsekvensene av demografiutfordringer i distriktene

Formål

Formålet med utvalget er å

  1. få mer kunnskap om hvordan utviklingen mot økt andel eldre og færre i yrkesaktiv alder vil påvirke de mindre sentrale områdene av landet,

  2. få identifisert konsekvenser og utfordringer, særlig mht å opprettholde bærekraften i samfunnene, og

  3. få forslag til hvordan utfordringene kan bli møtt av myndigheter og private.

Bakgrunn

Regjeringen ønsker levende lokalsamfunn og vekst i hele landet. Regjeringen vil støtte opp om videre vekst og sysselsetting i distriktene, og bidra til å sikre et likeverdig tjenestetilbud i hele landet. Det skal være mulig å leve gode liv, uansett hvor i Norge man bor.

Befolkningsframskrivinger fra Statistisk sentralbyrå viser at andelen eldre i befolkningen vil øke i årene frem mot 2030/2040. Dette slår først og sterkest inn i de mindre sentrale delene av landet, og inkluderer flere samiske lokalsamfunn. Det blir færre som kan sikre velferdssamfunnets bærekraft. Det blir sterkere konkurranse om kvalifisert arbeidskraft, som trengs både i offentlig sektor og i næringslivet, utfordringer som forsterkes av sosiale og teknologiske endringer. Samtidig kan situasjonen for offentlige finanser fremover bli mer krevende. Regjeringen vil derfor sette ned et offentlig utvalg som skal utrede konsekvensene av demografiutfordringer i de mindre sentrale områdene for både kommunsektoren, staten og privat sektor.

Det har vært en langvarig utvikling over flere tiår med svak eller negativ befolkningsvekst og utflytting fra de mindre sentrale områdene i landet. Forventede endringer i demografi og befolkningsnedgang i disse områdene gir utfordringer for både kommunesektoren, staten og privat sektor. Økt antall og andel eldre innbyggere vil øke behovet for helse- og omsorgstjenester fra både kommunene og staten. Det vil også gi utfordringer for tilgjengelighet for eldre i boligmassen. Andelen egnede boliger for eldre ligger an til å øke minst i kommuner hvor andelen eldre ligger an til å øke mest. Samtidig vil antallet og andelen arbeidstakere reduseres, og det blir mer utfordrende å få tak i kvalifisert arbeidskraft i både offentlig og privat sektor.

Nedgangen i antall yrkesaktive i forhold til antall pensjonister kan bli en utfordring, særlig for personellsituasjonen i helse- og omsorgssektoren, og for verdiskaping og velferdsutvikling i distriktskommuner. Allerede i dag er det rapportert om betydelig mangel på sykepleiere, helsefagarbeidere og andre helseyrker. Kompetansebehovsutvalget peker på at det nasjonalt også er vedvarende mangel på grunnskolelærere, IKT-arbeidere og fagarbeidere til bygg og anlegg (NOU 2018: 3). Framskrivinger av sysselsettingsbehov, gitt dagens løsning av de kommunale oppgavene, viser at kommunesektoren vil ha behov for en stadig større andel av de sysselsatte i distriktene.

Et stort behov for ansatte i offentlig sektor lokalt kan komme til å gå på bekostning av privat sektor i distriktene, som også vil trenge arbeidskraft for å utnytte vekstmulighetene. Mange bedrifter klarer ikke utløse potensialet sitt, fordi det er krevende å beholde og rekruttere relevant arbeidskraft og kompetanse. Denne situasjonen svekker bedriftenes muligheter for vekst og omstilling og lokalsamfunnenes forutsetninger for god og vekstkraftig utvikling.

Utdanningskapasitet og desentralisert og distriktsvennlig utdanningstilbud kan være viktig for å rekruttere og vedlikeholde kompetanse. Avstanden mellom aktuelle søkere og utdanningstilbudet har stor betydning for om tilbudet benyttes. Stor avstand kan medføre at tilbudet ikke oppleves som reelt for de som ønsker å bli boende i kommunen, og gjør det vanskelig for offentlige og private virksomheter i kommunen å få dekket sitt behov for kompetent personell i lys av de demografiske utfordringene.

Det er behov for å øke problemforståelsen om demografiutfordringer i distriktene. Vi har i liten grad kunnskap om hvordan økt andel eldre og færre i yrkesaktiv alder vil påvirke mindre sentrale områder i praksis og hvordan utfordringer og muligheter som sosiale og teknologiske innovasjoner vil spille inn. Dette gjør det også vanskelig for lokalpolitikere og innbyggere å planlegge for et aldrende samfunn.

Problemstillinger som skal drøftes i utredningen

Utvalget skal

  1. beskrive hvordan demografiutfordringene i de mindre sentrale områdene av landet vil påvirke og skape utfordringer for både kommunesektoren, staten og privat sektor. Utvalget skal også se på hvordan stat og kommune planlegger for demografiutfordringer i dag og styrker og svakheter ved dette.

  2. vurdere bruken og effekten av eksisterende virkemidler og tiltak, og om det er mulig å gjøre disse mer treffsikre for å møte de identifiserte utfordringene i pkt. 1. Utvalget skal også vurdere konsekvenser av demografiutfordringene innenfor strammere økonomiske rammer.

  3. foreslå nye løsninger som kan bidra til at innbyggerne i de mindre sentrale områdene har tilgang på offentlige og private tjenester, og at det finnes grunnlag for et verdiskapende næringsliv. Dette kan være løsninger innen enkeltsektorer, og også større strukturelle grep for levende lokalsamfunn.

Utvalget bør særlig vurdere de problemstillingene som er nevnt i del 2. Bakgrunn, men står fritt til å vurdere også andre temaer innenfor de administrative og tidsmessige rammene for utvalget.

Aldringen i mange europeiske regioner er enda sterkere enn i Norge. Det gjør det også mulig å innhente kunnskap om hvordan aldringen påvirker europeiske lokalsamfunn, og hvilke løsninger som er utviklet i andre land.

Gjennomføring

Utvalget skal følge retningslinjene i utredningsinstruksen, herunder vurdere økonomiske og administrative virkninger av sine forslag. Minst ett av forslagene må kunne gjennomføres innenfor dagens økonomiske rammer. Veilederen for utvalgsarbeid i staten gir praktiske råd og tips som kan bidra til effektivitet i utvalgsarbeidet og til bedre etterlevelse av utredningsinstruksen.

Utvalget vil få et eget sekretariat. Utvalget skal legge til rette for innspill fra relevante kompetansemiljøer og private og offentlige aktører. Det bør tidlig vurderes om det er hensiktsmessig å nedsette en referansegruppe, arrangere debattmøter, seminarer eller på andre måter innhente synspunkter fra relevante miljøer. Utredningen skal baseres på tilgjengelig og oppdatert forskning og kunnskap på feltet. Det vises her blant annet til nylig avleverte og pågående offentlige utredninger, stortingsmeldinger og planer. Det bør også tidlig avklares om det er aktuelle problemstillinger som allerede er dekket av andre utvalg.

Utvalget skal levere sin utredning i form av en NOU til departementet innen 1. desember 2020.

1.3 Utvalgets sammensetning

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

  • Victor Norman, professor emeritus, Bergen (leder)

  • Kristian Aasbrenn, høgskoledosent, Rendalen

  • Astri Syse, seniorforsker, Asker

  • Jonas Stein, førsteamanuensis, Tromsø

  • Åslaug Krogsæter, kommunedirektør, Nordfjordeid

  • Hans-Jacob Bønå, næringsdrivende, Vadsø

  • Wenche P. Dehli, kommunaldirektør, Levanger

Utvalgets sekretariat har bestått av Hans Henrik Bull (sekretariatsleder), Jørgen Teslo, Jo Egil Aalerud og Tormod Reiersen.

1.4 Debatten om demografi og distriktene – utvalgets tre demografiutfordringer

Helt siden 1960-tallet har demografi vært et sentralt tema i den norske debatten om regionalpolitikk, og en grunnleggende del av den allment gjeldende forståelsen av «distriktsproblemene». Å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret har gjennom flere tiår, uttrykt av skiftende regjeringer, vært et eksplisitt formulert mål for distriktspolitikken.

På denne bakgrunn er det også naturlig at befolkningsutviklingen i distriktene er blitt en målestokk for distriktspolitikkens suksess og fiasko. Slik sett framstår det som logisk at regioner med vekst i folketallet blir omtalt som vinnere og regioner med nedgang som tapere i det regionale spillet. Et slikt perspektiv kan også tolkes som et uttrykk for at det er stabilisering av folketallet, og helst vekst, som må til for å løse regionenes utfordringer.

Befolkningsutviklingen fungerer ikke bare som et barometer, en pil som forteller hvordan det står til i en region. Den oppfattes også som en viktig uavhengig variabel, et viktig premiss og en betydningsfull påvirkningsfaktor i den regionale utviklingen. Hvordan vil endringene i bosettingsmønsteret, distriktsbefolkningens volum og sammensetning virke inn på det regional- og distriktspolitiske utfordringsbildet man kan se for seg i årene som kommer? Hvilke demografiske trender ligger til grunn for dagens demografiutfordringer, og hvordan er disse utfordringene blitt beskrevet og fortolket?

1.4.1 Distrikts-Norge: Fra overbefolkning til underbefolkning?

Sett i en global sammenheng, og i et lengre historisk perspektiv, framstår det ikke som opplagt at demografisk utvikling skal gis en dominerende plass i forståelsen av regionale utfordringer. Det samme gjelder at befolkningsvekst, løsrevet fra enhver kontekst, skal oppfattes som noe positivt, og befolkningsnedgang som noe negativt og uønsket.

Gjennom historien har synkende folketall og flytting gjerne blitt betraktet som løsningen på et overbefolkningsproblem. Tanken har vært at et bedre forhold mellom knappe tilgjengelige ressurser og stor befolkning gir bedre levekår. Mange har beskrevet flyttingen fra spesielt innlandsområdene i Sør-Norge til Nord-Norge fra slutten av 1700-tallet innenfor en slik forståelsesramme. Det samme gjelder den massive utvandringen fra Norge og Europa til Amerika fra andre halvdel av 1800-tallet. Det som skjedde, påvirket ikke bare forholdet mellom tilgjengelige ressurser og det antallet mennesker som skulle leve av dem, men også de lokale maktforholdene, blant annet ved å undergrave det tradisjonelle og undertrykkende husmannsvesenet.

Etter 1930-tallets økonomiske krise, som rammet både by og land, og krigsårene 1940–45, som på mange måter sementerte den demografiske fordelingen av befolkningen, startet etterkrigstiden med et Bygde-Norge mange så som overbefolket. Den akselererende mekaniseringen og rasjonaliseringen av primærnæringene bidro ytterligere til å underbygge en slik oppfatning.

Spesielt var det begrensede muligheter for at nye hushold kunne etablere seg, med mindre nye næringer kom i gang. De nye næringene og ikke minst industrien vokste, fremmet av en kombinert effekt av internasjonale konjunkturer og en aktiv og uttalt vekst- og moderniseringspolitikk. Noe av veksten skjedde i tradisjonelle bygdemiljøer med Sunnmøre som et eksempel, og noe kom i mer eller mindre ensidige industristeder. Det store vekstvolumet var likevel knyttet til etablerte og etter hvert ekspanderende byer, ikke minst hovedstadsområdet.

Å flytte arbeidskraft fra såkalt lavproduktive til mer høyproduktive næringer ble sett som et middel for å oppnå nasjonal vekst og velstand. Siden urbaniseringen samtidig måtte innebære en forflytning av folk fra bygd til by, må den også oppfattes som en ønsket politikk. På landsbygda generelt, og ikke minst i nord, var det store ungdomskull som skulle ha et levebrød.

Urbaniseringen, og det som etter hvert utviklet seg til å bli en betydelig befolkningsnedgang i distriktene, lot seg forklare som en form for nedskalering av befolkningen i takt med strukturelle endringer. Etter hvert ble røstene som ville bremse urbaniseringen, tydeligere. De pekte også på faren for at flytting og befolkningsnedgang kunne komme til å forsterke sine egne årsaker og føre til en gradvis avfolking av distriktene. Man så for seg en truende underbefolkningsspiral.

1.4.2 Avfolkingsalarmen går

Ottar Brox’ bok «Hva skjer i Nord-Norge» fra 1966 bidro mye til å gi næring til debatten om avfolking. Brox hentet eksemplene fra nordnorske kystsamfunn. De ble typisk beskrevet som mer eller mindre isolert beliggende bygdesamfunn med basis i primærnæringer, gjerne jordbruk og fiske i kombinasjon, og med noen elementære tjenestefunksjoner som en integrert del. Han beskrev hvordan en begynnende fraflytting kunne rive grunnlaget vekk for først skolen, så butikken, så lokalbåtens anløp. Det ene tok det andre, og til slutt fant også resten av beboerne det mest formålstjenlig å flytte.

Forståelsesrammen innebar å se på stedet, lokalsamfunnet, som et skjebnefellesskap. Alle var avhengige av hverandre og av at stedet opprettholdt en viss befolkning, en kritisk masse. En dag raknet det, og stedet kunne bli stående folketomt tilbake. Slik kunne man tenke seg at sted etter sted ville avfolkes. De lokale sentrenes omland ville etter hvert også tørke ut, og prosessen kunne ventes å forplante seg videre fra mindre bygder til tettsteder og byer.

«Hele folket i storbyer» var geografen Tor Fredrik Rasmussens spådom og nokså klart kommuniserte ønske, formulert som tittel på en klassisk artikkel.2 Brox og Rasmussen sto steilt mot hverandre i den politiske debatten, men ikke så mye i analysen av prosessen som pågikk. De delte synet på begrepet «avfolking» med mange – om enn ikke i den mest vulgære versjonen – men i betydningen som en dramatisk og problemskapende nedgang i folketallet.

1.4.3 1970-tallet. «Faren over»? Konsolideres bosettingsmønsteret?

Internasjonalt kom 1970-tallet med det som etter hvert ble kalt «the turn-around trend». Den innebar en markert regional dekonsentrasjon av økonomisk virksomhet og en tilsvarende trend i flyttemønstrene, med nettobevegelser fra de store bykonsentrasjonene mot distriktsområdene. Tilsvarende motstrømsbevegelser lot seg også spore i Norge.

Midt på 1970-tallet lanserte Ottar Brox sin konsolideringshypotese. Mange forsto denne hypotesen som en påstand om at folketallet var forventet å holde seg uendret i alle deler av landet i overskuelig tid framover. Men som Brox påpekte ved flere anledninger, var påstanden hans at «omrisset av det bebodde Norge» ikke ville komme til å forandre seg mye i de kommende tiårene. Kommunikasjonsutbygging og en omfattende påkobling til storsamfunnet og velferdsstaten hadde bidratt til at forestillingen om utkantsamfunn som skjebnefellesskap ikke lenger var gyldig. Det var først og fremst gjennom økt pendling og offentlig sysselsetting at bosettingsmønsteret ble konsolidert. Dermed var ikke lenger utkantbygder så kritisk avhengige av om folketallet deres skulle øke eller synke.

Dette var en viktig presisering. Den bidro til at resonnementet bak konsolideringshypotesen ikke ble ugyldig, selv om konsentrasjonen av befolkningen fortsatte å gjøre seg gjeldende utover på 1980-tallet og videre fram til i dag.3 Dette skjedde dels på grunn av flyttemønsteret, men mye også fordi distriktskommunenes reduserte ungdomskull svekket reproduksjonspotensialet dramatisk. Dermed havnet de etter hvert i en vedvarende tilstand med flere dødsfall enn fødsler.

Likevel endret ikke «omrisset av det bebodde Norge» seg stort. Avfolkingsalarmen var avblåst, selv om folketallet gikk mye tilbake – og mest i kommunene med lavest sentralitet.

1.4.4 Uttynningssamfunnets utfordringer

I forlengelsen av konsolideringshypotesen, og med bakgrunn i befolkningsframskrivinger fra Statistisk sentralbyrå (SSB) for perioden 1987–2015 som tilsa fortsatt befolkningsnedgang i omtrent halvparten av landets kommuner, vokste begrepet «uttynningssamfunn» fram.4 Uttynningssamfunn ble i utgangspunktet definert som steder og kommuner som over tid går tilbake i folketall, men uten å bli avfolket. Dette lanserte en annerledes måte å forholde seg til distriktspolitikken på. Litt teknisk kan man si at demografisk utvikling i dette perspektivet ble omdefinert fra å være en avhengig variabel, noe det gjaldt å utforme virkemidler for å påvirke, til å være en uavhengig variabel, noe man i større grad bare må forholde seg til.

I forlengelsen av dette ble spørsmålet: Hvilke samfunnsmessige utfordringer ventes å oppstå i kjølvannet av en befolkningsnedgang? Og videre: Hvilke virkemidler kan gjøre disse utfordringene enklere å håndtere?

Et sentralt element i forståelsen av uttynningsprosesser er at de ikke bare innebærer befolkningsnedgang, men typisk også en endret sammensetning av befolkningen. Aldring, gjerne i form av såkalt forgubbing, er et aspekt. Prosessen kan tenkes å føre til en sosial og kulturell utarming av et stedssamfunn. Grunnlaget for formelle tjenestefunksjoner, lag og foreninger og det uformelle sosiale og kulturelle livet i hele sin bredde kan undergraves.

Rekken av mulige konsekvenser man kunne tenke seg som følge av slike uttynningsprosesser, var grunnlaget for formuleringen av en «utarmingshypotese».5 Denne hevdet at befolkningsnedgangen ville ha en tendens til å sette preg på hverdagslivet i slike samfunn. Den ville utfordre både de visuelle, økonomiske, sosiale og kulturelle kvalitetene i lokalsamfunnene og i ytterste konsekvens føre til krise og «velferdsmessig kollaps», et samfunn som raknet.

I 2016, med fasit i hånd, skrev Aasbrenn og Sørlie artikkelen «Uttynningssamfunnet – 25 år etter».6 SSBs befolkningsframskrivinger fra 25 år tidligere hadde undervurdert befolkningsveksten for landet som helhet. For de kommunene der folketallet var forventet å krympe, traff framskrivingene derimot godt. Nær halvparten av kommunene (200 av 428) opplevde nedgang i folketallet i perioden 1987 til 2015, jf. figur 1.1. For 120 av dem var nedgangen over 10 prosent, og mønsteret var tydelig. De minst sentrale kommunene hadde størst nedgang, slik også framskrivingen hadde antydet. Uttynningshypotesen slo med andre ord til.

Figur 1.1 Andel kommuner med nedgang i folketallet etter sentralitet og ulike nivåer for nedgang (1987–2015). Tall i prosent1

Figur 1.1 Andel kommuner med nedgang i folketallet etter sentralitet og ulike nivåer for nedgang (1987–2015). Tall i prosent1

1 Figuren er oppdatert til å vise kommunestrukturen per 2020 og SSBs sentralitetsindeks fra 2020. Med denne strukturen hadde 176 av 356 kommuner nedgang i folketallet. 115 hadde nedgang over 10 prosent.

Kilde: Aasbrenn, K. & Sørlie, K. (2016), s. 159. SSB (tabell – 06913).

Samtidig var det vanskeligere å konkludere med at utarmingshypotesen hadde slått til. Aasbrenn og Sørlie finner dokumentasjon på at situasjonen kan være krevende og åpenbart prege lokalsamfunnene. Men etter å ha undersøkt en rekke indikatorer som arbeidsledighet, omfanget av uføretrygd og barnefattigdom og sammenliknet et bredt spekter av målinger og vurderinger, konkluderte de likevel med at forskjellene mellom de ulike kommunegruppene er nokså små. Ut fra beregningene som er gjort, framstår ikke uttynningskommunene som en gruppe med spesielt dramatiske verdier.

At følgene ikke er blitt mer dramatiske enn de tilsynelatende er selv om folketallet har fortsatt å gå tilbake, ses i sammenheng med at en rekke kompenserende forhold har gjort seg gjeldende. Av dem kan nevnes distriktspolitikken, samferdselsutbyggingen, bilbruken, den digitale revolusjonen og de lokale aktørenes evne til å tilpasse seg situasjonen og utvikle lokalt tilpassede løsninger for blant annet tjenesteorganisering og transport. Men spesielt legger artikkelen vekt på betydningen av den nasjonale utbyggingen av velferdsstaten, både de spesifikke velferdstjenestene og ordningene som bidrar til økonomisk trygghet for enkeltpersoner.7

Brox la vekt på at kommunikasjonsutbyggingen og framveksten av større funksjonelle regioner bidro til at synet på det enkelte lokalsamfunnet som et skjebnefellesskap ikke lenger hadde sin opprinnelige gyldighet. Noe han i liten grad problematiserte, var den underforståtte, men grunnleggende forutsetningen: at det faktisk må eksistere steder som det er praktisk mulig å pendle til, livskraftige bo- og arbeidsmarkedsregioner.

Utviklingen innenfor fritidssfæren, spesielt bruken av hytter og fritidshus, har også bidratt til å endre livet i mange av de perifere områdene av landet. Folketallet – i betydningen hvor mange som faktisk oppholder seg der – går opp og ned avhengig av ukedag og sesong. Noen steder bærer nærmest preg av å være av-og-på-samfunn, bebodd i enkelte perioder av året, praktisk talt ubebodd i andre.

De såkalte hyttekommunene utgjør en egen kategori. Endret bruk av hyttene, spesielt det at flere oppholder seg der i lengre perioder og delvis utnytter dem som et hjem nummer to og hjemmekontor, utfordrer i noen grad selve bobegrepet. På sikt kan det også gjøre det aktuelt å revidere prinsipper både for demografisk bokføring og skattelegging. Forbudet mot å reise til en hytte utenfor ens formelle bostedskommune, som ble innført våren 2020, illustrerer noen utfordringer som har å gjøre med dimensjoneringen av det man kan kalle et jojo-samfunn.

«Uttynningssamfunnet» lanserte altså en annerledes måte å forholde seg til demografisk utvikling i distriktspolitikken på; fra noe man måtte påvirke (avhengig variabel) til noe man i større grad må forholde seg til og ha politikk for å håndtere konsekvensene av (uavhengig variabel).

Utvalgets formål kan også leses i en slik forståelsesramme. Da vil befolkningsutviklingen i retning av økt andel eldre og færre i yrkesaktiv alder tas mer for gitt, og vi skal foreslå løsninger som kan opprettholde bærekraften i samfunnene selv med en slik utvikling. Hvilke samfunnsmessige utfordringer ventes å oppstå i kjølvannet av en befolkningsnedgang, og hvilke virkemidler kan gjøre disse utfordringene enklere å håndtere?

1.4.5 Utvalgets forståelse av demografiutfordringer – befolkningsnedgang, aldring og spredt bosetting

Begrepet «demografiutfordringer» står sentralt i mandatet. Utvalget har i sitt arbeid lagt til grunn at de aktuelle utfordringene er knyttet til tre forhold: befolkningsnedgang, aldring og spredt bosetting.

Befolkningsnedgang: Nedgangen i antall innbyggere i store deler av Distrikts-Norge har over flere tiår vekket bekymring. Opprettholdelse av folketallet, i praksis gjerne knyttet til den enkelte kommune, har tradisjonelt både vært et mål for distriktspolitikken og en målestokk for både den nasjonale distriktspolitikkens og den kommunale politikkens suksess eller fiasko.

Begrunnelsen har for en stor del vært knyttet til forventede utfordringer samlet under overskriften «uttynningsproblematikk». I dette begrepet inngår både de langsiktige, regionaløkonomiske konsekvensene av at folketallet går ned, utfordringer for tjenesteforsyningen, fysisk forfall og et utfordret sosialt og kulturelt mangfold. Distriktenes stemme på den nasjonale politiske arenaen svekkes når distriktsbefolkningen utgjør en stadig mindre del av alle innbyggerne i landet. I tillegg nevnes ofte det symbolske inntrykket som skapes både innad og utad når man blir stemplet som et uttynningssamfunn eller et fraflyttingsområde.

Aldring: Store deler av Distrikts-Norge preges ikke bare av befolkningsnedgang, men også av aldring. I mandatet er utfordringer knyttet til aldringen av distriktsbefolkningen framhevet spesielt. I motsetning til fraflytting er redusert dødelighet og økt levealder en prosess som utelukkende oppfattes som en villet utvikling, og dermed noe som må tas for gitt. Samfunnet må lage systemer for å håndtere konsekvensene av aldring, og de må være bærekraftige over tid. Aldring kan bidra til å skape et større behov for helse- og omsorgstjenester. Disse tjenestene skal finansieres, og det krever rekruttering av kompetanse. Aldringen blir på sikt også en nasjonal utfordring, men den vil skje tidligere og sterkere i distriktene.

Spredt bosetting: Distriktene er gjennomgående preget av kombinasjonen liten befolkning og store avstander. Dette skaper avstandsutfordringer i forbindelse med både jobb, tjenesteorganisering og hverdagslivet i stort og smått. Dette gjelder så vel innad i enkeltkommuner som i regioner hvor distriktskommuner er lokalisert. Tjenestetilbud, lag og foreninger og alle institusjoner som krever et visst befolkningsunderlag for å fungere, vil møte utfordringer, spesielt i en situasjon der folketallet går tilbake og befolkningen eldes.

Spredt bosetting, befolkningsnedgang og aldring har en tendens til å opptre sammen. Slik demografisk uttynning i en region kan bidra til å forsterke utfordringer med lav befolkningstetthet og aldring, kan stabilisering av folketallet eller vekst bidra til å dempe utfordringene. Likevel, det å være en distriktskommune – med liten befolkning og store avstander – er imidlertid i seg selv en demografiutfordring som krever særskilte grep. Det endres ikke nødvendigvis så mye av om folketallet går litt opp eller litt ned.

Utvalget ønsker også å se de identifiserte utfordringene, og diskusjonen om hvordan de kan møtes med målrettede virkemidler og tiltak, innenfor en kontekst der rammebetingelsene for mer eller mindre alle aktører er i rask endring, med de trusler og muligheter det innebærer for distriktskommunene og deres innbyggere. Teknologisk utvikling inngår som en viktig faktor, men er i denne sammenhengen ikke den eneste.

Den gradvise nedtoningen av bosettingsmålet i distriktspolitikken er av mange betraktet som en reduksjon av ambisjonene og en stille aksept av at målene man hadde satt seg, var urealistiske. Utvalget ser på sitt oppdrag som en invitasjon til å styrke arbeidet mot minst like ambisiøse, men mer kvalitative, mål. Målene vil derfor også være mer krevende å sette ut i livet, men vil etter utvalgets mening ideelt sett kunne treffe hverdagens utfordringer i distriktene bedre.

1.5 Utvalgets arbeid – utredningsarbeid under en pandemi

Utvalget har hatt tolv utvalgsmøter, hvorav de siste åtte som videomøter. Arbeidet startet med å reise til ulike deler av landet, blant annet for å innhente innspill fra kommuner om hvordan de vurderer og planlegger for å håndtere demografiske endringer i egen kommune. Planen var å videreføre denne arbeidsformen gjennom hele utredningsarbeidet, men dette møteopplegget måtte nødvendigvis justeres som følge av covid-19. I tillegg til de fysiske møtene utvalget rakk å gjennomføre med kommuner før mars 2020, ble det sendt henvendelser til 24 kommuner det ellers ville ha vært aktuelt å besøke, for å få skriftlige innspill til arbeidet. Halvparten av disse kommunene har gitt skriftlige tilbakemeldinger til arbeidet.

Figur 1.2 Kommuner som har gitt utvalget innspill

Figur 1.2 Kommuner som har gitt utvalget innspill

Utvalget har også invitert forskere og andre med særlig kunnskap om ulike temaer til utvalgsmøter for å presentere sin forskning og andre sentrale innsikter. Følgende har holdt innlegg på utvalgets møter:

  • Håvard Teigen, professor emeritus ved Høgskolen i Innlandet

  • Kjetil Sørlie, demograf, tidl. ved Norsk institutt for by- og regionforskning

  • Finansdepartementet ved Merete Arna Onshus

  • Sørlandet Sykehus ved Nina Mevold, Øystein Evjen Olsen og Vegard Øksendal Haaland

  • Nasjonalt senter for distriktsmedisin ved Anette Fosse, Birgit Abelsen og Margrete Gaski

  • Nasjonalt senter for e-helseforskning ved Stein Olav Skrøvseth

  • Mads Gilbert, klinikkoverlege/professor ved Universitetssykehuset Nord-Norge

  • Christina Strige og Marit Magelssen Vambheim, til(bake)flyttere til Vadsø

  • Sykehusinnkjøp ved Kjetil Marius Istad

  • Fylkesmannen i Troms og Finnmark ved Jan-Peder Andreassen

  • Josefina Syssner, instituttleder og førsteamanuensis ved Universitetet i Linköping

  • Ungdommens distriktspanel ved Anne Snarteland, Hans Christian Knudsen og Anne Irene Myhr

  • Statens vegvesen ved Tore Askeland og Cathrine Helle-Tautra

  • Hareid Fastlandssamband AS ved Gunvor Ulstein

  • Svein Richard Brandtzæg, leder for distriktsnæringsutvalget

  • Sametinget ved Katrine Muotka, Magne Svineng, Anne-Marie Gaino og John Osvald Grønmo

Utvalget har i tillegg hatt tre egne kortere videomøter med distriktsnæringsutvalget, KS og Norsk Rådmannsforum.

Utvalget har fått utarbeidet egne notater fra Nasjonalt senter for distriktsmedisin og Distriktssenteret. Utvalget har også bestilt statistikk fra Statistisk sentralbyrå og Samordna opptak.

1.6 Kommunene bekymrer seg for befolkningsnedgang, staten bekymrer seg for aldring

Tilbakemeldingene fra kommuner viser at de generelt vurderer konsekvensene av framskrevet aldring som store, men håndterbare. En aldrende befolkning oppfattes hovedsakelig som en utfordring for helse- og omsorgstjenestene i kommunene. For eksempel skriver Rollag kommune i sitt innspill til utvalget:

En økning i andel innbyggere over 67 år i kombinasjon med at den forventede levealderen også økes, kan medføre en meget stor belastningen på helsetjenestene i kommunen. I følge Folkehelseinstituttet vil en økningen i forventet levealder i Norge medføre at antallet personer med demens mer enn dobles fra 2015 til 2050. Kostnadsnivået for å opprettholde adekvate helsetjenester i kommunen vil da også øke betydelig.
Kommunen har allerede satt i gang en rekke tiltak i forsøk på å mitigere et økende kostnadsnivå. Dette inkluderer forebyggende tiltak, helsefremmende tjenester og lokalsamfunn, samt samskaping og innbyggermedvirkning for økt helse og bedre trivsel.

Kommunene peker ofte på nødvendigheten av å skifte fra sykehjem til hjemmetjenester, innføring av velferdsteknologi og rekruttering av tilstrekkelig arbeidskraft som de viktigste tiltakene for å håndtere en aldrende befolkning. Dette bekreftes også av andre studier.8

Samtidig er det kommuner som påpeker at endringene i alderssammensetning gir utfordringer også for andre tjenesteområder. For eksempel skriver Kragerø kommune i sitt innspill til utvalget:

Parallelt med økningen i antall eldre reduseres antall og andelen barn og unge. Det nødvendiggjør fleksibilitet og endringer i f.eks. barnehage- og skolestruktur. Bare slik kan ressurser forskyves til den innbyggergruppen som øker. Staten må gjøre det mulig for kommunene å foreta slike strukturelle grep slik at det gir kostnadsbesparelser. Nasjonale normer reduserer det lokale handlingsrommet.

Det er imidlertid få distriktskommuner som har gitt uttrykk for at de anser den forventede aldringen isolert sett som en kritisk utfordring som vil kunne få konsekvenser for bærekraften i sitt lokalsamfunn.

Dette synes å stå i motstrid til hvordan distriktskommuner vurderer utsiktene til nedgang i folketallet. Kommuner i distriktene er betydelig mer bekymret for en reduksjon i antall innbyggere enn for endringer i alderssammensetningen. Dette bekreftes blant annet av innspill fra kommuner til utvalget og i nyere studier.9 Å tiltrekke seg nye innbyggere i arbeidsfør alder, både for å øke/opprettholde folketallet og kunne sikre tilstrekkelig arbeidskraft, er derfor førsteprioritet for mange distriktskommuner. Dette er problemstillinger mange kommuner allerede har jobbet med en stund. For eksempel viser Beiarn kommune i sitt innspill til at:

Beiarn har gjennom mange år hatt en nedgang i befolkningen. Prognosene fra SSB tilsier da også at samlet befolkning vil reduseres også for de kommende årene. Vi kunne ønsket at det hadde vært en relativt stabil sammensetning av de ulike aldersgruppene i perioden, men realiteten er at andelen eldre over 67 år øker.
Samtidig viser fremskrivningen fra SSB at den yrkesaktive aldersgruppen (20–66 år) er den som gruppen som i antall vil ha den største reduksjonen med over 18%. Dette vil kunne medføre at det for Beiarn som samfunn vil være kritisk at man lykkes med å gjennomføre tilstrekkelig ny rekruttering av arbeidskraft og at denne arbeidskraften utgjøres av nye innbyggere som flytter til Beiarn. Ny tilflytting krever at vi er i stand til å tiltrekke oss nye innbyggere i sterk konkurranse med våre nabokommuner, ikke minst Bodø som regionsenter.

I deler av statsapparatet synes det å være større bekymring for konsekvensene av økt aldring enn det er blant distriktskommunene. Eksempelvis uttrykker regjeringen ved Helse- og omsorgsdepartementet i Nasjonal helse- og sykehusplan sterk bekymring for at økt aldring vil påvirke kommunenes evne til å yte helse- og omsorgstjenester i samsvar med lovpålagte ansvar.10 Bekymringen er i stor grad knyttet til framskrivinger som viser at kommunene vil trenge langt flere helse- og omsorgsarbeidere enn hva de vil få. Dette omtales nærmere i kapittel 6.

Behovet for økt antall årsverk i helse- og omsorgssektoren er ikke størst i distriktene. Det er kombinasjonen av en aldrende befolkning og begrenset tilgang på kvalifisert personell som vil utgjøre bærekraftutfordringen i distriktskommuner, mener Helse- og omsorgsdepartementet, som forventer betydelige rekrutteringsutfordringer både for kommuner og spesialisthelsetjeneste.

Regjeringen ved Kommunal- og moderniseringsdepartementet har også pekt på at de demografiske endringene representerer en avgjørende utfordring for kommuner i distriktene:

Befolkningsnedgang og demografiske endringer gjør at mange av de små kommunene i løpet av 10–15 år ikke vil ha et bærekraftig forhold mellom antallet innbyggere i arbeidsfør alder og innbyggere over 67 år. Disse kommunene har allerede i dag små organisasjoner og store utfordringer med å ha tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å dekke opp alle fagområder.11

Disse beskrivelsene fra regjeringshold gir tilsynelatende uttrykk for en større bekymring for den demografiske utviklingen i distriktene, enn hva distriktskommunene selv gir uttrykk for. Den framskrevne utviklingen anses for å være kritisk og ha konsekvenser for bærekraften i lokalsamfunnene. Det at utvalget ble satt ned og mandatet det ble gitt, kan også ses som et uttrykk for det samme.

I senere deler av rapporten vil utvalget forsøke å belyse hvorfor staten og distriktskommunene vurderer den forventede utviklingen ulikt. Forhåpentligvis kan vi bidra med analyser og perspektiver som vil kunne bringe debatten om demografi og distriktene noe videre.

Fotnoter

1.

Samlet sank folketallet på sentralitet 6 med 10 prosent, mens folketallet på sentralitet 5 var stabilt.

2.

Rasmussen, T. F. (1967). Hele folket i storbyer? Forskningsnytt, nr. 2–3.

3.

Brox, O. (1980). Mot et konsolidert busettingsmønster. Tidsskrift for samfunnsforskning, 21(3/4), 227–244. Det var flere andre elementer knyttet til Brox konsolideringshypotese som ikke har slått til i etterkant, som vi ikke går nærmere inn på her.

4.

Aasbrenn, K. (1989). «Uttynningssamfunnet – det demografisk uttynnede – men ikke avfolkede – utkantsamfunnet». Tidsskrift for samfunnsforskning, 30 (5/6).

5.

Aasbrenn, K. (1989). «Uttynningssamfunnet – det demografisk uttynnede – men ikke avfolkede – utkantsamfunnet». Tidsskrift for samfunnsforskning, 30 (5/6).

6.

Aasbrenn, K. & Sørlie, K. (2016). Uttynningssamfunnet – 25 år etter. I Villa, M. & Haugen, M. S. (Red.), Lokalsamfunn. Cappelen Damm Akademisk.

7.

Aasbrenn, K. & Sørlie, K. (2016). Uttynningssamfunnet – 25 år etter. I Villa, M. & Haugen, M. S. (Red.), Lokalsamfunn. Cappelen Damm Akademisk.

8.

Helgesen, M. K. & Herlofson, K. (2017). Kommunenes planlegging og tiltak for en aldrende befolkning. (NIBR-rapport 2017:16). By- og regionforskningsinstituttet NIBR.

9.

Bliksvær, T. et al. (2020). «Et godt sted å bli gammel» – En studie av aldring i rurale kommuner. (NF-rapport nr. 11/2020). Nordlandsforskning.

10.

Meld. St. 7 (2019–2020). Nasjonal helse- og sykehusplan 2020–2023. Helse- og omsorgsdepartementet.

11.

Prop. 88 S (2017–2018). Kommuneproposisjonen 2019. Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Til dokumentets forside