NOU 2020: 15

Det handler om Norge — Utredning om konsekvenser av demografiutfordringer i distriktene

Til innholdsfortegnelse

10 Utvalgets vurderinger, anbefalinger og forslag til tiltak

10.1 Bakteppet: en ny virkelighet for distriktspolitikken

Distriktsutfordringen i Norge har tradisjonelt vært hvordan man kan bremse strømmen av unge mennesker fra utkanten til sentrum: fra bygd til by, fra bygdesentre og småbyer til storbyene og fra nord, vest og sør til området rundt Oslofjorden. Denne utfordringen sprang ut av et fødselsoverskudd på bygdene kombinert med mekanisering og rasjonalisering i primærnæringene, og løsningen handlet først og fremst om hvordan man kunne skape flere arbeidsplasser i distriktene.

Eldrebølgene og lave fødselstall snur nå opp ned på utfordringen, og dermed grunnlaget for distriktspolitikken. Flyttestrømmen fra bygdene blir mindre, og etter hvert blir den så liten at den mange steder vil kunne oppveies av litt innvandring og av de få som flytter motsatt vei. Samtidig virker aldringen, både på grunn av lengre levealder og fordi eldre flytter mindre enn unge, i seg selv som en stabiliserende kraft.

Utfordringen blir med dette ikke folketallet eller flyttestrømmene i seg selv, men livskvaliteten. Den mest akutte utfordringen handler om tilgang til grunnleggende tjenester, og hvilken kvalitet de har. Hvordan kan vi sørge for gode helse-, pleie- og omsorgstjenester til en aldrende befolkning i områder der antall eldre kanskje utgjør en dobbelt så stor andel av befolkningen som i landet for øvrig? Den mest grunnleggende utfordringen er imidlertid om, og i så fall hvordan, vi kan få flere unge mennesker med bakgrunn fra sentrale strøk til å bosette seg i distriktene.

Det er dette nye virkelighets- og utfordringsbildet, som altså springer ut av utvalgets vurderinger av den demografiske utviklingen, som ligger til grunn for utvalgets anbefalinger og forslag til tiltak.

10.1.1 Folketallet i distriktene kan stabilisere seg fram mot 2040 …

Distriktskommuner kjennetegnes ved at det bor få folk på store arealer. Diskusjonen om demografiutfordringer i distriktene har i stor grad handlet om befolkningsnedgang og flytting fra distriktene til mer sentrale strøk. De siste 20 årene har tre fjerdedeler av distriktskommunene på sentralitet 5 og 6 hatt nedgang i folketallet.1 Men i denne perioden var det i mange år også historisk høy befolkningsvekst i Norge, i hovedsak som følge av stor innvandring. Mange distriktskommuner snudde i disse årene befolkningsnedgang til vekst.

Lavere innvandring, synkende fruktbarhet og en sentraliserende flytting ga imidlertid nedgang i folketallet i nesten 300 kommuner i 2019. Dette førte til en økt offentlig debatt om befolkningsnedgang mens utvalget arbeidet. Det var ventet at Statistisk sentralbyrå (SSB) i de nye regionale befolkningsframskrivingene ville framskrive ytterligere befolkningsnedgang i distriktene. Hovedalternativet i de nye framskrivingene viser derimot en relativt stabil utvikling i folketallet i distriktskommuner på sentralitet 5 og 6 fram til 2040 (nærmere bestemt en liten nedgang, på 1 prosent).

Årsakene til dette er flere stabiliserende krefter:

  1. Færre unge i distriktene gir lavere utflytting.

  2. Det vil fortsatt være en liten andel unge som flytter fra byene til distriktene, og denne flyttingen vil være stabil grunnet flere unge i byene.

  3. Den kraftige veksten i antall eldre gir i seg selv en større befolkning.

  4. Det vil fortsatt komme noen innvandrere til distriktene fra utlandet, og disse utvandrer i liten grad.

Utvalget vurderer at SSBs framskrivinger viser at det er mulig å oppnå stabilitet i folketallet i distriktene framover, men at en slik utvikling ikke vil skje av seg selv. Framskrivingene er i utgangspunktet en ren demografisk framskriving som forutsetter at den demografiske flytteatferden vil holde seg stabil. I tillegg må alle de andre stabiliserende kreftene virke for at folketallet ikke skal reduseres.

Drivkreftene for videre sentralisering er så sterke at vi ikke kan ta for gitt en stabil flytteatferd, hverken knyttet til innenlandsk flytting eller innvandring. Disse drivkreftene er:

  1. Den økonomiske utviklingen med vekst i kompetanseintensiv og tjenesteytende sektor vil i stor grad fortsatt finne sted i byene.

  2. Selv om det skapes arbeidsplasser i distriktene, er det mange som likevel velger å bosette seg sentralt. Distriktsnæringsutvalget påpeker at deres beregninger viser at svak arbeidsplassvekst i næringslivet bare forklarer omtrent 6 prosent av avviket mellom gjennomsnittlig befolkningsvekst for kommunene på sentralitet 6 og utviklingen for landet som helhet.

  3. En stadig større andel av de unge vokser opp i sentrale strøk og har begrenset erfaring med eller familietilknytning til distriktskommuner. Dette kan tilsi at færre av disse vil velge å flytte til distriktsområder selv om det er ledige jobber der.

  4. Mange innvandrere ser også ut til å velge å bo i sentrale strøk.

Distriktsnæringsutvalget presenterer i sin utredning en modell fra Telemarksforsking. Drivkreftene i denne modellen er sterk arbeidsplassvekst i byene. Kampen om arbeidskraften blir større. I denne kampen er tiltrekningskraften fra byene så sterk at det fører til at flere av innvandrerne ender opp der, og at netto utflytting fra distriktene ikke vil reduseres, men heller øke over tid. Modellen gir altså betydelig endret flytteatferd framover og framskriver en tilsvarende betydelig reduksjon i folketallet i distriktene.

Utvalget mener det er positivt og viktig for Norges del at befolkningen i distriktene opprettholdes, men scenarioet som ligger til grunn for SSBs analyser vil altså ikke realiseres av seg selv.

10.1.2 … men utviklingen i folketallet sier i seg selv lite om bærekraftige lokalsamfunn

Utvalgets analyser viser at aldringen er en viktig stabiliserende faktor for folketallet i distriktene. Distriktskommuner har i dag en eldre befolkning enn resten av landet, men de siste 25 årene har antallet personer over 75 år i distriktskommuner vært tilnærmet stabilt. Fram til 2040 vil antallet personer over 80 år i distriktene nesten doble seg. Distriktskommunene får dermed en eldrebølge på toppen av en allerede relativt gammel befolkning. Denne veksten skyldes at dagens 80-åringer kommer fra de små fødselskullene som ble født i 1930-årene. De neste 10–20 årene vil de store alderskullene født i etterkrigstiden bli 80-åringer. Samtidig har redusert dødelighet gjort at stadig flere lever til de er 80 år og vel så det. Det er i framskrivingene forventet ytterligere forlenget levealder for de eldste aldersgruppene.

Veksten i antall 80-åringer er nesten like stor som den framskrevne nedgangen i antall personer i yrkesaktiv alder. Flere eldre vil øke utgifts- og sysselsettingsbehovet til pleie- og omsorgssektoren. Samtidig vil færre personer i yrkesaktiv alder redusere de tilgjengelige ressursene i form av skatteinntekter og arbeidskraft. I dag blir denne finansielle utfordringen ved økende forsørgerbyrder for eldre på kommunenivå i stor grad løst av inntektssystemet for kommunene, jf. kapittel 5 og kapittel 10.3.1.

Flere arbeidsplasser har vært sett som løsningen på distriktenes utfordringer med nedgang i folketallet. Slik sett kan aldring og økt behov for ansatte i helse- og omsorgssektoren framstå mer som en mulighet enn som et problem for distriktskommunene. Ettersom eldrebølgen er nasjonal og ikke kun begrenset til distriktene, vil det imidlertid bli stor konkurranse om arbeidskraften framover, se kapittel 10.3. Aldring er ikke en utvikling det er mulig eller ønskelig å motvirke, men noe politikken og samfunnet i større grad må forholde seg til og lage systemer for å håndtere.

Samtidig vil lavere fødselstall og innvandring framover føre til en klar nedgang i tallet på barn og ungdom i distriktskommunene. Dette vil relativt raskt kunne sette eksisterende tjenestestrukturer rettet mot barn og unge (for eksempel skolestruktur) under press i mange distriktskommuner.

Den demografiske utviklingen gjør at det i enda mindre grad enn tidligere blir interessant å se på befolkningsutvikling i seg selv som et mål på distriktspolitikkens suksess. Det må i årene framover først og fremst handle om å skape bærekraftige samfunn som kan håndtere en aldrende befolkning.

10.1.3 Det er forventet store forskjeller i befolkningsutviklingen mellom distriktskommuner

Spriket mellom ulike befolkningsframskrivinger viser at framtiden er usikker. For små kommuner i distriktene vil usikkerheten dessuten være ekstra stor. Samfunn som er avhengig av enkeltnæringer og enkeltbedrifter, har opplevd å gå fra sterk vekst til nedgang, mens andre har lykkes i å skape ny aktivitet etter kriser. Fordi mange distriktskommuner ligger i små arbeidsmarkeder, kan man med rimelig sikkerhet si at spriket mellom distriktskommuner også i framtiden vil være stort. Et betydelig antall distriktskommuner vil måtte regne med å gå tilbake i folketall, mens andre kommuner vil få vekst.

Også innad i kommuner vil det bli en situasjon der ikke bare aldring, men også sviktende rekruttering og befolkningsnedgang vil komme til å prege utviklingen. Det har til nå vært en økende konsentrasjon av befolkningen også innenfor kommunenes grenser, med vekst i folketallet i kommunesentrene og en del tettsteder mens mange grender, bygder og øysamfunn i utkanten ofte har hatt befolkningsnedgang.

10.1.4 Distriktspolitikken og kommunenes virksomhet må tilpasse seg en aldrende befolkning i områder med spredt bosetting

Norsk regionalpolitikk har i stor grad vært rettet mot områder med spredt bosetting, med mål som handler om befolkningsutvikling og likeverdige levekår. Men på samme måte som aldringen ikke kan motvirkes med endring i demografien, kan heller ikke de fleste områder med spredt bosetting vokse ut av sine lange avstander og lave folketall. De ulike befolkningsframskrivingene viser at Norge vil ha en betydelig befolkning bosatt i distriktskommuner i overskuelig framtid. Utfordringene med spredt bosetting vil fortsatt eksistere, distriktene blir ikke avfolket.

Nasjonal politikk, forskning og kunnskapsoppbygging og medfølgende forventninger til kommunene har i stor grad vært innrettet mot å stimulere til eller lykkes med vekst. Det har derimot vært lite oppmerksomhet om hvordan det kan planlegges for å sikre gode tjenester i områder med spredt bosetting, uavhengig av om man lykkes med befolkningsøkning eller ikke.

Når vekst vektlegges på denne måten i distrikts- og regionalpolitikken, blir vekst også en målestokk for vellykkethet og status. Samtidig ser vi at nedgang i folketallet generelt ikke har gitt dårlige levekår i distriktskommuner. På samme måte som vekst ikke gir svar på alle utfordringer, gir nedgang i folketallet ikke nødvendigvis uhåndterlige utfordringer. Utvalget mener like fullt at det er en utfordring i dag at mange kommuner som opplever langvarig befolkningsnedgang, ikke har en eksplisitt strategi for hvordan de skal håndtere konsekvensene av denne endringen. En befolkningsnedgang som ikke er forberedt, må i stedet håndteres med ad hoc-baserte tilpasninger, ofte uten tilstrekkelig grundige utredninger og demokratiske prosesser.

En åpen lokal debatt om konsekvensene av lavere folketall vil også kunne legge til rette for at kommuner vil kunne dele erfaringer og lære av hverandre. Med dagens situasjon, uten politisk debatt om eller langsiktige planer for å håndtere konsekvensene av lavere folketall, blir hver kommune overlatt til seg selv når de skal finne mulige tiltak.

Er svaret derfor at alle kommuner og regioner med befolkningsnedgang bør slutte å bry seg om vekststrategier, se virkeligheten i øynene og legge befolkningsframskrivingene til grunn for en tilpasningsstrategi? Utvalget mener at svaret ikke er et enten-eller, men et både-og.

Det er uansett på sin plass å være kritisk til at en gitt befolkningsutvikling uten videre skal oppfattes som et mål eller som målestokken på regionalpolitisk suksess eller fiasko. Da er det enklere å begrunne at det endelige målet må knyttes til hvordan de som til enhver tid bor på et gitt sted, har det.

10.1.5 Lærdommene fra covid-19-utbruddet kan gi en annen utvikling i distriktene

Utbruddet av koronaviruset (covid-19) og tiltakene for å forhindre smitte har preget utvalgets arbeid. To tredjedeler av utvalgets møter er blitt gjennomført som videomøter, og utvalget har ikke hatt mulighet til å gjennomføre planlagte besøk i ulike deler av landet. Utvalget har diskutert om erfaringene fra virusutbruddet kan gi en annen utvikling i Distrikts-Norge framover. Her er det er særlig to faktorer som peker seg ut.

For det første vil erfaringene med økt bruk av hjemmekontor og videomøter med stor sannsynlighet føre til endringer i folks reisemønster. Økt bruk av hjemmekontor kan utvide pendlingsdistansene og de eksisterende bo- og arbeidsmarkedsregionene, jf. kapittel 10.4.2.

For det andre har utvalget drøftet hvorvidt distriktsområder i større grad blir attraktive som bosted som følge av at områder med spredt bosetting ser ut til å ha mindre smittespredning. Utvalget mener det er for tidlig å konkludere om dette, men at det antakelig avhenger av hvor lenge pandemien pågår, og om det vil være mulig å vende tilbake til et liv i de store byene som er mer likt normaltilstanden før pandemien brøt ut.

10.2 Ambisjonsnivå for distriktene og distriktspolitikken framover

Helt siden 1500-tallet har distriktene vært en fødemaskin for byene. De har hatt store fødselsoverskudd som har forsynt byene med hardt tiltrengt arbeidskraft. De siste 50–60 årene har vi her i landet forsøkt å bremse strømmen fra land til by ved å stimulere distriktenes evne til selv å absorbere fødselsoverskuddene.

Distriktspolitikken oppsto i en tid da arbeidskraftsbehovet minket i primærnæringene og industrialisering ga vekst i byene. Distriktsutbyggingen var del av den store moderniserings- og vekstpolitikken i etterkrigstiden. Distriktspolitikken har vært viktig for å lette omstillingen fra primærnæring til industri og siden fra industri- til tjenestesamfunnet. Virkemidler som differensiert arbeidsgiveravgift ble innført for å skape nye arbeidsplasser i distriktene og utjevne forskjeller i arbeidsledighet. Distrikts-Norge er nå i en situasjon med lav arbeidsledighet, og det er mangel på arbeidskraft mange steder.

Kjernen i distriktspolitikken har vært å skape arbeidsplasser for å hindre utflytting eller sikre tilflytting. Det befolkningsframskrivingene klart viser, er at den lange historien med fødselsoverskudd i distriktene definitivt er forbi. Distriktene er ikke lenger i stand til å reprodusere seg selv, langt mindre å forsyne byene med folk. Skal distriktsbosettingen sikres, må nettostrømmen av folk derfor gå fra mer til mindre sentrale strøk. Det krever i så fall en annen distriktspolitisk tilnærming.

Utvalget har diskutert ulike scenarioer eller ambisjonsnivåer for distriktene og distriktspolitikken framover og hvilke innsatser som kreves for å nå dit. Disse kan skisseres som følger:

Et godt og vakkert gamlehjem

Dette er et scenario som følger av hovedalternativet i SSBs befolkningsframskrivinger. Folketallet i distriktene vil være stabilt, men med kraftig aldring. Scenarioet kan betraktes som et minimum av hva som må legges av innsats i distriktspolitikken framover. Det innebærer at distriktspolitikken i større grad må rettes inn mot bærekraften i samfunnene som følge av økt aldring. I tillegg må den i større grad vektlegge innbyggernes økonomi og tjenestetilbud enn hva som er tilfellet i dag, der næringsutvikling har stått sterkt.

Velfungerende distriktsbyer med uttynnet omland

Dette er et scenario for å skape større regional balanse i landet gjennom satsing på velfungerende distriktsbyer med lokalisering av kunnskapsintensiv virksomhet. Scenarioet krever kraftig opptrapping av god lokal infrastruktur og aktiv satsing på utdannelses-, helse-, kultur- og offentlige jobbtilbud i distriktsbyene. Gode transportmuligheter gjør det mulig å bosette seg i distriktskommuner og pendle til byene, og økt bruk av personrettede tiltak vil gjøre det mer attraktivt å bosette seg desentralt. Scenarioet likner i stor grad på det som ble skissert som løsning på distriktenes utfordringer og regional balanse på 1960- og 1970-tallet, og som møtte stor motstand den gangen. For mange distriktskommuner vil det fremdeles være hipp som happ hvilken by som vokser, som alternativ til å vedlikeholde egne lokalsamfunn.

Levende deler av et større norsk mangfold

Et tredje scenario er distriktspolitisk innsats som videreutvikler særpregene og forskjellene mellom storby og småsamfunn og småsamfunnene imellom. Dette innebærer at distriktene ikke skal bli noen kopi av storbyene, men heller gjøre bostedsvalg til et valg mellom ulike typer tilværelser. Utvalget registrerer at det er stor variasjon i distriktskommuners tilnærming til utviklingen av sine lokalsamfunn, og at disse likner mer på dette scenarioet enn scenarioet om velfungerende distriktsbyer. Scenarioet krever heller ikke at det er vekst som er målet for utviklingen, men derimot det gode samfunnet.

Nye Stad kommune har valgt seg «verdas beste vesle stad» som visjon. Kommunen ønsker å være en «distriktspionér», hvor samfunnet skapes og utvikles nedenfra, bygget på erkjennelsen av at man får til mer sammen enn hver for seg. Målet til kommunen er ikke å være størst, men altså å være «verdas beste vesle stad», et sted som kan

vere eit fullgodt, men annleis, alternativ til eit liv i og rundt dei store byane. Med mangfald, rom for å vere seg sjølv, evne til å omstille seg til eit samfunn utan klimautslepp og med framtidsretta bedrifter og arbeidsplasser.2

Utvalget mener helt klart at dette må være ambisjonsnivået for distriktene og distriktspolitikken framover. Dette krever at enkeltkommuner må ta ansvar for sin egen utvikling, basert på egne ressurser. Samtidig må staten opprettholde en politikk som støtter opp om gode liv også i distriktene. Dette krever økt oppmerksomhet om hvordan man kan utvikle gode løsninger på distriktenes premisser. Det vil også kreve utvikling og testing av helt nye typer virkemidler og politikk som ikke nødvendigvis handler om økte ressurser, men om et bredt ordskifte og praktisk uttesting av nye typer virkemidler. Dette kan for eksempel gjøres gjennom et program for utprøving av nye tiltak i distriktspolitikken (se kapittel 10.7).

10.3 Aldringen utfordrer alle kommuner og må håndteres gjennom felles nasjonal politikk

Utvalgets analyser viser at inntektssystemet for kommunene sørger for at forskjeller i forsørgerbyrder i stor grad jevnes ut mellom kommuner. Dette gjør at distriktskommunene ikke er avhengig av inntekter fra egen befolkning alene for å kunne tilby gode tjenester. Utvalget mener at dette er et godt system for å kunne tilby gode tjenester i hele landet, og at det må videreføres.

Utvalget konstaterer dermed at isolert sett framstår ikke aldringen av distriktskommunenes egen befolkning som en alvorlig demografiutfordring som vil true det økonomiske grunnlaget for å gi tjenester til innbyggerne. Men aldringen forventes i løpet av forholdsvis få år å gjøre seg gjeldende i praktisk talt hele landet. Dette vil skape finansielle utfordringer på så vel nasjonalt som lokalt plan, og vil dermed kunne sette mekanismene i inntektssystemet under press. Skal distriktskommunene unngå at deres muligheter til å finansiere velferdstjenester forvitrer, er de derfor avhengig av at man nasjonalt finner en bærekraftig løsning på denne utfordringen.

På samme måte er det med rekrutteringen av helse- og omsorgsarbeidere. Hvis utfordringen var avgrenset til distriktskommunene, kunne økte omsorgs- og pleiebehov vært betraktet som en mulighet for nye jobber og inntektsmuligheter og et grunnlag for å rekruttere innflyttere. Men økt etterspørsel nasjonalt etter helse- og omsorgsarbeidere, kombinert med begrensninger i utdanningskapasiteten, skaper allerede betydelige rekrutteringsutfordringer både i distriktskommuner og mer sentrale kommuner. Framskrivinger antyder at konkurransen om arbeidskraften vil skjerpes ytterligere, med mindre man lykkes med å finne en bedre balanse mellom tilbud og etterspørsel etter helse- og omsorgsarbeidere.

Utvalget mener at dette gjør at aldringen ikke primært kan ses som et distriktspolitisk problem, men at aldringen kan innebære en stor utfordring for distriktskommunene og for det viktige samholdet mellom sentrum og periferi.

10.3.1 Fortsatt omfordeling i inntektssystemet og bedre finansiering av særlig ressurskrevende brukere

Utvalget mener at ordningene med inntekts- og utgiftskorrigering i fordelingen av de frie inntektene3 gjennom inntektssystemet er helt avgjørende for å gi innbyggere i hele landet gode tjenester, uavhengig av hvor man bor. Disse tjenestene er helt sentrale tjenester i den norske velferdsstaten, som kommunene har fått ansvaret for. Inntektssystemet har blant annet mekanismer som omfordeler inntekter til kommuner som har smådriftsulemper og store reiseavstander, og til kommuner der en stor andel av befolkningen er i aldersgrupper med et stort behov for velferdstjenester. Inntektssystemet er dermed en mekanisme for å håndtere demografiutfordringen med høye forsørgerbyrder i enkeltkommuner.

Utvalget mener også at ordningen har høy legitimitet i et samfunn der folk flytter på seg og forventer at skatteinntekter inngår i et generasjonsregnskap: De skal sørge for gode tjenester både der man vokste opp og der man har foreldre som trenger helse- og omsorgstjenester, ikke bare finansiere tjenester i den kommunen man til enhver tid bor i. Systemet sørger også for å kanalisere ressursene etter innbyggernes behov, samtidig som de frie inntektene gir kommunene handlingsrom til å løse oppgavene basert på lokale forhold og prioriteringer.

Ulike distriktspolitiske ordninger og andre tilleggsinntekter gir flertallet av distriktskommuner høyere utgiftskorrigerte inntekter per innbygger enn landsgjennomsnittet. Men utgiftsutjevningen og utgiftskorrigeringen dekker ikke alle oppgavene kommunene har.4 Områder som blant annet kommunal vei, kultur og boligsosiale forhold er ikke omfattet, og også her vil det kunne være smådriftsulemper og kostnader som følger av lengre reiseavstander. Det er også rimelig å anta at kommunene som følge av mangel på velfungerende markeder må ta et større ansvar for flere oppgaver i distriktene. I dette kan inngå utvikling av lokalsamfunnet og boligmarkedet, bygging av infrastruktur (for eksempel bredbånd) og samordning av tilbud og etterspørsel etter utdanning og kompetanseutvikling, med videre.

Regjeringen har nedsatt et offentlig utvalg som skal se på inntektssystemet for kommunene, inkludert begrunnelser for de regionalpolitiske tilskuddene. Inntektssystemutvalget bør se nærmere på slike sektorer og kriterier og om det er kostnadsulemper knyttet til disse som kommunene bør kompenseres for, eller om de regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet kan begrunnes i slike forhold.

Bedre finansiering av særlig ressurskrevende brukere

Kommunene har ansvaret for ressurskrevende tjenester. Ansvaret finansieres dels gjennom de generelle utgiftsutjevnende kriteriene i inntektssystemet og dels gjennom en toppfinansieringsordning. Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester skal legge til rette for at kommunene kan gi et godt tjenestetilbud til mottakere som har krav på omfattende helse- og omsorgstjenester. Ressurskrevende tjenester kan likevel gi spesielt høye utgifter til små distriktskommuner. Brukere av slike tjenester har opplevd å måtte flytte fra små kommuner for å få det tilbudet de har behov for. Det kan også ramme bosetting av flyktninger som har behov for ressurskrevende tjenester.

Utvalget registrerer at regjeringen har foreslått å øke skjønnsrammen med 30 millioner kroner i 2021 for å fange opp små kommuner (definert som kommuner med under 3 000 innbyggere) med spesielt høye utgifter per innbygger. Refusjon i toppfinansieringsordningen for brukere av ressurskrevende tjenester gis ikke for personer som er eldre enn 67 år, og særlig kan ressurskrevende brukere som har passert aldersgrensen på 67 år, få store konsekvenser for kommuneøkonomien.

Utvalget mener at inntektssystemutvalget bør vurdere om økningen i skjønnsrammen vil løse utfordringen for små kommuner, eller om det bør gjennomføres ytterligere tiltak. De bør også se på om grensen på 67 år er hensiktsmessig, eller om noen få ekstra ressurskrevende brukere kan gi svært høye merutgifter per innbygger sammenliknet med inntektene. Det skal også nedsettes en administrativ arbeidsgruppe mellom KS og regjeringen som skal se nærmere på det økte behovet for ressurskrevende tjenester og statens bidrag på dette området. Denne arbeidsgruppen bør også se nærmere på denne problemstillingen.

10.3.2 Kommunenes forutsetninger må i større grad tilpasses en større fritidsboligbefolkning

Den økende byggingen av hytter og økt bruk av fritidsboliger i helger og ferier gjør at folk tilbringer en større del av tiden i rurale områder enn innbyggertallene skulle tilsi. Utvalget mener at dette viser et ønske hos mange i Norge om å ta del i både byenes og distriktenes goder.

For kommunale helse- og omsorgstjenester gjelder det såkalte oppholdsprinsippet. Dette prinsippet innebærer at kommunene har plikt til å yte helse- og omsorgstjenester, inkludert beredskapstjenester med ambulanse og legevakt, til personer som oppholder seg i kommunen, uavhengig av hvor de er bosatt. Utover normale egenandeler må utgifter til dette dekkes innenfor ordinær virksomhet. Store forskjeller mellom antall deltidsinnbyggere og registrerte innbyggere har betydning for hvordan kommunene dimensjonerer tjenestene til innbyggerne, både de faste og deltidsinnbyggerne. Kommuner med mange fritidsboliger og turister har betydelige utgifter knyttet til dette. Samtidig får kommunene i hovedsak inntektene sine basert på hvor mange som er registrert som bosatt i dem.

Utvalget mener at infrastruktur og velferdssystem i større grad må tilpasses hvor innbyggerne oppholder seg til enhver tid. Utvalget mener at inntektssystemutvalget bør komme opp med forslag til hvordan dette kan gjøres i praksis.

Stadig flere har flere bosteder og oppholder seg lengre tid enn tidligere i kommuner der de ikke er registrert som bosatt. Dette er en utvikling som kan forventes å forsterke seg framover, særlig etter hvert som mange yngre eldre går ut av arbeidslivet og får mer fritid. Utvalget mener at det vil være framtidsrettet at det legges opp til et system der inntektene i større grad følger brukerne og ikke bare innbyggerne. Selv om dette krever større endringer i systemet og antakelig ikke vil la seg gjennomføre på kort sikt, bør inntektssystemutvalget også se på hvordan dette kan utvikles til en langsiktig løsning.

10.3.3 Et finansieringssystem som støtter en hensiktsmessig oppgavefordeling mellom nivåene

Bakgrunnen for samhandlingsreformen i 2012 var erkjennelsen av at helse- og omsorgstjenestene var blitt for fragmenterte og holdt på å bli for kostbare. Flere utredninger hadde påpekt behovet for bedre samhandling og samordning, særlig mellom spesialist- og primærhelsetjenesten. Samhandlingsreformen omfatter økonomiske styringsvirkemidler i form av kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenesten og kommunalt betalingsansvar for utskrivningsklare pasienter. Målet var å få kommunene til å ta et større ansvar for innbyggernes helse- og omsorgsbehov og satse på forebyggende og helsefremmende tiltak.

For at kommunene skal ha økonomi til å finansiere dette, kompenseres de gjennom overføringer fra staten, mens helseforetakenes rammer reduseres tilsvarende. Kommunene har dessuten fått overføringer for å opprette kommunale akuttplasser. Det kommunale betalingsansvaret for utskrivingsklare pasienter innebærer at kommunen må betale helseforetaket for alle pasienter som blir liggende på sykehus etter at de er klar til å skrives ut.

En sluttrapport fra styringsgruppen for forskningsbasert følgeevaluering oppsummerte at det kommunale betalingsansvaret har hatt signifikante styringseffekter, både tilsiktede og utilsiktede.5 Liggetiden på sykehus har gått kraftig ned, noe som var et av målene med samhandlingsreformen. Samtidig har antallet innleggelser økt påtakelig, noe som ikke var hensikten.

Det er fortsatt langt igjen før helsefremming, forstått som tilbud som fører til endret livsstil og etter hvert levekår i flere befolkningsgrupper, og tidlig intervensjon er systematisk innført landet over. Hovedinnretningen er fortsatt «reparasjon», det vil si behandling og omsorg. Forebyggende helsehjelp er fortsatt lavt prioritert, noe som understrekes ved at fagfeltet har svak politisk og akademisk status.

Utvalget vil peke på at man bør sikte mot et finansieringssystem som støtter hensiktsmessig ansvars- og oppgavefordeling mellom offentlige virksomheter i helse- og omsorgstjenestene. Dagens finansieringssystemer er til hinder for optimal tjenesteutvikling, både kvalitativt og økonomisk. Det er grunn til å anta at tjenester som baserer seg på tett samarbeid mellom sykehus og mellom spesialisthelsetjenesten og kommunehelsetjenesten, vil gi mer robuste helsetjenester og samtidig bidra til koordinerte pasient- og brukerforløp, uavhengig av hvor pasientene bor.

Samarbeid i formaliserte leder- og fagnettverk kan være en løsning som gir robuste tjenester over hele landet. Det er et økende behov for at de ulike delene av helsetjenesten samarbeider overfor pasienter med høyt tjenestebehov. Utvalget mener det vil utnytte ressursene bedre og ikke minst bidra til bedre tjenester hvis finansieringsordningen legger til rette for at inntektene følger pasienten/brukeren.

10.3.4 Bedre balanse mellom tilbud og etterspørsel etter helse- og omsorgsarbeidere på nasjonalt nivå

Aldringen medfører økt etterspørsel etter helse- og omsorgsarbeidere. Nasjonal helse- og sykehusplan anslår at antall årsverk må øke med 35 prosent fram mot 2035 for å dekke det framskrevne behovet for helse- og omsorgstjenester, og at helse- og omsorgstjenesten i så fall vil legge beslag på nesten halvparten av veksten i arbeidsstyrken. Det vil fortrenge mye annet som samfunnet ønsker å bruke ressursene på.

Det må være et uttalt mål at den relative veksten i helsepersonell reduseres i tråd med den demografiske utviklingen. Samfunnsplanleggingen må ta sikte på at behovet for tjenester reduseres fordi det legges til rette for «aldersvennlige» nærmiljøer og helsefremmende tilbud, og at tjenester utføres med lavere personellinnsats fordi de organiseres bedre og utnytter tilgjengelig teknologi.

Utvalget er derfor enig i at vi i større grad må utnytte mulighetene teknologien gir, bruke kompetansen hos de ansatte best mulig og løse oppgavene så effektivt som mulig. Dette krever at innovasjon i offentlig sektor og investering i teknologi og forskning vektlegges mer, ikke minst i kommunesektoren. Men det krever også større endringer i hvordan offentlig sektor er organisert og samarbeider seg imellom, se kapittel 10.6.3. Det er samtidig viktig at gode løsninger tar hensyn til tjenesteutvikling i distriktskommuner, noe som krever at flere sektorer ses i sammenheng og tilpasses små kommuneorganisasjoner. Se mer om dette i kapittel 10.6.1.

Utvalget mener samtidig at utdanningskapasiteten i helse- og omsorgsyrker må økes. Særlig for sykepleiere framstår lav utdanningskapasitet som en hovedårsak til mangel på arbeidskraft, da det er klart flere kvalifiserte søkere enn det er studieplasser. Videre begrenses utdanningskapasiteten i dag i betydelig grad av det lave tilbudet av praksisplasser. Utvalget mener det er viktig at økningen i utdanningskapasitet skjer gjennom også å legge til rette for desentralisert og fleksibel utdanning, og at man utnytter praksisplasser i distriktskommuner, se 10.5.1.

10.4 Velfungerende bolig- og arbeidsmarkeder og infrastruktur som binder landet sammen

10.4.1 Fysisk infrastruktur utvider bo- og arbeidsmarkedene

Utvalget vil understreke at alle deler av transportinfrastrukturen er viktig for å binde sammen områder til større bo- og arbeidsmarkeder. Den binder ikke bare et større omland sammen med et sentrum, den binder også sammen omland og ulike tettsteder innenfor et bo- og arbeidsmarked.

Den mest opplagte forklaringen på hvordan utkantboere kan klare seg i et samfunn der avstanden til tilbud og alternative arbeidsplasser er så stor som den ofte er, ligger i tilgangen til bil og et samfunn tilrettelagt for motorisert transport. Men bilreisen utgjør ofte bare en del av reisene, også jernbane, buss, båt, ferge og til og med fly har en viktig rolle i transportsystemet. God fysisk infrastruktur gir muligheter for å ta del i et større arbeidsmarked og få tilgang til et større utvalg av varer og tjenester. Et område blir dessuten mer attraktivt som bosted når det er mulig å flytte dit uten å skifte jobb, eller skifte jobb uten å flytte. Det gir ikke bare egne karrieremuligheter, men også muligheter for livsledsager.

Veiutbygginger som knytter sammen større befolkningskonsentrasjoner, vil gi større mangfold og økt bredde i arbeidsmarkedet. Det gir grunnlag for produktivitetsvekst gjennom storskalafordeler, læringseffekter og flere jobber som samsvarer med arbeidstakernes kompetanse. Utvalget mener derfor at det må investeres mer i veiprosjekter som utvider og styrker integrasjonen i de regionale arbeidsmarkedene. En motorvei som skjærer gjennom et bo- og arbeidsmarked, skal ikke først og fremst ha kortest mulig reisetid gjennom området som formål, men integrere det eksisterende arbeidsmarkedet og i tillegg knytte det tettere til andre arbeidsmarkeder. De fleste reiser er tross alt korte personreiser. Et slikt perspektiv innebærer også at det er minst like viktig å fjerne flaskehalser på det lokale veinettet som å utvikle nye veiprosjekter.

Utvalget mener at gevinstene av regionforstørring blir undervurdert ved prioritering av veiprosjekter, og at prioriteringer i større grad bør styres etter de faktiske behovene. Utvalget ser derfor positivt på de initiativene som er tatt i forbindelse med kommende Nasjonal transportplan, der fylkeskommuner og de største bykommunene blir involvert i arbeidet med å finne løsninger på regionale utfordringer. Utvalget forventer at disse initiativene kan gjøre at noen av behovene blir dekket.

Utvalget mener at det ikke skal være dyrere å bruke veinettet i distriktene enn i mer sentrale strøk. Det bør være et prinsipp at det offentlige får mest mulig nytte av de midlene det bruker for å knytte landet sammen i et felles veinett, enten det skjer gjennom en helt ny vei, veiforbedringer eller ved å knytte to veier sammen med en ferge. I distriktene er det ofte ledig kapasitet på veiene, og bompenger og høye fergebillettpriser reduserer nytten av veinettet som et fellesgode. Utvalget mener at det er sløsing med samfunnets ressurser å kreve inn bompenger og penger for fergebilletter på strekninger og fergesamband som vil ha ledig kapasitet selv uten brukerbetaling. Bompenger og fergebilletter er en innarbeidet måte å delfinansiere infrastrukturen på i Norge, og alternativ finansiering av veinettet må utredes nærmere.

På kort sikt mener utvalget likevel at det er mulig å øke nytten av dagens fergetilbud ved å senke prisene eller fjerne billettene på fergesamband med ledig kapasitet, uten betydelig provenytap. Om lag tre fjerdedeler av dagens fergesamband har i dag ett eller flere anløp i distriktskommuner på sentralitet 5 eller 6, og de er svært viktige for integrasjonen i små bo- og arbeidsmarkeder.

Bedre infrastruktur innebærer også muligheter for lengre fritidsreiser og mer aktiv bruk av fritidsboliger. Det siste har stor betydning for handels- og servicenæringer i distriktene, som med større kundegrunnlag kan styrke tjenestetilbudet også til lokalbefolkningen.

10.4.2 Digital infrastruktur er en forutsetning for likeverdig deltakelse i samfunnet, særlig i distriktene

Utvalget mener at god og stabil tilgang til elektronisk kommunikasjon er avgjørende for at folk skal kunne bo og arbeide i distriktene. Robuste digitale infrastrukturer sikrer at alle har tilgang på de samme tjenestene, og at alle kan bidra til verdiskaping og delta i samfunnet på like vilkår. Det vil fortsatt være nødvendig å bygge ut høyhastighetsbredbånd for å fornye og sikre bærekraften i en offentlig sektor der digitaliserte tjenester blir stadig mer vanlig. Dette gjelder ikke minst i distriktskommuner, der det ofte er lange avstander mellom bruker og tjenesteyter.

Lite kundegrunnlag gjør at utbygging av høykapasitetsbredbånd eller annen trådløs infrastruktur ikke kan skje på kommersielt grunnlag i hele landet. Utvalget mener at denne infrastrukturen er et så kritisk viktig nasjonalt fellesgode at utbyggingstempoet må settes opp. Staten må ta ansvaret for at alle innbyggere har bredbåndstilgang. Utvalget støtter derfor forslaget om leveringsplikt på bredbånd til alle husstander og bedrifter i hele landet, men mener også at en slik leveringsplikt må ivareta driftssikkerhet og ta hensyn til at behovene endrer seg over tid. Utvalget ser positivt på at tilskuddene til bredbåndsutbygging har økt de siste to–tre årene og mener at tilskuddsnivået må økes ytterligere i årene framover, helt til alle har fått muligheter til full digital deltakelse i samfunnet.

Utvalget har store forventninger til utbyggingen av neste generasjons mobilnett (5G). Det vil legge grunnlaget for flere og bedre digitale tjenester og et mer robust kommunikasjonsnett for elektroniske tjenester i distriktene. Utvalget merker seg også hvordan god digital infrastruktur gjør det mulig å utvide og styrke integrasjonen i bo- og arbeidsmarkedene, og hvordan fleksible arbeidstidsordninger med økt bruk av hjemmekontor kan gjøre pendlingsområdene større. Covid-19 har ført til at mange arbeider sammen på felles digitale plattformer på en helt annen måte enn tidligere, inkludert bruk av videomøter. Utvalget merker seg også at mindre pendling kan føre til mindre press på veiene og i kollektivtrafikken. Økt bruk av videomøter vil også redusere behovet for lange arbeidsreiser for å gjennomføre relativt korte møter.

10.4.3 Tiltak for smart mobilitet er ekstra viktig for befolkningen uten bil i distriktene

Privatbilen er en viktig grunn til at det er mulig å leve gode liv i distriktene. Siden kundegrunnlaget er lavt, er det ofte ikke grunnlag for kollektivtransport med hyppige avganger. Dette gjør at befolkningsgrupper som ikke har tilgang til egen bil, for eksempel unge og eldre, blir avhengige av hjelp fra andre og/eller kan få redusert livskvalitet.

Utvalget mener det er svært viktig at folk uten tilgang på bil også har muligheter til å være mobile i distriktene.

Ny teknologi kan bidra til et mer brukertilpasset kollektivtilbud. Nye løsninger vil kunne gi økt mobilitet til personer bosatt i mindre sentrale områder, i tillegg til bedre samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Samordning av offentlige transporttjenester kan redusere kostnader og samtidig effektivisere tjenestene. Utvalget ser derfor positivt på forsøkene som kollektivselskapene arbeider med, og vil forvente bedre mobilitet etter hvert som de tekniske løsningene blir forbedret, tilbudene blir bedre kjent og nye reisevaner utvikles.

10.4.4 Akseptable flypriser i distriktene er en forutsetning for å ta del i det norske samfunnet på lik linje med andre

Et tilstrekkelig flytilbud til akseptable priser er viktig for at folk skal kunne bo i hele landet og samtidig ha tilgang på sykehus, offentlige myndigheter og andre viktige institusjoner. Det er også viktig for handel og samarbeid med resten av verden.

Høye priser på flybilletter i distriktene gjør det mindre attraktivt å bo og arbeide der, og reduserer muligheten innbyggerne der har til å delta i det norske samfunnet på lik linje med alle andre. Flere studier viser at innen luftfarten er reell konkurranse nødvendig for å gi priseffekter.6 Helst bør det være minst tre aktører for å få priseffekter av betydning, og minst én av aktørene bør være et lavkostnadsselskap.

Innenlandstrafikken har vært stabil de senere årene, med små endringer i passasjertallet fra år til år. Ved nedstengingen av samfunnet mars 2020 stoppet mye av reiseaktiviteten opp, og mange arbeidsreiser ble erstattet med videomøter. Dersom dette blir et mer varig mønster, kan dette innebære mindre flytilbud og økte priser. Det er i tillegg usikkerhet knyttet til den framtidige teknologiutviklingen i retning av mer klimavennlige fly. Utvalget mener at staten har en rolle ved å sikre at det finnes et flytilbud over hele landet også i usikre tider.

Utvalget mener at de store avstandene i Norge og mangel på alternative transportformer gjør at store deler av distriktene er avhengig av fly. Hyppige flyforbindelser er avgjørende for arbeidsreiser, og priser på et rimelig nivå er viktig for fritidsreiser og turister. Utvalget mener det er behov for å vurdere flere virkemidler for å bedre flytilbudet, inkludert økt statlig subsidiering av flyreiser, forlengelse av rullebaner og andre tiltak for å legge til rette for mer fleksibilitet i flytilbudet. Det vil særlig være viktig å redusere flyprisene i områder uten gode alternative transportmidler, for eksempel på kortbanenettet i Nord-Norge.

10.4.5 Det må gjøres en sterkere innsats for å få et velfungerende boligmarked i distriktene for unge og eldre

Mange distriktskommuner har ensartede, små, usikre eller stagnerende boligmarkeder som er preget av lave boligpriser og svak prisvekst. Byggekostnadene kan gjerne være høyere enn boligverdien, noe som kan føre til at folk ikke ønsker å oppta eller ikke får lån til boliginvesteringer. Når man først har kjøpt seg bolig, blir det vanskeligere å flytte på seg. Lite boligbygging kan derfor gi redusert mobilitet i lokale boligmarkeder. Tilgang på egnede og varierte boliger har betydning for om folk etablerer seg og blir boende på et sted. Ulike befolkningsgrupper etterspør ulike typer boliger ut fra livssituasjon og livsfase. Selv om eneboligen fortsatt står sterkt, har folks boligpreferanser endret seg. Mange eneboliger og få mindre boenheter for kjøp eller leie gir utfordringer for unge mennesker som ønsker å bo og jobbe i distriktskommuner, men ikke er klar for en langsiktig etablering.

Offentlig innsats kan bidra til mer boligbygging og mer dynamikk i boligmarkedet. Kommuner som har en aktiv og helthetlig boligpolitikk, kan lykkes med å bygge nye boliger for utleie i samarbeid med det private. Utvalget er opptatt av at den offentlige innsatsen er rettet mot å stimulere boligmarkedet og i minst mulig grad etablerer ordninger som ødelegger for et privat marked. Det er derfor viktig at distriktskommuner er bevisst på hvordan ordninger med gratis tomter, kommunale utleieboliger og boplikt påvirker boligmarkedet i kommunen, og at de sikrer god dialog med sentrale aktører om ulike typer virkemidler som kan bidra til økt boligbygging.

Det må tas grep for å sikre egnede boliger for eldre i distriktene

Det er en hovedstrategi i eldreomsorgen at eldre skal bli boende hjemme så lenge som mulig. Selvhjulpne eldre er bra både for de eldre selv og for å begrense ressursinnsatsen i helse- og omsorgssektoren. I distriktskommuner er det relativt få eldre som på egen hånd flytter til en lettere tilgjengelig bolig i alderdommen. Lite tilgang på egnede boliger og begrenset mulighet til å selge eksisterende bolig gjør at eldre i stor grad må bli i eneboliger som ikke er tilrettelagt for bevegelseshemninger. Mange av disse boligene ligger også usentralt til. Det kan gjøre eldre lite selvhjulpne og redusere deres livskvalitet.

Løsningen til nå har ofte vært at det er kommunene som må ta ansvar for botilbudet til eldre som ikke klarer seg selv. Framover kan ikke de eldre støtte seg til at kommunene tar dette ansvaret, de må i større grad ta ansvar for egen alderdom og sørge for at de bor i en bolig hvor de kan klare seg selv uten hjelp fra det offentlige. Utvalget mener at kommunene må planlegge for en mer sentralisert bosetting i nærheten av tjenester som gjør at eldre blir mer selvhjulpne og del av et større fellesskap. Dette kan også redusere kommunens ressursbruk i hjemmetjenestene. Samtidig er både kommunen og de eldre avhengig av at det eksisterer et boligmarked der de eldre kan selge gammel bolig for å kjøpe en ny, eller at det eksisterer et privat leiemarked, for at dette skal kunne realiseres.

Husbanken må ha en tydelig distriktspolitisk oppgave med å bidra til god tilgang på egnede boliger for unge og eldre

I alle nordiske land finnes det ordninger for finansiering av boliger i distriktsområder med svak dynamikk i boligmarkedet. Husbanken har et distriktspolitisk oppdrag knyttet til sin låneordning. Lån fra Husbanken er i mange tilfeller avgjørende for å få private aktører til å bygge utleieboliger. I kommuner der profesjonelle aktører har vært sentrale i å skaffe til veie boliger, er en overvekt av disse boligene finansiert med lån fra Husbanken.

Husbanken har også virkemidler for å sikre egnede boliger for en aldrende befolkning. Husbanken kan gi lån for å stimulere til flere boliger med livsløpskvaliteter og til økt tilgjengelighet i både nye og eksisterende boliger.

Men lån fra Husbanken brukes i liten grad i distriktskommuner. I 2018 ble bare tre prosent av grunnlånet (som nå inngår i lån fra Husbanken) brukt i distriktskommuner på sentralitet 5 og 6 (som har 14 prosent av befolkningen). Til sammenlikning ble 17 prosent av investeringstilskuddet til omsorgsboliger og sykehjemsplasser brukt i de samme kommunene. Distriktskommuner har en større andel av sine brukere over 80 år på institusjon sammenliknet med mer sentrale kommuner. Det kan altså være heldig for den samlede ressursinnsatsen at mer av virkemidlene i distriktskommuner investeres i boliger, slik at eldre kan bo hjemme lenger, framfor at de investeres i institusjonsplasser som er dyrere å drifte.

Utvalget mener det er påfallende at en så liten andel av lån fra Husbanken brukes i distriktskommuner, i og med at lånet har som formål å gi flere boliger med livsløpskvaliteter, og at det særlig skal brukes i områder med lav annenhåndsverdi på boliger. Det er uklart hvorvidt dette skyldes at Husbanken i for liten grad har vært opptatt av boligmarkedet og boliger for eldre i distriktskommuner, eller at lånet ikke er tilstrekkelig for å stimulere til flere boliger i distriktene. Utvalget mener Kommunal- og moderniseringsdepartementet må klargjøre overfor Husbanken at de har en distriktspolitisk oppgave både knyttet til boligtilgangen generelt og boliger for eldre spesielt.

Utvalget mener videre at den grunnleggende utfordringen med lav annenhåndsverdi og liten dynamikk i boligmarkedet antakelig ikke lar seg løse ved kommunal boligpolitikk og Husbankens innsats alene. Utvalget mener derfor at det er behov for å se på alternative virkemidler som kan stimulere boligmarkedet, for eksempel knyttet til skattesystemet. Se også kapittel 10.7.3.

10.5 Tiltak for utdanning og rekruttering av arbeidskraft i distriktene

10.5.1 Utdanningssystemet må ha en tydelig distriktspolitisk oppgave med å bidra til god tilgang på nødvendig kompetanse

Utvalget konstaterer at distriktskommuner har vedvarende utfordringer med å rekruttere arbeidskraft med høyere utdanning. Utvalget ser også at utbyggingen av et desentralisert utdanningssystem har vært viktig både for å øke rekrutteringen til utdanning i distriktskommuner og for å sikre tilførsel av kompetent arbeidskraft til privat og offentlig sektor. Også ulike former for erfaringer med arbeid i distriktskommuner under opplæringen har vært viktig for å bedre rekrutteringen.

Historisk har universitets- og høyskolesektoren hatt et svært viktig regionalt formål, både ved lokalisering av Universitet i Tromsø og utbyggingen av distriktshøyskolene på 1970-tallet. Dette skulle både sikre kompetent arbeidskraft og møte behov hos lokalt og regionalt næringsliv. Sektoren har også et svært viktig formidlingsoppdrag til regionale forhold. Det er ingen tvil om at geografisk plassering gjør det enklere for regionale organisasjoner å ta kontakt med universitet og høyskoler, samtidig som vitenskapelig ansatte enklere kan bidra med formidling i ønskede kanaler og ta del i opplyst demokratisk debatt lokalt og regionalt. På mange områder er universitets- og høyskolesektoren et av de viktigste verktøyene staten har for regional utvikling.

I løpet av 2000-tallet har det skjedd en rekke strukturelle endringer i sektoren. Antall årsverk har økt med 50 prosent siden 2002. I samme periode er antall doktorgrader doblet og antall vitenskapelige publiseringspoeng nesten firedoblet.

Regionalt oppdrag som en del av oppdragsbrevene til institusjonene

Mye av styringen av sektoren har skjedd gjennom felles nasjonale krav og standarder, ofte summert opp gjennom tellekanter. Det har sine fordeler, men vi ser også eksempler på unødvendig byråkratisering. Et eksempel er ordningen for at universiteter og høyskoler skal kunne tilby fleksibel og relevant utdanning for studenter som ikke har anledning til å studere fast ved en campus. Den er organisert gjennom Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høgare utdanning (DIKU) hvor institusjonene må søke og deretter rapportere tilbake underveis. Ordningen ble tildelt 90 millioner kroner i 2019. Slike midler kunne vært fordelt direkte til institusjonene og styrt gjennom oppdragsbrev i dialog mellom institusjonene og Kunnskapsdepartementet.

Utvalget mener derfor at det heller bør stilles krav i det årlige oppdragsbrevet og utviklingsavtalene med institusjonene i sektoren om hvordan det regionale oppdraget skal ivaretas. Dette kan også innebære at Kunnskapsdepartementet i større grad tildeler enkelte institusjoner særskilte nasjonale utdanningsoppdrag.

Kunnskapsdepartement må sikre at institusjonene tilbyr et fleksibelt utdanningstilbud

Fleksibel og desentralisert utdanning innebærer at det er mulig å ta utdanning og kombinere den med et etablert familie- og/eller arbeidsliv også uten nærhet til en utdanningsinstitusjon. Desentraliserte utdanningstilbud gir derfor høy grad av lokal rekruttering til det lokale arbeidsmarkedet og er viktig for å sikre distriktskommuner nødvendig kompetanse.

I arbeidslivet foregår det samtidig en omfattende digitalisering eller automatisering. Den digitale omformingen samfunnet står overfor, vil kreve ny kunnskap som ikke nødvendigvis finnes når mange tar sin første utdanning. I tillegg bidrar den demografiske utviklingen til at flere må stå i jobb lenger for å bidra til velferdsstatens bærekraft. Innvandring endrer også behovet for kompetanseutvikling i befolkningen. Disse utviklingstrekkene forsterker behovet for livslang læring.7 Fleksibel og desentralisert utdanning blir derfor viktig for å sikre mulighet for kompetanseheving på steder uten studiesteder.

Institusjonene har i dag et uklart mandat om å tilby fleksibel og desentralisert utdanning. Kunnskapsdepartementet må i styringen av sektoren sikre at institusjonene tilbyr et fleksibelt utdanningstilbud som sikrer folk i distriktene tilgang til utdanning og gir mulighet for livslang læring. Fleksible tilbud kan gjerne gis i samarbeid mellom institusjoner eller fordeles mellom institusjonene.

Det finnes en rekke ulike studiesentre som mobiliserer til og organiserer desentraliserte utdanningstilbud. Det er stor variasjon i hva slags tilknytning disse har til utdanningsinstitusjoner, og hvordan de er finansiert. Kunnskapsdepartementet bør vurdere en mer helhetlig organisering av slike studiesentre, med sikte å skape mer forutsigbarhet og lik tilgang til utdanningstilbud uavhengig av bosted.

Det bør legges til rette for praksis i distriktene gjennom utdanningssystemet

Erfaringer fra distriktene under studietiden, enten gjennom studier i distriktene eller gjennom praksisarbeid i distriktskommuner, øker sjansen for å jobbe i distriktene etter endt utdanning. Studier i distriktsområder kan gi unge som er oppvokst i byer erfaring med et mer ruralt liv.

Praksisplasser i distriktskommuner kan også ha en viktig rolle i å sikre det som er kalt rural eksponering, selv om selve studiestedet ligger i en by. Økte utgifter til praksis og veiledning har, sammen med manglende kapasitet, vist seg å redusere bruken av praksis i distriktskommuner. Utvalget mener at et tydelig regionalt oppdrag til utdanningsinstitusjonene både kan øke kapasiteten i utdanningene som krever praksis, gi praksisplasser i små distriktskommuner og gi god læring i praksis. Det bør etableres ordninger for å kompensere for kostnader knyttet til praksisstudier med et stort geografisk nedslagsfelt.

Særlig helsefagutdanningene bør bygge opp et mer avansert og standardisert pedagogisk tilbud til studentene som er i praksis i kommunene og spesialisthelsetjenesten. Dette bør gjøres gjennom et fast regionalt samarbeid mellom utdanningsinstitusjoner, helseforetak og kommuner, jf. 10.6. Ansatte praksisveiledere kan avlaste utdanningsinstitusjonene, gi kompetanse og kapasitet til å følge opp studentene i praksis og være faglig og praktisk bindeledd mellom praksisstedet og utdanningsinstitusjonen. Planlegging i et 3–5-årsperspektiv kan gi kommunene og spesialisthelsetjenestene en bedre oversikt over studentene som forventes i regionen, og sørge for at fordelingen av studenter og praksisplasser blir bedre.

Bedre spredning av midler og arbeidsoppgaver knyttet til infrastruktur og forskning

Mange av de store forskningsinfrastrukturprosjektene som lyses ut i regi av Forskningsrådet, er så store at det blir umulig for mindre institusjoner å vinne fram. Dermed bidrar de i realiteten til en sentralisering og konsolidering av universitets- og høyskolesektoren gjennom at de største vokser fordi de er de eneste som har store nok ressurser (økonomiske og menneskelige) til å nå opp i anbudskonkurransen. Ved forrige store tildeling ble 66 prosent av forskningsmidlene tildelt institusjoner lokalisert i Oslo.8

Løsningen på et slikt styringsdilemma er imidlertid ikke å instruere Forskningsrådet om å drive med regional spredning. I stedet kan midler kanaliseres gjennom andre styringsverktøy til universitet og høyskoler. En god styring av norsk universitets- og høyskolesektor må gi rom for politiske avveininger, som sikrer demokratisk legitimitet og at andre behov kan veies opp mot forskningen. Dette handler ikke om styring eller ikke, men om hvordan styring blir gjennomført. Sektoren er avhengig av at innbyggerne og deres folkevalgte opplever at universitet og høyskoler har en positiv samfunnsbetydning og bidrar til å bedre samfunnet og innbyggernes liv og hverdag.

10.5.2 Ordningen med nedskriving av studielån kan vurderes utvidet til andre distriktsområder

Nedskriving av studielån i tiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark har vært et effektivt virkemiddel for å rekruttere kompetanse til regionen. Ordningen har både stimulert til at flere tar høyere utdanning, og klart å trekke folk utenfra til regionen.

Utvalget mener at tiltak rettet mot utdanningssystemet vil være mest effektivt for å sikre rekruttering av kompetanse til distriktskommuner. Samtidig virker ordningen rekrutterende på personer som har vokst opp i byer, til jobber i distriktsområder. Selv om mange uten tilknytning til tiltakssonen også flytter ut igjen, virker ordningen med nedskriving av studielån til en viss grad også bostabiliserende, jf. kapittel 3.

En utvidelse av ordningen til andre områder vil kunne svekke effekten den har i tiltakssonen. Nord-Troms og Finnmark har fremdeles utfordringer med å rekruttere og beholde viktig kompetanse. Utvalget mener at i noen tilfeller og for noen yrkesgruppers del vil nedskriving av studielån være aktuelt også i andre distriktskommuner.

10.6 Tiltak som sørger for velfungerende tjenester i distriktene

Tradisjonelle distriktspolitiske tiltak har nesten uten unntak vært rettet mot næringsutvikling og jobbskaping. Tjenestetilgjengelighet og velferd har i større grad vært overlatt til den enkelte sektor og kommune. Nye distriktspolitiske målsettinger gjør at politikken i større grad bør være rettet mot og ha ambisjoner for tjenestesektoren, i den hensikt å påvirke levekår og opprettholde lokalsamfunnenes vitalitet og attraktivitet.

10.6.1 Tjenesteutvikling må skje på distriktenes premisser

Foruten at tjenestesektoren søker å oppfylle målet om at alle skal ha tilgang til likeverdige tjenestetilbud, bidrar den med jobber og inntektsmuligheter. De lokale tjenestetilbudene representerer viktige sosiale arenaer i lokalsamfunnet, og de betyr også mye symbolsk. For en utkantgrend eller distriktskommune betyr derfor lokaliseringen av tjenestefunksjoner mye, og det handler ikke bare om tjenestetilgjengelighet, men om hele lokalsamfunnets vitalitet. Steder vil ikke kunne framstå som livskraftige og attraktive for større grupper uten god tilgang på et bredt spekter av tjenester, og kravene ser heller ut til å øke enn å avta. Tidskritiske tjenester står i en særstilling fordi de har mye med trygghet å gjøre, og de er i stor grad også underlagt bestemmelser som fastsetter minstekrav til utrykningstid.

Distriktskommuner har til felles at befolkningsunderlaget for å opprette og opprettholde et variert, lokalt tjenestetilbud er nokså begrenset – og ofte krympende. Mange eksisterende tilbud og ordninger kan komme til å oppleve et sterkt press. Utviklingen kan resultere i nedleggelser eller at noen av tilbudene blir uforholdsmessig dyre å drifte, men den kan også gi impulser til bærekraftige innovasjoner som sikrer befolkningen nødvendige tilbud, bare på nye måter.

Endringer i statlig virksomhet har samlet sett vært til ugunst for distriktene

Endringer i statlig virksomhet har i mange distriktsområder ført til uro og en følelse av at staten trekker seg tilbake fra distriktene og ikke på en likeverdig måte tar hensyn til behov i hele landet. Det er flere mekanismer bak denne utviklingen.

  1. Sterk sektorstyring og silotenking: Allerede i 2004 påpekte effektutvalget og distriktskommisjonen utfordringene for distriktene knyttet til sterk sektorstyring. Innenfor gitte sektorpolitiske rammer får virksomhetene stor frihet til å foreta egne prioriteringer, samtidig som de gis sterke insentiver til å vektlegge økonomihensyn. Dermed reduseres mulighetene for samordning på tvers av sektorene ut fra tverrgående hensyn og mål, som for eksempel de distrikts- og regionalpolitiske. Samtidig skjer det stadige reformer i sektorene, ofte med gode hensikter om styrket faglig kvalitet eller økonomiske besparelser.9

  2. Digitalisering: Digitalisering gir bedre tilgang til tjenester der folk bor. Dette gjelder for eksempel skattemeldingen, som før måtte leveres på papir, og tilrettelegging for rapportering og søknader på nett, som byggesøknader. Dette har gitt store besparelser for befolkningen i distriktene, og det er et stort potensial for ytterligere digitalisering av offentlige tjenester. Når flere tjenester kan ordnes digitalt, gir det mindre grunnlag for personell som tidligere håndterte manuelle oppgaver og personlige henvendelser. Mange statlige kontorsteder legges derfor ned. For de aller fleste er dette likevel en utvikling som gir bedre tjenester. Men for sårbare grupper som ikke behersker digital kommunikasjon, kan dette gi større utfordringer og redusert selvhjelpsevne.

  3. Spesialisering: Spesialisering som en drivkraft er tydelig å se i utviklingen innen statlige tjenester. Det har vært en klar oppfatning om at kvalitet forutsetter spesialisering, særlig i sektorer med sterke profesjoner og silotenking. Spesialisering, slik det til nå er praktisert, har medført konsentrasjon av personell og ressurser i geografiske områder med tilgang til mange innbyggere – altså en sentralisering av statlig virksomhet. Lokalisering av spesialiserte enheter ser også ut til å styres av muligheten for å rekruttere spesialister, og ikke av behovet for likeverdig tilgang til tjenester eller andre samfunnsmessige hensyn. Beslutning om lokalisering tas av det øverste ledersjiktet i virksomheten, og tjenestene lokaliseres oftest der dette befinner seg.

Utvalget mener at disse drivkreftene i sum har vært til ugunst for distriktene. Distriktsbefolkningen har ofte tatt kostnadene ved reformene, gjennom lengre avstand til tjenester og færre arbeidsplasser, mens de i mindre grad har fått sin del av gevinstene. I mange tilfeller har framveksten av digitale løsninger i prinsippet styrket tilgjengeligheten, men bare der hvor utbyggingen av nettet har holdt følge, og bare for de gruppene av befolkningen som har – og beholder – digital kompetanse, og disponerer nødvendig utstyr. Risikoen for marginalisering, både av steder og mennesker, er reell.

Stadige reduksjoner i tjenester eller redusert tilgjengelighet gir en selvforsterkende negativ utviklingsspiral. Det fører til mindre variasjon i arbeidsplassene i distriktene, og til lavere attraktivitet og bolyst for potensielle innflyttere. Usikkerheten preger virksomheter og steder hvor reduksjon i aktivitet eller nedleggelse har vært diskutert over lengre tid, og fører til økt gjennomtrekk av folk.

Desentraliserte tjenester gjennom samarbeid i nettverk kan gi økt tilgjengelighet av tjenester i distriktene

Målet i Norge er likeverdige tjenester for innbyggere i hele landet. Utvalget mener det er særlig fire forhold som betyr noe for kvaliteten ved tjenester som tilbys: reell formell og erfaringsbasert kompetanse, robust bemanningssituasjon, samarbeid og tilgjengelighet, det siste særlig i akutte situasjoner. Det er nødvendig å ta hensyn til disse faktorene når ulike tjenester som krever spisskompetanse, skal ivaretas desentralisert. Det finnes i dag flere gode eksempler, innenfor ulike fagområder, på at dette er mulig.

Ledere og medarbeidere ønsker å være en del av et større og faglig trygt miljø. Nye måter å samarbeide om tjenester på kan sikre likeverdige tilbud med jevn kvalitet for innbyggerne over hele landet, uansett hvor de bor. Spesialiserte funksjoner kan ivaretas desentralt gjennom å organisere arbeidet på nye måter, som team/nettverk mellom sentrale fagmiljøer og desentrale miljøer og funksjoner. Disse nettverkene kan være mellom miljøer og funksjoner internt i samme organisasjon, og/eller de kan være mellom ulike organisasjoner med tilsvarende/supplerende/kompletterende oppgaver.

Kompetansebehovet i spesialiserte og mer generelle tjenester bør vurderes i sammenheng. Breddekompetanse, forstått som kompetanse til å håndtere generelle behov, tilstander og situasjoner, vil danne grunnlag for de vanligste tjenestene. Dekking av behovet for mer spesialiserte tjenester kan sikres gjennom et felles nettverk.

Utvalget mener det er behov for endring i prinsippene for hvordan staten organiserer sin virksomhet i en region. Prinsippet bør være at en tjeneste organiseres på det optimale nivået den kan fungere ut til bruker på, og ikke ut fra en lokalisering som kun gir det optimale kostnadseffektive nivået for virksomheten isolert. Tjenestene må være bærekraftige i den forstand at de har en tilfredsstillende standard, og at kostnadene kan forsvares i et samfunnsøkonomisk perspektiv. Dette innebærer at styringen av statlige virksomheter også må ta utgangspunkt i befolkningens sammensatte behov for flere og ofte samordnede tjenester, sammen med en erkjennelse av at Norge er et land med spredt bosetting og store avstander. Tilgjengelighet er en viktig dimensjon ved kvalitet. Det er viktig at en slik desentralisering også medfører utvikling av lederskap lokalt. Det er uheldig at statlig virksomhet i distriktene ledes av personer som bor andre steder og pendler til distriktene.

I distriktene er det til dels store avstander som må overvinnes for «å nå og bli nådd». Når mange og stadig flere av innbyggerne blir eldre, kan tilbud som er godt innenfor rekkevidde for funksjonsfriske, bli utilgjengelige for personer som aldri har eid bil, eller tvinges til å parkere den i garasjen, eller som ikke henger med i den teknologiske utviklingen. Barn og unge utgjør i utgangspunktet også en lite mobil gruppe, og de er gjerne prisgitt foreldrenes bistand for å komme dit de ønsker. Her kan nye transportløsninger, digitale løsninger og tverrsektorielle tjenester redusere gapet mellom behov og tilbud, se også kapittel 10.4.3.

Spesielt om utfordringene i typiske utkantområder og for utsatte grupper

Tjenesteproblematikk må forstås som et samspill mellom faktorer knyttet til særtrekk ved steder og brukernes personlige forutsetninger. To naboer med samme preferanser og behov kan i praksis være svært ulikt stilt, avhengig av personlige ressurser. Derfor er det ikke alltid tilstrekkelig med tiltak som retter seg mot tjenestetilbudene i den tradisjonelle betydningen av ordet. Tilbudene må i noen grad skreddersys for spesifikke målgrupper, og noen ganger for individuelle brukere, for eksempel ved at tilbudene er oppsøkende eller integrerer transportordninger.

Som beskrevet ovenfor er det mange faktorer som virker sammen og endrer forutsetningene for hvor tilbudene er lokalisert, hvordan de fungerer, og hvordan de kan fungere. Generelt ser vi en tendens til at terskelkravene til svært mange tjenestetilbud stiger over tid. I kapittel 4 omtales ulike modeller for tjenesteutvikling og tjenesteorganisering i områder med spredt bosetting og store avstander. I slike områder vil få – og kanskje stadig færre – tjenestefunksjoner kunne omtales som bærekraftige løsninger uten at man tar i bruk ulike former for det vi kan kalle terskelsenkende grep. Dette kan for eksempel være flerfunksjonalitet som vi i ser i Merkur-programmet for å sikre folk i distriktene tilgang på nærbutikk. Samtidig er løsninger som øker rekkevidden for folk og tjenester nødvendig om befolkningen skal sikres tilfredsstillende tilgjengelighet. Dette kan for eksempel være løsninger som reduserer reisetid og reisekostnader for å nå og bli nådd eller digitalisering som gir tjenester der du er.

Begge kategoriene av modeller kan fungere godt med tanke på tjenesteforsyningssituasjonen isolert sett, men sett i et geografisk perspektiv representerer de svært ulike prinsipper. Mens de terskelsenkende løsningene har som intensjon å opprettholde tilbud på så mange steder som mulig, og følgelig har desentralisering som mål, vil de rekkeviddeøkende løsningene heller fremme et lokaliseringsmønster der det spørres: Hvor tilbudssteder kan man ha uten at steder eller innbyggere faller utenfor tilbudets rekkevidde? Ofte vil det være kostnadshensyn eller hensyn til standard som ligger bak beslutninger om å velge løsningene som fremmer avstandstoleranse framfor de desentraliserende løsningene. Privatbilisme, underforstått å legge mer ansvar på brukeren, gjør en slik situasjon mulig. Eventuelt opprettes tilbud om særskilte transportløsninger eller ulike varianter av oppsøkende tjenester for lite mobile brukere. Alternativet er at individer eller grupper av befolkningen marginaliseres.

En viktig form for «desentralisering» er løsningen der tilbudet i praksis blir tilgjengelig fra brukerens eget hjem, fortrinnsvis gjennom bruk av ulike former for digitale løsninger (eksempelvis nettbank). I tillegg kommer selvbetjente, kollektive løsninger med så lave etablerings- og driftskostnader at de kan desentraliseres i større grad enn betjente løsninger. Et nytt skudd på stammen i så måte er de selvbetjente Merkur-butikkene. I praksis kombineres ulike løsninger og prinsipper. I det typiske tilfellet fungerer tjenesteorganisering som et mer eller mindre komplisert samspill der mange aktører og tjenesteressurser involveres, svært ofte med betydelige innslag av brukerinnsats.

Fasitsvarene på hva som fungerer best, både for steder og for alle grupper av befolkningen, er vanskelige å finne. De mest marginale gruppene møter de største utfordringene, men roper ikke nødvendigvis høyest. Aldringen av befolkningen forsterker dermed behovene for innovative løsninger, herunder løsninger som inkluderer velferdsteknologi og tar i bruk den digitale teknologiens potensial til å overskride avstander.

Det er viktig at stat og kommune arbeider aktivt og nyskapende med måten offentlige tjenester for distriktsbefolkningen organiseres på, og at de samtidig har en aktiv rolle som initiativtaker, tilrettelegger og samarbeidspartner i sitt forhold til andre aktører, både kommersielle tilbydere av tjenester, frivillige organisasjoner og lokale samvirkeforetak.

Løsningene må i noen grad utvikles som pionerarbeid, i spenningsfeltet mellom brukernes lovfestede rettigheter og preferanser, standardkrav, hensynet til kostnadseffektivitet og de ulike sektorenes samfunnsoppdrag – og med teknologi som et viktig hjelpemiddel. Det synes å eksistere et betydelig rom for læring på tvers av etater og geografiske områder.

Behov for innovasjon og kunnskapsdeling

Mange etater, enkeltaktører, kommuner og fylkeskommuner har gjennomført eller er i gang med ulike, konkrete prosjekter eller tiltak for å løse spesifikke utfordringer med tjenesteforsyning i områder med spredt bosetting. Internasjonalt gjennomføres til dels omfattende utviklingsprogrammer med organisering av tjenester i rurale områder og «krympende samfunn» som overordnet tema. En utfordring er at mange av de ulike aktørene som har ansvar for tjenestetilbudene i distriktene, er knyttet opp mot sterkt sektorstyrte systemer (helse og omsorg, oppvekst, samferdsel, varehandel osv.), slik at kunnskap om ulike prosjekter og evalueringene av dem i liten grad deles på tvers av sektorgrenser og geografiske områder. Mange prosjekter har en tendens til å bli enkeltstående utprøvinger som ikke videreføres etter prosjektperioden eller får noen spredningseffekt. Det kan skyldes flere forhold, men ofte er årsaken at man ikke finner hensiktsmessige løsninger på juridiske eller finansielle forhold. Det gjelder særlig utprøvinger som går på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer.

Disse utfordringene gjelder i større eller mindre grad alle distriktskommuner, og ofte også utkantene av kommuner på et høyere sentralitetsnivå. Etter modell fra tidligere satsinger kan det også tenkes at nyttige erfaringer kan springe ut fra et mer spisset forsøks- og utviklingsprogram innenfor tjenesteinnovasjon. Dette kan fungere både som praktisk utviklingsarbeid for direkte involverte aktører og en læringsarena for andre.

Tjenesteinnovasjon handler ikke bare om nye tjenester, men også om kjente tjenester organisert på nye måter, som nye samarbeidsmåter og nye grensesnitt mellom tjenesteytere og brukere.

Utvalget mener det vil være både kostnadseffektivt og til gunst for både tjenesteleverandører og -mottakere at de ulike aktørene i større grad utveksler erfaringer og kunnskap seg imellom om slike tiltak. Som et minimum bør det kunne etableres en nasjonal kunnskaps- og idébank for et slikt formål, for eksempel hos Distriktssenteret. En intensjon vil være at erfaringer og evalueringer som blir gjort av ulike aktører og med ulike tilnærminger, kan samles og i størst mulig grad vurderes på et mer overordnet og prinsipielt grunnlag. Å se på hvilke løsninger som lar seg gjennomføre, vil være en del av en slik læring. Datatilsynet vil opprette en «regulatorisk sandkasse» for innovasjon. Man bør vurdere om det også er behov for en slik regulatorisk sandkasse til større systeminnovasjoner.

Regionalt samarbeid om strategisk utvikling og tjenesteorganisering i distriktene

En tydeligere målretting av virkemidlene på fylkesnivå kan gi grunnlag for et regionalt samarbeid som gir kommunene kapasitet og kompetanse til å gjennomføre krevende endringsprosesser. For å stimulere til regionalt samarbeid anbefaler utvalget at fylkesmennenes (fra 1. januar 2021: statsforvalternes) skjønnsmidler til fornyings- og innovasjonsprosjekter forbeholdes samarbeid mellom kommuner.

Dersom ambisjonsnivået skal legges høyere, bør det tas initiativ til et mer strukturert regionalt samarbeid mellom stat, fylkeskommune og kommune, innenfor flere tjenesteområder. Samarbeidet bør ha som formål å utarbeide felles strategier og prioriteringer for viktige samfunnsfunksjoner i hver region. Dette vil kunne bidra til å opprettholde tilbud av god kvalitet, kompetanse og bolyst i distriktene. Tjenesteområder som kan være særlig aktuelle for slikt samarbeid, er helse, barnevern, utdanning, politi, forsvar og Nav.

Denne tilnærmingen med regionalt samarbeid mellom stat, fylkeskommuner og kommuner kan føre til at ulike tjenestetilbud i større grad blir sett i sammenheng. I dag tar statlige virksomheter beslutninger med konsekvenser for distrikt og sentrale strøk uten formelle prosesser eller dialog seg imellom. Til dels blir større beslutninger tatt på nasjonalt politisk nivå, men også da som beslutninger for den enkelte virksomhet. Dette kan gi utilsiktede konsekvenser for distriktene, samlet og enkeltvis. Endrede strategiske prosesser kan gi bedre beslutninger og forsterke distriktsprofilen i samfunnsutviklingen.

Næringslivet i distriktene må kunne konkurrere om statlige innkjøp

Et regionalt samarbeid rettet mot økt regional bærekraft og helhetlig tjenesteutvikling bør også ha som ambisjon å bryte med en statlig anskaffelsespolitikk som virker sentraliserende, i og med at kontraktene er så store at mange små og mellomstore lokale leverandører ekskluderes fra å konkurrere. Tilgangen til offentlige kontrakter er viktig for mange små og mellomstore bedrifter i distriktene. Som leverandører til det offentlige bidrar de til større konkurranse, mer mangfold og innovative løsninger. Lokalt har disse bedriftene ofte stor betydning for tilgangen innbyggere og bedrifter har til varer og tjenester som de ellers må reise langt for å finne.

Staten har de senere år innrettet sin innkjøpspolitikk mot store leveranser for å oppnå gunstigere priser. Det favoriserer store leverandører. Sverige har derimot en høy andel små og mellomstore bedrifter på statlige rammeavtaler, fordi man har særlige tiltak som legger til rette for at de deltar i konkurransen.10

Utvalget mener at det også i Norge må brukes særlige tiltak for å øke mulighetene for at små og mellomstore distriktsbedrifter kan konkurrere om offentlige leveranser. Etatene bør i større grad enn i dag stykke opp anskaffelser og trekke veksler på lokale leverandører i regionene. Det bør også unngås å ha strengere krav og høyere terskelverdier enn nødvendig for å delta.

10.6.2 Samskapingskommunen: en kommune som mobiliserer og koordinerer ressursene i et lokalsamfunn

Tradisjonelt har en kommune primært blitt forstått som en offentlig myndighet og tjenesteytende organisasjon, mens innbyggere og næringsliv har blitt sett som brukere av kommunale tjenester. Mange av dagens samfunnsutfordringer er svært sammensatte og komplekse. Kommune-Norge står foran en utvikling med trangere økonomi, økte forventninger fra innbyggerne og utfordringer på tvers av tjenestene. Flere eldre og knapphet på tilstrekkelig arbeidskraft til å utføre alle oppgaver kommunene har ansvar for, krever en annen forståelse av rollen deres, kanskje særlig i distriktene. Kommuner i distriktene må jobbe smartere og bedre enn øvrige kommuner, de må få mer ut av mindre.

Kommunenes utviklingsaktiviteter har i lang tid vært knyttet til rollen kommunene har som myndighetsutøver og tjenesteleverandør til befolkningen. Aktivitetene har derfor i stor grad handlet om å utvikle for innbyggerne i den enkelte kommune, i liten grad med. Kommunenes rolle som innovatør er nå under omstilling i retning av mer å bli en tilrettelegger for samskaping av det nye velferdssamfunnet. Den viktigste oppgaven for mange kommuner når de skal fortsette å skape gode lokalsamfunn, vil være å mobilisere og koordinere ressursene som finnes lokalt. Dette er også helt i tråd med formålsparagrafen i kommuneloven.

En effektiv tjeneste er en tjeneste som treffer behovet til den enkelte. For å kunne være effektiv må man forstå hvilke behov hvert individ har. Først da er det mulig både å mobilisere individets egne ressurser og avdekke hva som finnes av ressurser rundt den enkelte, og å bli treffsikker i tjenestetilbudet fra det offentlige. Brukernes behov må derfor være i sentrum for kommunens tjenester.

Samskapingskommunen kan forstås som en kommune der politikere og ansatte i størst mulig grad finner løsninger sammen med dem som løsningene handler om – enten det er enkeltpersoner, bygdelag, frivillige organisasjoner, næringsliv eller andre. Innbyggerne bør oppleve selvråderett og livskvalitet i alle livsfaser, og de bør i størst mulig grad være aktive, ta ansvar og mestre vanskelige livssituasjoner.

Samskaping handler om «å invitere inn til likeverdige samarbeidende partnerskap hvor ulike aktører får gi selvstendige bidrag til å definere, designe, implementere og drive fram løsninger sammen med profesjoner, forvaltning og politiske myndigheter».11 OECD trekker fram samskaping som en nøkkelstrategi for en krevende omstilling i dagens velferdssamfunn.12 De påpeker at det ligger et stort, uforløst potensial i verdiene som oppstår når ulike aktørgrupper møtes for å skape noe sammen. «Samskaping» bør ut fra denne forståelsen skje på alle nivåer, strategisk og operativt. Det må også poengteres at slike prosesser må styres og struktureres, eller for å si det med Oscar Wilde: «Without order nothing can exist, without chaos nothing can evolve.»

En slik tilnærming til kommunens rolle kan ikke bare vedtas av et kommunestyre eller kommuneadministrasjonen, den må vokse fram og deles av aktørene i lokalsamfunnet. Politisk og administrativ ledelse har samtidig en særlig viktig rolle i å drive fram et slikt perspektiv. Dette forutsetter en grunnleggende tillit mellom de to nivåene. I tillegg krever det en felles forståelse av at innbyggere, næringsliv og foreninger er ansvarlige og aktive aktører med ressurser, som ønsker det beste for fellesskapet og den videre utviklingen av lokalsamfunnet.

Kommuneplanens samfunnsdel er særlig egnet til å involvere og engasjere flere aktører i utviklingen av lokalsamfunnet. For kommuner i distriktene er det imidlertid en utfordring at de gjennomgående har få ansatte til å jobbe med denne typen prosesser. Slike ressurser kan bare prioriteres hvis det skjer en vridning fra dagens sterke vektlegging av drift og levering av tjenester, til utvikling og samskaping.

Redusert uhensiktsmessig detaljstyring er avgjørende for at distriktskommunene skal kunne ta ansvar for egen utvikling

Skal kommuner i distriktene kunne lykkes med en slik tilnærming, må også staten ha en grunnleggende tillit til og forståelse av at kommunene ønsker og har ressurser til å ta hovedansvaret for å utvikle sitt lokalsamfunn. Norge er en enhetsstat, og velferdsstaten er et nasjonalt prosjekt. Det lokale selvstyret må derfor fungere innenfor rammene av nasjonale mål. Samtidig vil uhensiktsmessig statlig detaljstyring, som legger for sterke føringer på selve oppgaveløsningen og tjenesteproduksjonen, kunne gi for liten fleksibilitet i kommunene. Dette gjelder særlig for distriktskommuner, som allerede har en presset rekrutterings- og bemanningssituasjon med knapphet på arbeidskraft på mange områder. Styringen av kommunene bør derfor i størst mulig grad være basert på reell rammestyring og overordnede kvalitetskrav og mål, slik at kommunene sammen med innbyggerne kan gjøre de lokale tilpasningene og prioriteringene de selv finner hensiktsmessig. Det fordrer imidlertid også at kommunene samarbeider om mer, og at de samarbeider mer systematisk på strategisk og operativt nivå og ser seg som en del av et sterkere regionalt fellesskap.

10.6.3 Kommunene kan styrke sin strategiske og operative kapasitet ved regionalt samarbeid

Det er en fordel at kommunene samarbeider i faste konstellasjoner. Det sikrer stabilitet og forutsigbarhet i prosessene. Rådmenn/kommunedirektører har faste nettverk i alle regioner. Det er sannsynligvis behov for å styrke det interkommunale nettverksarbeidet. Kommunale ledere må være i front for tjenesteutviklingen i sine egne kommuner, sammen med sine egne innbyggere. Det er ikke til hinder for at politiske og administrative ledere kan samarbeide på utvalgte områder. Både store og små kommuner har fordeler av samarbeid. Særlig vil digitalisering forutsette regionale strategier og løsninger hvis de skal bli sikre og kostnadseffektive.

Et systematisk samarbeid mellom kommunale ledere i en region kan gi kommunene kapasitet og kompetanse til å gjennomføre krevende endringsprosesser. Dersom kommunene i størst mulig grad har felles systemer, metoder og rutiner innenfor tjenesteområdene, blir det også lettere å drive tjenesteutvikling og innovasjon i fellesskap.13 Hvis kommunene samordner sine behov og interesser, vil det også bli enklere for ikke-kommunale aktører å samarbeide med kommunene.

Kommunale ledernettverk innen og mellom ulike tjenestesektorer kan styrke strategisk og operativ kompetanse og kapasitet i Kommune-Norge. I nettverkssamarbeid er formalisering av roller, mandat og saksprosesser en forutsetning for å bygge inn trygghet og tillit. Det er viktig at denne typen samarbeidsprosesser ivaretar og styrker kommunenes selvstyreprinsipp.

Utvalget vil anbefale kommuner å legge til rette for leder- og fagnettverk på prioriterte satsingsområder i egen region.

10.7 Program for utprøving av nye tiltak i distriktspolitikken

Utvalget mener at det er stort behov for nytenkning i distriktspolitikken. Det har kommet få nye ordninger rettet mot distriktenes utfordringer de siste 20 årene, og verken eldre eller nye ordninger har vært implementert på en måte som muliggjør gode evalueringer av tiltakenes eventuelle virkninger. Utvalget har vurdert flere forslag til nye virkemidler, men ingen av disse er prøvd ut på en måte som gjør at utvalget kan si at de vil være bedre eller mer effektive enn eksisterende distriktspolitiske virkemidler. Utvalget mener at nye ordninger må prøves ut og evalueres før de eventuelt skaleres opp til å gjelde alle distriktskommuner. Dette forutsetter at det allerede i planleggings- og implementeringsfasen legges til rette for en slik evaluering. Slik kan man få ny kunnskap og fatte informerte beslutninger om videreføringer og/eller endringer. Dette innebærer at det legges opp til å undersøke hvilken effekt tiltaket har hatt på problemstillingen det skulle virke på, hvorvidt det hadde uforutsette og eventuelt uønskede konsekvenser, i hvilken grad tiltaket lot seg gjennomføre, og hvilke erfaringer brukere har gjort seg. For små kommuner vil det være hensiktsmessig å planlegge en evaluering i samarbeid med andre kommuner for å sikre robuste resultater.

Gullstandarden for evaluering fordrer at tiltak planlegges og gjennomføres som eksperimenter, det vil si at man bruker tilfeldige utvalg som i utgangspunktet skal være sammenliknbare og så lar eksterne (gjerne forskere) studere effektene. Andre anerkjente metoder inkluderer kvasieksperimentell design, hvor tiltak innføres slik at de kun treffer enkelte grupper og/eller at det er en tidsforskyvning i implementeringen som gjør at man har ulik varighet av tiltaket i ulike grupper. Dette har vært gjort tidligere blant annet når det gjaldt forsøk med direktevalg av ordfører og 16-årig stemmerett, hvor kommunene selv har søkt om å få delta på forsøket. I slike tilfeller er ikke nødvendigvis gruppene like sammenliknbare, og dette må hensyntas i evalueringen. Det er imidlertid statistiske metoder som gjør det mulig å gjøre gode analyser av effekter av slike kvasieksperimentelle studier. Slike studier er også ofte enklere gjennomførbart og mer tilpasset vanlige samfunnsforhold. Utvalget foreslår derfor et program der (kvasi)eksperimentering av nye tiltak i distriktspolitikken følger en vitenskapelig standard for forsøk og evaluering.

Utvalget foreslår at følgende tiltak vurderes i programmet for utprøving av nye tiltak i distriktspolitikken.

10.7.1 Forsøk med gratis barnehage og SFO for å øke familieetablering i og tilflytting til distriktskommuner

Fødselstallene og fruktbarheten har gått ned i Norge de siste årene, også i Distrikts-Norge. Selv om fruktbarheten i Distrikts-Norge fremdeles ligger over det nasjonale nivået, skaper lave fødselstall utfordringer for alderssammensetningen og for muligheten til å opprettholde tjenestetilbud til barn og unge. Diskusjoner om fødselstall i distriktene har ofte handlet om at kvinner som har flyttet ut for å ta utdanning, må komme hjem igjen for å føde barn. Utvalgets analyser i kapittel 2 viser at menn og kvinner flytter i like stor grad, og at oppfatningen om mannsdominerte distrikter må nyanseres.

Utvalget ser at distriktskommuner lenge har søkt å lokke til seg barnefamilier. Det er mange forhold som er viktige for at kommunene skal kunne lykkes. Utvalget mener samtidig at det er mulig å tenke nytt på dette området.

Forskning viser at økonomiske overføringer til barnefamilier, herunder subsidiering av barnepass og kontantoverføringer, har hatt effekt på fruktbarheten i Norge.14 Det finnes imidlertid lite kunnskap om hvilken effekt gratis barnehage og SFO har på bosetting av barnefamilier.

Utvalget foreslår derfor at det gjennomføres forsøk som skal undersøke nærmere om tiltak knyttet til gratis barnehage og SFO kan ha effekt på familieetablering og tilflytting til distriktskommuner.

10.7.2 Forsøk med begrenset førerkort for 16-åringer for å gjøre ungdom i distriktene mer mobile

Misnøye med kollektivtilbudet, eller kanskje rettere sagt med mangelen på et kollektivtilbud, forener så godt som alle ungdommene i distriktene. Kollektivtransporten omtales som dyr, uforutsigbar og sjelden. Transport til og fra butikk, fritidsaktiviteter og sosiale sammenkomster må derfor gjøres av foreldre og kjente. Utvalget har allerede påpekt behovet for mer fleksible kollektivtransportordninger, jf. kapittel 10.4.3.

Utvalget vil også anbefale at det gjennomføres en restriktiv forsøksordning med førerkort for 16-åringer. En slik ordning kan inneholde

  1. restriksjoner på områder hvor man kan kjøre

  2. restriksjoner med hensyn til fart og passasjerer

  3. en klar merking som viser at det er en restriktiv fører (slik som med dagens øvelseskjøring med L-skilt)

Utvalget viser til liknende ordninger i enkelte provinser i Canada og stater i USA. Om tiltaket egner seg, må vurderes ut fra lokale forhold som veistandard og trafikkbildet i eventuelle forsøkskommuner.

10.7.3 Forsøk med skattefritak for å stimulere markedet for utleieboliger i distriktene

Det paradoksale med boligmarkeder i distriktene er at mange boliger blir stående tomme samtidig som det er boligmangel. Boligene står tomme dels fordi eierne ikke tar en beslutning om hva de skal gjøre med dem (fordi boligprisene er lave, er også kostnaden ved en slik ventestrategi lav). Dels står de tomme fordi de blir eid av folk som har hatt boligene som barndomshjem og beholder dem som ferieboliger. Samtidig som mange boliger står tomme, er tilbudet av boliger tynt.15

For at boligmarkedet i distriktene skal bli mer dynamisk, må det bli mer økonomisk gunstig enten å selge eller leie ut boligen. Man kan i dag få skattefritak dersom man leier ut mindre enn halvparten av egen bolig og leieforholdet varer minst i 30 dager. Et tilsvarende skattefritak for utleie av alle typer boliger i distriktene kan prøves ut for å vurdere om det kan stimulere til økt boligtilgang der.

10.7.4 Forsøk med saneringsstøtte mot fysisk forslumming

I områder der folketallet har gått ned over tid, vil man også kunne se bygningsmessig forfall og fysisk forslumming. Det koster å vedlikeholde en bygningsmasse. Det koster også å rive, og eiernes motivasjon for å bruke tid og ressurser på en mer eller mindre verdiløs bygningsmasse er ofte lav. Opphoping av bilvrak og annet skrot underbygger mange steder inntrykket av forlatthet, og det bidrar til å redusere stedets attraktivitet både for gjester og fastboende.

Så vel natur- som kulturlandskap er å anse som fellesgoder. Derfor angår ikke fysisk forslumming bare lokalsamfunnet, det berører også nasjonale verdier. Danmark har siden 2010 hatt en ordning med statlig delfinansiering til renovering eller riving av falleferdige hus (se kapittel 7). Evalueringer har vist at denne ordningen i stor grad blir vurdert å bidra til et mer attraktivt lokalmiljø.16 En tilskuddsordning som gir økonomisk bistand til sanering av skjemmende objekter, særlig en ordning som retter seg mot de mest eksponerte bygningene og arealene, ville kunne bidra positivt til stedsutvikling i områder der fysisk forslumming er påtakelig eller truer. En slik ordning ville også gjøre det lettere for en kommune å øve press mot eierne av bygningene og arealene.

10.7.5 Forsøk med flere desentraliserte enheter i statlige virksomheter for å oppnå økt statlig sysselsetting i distriktene

Utvalget viser til at distriktskommunene, som et resultat av digitalisering, spesialisering og større fagmiljøer, har mistet mange statlige arbeidsplasser de siste to–tre tiårene. Samtidig viser utbruddet av covid-19 at statlige virksomheter klarer å holde produktiviteten oppe selv om de ikke lenger er samlokaliserte, og at det er mulig å arbeide sammen i den digitale infrastrukturen uten at det slår ut i et nevneverdig høyere kostnadsnivå. Ordningen med hjemmekontor har også vist at mange har faglige og sosiale behov for å jobbe sammen på en fysisk arbeidsplass, men at det ikke nødvendigvis er slik at veldig mange må jobbe på samme sted. Utvalget mener derfor at det bør etableres flere forsøk med desentraliserte enheter i statlige virksomheter. Utvalget vil peke på Sametinget som et godt eksempel på hvordan det er mulig å organisere seg. Sametinget har totalt åtte kontorsteder, og de ansatte velger selv arbeidssted uavhengig av arbeidsoppgaver.

Utvalget ser også positivt på pilot «Statens hus». Dette kan gi både interessante arbeidsplasser i mindre bo- og arbeidsmarkedsregioner og mulige synergier på tvers av fagfelter.

10.7.6 Virkemiddeldugnad – oppfordring til høringsinstanser

Gjennom arbeidet med å innhente kunnskap om lokale forhold og behov har utvalget registrert den overlegne lokale kompetansen om egne forhold og behov. Utvalget oppfordrer derfor høringsinstanser til å spille inn forslag til andre tiltak som ikke er inkludert her. På den måten kan høringsrunden bidra som en slags virkemiddeldugnad for framtidig distriktspolitikk. Utvalget oppfordrer samtidig høringsinstanser til å følge henstillingen om at tiltak foreslås i en form som gjør det mulig å evaluere, slik at de kan bidra til å danne et kunnskapsgrunnlag for videre distriktspolitisk arbeid. Kunnskap om at noe faktisk virker, vil være avgjørende for vurderinger rundt kostnader og andre kost–nytte-beregninger når oppskalering og/eller videreføring av tiltak skal vurderes, også på nasjonalt hold.

Det har i årenes løp vært gjennomført mange forsøk i norske kommuner, men det har manglet gode måter å evaluere disse forsøkene på. Utvalget mener at det er avgjørende at det utarbeides et godt evalueringsprogram som følger med de forsøkene som skal gjennomføres, altså at det i forkant av forsøkene må være etablert en plan for hvordan de skal evalueres. Dersom dette gjøres på en måte som følger vitenskapelige prinsipper, vil samfunnet oppnå mye ny og god kunnskap, uavhengig av om forsøket har effekt eller ikke. Utvalget foreslår derfor at evalueringsarbeidet lyses ut som et oppdrag gjennom Norges forskningsråd i forkant av at forsøkene gjennomføres.

Fotnoter

1.

Samlet sank folketallet på sentralitet 6 med 10 prosent, mens folketallet på sentralitet 5 var stabilt.

2.

Stad kommune. (2020, juli). StadMag. (Informasjonsmagasin).

3.

I statsbudsjettet for 2021 er det anslått at kommunesektorens inntekter vil utgjøre 581 milliarder kroner i 2021. Av disse utgjør frie inntekter, dvs. rammetilskudd og skatteinntekter, 412 milliarder kroner. Frie inntekter er midler kommuner og fylkeskommuner fritt kan disponere uten andre føringer fra staten enn gjeldende lover og regler.

4.

Utgiftsutjevningen dekker nasjonale velferdstjenester og tjenester av nasjonal karakter som grunnskole, pleie og omsorg, sosialhjelp, barnevern, kommunehelsetjeneste, barnehage, landbruk, administrasjon og miljø.

5.

Norges forskningsråd (2016). Evaluering av samhandlingsreformen. Sluttrapport fra styringsgruppen for forskningsbasert følgeevaluering av samhandlingsreformen. (EVASAM).

6.

Samferdselsdepartementet. (2016). Høringsnotat om globalisering og øket konkurranse i sivil luftfart – Utfordringer og mulige konsekvenser for norsk luftfart.

7.

NOU 2019: 12. Lærekraftig utvikling – Livslang læring for omstilling og konkurranseevne. Kunnskapsdepartementet.

8.

Vartdal, R. et al. (2019, 18. desember). Storeslem til Universitetet i Oslo – får suverent mest pengar frå Forskingsrådet. Khrono. Artikkelen viser at 1 583 av 2 400 millioner kroner ble tildelt institusjoner i Oslo.

9.

NOU 2004: 19. Livskraftige distrikter og regioner – Rammer for en helhetlig og geografisk tilpasset politikk. Kommunal- og regionaldepartementet.

10.

Meld. St. 22 (2018–2019). Smartere innkjøp – effektive og profesjonelle offentlige anskaffelser. Nærings- og fiskeridepartementet.

11.

KS. (2018, 6. mars). Samskapende sosial innovasjon.

12.

OECD. (2011). Together for Better Public Services: Partnering with Citizens and Civil Society. OECD Publishing. Og OECD. (2015). The Innovation Imperative in the Public Sector: Setting an Agenda for Action. OECD Publishing.

13.

Brandtzæg, B. A. & Aastvedt, A. (2020). Tiltak for å stimulere til økt innovasjon og utvikling i små distriktskommuner. Telemarksforsking.

14.

Hart, R. K. & Kravdal, Ø. (2020). Fallende fruktbarhet i Norge. (Rapport). Folkehelseinstituttet.

15.

Nordvik, V. et al. (2011). Evaluering av Husbankens grunnlån til oppføring. Asplan Viak.

16.

Jensen, J. O. & Staunstrup, J. K. (2019). Vurdering af effekter af nedrivningsindsats med støtte fra pulje til landsbyfornyelse. Aalborg Universitet.

Til dokumentets forside