9 Infrastruktur knytter distriktene sammen

Det er vanskelig å se for seg livskraftige lokalsamfunn i distriktsområder uten motorisert transport og internett. Dette har stor betydning for innbyggernes tilgang til arbeid, tjenester, varer og fritid i områder preget av store avstander og færre valgmuligheter.

Med færre brukere er det krevende å finne gode lønnsomhetsmodeller i distriktene. Dette har ført til at standarden på infrastrukturen er dårligere i distriktene. I Norge har offentlig sektor tatt et stort ansvar for finansiering, organisering og utbygging av tradisjonelle ferdselsveier over sjø og på landevei. Nyere kommunikasjonsformer, som flytransport og digital infrastruktur, er i større grad overlatt til markedskreftene.

Bedre transportinfrastruktur gjør det mulig å øke reiseavstanden uten å øke reisetiden. Bedre infrastruktur gir også flere indirekte effekter, som eksempelvis økt konkurranse, stordriftsfordeler og mer kunnskapsdeling. God fysisk og digital infrastruktur er dessuten viktig for å knytte små og store bo- og arbeidsmarkedsregioner sammen. I store arbeidsmarkeder vil det være flere potensielle søkere til ledige stillinger og dermed lettere å rekruttere arbeidskraft.

Et tilstrekkelig flyrutetilbud til akseptable priser er viktig for at folk skal kunne bo i hele landet, men lite trafikkgrunnlag i distriktene gir ofte begrenset konkurranse med få avganger og høye priser. Der markedet alene ikke gir et tilfredsstillende flyrutetilbud, kjøper det offentlige i dag flyrutetjenester.

Kollektiv- og transportløsninger i tynt befolkede områder har ofte dårlig kostnadseffektivitet, med lavt belegg og lite fleksible reisetider. Mangel på kollektivtilbud gjør at ungdommer og andre uten bil blir avhengig av skyss eller blir utestengt fra å delta på aktiviteter og sosiale møteplasser.

Godt utbygd digital infrastruktur i distriktene er avgjørende for at innbyggerne skal kunne bruke digitale tjenester, men også for digital samhandling med andre. Med bedre utbygd infrastruktur kan mer avanserte digitale verktøy tas i bruk. Digitalisering bidrar til økt produktivitet, økonomisk vekst og økt velferd for så å si alle samfunnssektorer og næringer.

9.1 Bedre transportinfrastruktur utvider arbeidsmarkedene

Transportinfrastruktur har stor betydning for innbyggernes tilgang til arbeid, tjenester, varer og fritid, for bedrifters tilgang på arbeidskraft og andre innsatsfaktorer, for samarbeid og arbeidsdeling med andre aktører og for raskere og rimeligere leveranser av varer og tjenester. Bedre infrastruktur gir gevinster for alle.

Først og fremst gjør bedre infrastruktur det mulig å øke reiseavstanden uten å øke reisetiden.1 Reisevaneundersøkelsene (RVU) fra 1985 og senere viser at gjennomsnittlig reiselengde til arbeid i Norge har økt med over 50 prosent fra 1985 til 2013/14. Også reisetiden har økt, men ikke så mye som reiseavstanden. Arbeidstakere i Oslos omland har lengst arbeidsvei, mens reiseavstanden er minst i distriktsområder der det er få alternative arbeidsplasser i nærheten.

I distriktene er bilen det foretrukne framkomstmiddelet. Distriktsområdene har den høyeste andelen bilreiser, med 72 prosent av daglige reiser og 67 prosent av lange reiser.2

Et infrastrukturprosjekt som reduserer pendlerkostnader, kan gjøre det lønnsomt for arbeidstakere å bytte til mer attraktive jobber. Bedre infrastruktur gir også flere indirekte effekter, som eksempelvis økt konkurranse, stordriftsfordeler og mer kunnskapsdeling. Men bedre infrastruktur i form av veier gir oss også økt trafikk, og det blir mer fordelaktig å bruke bil framfor andre framkomstmidler. Det kan gjøre det dyrere å opprettholde kollektivtilbudet på samme nivå som før, og økte billettpriser og/eller redusert kollektivtilbud vil ramme dem som ikke har tilgang til bil. Dette er nærmere utdypet i kapittel 9.5.2.

Flere kommuner inngår i en felles bo- og arbeidsmarkedsregion

Infrastrukturinvesteringer og økt pendling har gjort at mange kommuner har blitt koblet sammen til en felles bo- og arbeidsmarkedsregion. Siden 1970-tallet har den regionale integrasjonen redusert antall arbeidsmarkedsregioner mest på Vestlandet, etterfulgt av Trøndelag og Nord-Norge. På Sør- og Østlandet har det vært få endringer. Særlig på det sentrale Østlandet var pendlingen over kommunegrenser forholdsvis stor allerede på 1970-tallet.3

Transportøkonomisk Institutt (TØI) har delt inn kommunene i 159 bo- og arbeidsmarkedsregioner (BA-regioner) basert på kriterier om pendling og reisetid mellom kommuner for 2020.4 Halvparten av BA-regionene består likevel kun av én kommune. Dette er i all hovedsak distriktskommuner på sentralitet 5 og 6, preget av store avstander og/eller øyer. Over halvparten av BA-regionene med kun én kommune ligger i Nord-Norge. Kommuner som er del av en større bo- og arbeidsmarkedsregion, har per definisjon et større arbeidsmarked å rekruttere arbeidskraft fra enn kommuner som utgjør sin egen BA-region. Figur 9.1 viser at BA-regionene med byer over 50 000 innbyggere ligger langs kysten i Sør-Norge, mens det er flest BA-regioner uten tettsteder med mer enn 5 000 innbyggere i innlandet av Sør-Norge og i Nord-Norge.

¹ BA-regionene er basert på kommunestrukturen fra 2020, men kartet er basert på kommunegrenser i 2019. Dette gir tydeligst utslag i at hele Snillfjord i kartet er lagt inn i nye Orkland kommune, mens hele Tysfjord er lagt inn i Hamarøy kommune.

Kilde: Meld. St. 5 (2019–2020). Levende lokalsamfunn for fremtiden – Distriktsmeldingen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

9.1.1 Hvor finnes mulighetene for regionforstørring?

Det er store regionale forskjeller i potensialet for ytterligere regionforstørring. Arbeidsplassenes attraktivitet som pendlingsmål vil avhenge av reiseavstand, og modellberegninger viser at den økte tilgangen til arbeidsplasser har størst potensial i fjordområdene.5 Det er først og fremst Ryfylke, Haugalandet, Søndre Sunnhordland, kyst- og fjordområdene fra Sognefjorden til og med Nordmøre, Fosen-kysten, Helgelandskysten, Søndre Ofoten, ytre deler av Lofoten/Vesterålen og kysten Senja–Kvænangen som framstår med et vesentlig potensial for regionforstørring, jf. figur 9.2. I tillegg kommer en del mindre områder spredt rundt i innlandsdalførene i Sør-Norge. Felles for disse områdene er at oppgradering av veinettet gir klare reisetidsreduksjoner på avstander som er attraktive for pendling, og at det innenfor disse avstandene er mulig å koble sammen et visst omfang av yrkesaktive og arbeidsplasser.

Studien viser at det ellers i landet er begrensede muligheter for å skape slike endringer, selv med omfattende veiutbygging.

Kilde: TØI-rapport 1208/2012.

9.1.2 Nasjonal transportplan setter rammene for utbygging av infrastruktur

Nasjonal transportplan 2018–2029 (NTP) danner grunnlaget for de tiltakene som blir foreslått.6 Planen legger vekt på sammenhengende utbygging av transportkorridorer som binder regionene og landsdelene sammen, og som senker transportkostnadene for næringslivet. Satsing på drift og vedlikehold er også høyt prioritert i NTP 2018–2029. Vedlikehold gir forbedring av veistandard, fordi det er satt høyere krav til standard over tid.

Hvilke virkninger veiutvidelsene har hatt på bo- og arbeidsmarkedsregionene, er i liten grad vurdert i gjeldende NTP, fordi denne typen vurderinger da var beheftet med stor usikkerhet.7 Samtidig peker NTP på at reisetidsreduksjoner er viktig for å utvikle robuste bo- og arbeidsmarkedsregioner. Veibehovene ble heller vurdert etter vegnormalene, som skulle sikre et enhetlig veinett med tilfredsstillende kvalitet ut fra samferdselspolitiske mål og god samfunnsøkonomi.

Fylkeskommunen har fått en større rolle for utviklingen av god og sammenhengende infrastruktur, med ansvar for omtrent 80 prosent av det samlede riks- og fylkesveinettet, fylkesveifergene og veiadministrasjon for fylkesveiene. Dette finansieres i hovedsak gjennom inntektssystemet for fylkeskommunene, men også av brukerbetalinger i form av bompenger og billettinntekter.

Regjeringen har varslet at de vil vurdere hvordan enkelte fylkesveier med høy andel tungbiler og eksport best mulig kan rustes opp i NTP 2022–33, og transportetatene er bedt om å identifisere de strekningene som er av størst betydning for næringslivet.

Ønskene om nye satsinger på infrastruktur er mange. Samtidig er handlingsrommet i norsk økonomi begrenset framover. På den annen side åpner ny teknologi mulighetene for nye løsninger, som både kan være mer kostnadseffektive og brukervennlige.

Rettferdig fordeling – alle skal få?

Det er få veiprosjekter i distriktene som er vurdert som samfunnsøkonomisk lønnsomme.8 En viktig årsak er at det er for liten trafikk på veiene til at nyttevirkningene skal bli høye. Likevel har mange samfunnsøkonomisk ulønnsomme veiprosjekter kommet med i NTP innenfor rammen av åtte utvalgte transportkorridorer.

Dette kan tilsi at det er en motsetning mellom prioritering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet i utredningsfasen og andre kriterier for beslutning om infrastrukturinvesteringer som distriktspolitikk og fordelingshensyn. Det har nemlig vært en bemerkelsesverdig stabil fordeling av riksveiinvesteringer mellom landsdelene på 1970- og 1980-tallet.9 Først på 1990-tallet har store veiprosjekter i økende grad kommet sentrale strøk til gode, selv om også mindre sentrale strøk på Vestlandet og i Nord-Norge har fått sine prosjekter.10

Det er blitt gjort noen grep i styringsmodellen for NTP 2022–33 for å sikre at det er gode prosjekter som blir valgt innenfor rammen av fordelingshensyn. Blant annet skal politisk nivå i fylkeskommunene og de største bykommunene involveres tidligere, for at man skal forstå og finne løsninger på de største utfordringene på regionalt nivå.

9.1.3 Bedre infrastruktur gir ringvirkninger for produktiviteten

Utover økt konkurranse, omfordeling av arbeidskraft og endret tjenestetilgang oppstår det også andre ringvirkninger av infrastrukturprosjekter. Agglomerasjonsgevinster er et annet navn på stordriftsfordelene på by- eller arbeidsmarkedsnivå, og dette forklarer hvorfor produktiviteten øker når folk og bedrifter velger å «klynge» seg sammen i byer. Tredelingen deling–læring–matching brukes for å beskrive mekanismene som gir opphav til agglomerasjonsgevinster11:

Deling: Kortere avstander eller reisetider bidrar til å forstørre markedene for varer, tjenester og arbeidskraft. Et større marked gir i sin tur storskalafordeler og bredere tilgang på relevant arbeidskraft for bedriftene.

Læring: Nærhet gir lettere utveksling av kompetanse og ressurser. Kostnadene ved overføring og tilpasning av kompetanse og teknologi blir dermed lavere, og området vil tiltrekke seg bedrifter som har høy innovasjonstakt og/eller behov for kompetanseutveksling.

Matching: På småsteder blir mange arbeidstakere innelåst i stillinger som ikke er tilpasset deres kompetanse, samtidig som bedrifter har begrenset tilgang til spesialisert kompetanse. I et større arbeidsmarked øker sannsynligheten for bedre matching mellom arbeidskraft og bedrifter.

Det er ikke gitt at alle kommuner som blir integrert i et større arbeidsmarked får ta del i de samme effektene. Mange steder som blir inkludert i en forstørring av arbeidsmarkedet, kan oppleve at flere av arbeidsplassene vil flytte inn mot sentrum av arbeidsmarkedsregionen, der storskalafordelene, læringen og tilgangen på arbeidskraft er best. Innbyggere på stedet vil imidlertid få tilgang til et større arbeidsmarked med flere og mer attraktive jobber. Utfordringene for mindre byer i nærheten av storbyregionene kan eksemplifiseres gjennom utbyggingen av 62 km med motorvei mellom Kløfta (i Ullensaker) og Kongsvinger, der ringvirkningsstudier viser at produktivitetsforbedringene i større grad vil komme Oslo til gode enn vertskommunene Ullensaker og Kongsvinger.12

Statens vegvesen har satt ut en rekke utredninger for å avdekke ulike virkninger av fergefri E39 på strekningen Kristiansand–Trondheim.13 Utredningene tyder på at det kan oppstå betydelige ringvirkninger som følge av store reduksjoner i reisetid, med stor betydning for integrering av bo- og arbeidsmarkeder og med sterkere næringsklynger og økt arbeidsmobilitet og samarbeid. Den sterkere integrasjonen vil også kunne føre til økt konkurranse og endrede reisevaner, med betydelig økt bilbruk og færre flyreiser internt på Vestlandet.

Ulike metoder og modeller som blant annet tar utgangspunkt i ulike forutsetninger om bompenger, tidsaspekt og arbeidsmarkedets økte attraktivitet, gir store forskjeller i de beregnede effektene av prosjektene. Imidlertid er det stort sett enighet om at forskjeller i folketall, befolkningstetthet og arbeidsmarkedsstørrelse vil påvirke i hvilken grad samfunnet vil ha nytte av de ulike delstrekningene. Det er eksempelvis forventet beskjedne effekter av den moderate reisetidsreduksjonen på den relativt lange og befolkningstynne strekningen mellom Kristiansund og Trondheim, mens det er forventet store effekter av at mange kommuner i Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal får sterkt reduserte reisetider og blir tettere knyttet til større befolkningssentre. I tillegg kan man forvente en ekstra effekt ved kjeding av arbeidsmarkeder.14

I en studie av tre gjennomførte infrastrukturprosjekter (Lofast, E18 Grimstad-Kristiansand og Eiksundforbindelsen) ble det funnet store forskjeller i produktivitetseffekter av veiutbyggingene.15 Studiene indikerer at utbygginger som forbinder små kommuner med lange reisetider, har langt lavere gevinster enn utbygginger som binder kommuner sammen til ett funksjonelt arbeidsmarked, eller utbygginger som øker samhandlingen i et eksisterende arbeidsmarked.

9.1.4 Ferger til besvær

Det er om lag 120 fergesamband i Norge som frakter motorkjøretøy, og det er flest av dem i Møre og Romsdal og Nordland. Omtrent 3 av 4 fergesamband går innom en eller flere distriktskommuner i sentralitet 5 eller 6. Fergebillettene kan oppfattes som betaling for en tjeneste snarere enn en skatt, mens den offentlig pålagte takstdifferensieringen gir fergetakstene et preg av skatt. Det er ikke opplagt at fergedrift skal betales av trafikantene. Fergesambandene er en del av landets veinett og drives som regel på oppdrag fra staten eller fylkeskommunene. I Sverige er 40 av 41 fergesamband i veinettet gratis for trafikantene.

Stortingets vedtak om null- og lavutslipp på alle ferge- og hurtigbåtanbud har, sammen med økt rutehyppighet, flere fartøyer, økte drivstoffpriser og økte lønninger, økt kostnadene til fergedrift. I en del fylker har dette ført til at fylkeskommunene har valgt å sette opp takstene betydelig.

Analyser fra Møreforsking har vist at gratis bruk av ferger kan utløse vesentlige nyttevirkninger, men også vesentlige kostnadsøkninger. Summen tilsier at fri bruk av ferger sannsynligvis ikke vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt.16 Unntaket er trafikksvake samband, der gratis ferger sannsynligvis vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt fordi ledig kapasitet blir bedre utnyttet uten at det blir behov for flere ferger og fergeavganger.

Det er fergeavløsningsprosjektene som gir de største mulighetene for regionforstørring, men fjordkryssinger i form av bruer eller tunneler er både ingeniørteknisk utfordrende og kostbart. Det er derfor utredet om økt fergefrekvens kan gi ringvirkningseffekter på lik linje med fergeavløsningsprosjektene.17 Disse utredningene finner små ringvirkningseffekter av frekvensøkningene og varierende grad av gevinster i form av regionforstørring.

9.1.5 Bompenger priser bort regionforstørringer i distriktene

Det drives for tiden om lag 60 bompengeordninger i Norge, og flere er planlagt. Nærmere 80 prosent av alle prosjekter på over 750 millioner kroner er helt eller delvis finansiert ved hjelp av bompenger. Bompengene bidrar til veifinansiering, men det skjer på bekostning av prosjektenes samfunnsøkonomiske lønnsomhet. Ved å prise bort en del av trafikken på nye veianlegg reduseres nyttesiden i veiprosjektet og hele investeringens lønnsomhet. Regionforstørringen som den nye veien, brua eller tunnelen kunne ha gitt, blir ikke realisert hvis bompengetakstene er høye.

Ved etablering av fastlandsforbindelser til erstatning for ferger er det vanlig med en økning i trafikken umiddelbart etter at forbindelsen er opprettet, og at den deretter flater ut, for så å øke igjen etter at bompengeperioden er over. Dette antyder at kostnaden ved bompenger er en ulempe for de reisende, og at infrastrukturens fulle potensial først blir tatt ut når ulempene er fjernet.18

Bompenger har i liten grad blitt brukt til å finansiere veiprosjekter i distriktene fordi trafikkgrunnlaget er for lavt. Av samme grunn har satsene blitt ekstra høye når prosjektet skal finansieres gjennom bompenger, og en relativt høy andel av bompengene har gått til administrasjon. En studie av fire utvalgte prosjekter (inkludert tre fergeavløsningsprosjekter) viser at bruken av bompenger på den ene side ikke tar hensyn til innkrevingskostnader og tap ved lavere bruk ved bompengefinansiering, og på den andre side kostnaden ved offentlig finansiering.19

De siste årene har bruken av bompenger økt blant annet for å finansiere samferdselsprosjekter i og rundt byene. Press for å gjennomføre disse bypakkene med statlige bidrag kan i neste omgang føre til at det blir mindre handlingsrom til å gjennomføre andre infrastrukturprosjekter i mindre sentrale områder.

Det er utredet om et system for allmenn veiprising i framtiden vil kunne erstatte dagens bilavgifter, inkludert bompenger og fergebilletter.20 I utredningen blir det hevdet at allmenn veiprising vil innebære betydelig lavere veitransportkostnader i Distrikts-Norge enn i dag, med en «basiskilometeravgift» på 20 øre for bensin- og dieselbiler, mens satsen vil bli 4–5 kroner per kilometer for rushtidsbilister i større byer.

9.2 Dyrere og mindre offentlig transport i små markeder

9.2.1 Høyt prisede flyruter

Et tilstrekkelig flyrutetilbud til akseptable priser er viktig for at folk skal kunne bo i hele landet og samtidig ha tilgang på sykehus, offentlige myndigheter og andre viktige institusjoner, og for handel og samarbeid med resten av verden.

I langstrakte Norge kan reiser med fly erstatte lange reiser på landeveien. I motsetning til utenlandsmarkedet har antall årlige innenlandsreiser ligget stabilt på om lag 15 millioner de siste årene. Liberaliseringen i flymarkedet har dermed slått svært forskjellig ut i det norske innenriksmarkedet og i markedet for reiser mellom Norge og utlandet. Tilbudet i innenlandsmarkedet vokste kraftig da hovedflyplassen ble flyttet fra Fornebu til Gardermoen, men har bare steget svakt etter årtusenskiftet. Prisene på hovedrutene har falt, men ikke like mye som i utenlandsmarkedet. Nesten all tilbudsvekst har skjedd på Oslos hovedflyplass, der antallet innenlandske ruteflybevegelser økte med 91 prosent fra 1992 til 2017. På de mindre flyplassene er det 8 prosent færre flybevegelser.21

Avinors reisevaneundersøkelse viser at innenlandsmarkedet har om lag like store deler fritids- og yrkestrafikk. Samtidig bruker store deler av Norge Oslo Lufthavn som knutepunkt. Fra Møre og Romsdal og Nord-Norge reiser over 90 prosent via Oslo Lufthavn på reiser til utlandet.

Det aller meste av flytrafikken i Norge drives kommersielt, der flyselskapenes rutetilbud og billettpriser er satt i et marked med fri konkurranse. Der markedet alene ikke gir et tilfredsstillende flyrutetilbud, kan Samferdselsdepartementet kjøpe flyrutetjenester etter en offentlig konkurranse blant flyselskapene. Vinnerne av konkurransen blir pålagt såkalte forpliktelser til offentlig tjenesteytelse (FOT) på flyruter, med krav til billettpris, kapasitet, frekvens, ruteføring med videre. Kontrakt tildeles normalt flyselskapet som tilbyr tjenesten til den laveste kostnaden for staten, og flyselskapet får enerett på rutetrafikk på den aktuelle flyruten i den angitte kontraktsperioden. Disse FOT-rutene ligger hovedsakelig på Vestlandet (7 ruter) og i Nord-Norge (13 ruteområder og en helikopterrute). Disse rutene kostet staten 717,4 millioner kroner over statsbudsjettet i 2019.

Stortinget har besluttet at ordningen med kjøp av innenlandske flyruter skal overføres til fylkeskommunene som en del av regionreformen. Fylkeskommunene tar over ansvaret enten ved at de overtar allerede inngåtte kontrakter, eller senest ved utgangen av gjeldende avtaleperioder.

Covid-19-utbruddet har ført til kraftig fall i passasjerantallet. For å opprettholde et minstetilbud har Samferdselsdepartementet inngått kontrakter med SAS, Norwegian og Widerøe på en rekke andre ruter enn de opprinnelige FOT-rutene.

Priseffekter av konkurranse i luftfarten

Flere studier viser at innen luftfarten er reell konkurranse nødvendig for å gi priseffekter.22 Helst bør det være minst tre aktører for å få priseffekter av betydning, og minst én av aktørene bør være et lavkostnadsselskap. Konkurransen mellom de to hovedaktørene SAS og Norwegian har gitt klare priseffekter på norske innenriksruter.23 Imidlertid konkurrerer de bare på hovedrutene der det er tilstrekkelig passasjergrunnlag for å kjøre daglige ruter med fly som tar 150–200 passasjerer. Det betyr at man ikke har fått de samme effektene på strekninger uten konkurranse.

Flyselskapene på de øvrige kommersielle rutene vil kun forholde seg til egen prisingsstrategi for å maksimere inntektene. Det kan bety høye priser om betalingsvilligheten er høy, men det kan også innebære priser nær null når etterspørselen er lav, som ved ukurante flytider og reising motstrøms. For flyselskapene gir et tomt sete ingen inntekter, og de anstrenger seg derfor for å fylle flyene helt opp mot avgang. Prisene varierer med blant annet geografisk marked, billettens fleksibilitet og tidsrom. Videre kan flyselskapene svært raskt endre sine priser for å svare på konkurranse.

Quale-utvalget merker seg at andre land har tilsvarende utfordringer med sine kjøpsruter som det Norge har med FOT-rutene.24 De tror imidlertid at en gjennomgang av flyplasstrukturen, med tanke på å utvide noen flyplasser og legge noen ned, kan øke interessen for rutene. Quale-utvalget mener en slik endring kan være lettere å få til hvis ansvaret for flyrutene og kortbanenettet er samlet på én hånd, og ikke delt mellom staten og fylkeskommunene, slik det blir fra 2020. Quale-utvalget mener at det likevel er liten tvil om at lavere avgifter ville ha gjort det mer lønnsomt for flyselskapene å tilby ruter, spesielt innenriks i Norge, og at tilbudet og konkurransen ville ha økt. Dette må imidlertid avveies mot hensynet til klima og miljø, og utvalget var delt i vurderingen av avgiftsnivået.

9.2.2 Begrenset kollektivtilbud i distriktene er en utfordring, særlig for unge

Ifølge Ungdata-undersøkelsen er det kollektivtilbudet som i størst grad skiller ungdom i distriktene fra ungdom i byene. Av dem som bor i de minst sentrale kommunene, synes kun 28 prosent at kollektivtilbudet er bra, mens tallet er 78 prosent blant dem som bor i de mest sentrale kommunene. Mangel på kollektivtilbud gjør at ungdommer blir avhengig av skyss for å delta på aktiviteter og sosiale møteplasser. Ungdommer som bor i samme kommune, men i ulike bygder og grender, sokner gjerne til samme skole eller idrettslag. Flere har nevnt at det er problematisk både å reise mellom disse småstedene og å reise fra disse småstedene og inn til sentrum i kommunen.

Kollektiv- og transportløsninger i områder med spredt bosetting har ofte dårlig kostnadseffektivitet, med lavt belegg og lite fleksible reisetider. Allerede i 2007 så TØI nærmere på ulik forskning om kollektivtrafikk i distriktene, og konklusjonene deres kan oppsummeres slik25:

• Det blir lagt for stor vekt på bedriftsøkonomiske hensyn ved utforming av rutetilbudet.

• Tilbudet treffer ikke de gruppene som har dårligst tilgang på bil (som unge og eldre).

• Tilbudet må også gis på kveldstid og i helger om de unge skal nås.

• Ved begrenset etterspørsel må transporttilbudet tilpasses ved hjelp av bestillingsruter.

• Av miljøhensyn er det ikke forsvarlig å betjene landsbygda med store busser.

I 2009/10 ble det iverksatt flere pilotprosjekter gjennom den statlige tilskuddsordningen «Kollektivtransporten i distriktene». Her inngikk blant annet kollektivtilbudet «Halv på hel» i Tolga kommune. I evalueringen kommer det fram at ungdom brukte tilbudet utbredt på reiser til og fra organiserte aktiviteter og mer uformelle venne- og familiebesøk.26 Foreldregenerasjonen brukte ikke tilbudet selv, men lot til å verdsette tilbudet høyest av alle. Ordningen ga dem en enklere hverdag når de ble avlastet fra kjøring av barn, men de verdsatte også friheten det ga barna. Eldre uten bil brukte tilbudet for å utføre daglige gjøremål som innkjøp, bank og legebesøk. Mange eldre syntes det nesten var for flott å bli kjørt som eneste passasjer og kviet seg derfor for å bruke tilbudet. Gruppen unge voksne brukte tilbudet i veldig liten grad, men var positivt innstilt til ordningen. De ga uttrykk for at mulighet til å kjøre moped, og senere bil, hadde gitt dem en følelse av mobilitet og frihet som de ikke hadde hatt med et dårlig kollektivtilbud.

I forsøket på Tolga opplevde brukerne, i likhet med andre forsøk, at bestillingssituasjonen var litt «vanskelig». En annen utfordring er at bestillingstransport ofte må bestilles i god tid. Digital teknologi kommer åpenbart til å spille en nøkkelrolle for å utvikle bedre mobilitetsløsninger, og i kjølvannet av «Kollektivtransporten i distriktene» er det etablert en rekke varianter av bestillingstransport av ulikt omfang i mange fylker.27

Dårlig kostnadseffektivitet fører ofte til at forsøk i tynt befolkede områder blir lagt ned etter kort tid. Man får dermed ikke se om belegget vil ta seg opp over tid når tilbudet blir bedre kjent og nye reisevaner dannes. I 2012 ble all bestillingstransport i Østfold samlet i en ny og helhetlig løsning (Flex), der de bruker de samme operatørene og transportmidlene til bestillingstransport på dagtid som om morgenen og på ettermiddagen. Østfold kollektivtrafikk har administrert tilbudet, tatt imot bestillinger på telefon eller nett, planlagt rutene og koordinert transportørene. Alle kan bruke ordningen, men det er alders- og uførepensjonister som utgjør majoriteten av de reisende. Passasjerantallet har mer enn fordoblet seg løpet av de to påfølgende årene etter at tilbudet ble gratis i 2018.28

Også flere andre nordeuropeiske land utforsker liknende tilbud, blant annet for å unngå sosial isolasjon blant eldre mennesker. Gjennom prosjektet Mamba29 er det lansert ni pilotprosjekter i Østersjø-regionen for å maksimere mobilitet og tjenestetilgjengelighet i distriktsområder, med vekt på bærekraft, sosial inkludering og brukerinvolvering. Hensikten er å integrere eksisterende transportstrukturer og tjenester med innovative løsninger, i hovedsak basert på ny teknologi.

Også i Distriktsmeldingen pekes det på at ny teknologi kan bidra til et mer brukertilpasset kollektivtilbud i områder der kundegrunnlaget er lavt.30 Kommunal- og moderniseringsdepartementet har derfor invitert fylkeskommuner og relevante forskningsmiljøer til å delta i et tidsavgrenset læringsnettverk for løsninger i distriktsområder. Dette inngår også som en del av arbeidet med smarte norske bygder, med utgangspunkt i fylkeskommunens samfunnsutviklerrolle.

9.3 Den digitale infrastrukturen er avgjørende for å bo og arbeide i distriktene

Godt utbygd digital infrastruktur i distriktene er helt avgjørende for at innbyggerne skal kunne bruke digitale tjenester. Med robusthet og høy kapasitet i infrastrukturen kan mer avanserte digitale verktøy tas i bruk. Digitalisering bidrar til økt produktivitet, økonomisk vekst og økt velferd for så å si alle samfunnssektorer og næringer.31 Godt utbygd bredbånd gir positive nettverkseksternaliteter, hvilket vil si at virkningene blir mer positive desto flere som er med.32

Ifølge OECD Digital Government Review er Norge et av landene som har kommet lengst når det gjelder digitalisering. SSBs undersøkelse fra 2019 om bruk av IKT i husholdningene viser at Norge er i europatoppen i bruk av offentlige nettjenester.

9.3.1 Dårligere bredbåndsdekning i distriktene

Den årlige undersøkelsen om tilgangen på fast og mobilt bredbånd viser at det kun er et hundretalls husstander i Norge som ikke har noe tilbud om grunnleggende bredbånd (10 Mbit/s kapasitet), som gir tilgang til enkle elektroniske tjenester som lesing av nettaviser, surfing på nett og bruk av epost.33 Rapporten viser videre at nesten 89 prosent av landets husstander har mulighet til å få bredbånd med høy hastighet (minst 100 Mbit/s) ved utgangen av første halvår 2020. Den kraftige veksten i utbygging av fiber de siste årene gjør at stadig flere husstander har tilgang til høyhastighetsbredbånd med betydelig høyere hastigheter enn 100 Mbit/s.

Det er vesentlige forskjeller i bredbåndstilbudet mellom by og land. Mens nesten alle husstander i tettsteder med minst 200 husstander har tilbud om høykapasitetsbredbånd, har rundt 67 prosent av husstander utenfor tettstedene dette tilbudet.

Tabell 9.2 viser at bredbåndstilbudet er bedre i sentrale områder enn i distriktene. Det skyldes at sentrale kommuner har en større andel av befolkningen boende i tettsteder. Forskjellen er størst på kablet bredbånd.

Husholdninger i distriktskommuner på sentralitet 5 og 6 har i løpet av det siste året fått betydelig bedre tilgang på bredbånd av middels kapasitet gjennom mobiloperatørenes lansering av trådløst bredbånd (Fixed Wireless Access). Ved hjelp av utendørs antenne og ruter innendørs kan 98 prosent av norske husstander få slik tilgang på bredbånd i hjemmet.

Det er høy takt i utbyggingen av fibernettet, og dette kommer spesielt distriktene til gode. 55 prosent av husstandene utenfor tettstedene har nå tilgang på høyhastighetsbredbånd gjennom fibernettet. Det er spesielt fiberutbygging til små husklynger som bedrer dekningen.

I tillegg til dekningsgrader og kapasitet er robusthet viktig i den digitale infrastrukturen. Mange områder i distriktene sliter med ustabile nett eller nett som er sårbare ved eksempelvis uvær og skred. Mange rådmenn er derfor usikre på om mobil- og bredbåndsnettet er godt nok for den videre digitaliseringen av innbyggertjenester.34

9.3.2 Bredbåndspolitikken er markedsbasert

Den norske bredbåndspolitikken legger til grunn at private aktører skal bygge ut bredbånd på markedsmessige vilkår. Myndighetene bidrar med utløsende tilskudd til utbyggingsprosjekter i kommersielt ulønnsomme områder, effektiv konkurranse gjennom sektorregulering og gode rammevilkår for utbygging. Bredbåndspolitikken er teknologinøytral og favoriserer ikke en teknologi framfor en annen.

Telenor har besluttet at de skal legge ned sitt kobbernett i løpet av de neste årene. Det betyr i praksis slutten på bredbånd over det gamle telenettet, som har vært det viktigste bredbåndstilbudet for mange brukere i distriktene.

I stortingsmeldingen «Digital agenda for Norge» fra 2015–16 ble det satt et overordnet mål om at 90 prosent av husstandene skal ha tilbud om minst 100 Mbit/s bredbånd innen år 2020. Dette er et mål som man i 2020 er i nærheten av å nå, jf. tabell 9.2. På lengre sikt er det et mål at alle skal få tilgang på høyhastighetsbredbånd.

Sammenliknet med Sverige har Norge lavere dekning på kablet høyhastighetsbredbånd i områder med spredt bosetting. Dette skyldes blant annet at Sverige brukte mye offentlige midler på utbygging av fiberbredbånd allerede tidlig på 2000-tallet.35 Svenskene har et mål om at 98 prosent skal ha tilbud om bredbånd med gigabithastighet innen 2025.

Det er antatt at bredbåndsselskapene investerer mer enn 10 milliarder kroner årlig i Norge, og selskapene viser fortsatt stor investeringsvilje med blant annet utrullingen av neste generasjons mobilnett (5G). Utbyggingen av 5G vil mangedoble kapasiteten, redusere forsinkelsene i det mobile bredbåndsnettet og gi muligheter for å prioritere enkelte tjenester, som eksempelvis nød- og helsetjenester. Det vil gi rom for flere brukere, flere objekter/sensorer og mange nye bruksområder. Det gir muligheter for alt fra selvkjørende kjøretøy til avanserte og fjernstyrte funksjoner og tjenester innenfor industri og helse.

Kilde: Nordregio på www.nordregio.org (Linda Randall, Oscar Penje, Louise Ormstrup Vestergård, Mari Wøien Meijer).

9.3.3 Tilskudd gir bedre bredbånd i distriktene

Den digitale infrastrukturen bærer preg av å være en type fellesgode på linje med annen infrastruktur som veier og strømnett. Det betyr at investeringer i bredbånd som er samfunnsøkonomisk lønnsomme, ikke nødvendigvis blir realisert uten offentlig støtte. Ordningen med statlig støtte til bredbåndsutbygging startet i 2014 og har bidratt til at over 80 000 husstander har fått et nytt eller forbedret bredbånd i områder som ikke er kommersielt interessante uten offentlig støtte.

En evaluering av tilskuddsordningen viser at utbyggingsprosjektene sørger for sikker og effektiv utbygging i områder som ellers ikke vil bli bygget ut på kommersielle vilkår. De ferdigstilte prosjektene har faktisk ført til flere kunder enn det som ble forutsatt i søknadene. Den økte dekningen har bidratt til å realisere forbrukerfordeler, der forbruker får bedre og raskere tilgang til både offentlige og private tjenester, og til kunnskapsdeling. Undersøkelsen avdekker også andre positive ringvirkninger. Det gjelder særlig i produksjonen av kommunale tjenester, der forbedret dekning i større grad muliggjør fjernundervisning og bruken av velferdsteknologi innen pleie- og omsorgssektoren.36

De statlige bevilgningene har økt de siste årene. I 2020 er det bevilget 256 millioner kroner, og beløpet ble økt ytterligere i krisepakkene våren 2020. I 2020 ble det også bevilget 141 millioner kroner for å styrke beredskapsevnen og gjøre den digitale infrastrukturen mer robust.

Leveringsplikt er et annet forslag som vurderes og som har vært på høring. Forslaget innebærer at myndighetene kan pålegge en eller flere tilbydere leveringsplikt, slik at alle husstander og bedrifter over hele landet kan få grunnleggende bredbåndstjenester. Det er for tiden ikke mer enn 12 000–17 000 husstander som kan bli berørt av dette.37 De fleste har allerede tilgang til høyhastighetsbredbånd, og dagens tilskuddsordning vil sikre at dekningsgraden vil øke videre. Imidlertid vil leveringsplikten fungere som en garanti som sikrer at de som faller utenom utbyggingsområdene, kan delta i samfunnet digitalt. Vel så viktig vil garantien bidra til å bevare tilliten til samfunnssystemet når det ellers skjer endringer i samfunnet som folk i distriktene opplever som en ulempe.

9.3.4 Hjemmekontor utvider arbeidsmarkedene

Tilgang på bedre teknologi og bedre utbygd bredbåndsnett gjør at mer av arbeidsprosessene i tjenesteproduksjonen kan flyttes over i den digitale infrastrukturen. Samhandlingen skjer digitalt. Det betyr at vi i mindre grad må møtes fysisk for å arbeide sammen, og at arbeidet i større grad kan utføres på et fjernkontor. Når arbeidstaker ikke trenger å pendle til arbeid hver dag, kan arbeidstaker bo lenger unna arbeidsplassen. Bo- og arbeidsmarkedene vil altså kunne vokse. For å oppnå produktivitetsgevinstene som følger av dette, må arbeidsfellesskapet fortsatt fungere like godt som før.

Økt bruk av fjernarbeid vil også føre til positive virkninger for samfunnet for øvrig. Færre arbeidsreiser innebærer mindre trafikkøer, mindre behov for veiutbygging og veivedlikehold, mindre utslipp fra biler og redusert behov for kollektivtrafikk. I tillegg vil reduserte reisekostnader slå ut i økte skatteinntekter når fradragene til reise reduseres.

I litteraturen legger man ofte til grunn at fjernkontor er en hjemmekontorløsning.38 Den rene hjemmekontorløsningen er mer etterspurt av arbeidstakere enn av arbeidsgivere. Det skyldes at arbeidstakere sparer reisetid og kostnader ved hjemmekontordager, og at det gir økte muligheter for en mer avskjermet arbeidsdag og større fleksibilitet til å få utført både arbeid og private ærender.

For arbeidsgivere må mulighetene for økt produktivitet vurderes opp mot mindre kontroll og faren for at det blir lettere å sluntre unna. Delt lokalisering vil også innebære særskilte utfordringer knyttet til fjernledelse/avstandsledelse og til å skape felles arbeidsmiljø, og at det stilles større krav til rutiner, rapportering og prosedyrer.39 Samtidig kan arbeidsgiver få mindre kostnader når behovet for kontorareal i byområder reduseres, men også større ansvar for at hjemmekontorløsningene er innenfor kravene til arbeidsmiljøloven.40

Oppsummert er hjemmekontorløsning mer attraktivt for arbeidstaker enn arbeidsgiver, og arbeidsgiver har heller ingen insentiver til økt bruk av hjemmekontorløsning så lenge det er arbeidstaker og samfunnet for øvrig som må betale kostnadene ved transport til arbeid.

Økt bruk av hjemmekontor som følge av covid-19

Permanente hjemmekontorløsninger er fortsatt ikke veldig utbredt i norsk statsforvaltning.41 Samtidig er det ganske vanlig med individuelle avtaler, ikke minst i privat sektor.42 Likevel har nesten alle som kan arbeide stedsuavhengig, hatt tilgang på en eller annen IKT-løsning som gjør det mulig å arbeide å arbeide fra hjemmet, på hytta eller på reise. Det gjorde den brå overgangen til fast hjemmekontor i midten av mars 2020 relativt smertefri for dem som allerede var vant til å jobbe på denne måten.

De første undersøkelsene etter nedstengingen av samfunnet i mars 2020 viste at et flertall opplevde hjemmekontoret som mindre produktivt enn vanlig kontorløsning.43 De fleste hadde systemtilgang, men mange slet med dårlige fysiske arbeidsfasiliteter i hjemmet, og ikke alle var like godt trent på bruk av videomøter og andre digitale verktøy.44 I tillegg måtte alle som ikke hadde samfunnskritiske oppgaver, jobbe fra hjemmekontoret, uavhengig av personlig egnethet og motivasjon og type oppgaver som skulle løses. Likevel synes det å være en oppfatning i samfunnet at produktiviteten holdt seg godt oppe. Hele 61 prosent av de ansatte ved OsloMet synes det har fungert så godt med hjemmekontor at de ønsker å jobbe mer hjemme også i en normalsituasjon.45

Det er heller ikke slik at fjernarbeid passer like godt for alle og for alle arbeidsoppgaver. Det er grunn til å anta at nyansattes behov for opplæring, oppfølging og samarbeidsrelasjoner internt i virksomheten vil kreve mer fysisk tilstedeværelse enn for seniorene, at utviklingsarbeid kan være lettere å få til når man er fysisk samlokalisert enn ved rutinearbeid, og at ulike mennesker responderer ulikt på sine omgivelser.