NOU 2020: 15

Det handler om Norge — Utredning om konsekvenser av demografiutfordringer i distriktene

Til innholdsfortegnelse

11 Økonomiske og administrative konsekvenser

11.1 Aldringen utfordrer alle kommuner og må håndteres gjennom felles nasjonal politikk

Aldringen forventes å gjøre seg gjeldende i hele landet og skape nasjonale finansielle og personellmessige utfordringer i løpet av forholdsvis få år. Det har ikke vært en del av utvalgets mandat å gå inn i denne nasjonale utfordringen. Men som utvalget påpeker i kapittel 10, er distriktskommunene avhengig av at man nasjonalt finner en bærekraftig løsning på utfordringene. Ordningene med inntekts- og utgiftskorrigering i fordelingen av de frie inntektene gjennom inntektssystemet er helt avgjørende for å gi innbyggere i distriktskommuner gode tjenester. Hvis mekanismene i dette systemet settes under press grunnet mindre handlingsrom i finanspolitikken, vil distriktskommuners muligheter til å finansiere likeverdige velferdstjenester lett forvitre. Det samme gjelder hvis man nasjonalt ikke finner en bedre balanse mellom tilbud og etterspørsel etter helse- og omsorgsarbeidere.

Spørsmål inntektssystemutvalget bør utrede nærmere

Utvalget peker i kapittel 10 på at ikke alle kommunens oppgaver dekkes av utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Utvalget peker på at regjeringen har nedsatt et offentlig utvalg som skal se på inntektssystemet for kommunene, inkludert begrunnelser for de regionalpolitiske tilskuddene. Inntektssystemutvalget bør se nærmere på om det er kostnadsulemper knyttet til flere sektorer som kommunene bør kompenseres for, eller om de regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet kan begrunnes i slike forhold. Slike endringer i inntektssystemet kan gjøres innenfor dagens økonomiske rammer.

Ressurskrevende tjenester kan gi spesielt høye utgifter til små distriktskommuner. Det kan også ramme bosetting av flyktninger som trenger ressurskrevende tjenester. Refusjon i toppfinansieringsordningen gis ikke for personer som er eldre enn 67 år, og særlig kan ressurskrevende brukere som har passert aldersgrensen på 67 år ha store konsekvenser for kommuneøkonomien. Utvalget registrerer at regjeringen har foreslått å øke skjønnsrammen med 30 millioner kroner i 2021 for å fange opp små kommuner (under 3 000 innbyggere) med spesielt høye utgifter per innbygger for særlig ressurskrevende brukere. Utvalget mener at inntektssystemutvalget bør vurdere om dette vil løse utfordringen for små kommuner, der noen få ekstra ressurskrevende brukere kan gi svært høye merutgifter per innbygger, eller om det bør gjennomføres ytterligere tiltak, enten innenfor dagens rammer eller med økt ressursinnsats.

Det skal også nedsettes en administrativ arbeidsgruppe mellom KS og regjeringen som skal se nærmere på økningen i behovet for ressurskrevende tjenester og statens bidrag på området. Denne arbeidsgruppen bør også se nærmere på problemstillingen med høye utgifter per innbygger for særlig ressurskrevende brukere i små kommuner.

Den økende byggingen av hytter og økt bruk av hytter i helger og ferier gjør at folk tilbringer en større del av tiden i rurale områder enn innbyggertallene skulle tilsi. Utvalget mener at dette viser et ønske hos mange i Norge om å ta del av både byenes og distriktenes goder. Utvalget mener at infrastruktur og velferdssystem i større grad må tilpasses hvor innbyggerne oppholder seg til enhver tid. Utvalget mener at inntektssystemutvalget bør komme med forslag til hvordan dette kan gjøres i praksis.

Innføringen av eventuelle systemendringer vil kunne medføre økonomiske og administrative konsekvenser. Slike endringer vil også kunne gi fordelingsvirkninger for kommunene.

11.2 Et finansieringssystem som støtter en hensiktsmessig oppgavefordeling mellom nivåene

Utvalget peker på at man bør sikte mot et finansieringssystem som støtter hensiktsmessig ansvars- og oppgavefordeling mellom offentlige virksomheter i helse- og omsorgstjenestene. Dagens finansieringssystemer er til hinder for optimal tjenesteutvikling, både kvalitativt og økonomisk. Det er grunn til å anta at helsetjenester som er basert på tett samarbeid mellom sykehus og mellom spesialisthelsetjenesten og kommunehelsetjenesten, vil bli mer robuste og samtidig bidra til koordinerte pasient-/brukerforløp uavhengig av hvor pasientene bor.

Samarbeid i formaliserte leder- og fagnettverk kan også være en løsning som gir robuste tjenester over hele landet. Det er et økende behov for samarbeid mellom de ulike delene av helsetjenesten om pasienter med høyt tjenestebehov. Utvalget mener det vil utnytte ressursene bedre og ikke minst bidra til bedre tjenester hvis finansieringsordningen legger til rette for at inntektene følger pasienten/brukeren.

Også her vil innføringen av eventuelle systemendringer kunne medføre økonomiske og administrative konsekvenser.

11.3 Tiltak for velfungerende arbeidsmarkeder og infrastruktur som binder landet sammen

Utvalget anbefaler økt satsing på infrastruktur for å utvide bo- og arbeidsmarkeder og peker på en rekke tiltak som kan bidra til dette. På lengre sikt vil utvidelse av bo- og arbeidsmarkeder gi bedre produktivitet og økte skatteinntekter, men på kort sikt vil investeringer i infrastruktur slå negativt ut på statlige finanser. Dette gjelder flere tiltak.

Utvalget mener at et godt veisystem er viktig for å utvide og styrke integrasjonen i bo- og arbeidsmarkedene. Utbygging og vedlikehold av vei er svært ressurskrevende. Utvalget har ikke vurdert standard og konkrete prosjekter, men viser til at det alene vil koste om lag 100 milliarder kroner å ta igjen etterslepet på veivedlikeholdet på norske riks- og fylkesveier.

Utvalget mener at alle innbyggere i distriktene må ha anledning til full digital deltakelse i samfunnet. Det er nødvendig med videre utbygging av digital infrastruktur for å få dette til. Analysys Mason beregnet i juni 2020 at det vil kreve et tilskudd på mellom 1 og 1,2 milliarder kroner for at alle husstander i landet skal få tilgang på trådløst høyhastighetsbredbånd, mens nivået er 12–15,5 milliarder kroner for utbygging av fibernett som vil gi alle husholdninger og virksomheter tilgang på bredbånd med gigabithastighet.1 Dette er imidlertid et felt der det skjer teknologiske forbedringer, noe som innebærer at det stadig blir rimeligere å finne gode løsninger for dem som bor lengst unna tettstedene.

Utvalget foreslår å redusere prisene eller fjerne billettene på ferger som har ledig kapasitet, med tanke på å øke nytten av fergetilbudet. Det er ikke gjennomført en detaljert analyse av hvilke fergesamband dette vil dreie seg om, men det er rimelig å anta at dette i hovedsak dreier seg om fergesamband med lite trafikk. Ifølge Ferjedatabanken2 utgjorde inntektene for de 24 sambandene med færre enn 100 000 passasjerer i året, kun 57 millioner kroner i 2019, men inntektene øker til 196 millioner kroner når alle 39 samband med under 200 000 passasjerer i året tas med.

Utvalget mener at utvidelse av rullebaner og tilpasning av enkelte flyplasser kan være hensiktsmessig for å ta imot mer variert flytrafikk. Utvalget har ikke vurdert hvilke flyplasser i distriktene som kan være aktuelle for utvidelse, og hva dette eventuelt kan koste. At dette er tiltak som ikke kan finansieres innenfor gjeldende rammer, er imidlertid klart.

Utvalget mener at god rutehyppighet for fly på arbeidsreiser er viktig, men det er uklart om dette vil kreve økte ressurser utover rammen på 718 millioner kroner i 2020.

11.4 Tiltak for å få et velfungerende boligmarked i distriktene

Utvalget mener det er påfallende at en så liten andel av lån fra Husbanken brukes i distriktskommuner, ettersom grunnlånet både har som formål å gi flere boliger med livsløpskvaliteter og at det særlig skal brukes i områder med lav annenhåndsverdi på boliger. Husbanken har generelt lave tap på sine utlån, men tapstallene kan stige dersom de låner ut mer i områder med lave annenhåndsverdier. Det kan likevel antas at andelen av grunnlånet som blir brukt i distriktskommuner, kan økes betraktelig ved å utvide tapsavsetningene med 5–10 millioner kroner på årsbasis.

11.5 Tiltak for utdanning og rekruttering av arbeidskraft i distriktene

Utvalget mener at Kunnskapsdepartementet i styringen av universitets- og høyskolesektoren må sikre at institusjonene tilbyr et fleksibelt utdanningstilbud og praksisarbeid i distriktskommuner. Forslaget har administrative konsekvenser i og med at det vil flytte midler og styring fra direktorater til direkte styring mellom departementet og institusjonene, og kunne gi innsparinger i form av mindre administrativt arbeid i direktoratene. Forslaget kan også medføre noe mer administrativt arbeid i institusjonene knyttet til praksisarbeid. Dette kan imidlertid reduseres ved bedre regionalt samarbeid. Forslaget antas å ikke ha økonomiske konsekvenser i seg selv.

Utvidelse av ordningen med nedskriving av studielån vil ha økonomiske konsekvenser. Likevel antas omfanget av denne økningen å være relativt beskjedent, siden utvalget anbefaler at en eventuell utvidelse av ordningen til andre områder kun skal være begrenset.

11.6 Tiltak som sørger for velfungerende tjenester i distriktene

Tjenesteutvikling må skje på distriktenes premisser

En større oppmerksomhet om tjenesteutvikling på distriktenes premisser vil ha administrative konsekvenser, ettersom dette vil kreve økt oppmerksomhet i statlig sektor og økt samhandling med andre etater. Det er likevel ikke ventet at dette vil ha store økonomiske konsekvenser for sektorene.

Etablering av en nasjonal kunnskaps- og idébank vil antakelig kreve en egen økonomisk tildeling. Omfanget av denne tildelingen kan imidlertid begrenses hvis etableringen skjer i en allerede eksisterende organisasjon eller som et samarbeid mellom flere organisasjoner.

Et mer strukturert regionalt samarbeid er ikke antatt å ha større administrative konsekvenser. Det er allerede mye regionalt samarbeid. Forslaget handler om å få dette inn i mer faste og strukturerte former som heller kan gi bedre administrativ effektivitet og mer kraft. Tidligere erfaringer har likevel vist at dette er enklere sagt enn gjort. For eksempel har mange av kommunene som under kommunereformen vedtok å satse på et sterkere interkommunalt samarbeid, foreløpig ikke lykkes med å etablere dette. Telemarksforsking har påpekt at dersom de små distriktskommunene skal kunne ivareta rollen som generalistkommune, må det interkommunale samarbeidet løftes til et nytt nivå sammenliknet med det som er tilfellet i mange regioner i dag.3

Redusert uhensiktsmessig detaljstyring er avgjørende for at distriktskommunene skal kunne ta ansvar for egen utvikling

Utvalget peker i kapittel 10 på at reell rammestyring og overordnede kvalitetskrav og mål er en forutsetning for det handlingsrommet som er nødvendig for at kommuner, og særlig distriktskommuner, skal kunne utvikle sine lokalsamfunn i tråd med innbyggernes ønsker og lokale forhold. En framtidig situasjon med redusert uhensiktsmessig statlig detaljstyring vil nødvendigvis ha administrative konsekvenser, ettersom det forutsetter en justering av dagens statlige styring av kommunene. Kommunal og moderniseringsdepartementet legger til grunn at stram statlig styring samlet sett vil kunne føre til et velferdstap, enten fordi tjenestene er dårlig tilpasset behovene til enkeltkommuner, enkeltgrupper eller befolkningen som helhet, eller fordi summen av styringen gir for store kostnader.4

Det må derfor også antas at en slik justering av styringen vil gi økonomiske og velferdsmessige gevinster, i tillegg til den demokratiske gevinsten som kommer ved at innbyggere og kommuner i større grad vil oppleve at de styrer seg selv.

11.7 Program for utprøving av nye tiltak i distriktspolitikken

Utvalget mener at det er stort behov for nytenkning i distriktspolitikken. Utvalget mener at nye ordninger må testes ut og evalueres før de eventuelt skaleres opp til å gjelde alle distriktskommuner, og foreslår derfor et program for utprøving nye tiltak i distriktspolitikken. Programmet kan styres av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, men i tett samarbeid med andre departementer om tiltak som gjelder deres sektorområder. Programmet kan både inneholde tiltak som krever økonomisk finansiering (for eksempel forsøk med gratis barnehage og SFO) og tiltak av mer regulerende karakter (som forsøk med begrenset førerkort for 16-åringer).

Utvalget ser for seg at programmet kan og bør inneholde flere forsøk enn dem som er nevnt i kapittel 10. Det er derfor vanskelig å anslå de økonomiske rammene for et slikt program. Det må også vurderes nærmere om programmet skal finansieres over Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett, eller om de enkelte departementer skal finansiere forsøkene innenfor sin sektor. Utvalget antar at en årlig sum til Kommunal- og moderniseringsdepartementet kan gjøre det enklere å få med andre sektorer på slike forsøk. Forsøkene kan bli mer realistiske hvis de også inneholder mekanismer for finansiering i en full implementeringsfase, for eksempel hvis gratis barnehage og SFO finansieres gjennom avvikling av kontantstøtte og barnetrygd.

Forsøk med gratis barnehage og SFO for å øke familieetablering i og tilflytting til distriktskommuner

Forskning viser at økonomiske overføringer til barnefamilier, herunder subsidiering av barnepass og kontantoverføringer, har hatt effekt på fruktbarheten i Norge. Det finnes imidlertid lite kunnskap om hvilken effekt gratis barnehage og SFO har på bosetting av barnefamilier.

Utvalget foreslår derfor at det gjennomføres forsøk som skal undersøke nærmere om tiltak knyttet til fri barnehage og SFO kan ha effekt på familieetablering og tilflytting til distriktskommuner.

Etter utvalgets vurdering vil en avvikling av kontantstøtte og barnetrygd i kommuner på sentralitetsnivå 5 og 6 omtrent kunne finansiere gratis barnehage og SFO i de samme kommunene. Utvalget foreslår at det gjennomføres et forsøk for et utvalg av kommunene på disse sentralitetsnivåene. Forsøket vil da etter utvalgets vurdering ikke kreve økt ressursinnsats.

Om forsøket ikke finansieres av avvikling av kontantstøtte og barnetrygd, er kostnaden for staten sjablongmessig anslått til 1–2 milliarder kroner for full implementering og om lag 100–200 millioner kroner dersom 10 prosent av innbyggerne på nivå 5 og 6 omfattes av forsøket.

Forsøk med begrenset førerkort for 16-åringer for å gjøre ungdom i distriktene mer mobile

Misnøye med kollektivtilbud, eller kanskje rettere sagt med mangelen på kollektivtilbud, forener så godt som alle ungdommer i distriktene.

Utvalget anbefaler at det gjennomføres en restriktiv forsøksordning med førerkortordning for 16-åringer. Restriksjonene kan omfatte

  1. restriksjoner på områder hvor man kan kjøre

  2. restriksjoner med hensyn til fart og passasjerer

  3. en klar merking på at det er en restriktiv fører (slik som med dagens øvelseskjøring med L-skilt)

Utvalget viser til liknende ordninger i enkelte provinser i Canada og stater i USA. Om tiltaket egner seg, må vurderes ut fra lokale forhold som veistandard og trafikkbildet i eventuelle forsøkskommuner.

Forslaget vil ha administrative konsekvenser.

Forsøk med skattefritak for å stimulere markedet for utleieboliger i distriktene

Det paradoksale med boligmarkeder i distriktene er at mange boliger blir stående tomme samtidig som det er boligmangel. For å gjøre boligmarkedet i distriktene mer dynamisk må det bli mer økonomisk gunstig enten å selge eller leie ut boligen. Man får i dag skattefritak om man leier ut mindre enn halvparten av egen bolig, og om leieforholdet varer minst i 30 dager. Et tilsvarende skattefritak for utleie av alle typer boliger i distriktene kan prøves ut for å vurdere om et slikt tiltak kan være effektivt for å stimulere til økt boligtilgang i distriktene.

Forsøket vil ha økonomiske og administrative konsekvenser som må utredes nærmere.

Forsøk med saneringsstøtte mot fysisk forslumming

Forsøk med tilskudd til nedriving av tomme bygninger vil kreve tilskuddsmidler i en forsøksperiode. Omfanget av dette må utredes nærmere.

Forsøk med flere desentraliserte enheter i statlige virksomheter for å oppnå økt statlig sysselsetting i distriktene

Forsøk med flere desentraliserte enheter vil ha administrative konsekvenser for etatene som er med i forsøket. Hvordan selve forsøket skal organiseres, med arbeidssted og arbeidstilknytning, må utredes nærmere.

Fotnoter

1.

Analysys Mason. (2020). Kostnadsanalyse 2020 – bredbåndsdekning i ulike varianter.

2.

https://ferjedatabanken.no/ – oppdatert 15. juli 2020.

3.

Brandtzæg, B. A. et al. (2019). Utredning om små kommuner. (TF-rapport nr. 473). Telemarksforsking.

4.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet. (2020). Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner. (Veileder).

Til dokumentets forside