NOU 2020: 15

Det handler om Norge — Utredning om konsekvenser av demografiutfordringer i distriktene

Til innholdsfortegnelse

4 Å nå og bli nådd. Tjenesteorganisering som distriktspolitisk tema

Tjenestesituasjonen i distriktene er viktig for den enkelte innbyggers trygghet og livskvalitet. Samtidig er det med på å forme steders attraktivitet som bosted og leveområde: Tjenesteyting er næringen som i særklasse sysselsetter flest, også i distriktene, og lokale, stasjonære tjenestetilbud er viktige sosiale arenaer og har viktige symbolfunksjoner i lokalsamfunnet.

Områder med liten befolkning og store avstander har alltid hatt større utfordringer med tjenesteforsyningen enn byområder. Med få folk i et område vil det som regel ikke finnes grobunn for så mange tilbud. Tjenesteorganiseringen må derfor utformes innenfor til dels andre rammebetingelser enn i mer urbane områder.

Tjenestefunksjoner vil ikke rekke opp til terskelkravet (tilstrekkelig befolkningsgrunnlag) for å være bærekraftige løsninger uten at ulike former for «terskelsenkende» grep tas i bruk. Terskelsenkende løsninger gjør at tilbud kan opprettholdes på så mange steder som mulig, med mål om desentralisering. «Rekkeviddeøkende løsninger», slike som reduserer reisetid og reisekostnader for å nå og bli nådd eller digitalisering som gir tjenester der du er, er nødvendig om befolkningen skal sikres tilfredsstillende tilgjengelighet.

De ulike modellene fungerer side om side og ofte i kombinasjon med hverandre. Det er samtidig en tendens til at rekkeviddeøkende modeller er i rask utvikling, og i mange tilfeller på bekostning av de terskelsenkende. Utviklingen av privatbilismen, digitalisering og spesialisering har virket drivende for sentralisering. Men mulighetene til å nå eller bli nådd av tilbudene har samtidig blitt enklere i mange tilfeller.

Tjenesteforsyning handler ikke bare om tjenesteyteren, men er i stor grad avhengig av en aktiv bruker. Tjenesteforsyning generelt og i distriktene spesielt må ta hensyn til at selvhjelpsevnen blant brukerne varierer og endres over tid, blant annet med økende alder.

Det er behov for å utvikle en distriktsrettet tjenesteforsyningspolitikk som tar hensyn til de demografiske utfordringene og på samme tid kan fungere kostnadseffektivt. En velfungerende tjenesteforsyningssituasjon for en sammensatt distriktsbefolkning beror på et samspill mellom mange aktører og ressurser, men samtidig på at handlingsrommet for tilpasninger og innovasjoner er betydelig. Det inngår i en slik innovasjonsstrategi å ta i bruk mulighetene den teknologiske utviklingen gir rom for.

4.1 Tjenester samskapes i tjenestesystemer – teoretiske perspektiver

Forståelsen av tjenester og tjenesteforsyning har endret seg både i teori og problemforståelse etter hvert som samfunnet har endret seg. Den tradisjonelle forståelsen av en tjeneste var en immateriell ytelse fra en tjenesteyter til en mer eller mindre passiv tjenestekonsument. I nyere tjenesteteori (tjenestelogikk) er mer av oppmerksomheten flyttet over på brukerne og brukernes aktive rolle. Tjenestetilbudene (butikkene, bankene, sykehusene osv.) blir ikke fratatt sin sentrale rolle, men ses som deler av en større helhet, tjenestesystemet. I en viss forstand settes strek over det tradisjonelle skillet mellom (fysiske) varer og (immaterielle) tjenester. «Tjenesten» defineres som «behovstilfredsstillelsen» (value in use = brukerverdi).

Ofte bidrar mange aktører, både offentlige og kommersielle, brukeren selv og medlemmer av husholdet og/eller lokalsamfunnet, med ulike ytelser (tjenesteressurser) for å nå dette endemålet. Sett i et perspektiv som handler om å skape verdier i fellesskap (verdisamskaping), blir den «eksterne» tjenesteyterens rolle ofte å anse som en form for strategisk assistanse. Bidraget handler om å identifisere flaskehalser i brukerens hverdagsliv og bistå med ressurser som kompletterer og mobiliserer brukerens egne ressurser. Ikke minst er dette et uttalt mål innenfor store deler av det offentlige tjenesteapparatet. Bidragene kan være immaterielle ytelser, tilrettelagte digitale løsninger, fysiske hjelpemidler, utplasserte automater eller infrastruktur av typen vei, bygninger og anlegg. Rollen defineres som tilrettelegger (facilitator) mer enn som avlaster (servant).

Brukeren er en aktiv part i samskapingen

Brukeren betraktes ikke bare som en konsument, men samtidig som en aktiv part i verdisamskapingen, det man kan kalle en prosument. Det er ingen ny situasjon eller helt ny erkjennelse. En rekke tjenesteinnovasjoner, ikke minst framvekst av digitale løsninger, har endret innholdet i egeninnsatsen. Utviklingen bidrar til at kravene til brukerens kompetanse og funksjonsnivå settes på nye prøver når tjenesten forutsetter mer og andre typer selvhjelp enn tidligere. Nærliggende eksempler er overgangen til nettbank og nye digitale grensesnitt mot offentlige aktører, som kommuneadministrasjonen, Nav, skatteetaten og til dels også post og offentlig transport (digitale frimerker, digitale billetter osv.).

På en del andre tjenesteområder, ikke minst i omsorgssektoren, har vi vært vitne til en gradvis forskyvning av ansvar fra selvhjelpsløsninger (pårørendeomsorg) mot en situasjon der formelle tjenesteytere får mer ansvar enn tidligere – men fortsatt etter prinsippet «hjelp til selvhjelp». I figur 4.1 illustreres noe av bredden i interaksjonsformer mellom bruker og eksterne aktører som kan bidra med tjenesteressurser. Over tid kan det observeres overganger fra interaksjonsformer med personlig kontakt / møter ansikt til ansikt (til venstre i figuren) til interaksjonsformer uten personlig kontakt / møter på avstand (lenger til høyre i figuren). Dette er endringer som kan gjøre det enklere enn tidligere å leve med store avstander, og som fører til at tjenesteyterne ikke alltid befinner seg i nærmiljøet. Samtidig har kravene til brukeren økt på mange områder, både når det gjelder utstyr og kompetanse. Det samme har kravene til transportmessig og digital infrastruktur (bredbånd).

Figur 4.1 Møteplasser der interaksjoner mellom brukere og leverandører av tjenesteressurser finner sted

Figur 4.1 Møteplasser der interaksjoner mellom brukere og leverandører av tjenesteressurser finner sted

Kilde: Kristian Aasbrenn 2020 ©.

Samskapingsteori utvider perspektivet – som tradisjonelt har hatt en tendens til å vie det meste av oppmerksomheten til de formelle og gjerne stasjonære tilbudene, og hvilken standard og lokalisering de har – til å favne et langt bredere spekter av problemstillinger.

Tjenesteforsyning, sett fra et brukerperspektiv, blir derfor både et spørsmål om hvilke spesifikke tjenestetilbud som befinner seg innenfor ulike avstander, hvordan man i praksis kan nå eller bli nådd av tilbudene, og hvilken standard de har. På alle disse områdene kan det å bo i en distriktskommune by på utfordringer, ikke minst der hvor veiene er dårlige og/eller kommunikasjonen avhenger av sjøtransport, og der hvor utbyggingen av bredbånd henger etter (se også kapittel 9).

Den enkeltes evne til selvhjelp og til å fylle forventede roller er viktig i samskapingsprosesser. Når man selv må sørge for transport, vil mobilitetsressursene, og spesielt anledningen til å benytte privat bil, være avgjørende for den enkeltes tjenestesituasjon. I andre tilfeller kan digital kompetanse være flaskehalsen. To naboer kan være svært ulikt stilt, selv om begge er omgitt av nøyaktig de samme tilbudene og infrastrukturen.

En brukerrettet tjenesteforsyningspolitikk må spenne fra tiltak som sikrer tilbudenes standard, til tiltak som sikrer nærhet til brukerne og at brukerne kan overvinne avstander på en minst mulig ressurskrevende måte. I distriktskommuner vil håndtering av avstand være utfordrende, spesielt på grunn av aldersstrukturen og at mange bor usentralt. En relativt stor andel av befolkningen vil dermed trenge flere typer oppfølging av tjenesteapparatet. Tiltakene kan rette seg mot så vel private, kommersielle aktører som offentlige aktører, husholdninger og enkeltpersoner. Vellykkede tiltak vil kreve innsikt i hvordan lokale tjenestesystemer virker, og hvor flaskehalsene i disse systemene befinner seg. Samtidig kan ny teknologi gi muligheter for tjenestesteinnovasjoner som kommer distriktene og distriktsbefolkningen til gode, men da må disse i noen grad utvikles med et slikt formål for øyet.

4.2 Avstandshåndtering og liten befolkning som utfordring – terskelkrav og rekkevidde

Områder med liten befolkning og store avstander har alltid hatt større utfordringer med tjenesteforsyningen enn byområder. Med få folk i et område vil det som regel ikke finnes grobunn for så mange tilbud, spesielt ikke slike som forutsetter et befolkningsunderlag av en viss størrelse. Når tjenestene er lokalisert på sentrale steder med større befolkningskonsentrasjoner, vil reiseavstandene til tjenester derfor ofte bli lange, tidkrevende og kostnadskrevende for innbyggerne i mindre sentrale områder.

Klassisk sentralstedsteori skal forklare «sentralsteders» lokalisering og innbyrdes størrelsesforhold, såkalte sentralstedshierarkier, og har røtter tilbake til 1930-tallet. To av de grunnleggende begrepene som sentralstedsteorien bygger sine resonnementer på, har relevans den dag i dag. Det gjelder begrepsparet terskelkrav og rekkevidde.

  • Terskelkravbegrepet angår hvor stort befolkningsunderlag eller hvor stor omsetning et gitt tjenestetilbud trenger for å overleve kommersielt.

  • Rekkeviddebegrepet har med tilbudets aksjonsradius å gjøre, i utgangspunktet definert som avstanden potensielle kunder er villige til å reise for å nå det aktuelle tilbudet. Skal et tjenestetilbud ha økonomisk fotfeste, må med andre ord terskelkravet være oppfylt innenfor tilbudets faktiske kundeomland.

Sentralstedsteorien rangerer tjenestetilbud hierarkisk. Lavere ordens tilbud er tilbud som gjerne brukes ofte og av mange, og som vil kreve små omland for å overleve (grunnskole, nærbutikk). Underforstått kan de eksistere på små steder. Omvendt er det med høyere ordens tilbud. De krever et større befolkningsunderlag og forventes bare å finne rotfeste på steder høyere oppe i sentralstedshierarkiet (spesialvarehandel, sykehus).

Sentralstedsteoriens grunnbegreper om terskelkrav og rekkevidde og den hierarkiske rangeringen av tilbudene kommer tydelig til uttrykk i områder med spredt bosetting. Jo tynnere eller mer isolert bosetting, desto lavere etterspørselsvolum per arealenhet – og desto færre tilbud antas å finne rotfeste der. Spesielt forventes dette å gjelde høyere ordens tilbud. Mange innbyggerne i slike områder vil måtte leve med store avstandsutfordringer om de ønsker å nå tilbudene.

De samme utfordringene gjelder når tilbyderen står for transporten. Avstander fordyrer og forsinker og kan gå ut over effektiviteten. Det kan dreie seg om hjemmetjenesten som bruker uforholdsmessig mye tid på kjøring, varer som skal sendes, men forsinkes eller fordyres av avstanden, eller myndighetene som skal rekke alle med et tilsyn eller utføre politioppgaver. Det gjelder også når nødetatene skal rykke ut i en krisesituasjon.

Lite kundegrunnlag i distriktene fører til færre tilbydere og lavere konkurranse

Lite konkurranse kan føre til både høyere priser, lavere kvalitet og smalere breddeutvalg. Blant dagligvarebutikkene er det størst forskjeller i utvalget av fersk mat, slik som blant annet ferskt kjøtt, fersk fisk, ferske bakervarer, frukt og grønnsaker. I tillegg er det gjerne høyere kostnader knyttet til transport og lagring av varer i små markeder. Eksempelvis har Tine færre utkjøringsdager til butikker i distriktsområdene enn i sentrale områder. Det innebærer at distriktsbutikkene må ha større lagre, og at de får utfordringer med holdbarhet.

I bensinstasjonsmarkedet opererer de store kjedene med sentralt fastsatte veiledende priser, men de enkelte stasjonene kan justere pumpeprisen med utgangspunkt i den lokale konkurransen. Konkurransetilsynet har dokumentert hvordan bensinstasjoner uten konkurrenter innen en radius på ti kilometer har betydelig mindre svingninger i bruttomarginen gjennom uken enn stasjoner i områder med konkurrenter. Det gir kunder mindre muligheter til å handle drivstoff til gunstige priser når det er priskrig. Det er også en betydelig forskjell mellom områder som har to konkurrenter, og områder som har fire.1

4.3 Drivkrefter som påvirker distriktenes tilgang på tjenester

Terskelkravbegrepet er i utgangspunktet et teknisk begrep, knyttet til befolkningsunderlaget eller omsetningsvolumet. I mange tilfeller kan det fortone seg mer fruktbart å snakke om tilbudenes bærekraft enn å forutsette at de har et gitt og fastlåst terskelkrav. Bærekraftsbegrepet vil da både fange opp økonomiske aspekter og spørsmålet om et gitt tilbud har forutsetninger for å yte tjenester som fagmessig og på andre måter oppfyller lovverkets minimumskrav og brukernes forventninger. Dette gjelder så vel markedsrettede som offentlige tilbud og ordninger.

Bedre infrastruktur, digitalisering, spesialisering og endring i befolkningen er prosesser som påvirker terskelkrav og rekkevidde, og dermed tilgangen på tjenester i områder med spredt bosetting.

4.3.1 Reduksjon i reisetid påvirker tilgjengeligheten til tjenestetilbudene

Kanskje den mest opplagte forklaringen på hvorfor utkantboere kan klare seg i et samfunn der avstandene til tilbudene er så store som de ofte er, ligger i tilgangen til bil og et samfunn som er tilrettelagt for motorisert transport. Bedre infrastruktur gjør det også mulig å øke reiseavstanden uten nødvendigvis å øke reisetiden.

Færre lokale tilbud, men økt tilgjengelighet til flere tjenester i sentre

Økende innbyggermobilitet øker også konkurransen for eksisterende tjenestetilbud. Den gjennomsnittlige avstanden til dagligvarebutikken er, som ventet, større i distriktskommuner. Selv om avstanden til nærmeste butikk har økt over tid, viser studier at folks handlereiser likevel ikke har endret seg stort mellom 1980-tallet og 2000-tallet. Allerede på 1980-tallet hadde befolkningen et sentralisert handlemønster, med handlereiser til et senter med et større og mer variert tjenestetilbud (uavhengig av om det finnes en lokal dagligvarebutikk nærmere). Privatbilen og bedret infrastruktur ga således økt konkurranse og mindre kundegrunnlag for en rekke nærbutikker. Mellom 1972 og 2000 ble antall dagligvarebutikker nesten halvert, men ved å knytte omlandet til regionsentre ga det også et større kundegrunnlag for mer spesialiserte tjenester. I den samme perioden spredte mange butikktyper og tjenestetilbud, særlig spesialforretninger og forretningsmessig tjenesteyting, seg fra bare å være tilgjengelig i de største byene til å finnes i stadig flere tettsteder. Tjenestetilbudet økte dermed betraktelig mange steder.

Reiseavstand til andre handels- og tjenestetilbud kan være avgjørende for muligheten til å bygge opp et internt handels-, service og tjenestetilbud. Avstand kan fungere som en skjerming mot konkurranse. I en studie av ulike byregioners drivere for vekst finner man at dette i særlig grad gjelder avstand til en byregion i samme størrelseskategori eller til en større byregion.2 Dette er i tråd med sentralstedsteorien. Fra case-studiene fant man at varehandelen og servicenæringen i byregioner som Alta, Rana, Ålesund og Førde opplever en naturlig skjerming av disse bransjene, siden det er så langt til konkurrerende tilbud. På den annen side har vi byregioner som Steinkjer, Haugesund, Eigersund og byregionene på Østlandet, som alle opplever konkurranse fra tilbud i nærliggende like store eller større byregioner.

Forbruksforskningsinstituttet SIFO dokumenterer også at dagligvarebutikkene har blitt større i alle landsdeler de siste årene, og det er særlig nærbutikkene som taper i konkurransen mot lavpriskjedene.3 Merkur-programmet (se boks 4.2) oppgir også at butikkene trenger flere kunder nå enn tidligere for å overleve.

Fritidsboliger kan styrke lokale tjenestetilbud

Deltidsinnbyggere øker kundegrunnlaget for tjenesteytende bedrifter i hyttekommunene og kan dermed kompensere for nedgang i tallet på fastboende og i mange tilfeller også bidra til å gi grunnlag for nye tilbud. Store hyttekommuner har derfor en langt større bredde i tjenesteytende næringer enn tilsvarende kommuner uten deltidsinnbyggere. Vanligvis gir altså deltidsinnbyggerne et bedre tjenestetilbud også for lokalbefolkningen, forutsatt at avstanden mellom hyttelokalisering og bygdesentrum ikke er for stor.4

4.3.2 Digitalisering gir tilgang til tjenester der du er

Internett og digitalisering har de siste 25 årene forandret samfunnet på grunnleggende måter. Mens digital teknologi til å begynne med var en teknologi for en liten gruppe spesialister, har den nå blitt en allmenn teknologi og en plattform for kommunikasjon som gjennomsyrer både samfunnet og økonomien.

Ifølge OECD Digital Government Review er Norge et av landene som har kommet lengst når det gjelder digitalisering. SSBs undersøkelse fra 2019 om bruk av IKT i husholdningene viser at Norge er i europatoppen i bruk av offentlige nettjenester. Det har skjedd et teknologisk kjempesprang innenfor elektronisk kommunikasjon (ekom) de siste 10–15 årene. Næringsliv, fritidsaktiviteter, privatliv og de offentlige tjenestene vi benytter, er avhengige av raske, sikre og tilgjengelige ekomtjenester. Mange av tjenestene vi bruker daglig, fantes ikke for fem år siden, og sånn vil det fortsette. Bokklassikeren «The Death of Distance» eksemplifiserte og forutså i 2001 mange av de revolusjonerende sprangene som siden mer eller mindre har integrert alle, både i by og bygd, i et felles, globalt kommunikasjonsregime.5

Digitalisering i offentlig sektor har gitt bedre tilgang til tjenester der folk bor – i deres eget hjem. Dette gjelder for eksempel skattemeldingen, søknader om studielån, byggesøknader og rapportering. Digitalisering og behov for effektivisering er samtidig sterke drivkrefter i utviklingen av regional statsforvaltning. Mindre behov for fysisk kontakt er en av grunnene til reduksjonen i statlig sysselsetting i distriktskommuner de siste årene, se boks 4.1. Digitalisering fører til at en del oppgaver kan løses uavhengig av sted, slik at oppgavene kan løses på ett sted og ikke på hvert enkelt regionkontor. Behovet for å sikre likebehandling og effektivisering er også forhold som har trukket i retning av at oppgaver løses færre steder.6

Boks 4.1 Endring i statlig sysselsetting

Figur 4.2 viser andel statlig sysselsatte, fordelt etter arbeidstedets sentralitet og type virksomhet. Statlig sektor er sentralisert i den forstand at distriktsområdene har en relativt liten andel statlig sysselsatte. På sentralitet 6 er bare 4 prosent av de sysselsatte i statlig sektor, mens tilsvarende tall for sentralitet 5 er 6 prosent. De aller fleste kommunene i landet har under 5 prosent av de sysselsatte i statlig sektor.

Figur 4.2 Andel statlig sysselsatte, fordelt etter sentralitet og type virksomhet (2019). Tall i prosent og faktiske tall1

Figur 4.2 Andel statlig sysselsatte, fordelt etter sentralitet og type virksomhet (2019). Tall i prosent og faktiske tall1

1 Sysselsatte etter arbeidssted. Type virksomhet er gruppert etter næringskode. Forklaringen i figuren er statlige virksomheter som inngår i disse næringene. Antall sysselsatte for de tre største næringskodene er angitt i figuren.

Kilde: SSB (tabell 07979).

Prinsippet om at offentlige oppgaver fortrinnsvis bør legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne, jf. kommuneloven § 2–2, gjør at det er kommunene som utgjør det største antallet sysselsatte i offentlig sektor (om lag 500 000). Staten har ansvaret for oppgaver som gjør krav på sentrale beslutninger og som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep for god oppgaveløsning, for eksempel at tilbudet skal være det samme i hele landet.

Siden 2008 har antall sysselsatte i staten økt med 51 500, og andelen statlig sysselsatte har økt fra 10,6 til 11,3 prosent. Fram til 2013 kom veksten særlig i virksomheter innen offentlig administrasjon mv. (for eksempel direktorater), men siden 2013 har veksten i større grad skjedd i sykehusene og på universitetene og høyskolene.

Etter 2013 har sysselsettingen også gått ned på sentralitet 5 og 6, mens det har vært en liten vekst på sentralitet 4, jf. figur 4.3. I distriktsmeldingen forklarer regjeringen endringene som har skjedd i statlig lokalisering, med nødvendige strukturreformer innen politi, UH-sektor, sykehus, fylkes- og kommunestruktur mv., og at mange statlige tjenester digitaliseres. Digitalisering har ført til at tidligere stedsavhengige tjenester nå kan ytes digitalt. Brukerne trenger ikke lenger å møte fysisk på et kontor, og reiseavstander betyr mindre enn tidligere. Eksempler på dette er Lånekassen og skatteetaten, der kontakten med brukerne nå i hovedsak er digital.1

Også regional statlig forvaltning har vært gjennom store strukturelle endringer i de senere år, med færre regionale enheter og sterkere spesialisering, oppgavedifferensiering og etablering av fellestjenester.

Regjeringen har etablert pilot «Statens hus», lokalisert i Narvik, Orkland, Stad og Lyngdal. Målet er å styrke samarbeidet mellom, og eventuelt samlokalisere, mindre avdelinger av statlige etater i samme bo- og arbeidsmarkedsregion.

Figur 4.3 Endring i statlig sysselsetting 2008–2019. 2008 = 1001

Figur 4.3 Endring i statlig sysselsetting 2008–2019. 2008 = 1001

1 Dette innebærer at grafene tar utgangspunkt i tallene for 2008 for alle sentraliteter og viser utviklingen derfra. Når tallet for sentralitet 6 er 90, betyr det at sysselsettingen er 10 prosent lavere enn i 2008.

Kilde: SSB (tabell 07979).

1 Meld. St. 5 (2019–2020). Levende lokalsamfunn for fremtiden – Distriktsmeldingen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Netthandel kan gi bedre tilgang til varer og tjenester i distriktene

Forutsatt at ordningene for varetransport fungerer godt, kan netthandel øke distriktenes tilgang til varer og tjenester i betydelig grad. Statistikk fra betalingsleverandøren Klarna antyder at netthandel er utbredt i fylker der en stor andel av befolkningen bor utenfor større byer. Ifølge denne oversikten er det Finnmark som handler desidert mest på nett per innbygger, med nesten 50 prosent mer enn landsgjennomsnittet. Også i Nordland, Sogn og Fjordane og Troms er netthandel utbredt, med 18 prosent mer per innbygger enn landsgjennomsnittet. I den andre enden av skalaen ligger Agder, der innbyggerne bruker 17 prosent mindre enn landsgjennomsnittet.7

Tilsvarende for hvordan det er med bedre veier, fører digitalisering til bedre tilgang til tjenester, men også til økt konkurranse for tidligere skjermede butikker. Nye teknologiske løsninger har for eksempel gitt handelsnæringen nye muligheter til å selge varer i det lokale, nasjonale og globale markedet. Dette innebærer at deler av næringen beveger seg fra skjermet til konkurranseutsatt sektor. Konsumenter i distriktene får et mye bedre tilfang av varer enn tidligere ved at de kan handle i store nasjonale nettbutikker.

Ifølge regjeringens melding om handelsnæringen vil store deler av handelen flyttes over til digitale plattformer, og det forventes en restrukturering i deler av næringen. Skillet mellom fysiske butikker og nettbutikker blir mindre relevant. Fysiske butikker er til stede på nettet, og selskaper som startet som nettbutikker, åpner fysiske butikker. Handelsnæringens sysselsettingsandel i norsk økonomi har falt de siste årene. Restrukturering og effektivisering vil trolig forsterke utviklingen og endre kompetansebehovet.8

Fysisk butikkhandel utgjorde i 2017 86 prosent av all handel. Grensehandel og nordmenns handel i utlandet utgjorde 7 prosent, og det samme gjorde netthandel. Netthandel er imidlertid det området som øker prosentvis mest. Elektroniske betalingsformer, kasseløse butikker og automatisert logistikk bidrar også til å endre handleatferd, butikkenes lokaliseringsmønster og konsepter.9

4.3.3 Spesialisering øker terskelkravene i tjenestene

Spesialisering er en drivkraft i utviklingen, spesielt innenfor statlige tjenester. Spesialisering og større fagmiljøer kan legge grunnlag for økt kvalitet og likebehandling i tjenester og myndighetsutøvelse.

Dette har preget regional statsforvaltning. Det har vært en tendens til sterkere spesialisering, oppgavedifferensiering og etablering av fellestjenester. Tradisjonelt har oppgavene til de regionale enhetene vært rent geografisk definert, det vil si at alle regionene har hatt identiske ansvarsområder innenfor sine geografiske grenser. I kjølvannet av at etatenes regioner er blitt færre og større, har det også skjedd en differensiering av regionenes ansvarsområder. Flere etater har samlet enkelte typer oppgaver i en enkelt region.10

Spesialisering i spesialisthelsetjenesten

Betydningen av spesialisering kan vi også se i utviklingen innen spesialisthelsetjenestene.11 Utviklingen har over flere år gått i retning av mer spesialisering og subspesialisering, og denne utviklingen er ventet å fortsette.12 Det er samtidig store kostnader og rekrutteringsproblemer knyttet til å bemanne opp spesialistteam ved hvert sykehus.13 Pasientgrunnlaget er ofte ikke tilstrekkelig for optimal drift når hvert enkelt sykehus tar utgangspunkt i folketallet i omlandet sitt. Stort nok volum for subspesialiserte tjenester som eneste premiss for kvalitet kan imidlertid maskere en rekke andre viktige forhold som gir kvalitet i tjenestene.14

I et land som Norge vil det være krevende hvis det er de største universitetssykehusene som skal legge føringer for organisering av fagtilbudet også for små og mellomstore sykehusene. Befolkningsgrunnlaget er i utgangspunktet begrenset og avstandene er store. Overføring av oppgaver til primærhelsetjenesten har gitt ytterligere press på de mindre sykehusene. Hva som er faglig forsvarlig og kostnadseffektiv oppgavefordeling og koordinering mellom primærhelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten kan variere fra region til region, som følge av ulikt bosettingsmønster og demografisk sammensetning, se også omtale av samhandlingsreformen i kapittel 6.3.

Spesialisering var også viktig i nærpolitireformen

Spesialisering var også et viktig argument bak nærpolitireformens grep for å redusere antall politidistrikter fra 27 til 12. For store forskjeller mellom politidistriktene i størrelse, volum og kriminalitetsomfang, ga ikke god nok mulighet til å utvikle spesialistfunksjoner og kapasiteter til å håndtere større og mer alvorlige saker.

I vurderingen av reformen har forholdet mellom spesialisering og nærhet blitt sett på som innebygde motsetninger. Innenfor dagens reform er nærpolitibegrepet primært knyttet til sterkere tilstedeværelse av et ambulerende politi, politikontakter og politiråd, og tilstedeværelse på nett. Dette er ment å veie opp for behovet for en sentralisering av tjenestesteder og beslutningsmyndighet. Et resultat av omorganiseringen er at flere funksjoner enn før spesialiseres og legges til hovedsetet i et politidistrikt.

I evalueringen av reformen pekes det videre på at det i flere politidistrikter er mangelfull kapasitet og kompetanse hos både etterforskerne og påtalemakten. Dette skyldes blant annet at mange erfarne etterforskere og påtalejurister har søkt seg til de mer spesialiserte funksjonene, og at politidistriktene derfor må rekruttere nyutdannede som trenger opplæring og oppfølging. Mer sentralisering og spesialisering har i noen tilfeller gitt opphav til frustrasjon over at det bare blir igjen mindre varierte og interessante arbeidsoppgaver til det ordinære politiet.15

En kjent og for distriktene følbar side ved spesialisering – mest når den går hånd i hånd med markedsorientering og oppsplitting av større organisasjoner i separate resultatenheter – er tendensen til såkalt silotenkning på bekostning av helhetstenkning. Dette innebærer at hver aktør opererer innenfor sin egen logikk, uten å bli motivert til å vurdere hva som kunne være til beste for enkeltbrukere, for et lokalsamfunn eller for en region. Potensialet for samordning blir ikke tatt i bruk, noe som kan gi både unødige kostnader og fragmenterte tjenestetilbud.

Samordnet innkjøp som utfordring for distriktene

Samordning av offentlig innkjøp er praktisert lenge fordi samarbeid og samordning av innkjøp er et svært effektivt virkemiddel for å oppnå effektive offentlige anskaffelser. Mange offentlige virksomheter har en egen spesialisert innkjøpsenhet som arbeider med dette. Ofte stilles det krav om store leveranser for å oppnå gunstigere priser. Det kan ha uheldige virkninger som favorisering av store leverandører og redusert konkurranse. Et eksempel er lokale hoteller som har blitt hindret fra å konkurrere om hotelltjenester, på grunn av absolutte krav om hotellkapasitet og at leverandørene må være i stand til å tilby sine tjenester i landets største byer. I Sverige har en høy andel små og mellomstore bedrifter statlige rammeavtaler, fordi man har særlige tiltak som gjør at de deltar i konkurransen. Det følger imidlertid av anskaffelsesreglene at det er mulig å dele opp anskaffelser i delkontrakter også i Norge, og oppdragsgiveren kan selv bestemme størrelsen på og innholdet i dem.16

4.4 Desentralisering av tilbudene eller transportløsninger?

Studier av spredt bosatte områder viser at tilgang til tjenester i distriktene ofte handler om valget mellom terskelsenkende løsninger og rekkeviddeøkende løsninger. Terskelsenkende løsninger betyr i denne sammenhengen å lokalisere tilbudene nærmest mulig brukerne, altså desentralisering av tilbudene. Rekkeviddeøkende løsninger handler om å redusere betydningen av avstand ved å bidra til digitalisering eller til at forflytning av mennesker, fysiske varer og informasjon forenkles.

På en måte kan de to strategiene ses på som motpoler. Mens en terskelsenkende strategi i prinsippet har som mål å opprettholde flest mulig tilbudssteder innenfor et gitt geografisk område, innebærer en rekkeviddeøkende strategi å opprettholde tjenesteforsyningen med så få tilbudssteder som mulig, men at økt avstandstoleranse veier opp for at avstanden øker.

4.4.1 Modeller og forhold som kan bidra til desentralisering av tjenestefunksjoner

En offentlig innsats for desentralisering av tjenestefunksjoner kan prinsipielt foregå på to ulike måter. Den ene er at offentlige tjenestefunksjoner desentraliseres, den andre er at stat og kommune tar i bruk virkemidler som fremmer desentralisering av private tilbud.

Mange tjenestefunksjoner, spesielt funksjoner av høyere orden (jf. kapittel 4.2), sliter med å få fotfeste i områder med lav befolkningstetthet. Omsetningsvolumet blir gjerne for lite for kommersielle aktører, og offentlige aktører med få brukere er avhengig av politisk godvilje for å overleve. Hvis folketallet går ned, eller hvis lekkasje gjør seg gjeldende, vil situasjonen ofte gå fra vondt til verre. Det finnes mange praktiske eksempler på måter man kan omgå terskelkrav på, eller redusere dem til et nivå der tjenesteytelsene likevel kan tilbys lokalt. I det følgende vil vi omtale noen av disse terskelsenkende løsningene.

Subsidiering av tjenester. Mange offentlige tjenester – og dette gjelder ikke spesielt for spredtbygde områder – er subsidierte og tilnærmet gratis for innbyggerne. De finansieres over offentlige budsjetter på grunnlag av blant annet behovsvurderinger. I en del tilfeller subsidierer staten tjenester i det private markedet. Staten kjøper for eksempel transport på flyruter som ikke kan drives bedriftsøkonomisk lønnsomt, hovedsakelig på Vestlandet og i Nord-Norge, jf. kapittel 9. Staten kjøper også leveringspliktige tjenester fra posten som ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomme, blant annet postomdeling i hele landet, omdeling av lørdagsaviser i hele landet og banktjenester i landpostnettet. Også den differensierte arbeidsgiveravgiften bidrar i stor grad til subsidiering av tjenestebedrifter i distriktene.

Flerfunksjonalitet – øke omsetningen ved større bredde i tjenestetilbudet. Merkur-programmet har lenge hatt som hovedinnretning å knytte flere funksjoner, aktiviteter, tjenester og/eller produkter til nærbutikker, med mål om å gi bedre tilbud lokalt og samtidig styrke overlevelsesevnen til butikken, jf. boks 4.2.

Ved at den flerfunksjonelle butikken finnes, har lokalbefolkningen også tilgang til en rekke andre goder som bank- og posttjenester og dermed pakkehenting i forbindelse med netthandel og forsendelser fra apotek eller vinmonopol, tilgang til tipping og pengespill, kafékrok og bibliotektjenester, og kanskje noen offentlige tjenester og annet som måtte være lagt inn under butikkens ansvarsområde. Tjenesteyting som ledd i yrkes- og næringskombinasjoner kan ha en tilsvarende, terskelsenkende effekt.

Ambulerende tjenester. Tradisjonelt har det innenfor varehandel vært mange eksempler på ambulerende tilbud, som fiskebil, brødbil, manufaktur på hjul osv. Mange av disse tilbudene synes å være i ferd med å bli historie, mens andre varianter er vitale. Riksteater, rikskonsertene, mammografibuss, bokbusser og bokbåter er eksempel på slike ordninger.

Tidsbegrensede tilbud. Kontordagløsninger for eksempelvis lege, jordmor, politi eller en bibliotekfilial kan også fungere i tilfeller der tjenestebehovene er forutsigbare, og der totalvolumet er begrenset til det som kan samles opp og avvikles gjennom et tidsbegrenset tilbud.

Omsetningsfremmende tiltak – importert etterspørsel. Når en lokal videregående skole med svakt elevgrunnlag oppretter en spesiallinje og trekker til seg elever fra andre distrikter, kan det øke rekrutteringsgrunnlaget for skolen. Det samme er tilfellet med et lokalsykehus som spesialiserer seg på bestemte typer planlagte operasjoner og trekker til seg pasienter fra et langt større geografisk område enn sykehusets opprinnelige omland. Også reiselivet og spesielt fritidsboligbefolkningen kan, slik det er omtalt i kapittel 4.3.1, bidra med en tilsvarende effekt.

Selvhjelpsløsninger – automatisering (ubetjente tilbud). I denne sammenhengen er den overordnede hensikten med terskelsenkende løsninger å kunne opprettholde et tjenestetilbud på et så desentralisert nivå som mulig, ved at man minimerer kostnadene ved å opprettholde tilbudet. Det kan skje med en forenkling av tilbudet, eksempelvis gjennom å erstatte en betjent løsning med en automat (fra bankfilial til minibank) eller selvhjelpsløsninger. Et nytt Merkur-forsøk er selvbetjente lokalbutikker. «Velferdsteknologi» kan i noen tilfeller fungere på en tilsvarende måte. Tjenesten – i betydningen behovsdekningen – løses med teknologi som hjelpemiddel, og slik binder den opp mindre arbeidskraft enn før. Et eksempel på dette er elektroniske tilsynsordninger.

Interkommunalt samarbeid. Spleiselag mellom flere kommuner kan bidra til å holde kostnadene nede og samtidig heve den profesjonelle standarden til tjenestene, i tilfeller der den enkelte kommune sliter med å klare det samme alene.

Alternative organisasjonsformer. Mekanismene som styrer terskelkravet til ulike tjenestefunksjoner, kan i noen grad overvinnes ved at nonprofit-aktører som frivillige organisasjoner eller samvirkeforetak overtar funksjonene.

Boks 4.2 Merkur-programmet – opprettholdelse av dagligvarebutikker

Merkur-programmet er Kommunal- og moderniseringsdepartementets verktøy for å utvikle butikker i utkantstrøk. Målet er å sikre innbyggerne i distriktene tilgang til en nærliggende dagligvarebutikk med god kvalitet. Merkur (Merkantilt kompetanseprogram for utkantbutikkene i regionene) ble etablert i 1995, som en videreføring av tidligere støtteordninger for dagligvarehandel i utkantstrøk.

Fra starten har programmet arbeidet for at dagligvarebutikkene kan få tilleggstjenester som øker lønnsomheten i butikken, og som gir innbyggerne i lokalsamfunnet bedre tjenester. Merkur har ti konsulenter som gir kjøpmenn opplæring og rådgiving.

I 2010 ble det etablert en ordning for utviklings- og investeringsstøtte til dagligvarebutikker, med mål om å modernisere og styrke disse. I 2012 ble det også etablert en ordning med investeringsstøtte for drivstoffanlegg for å sikre tilgang på drivstoff i distriktene. I 2017 kom ordningen med driftsstøtte til de aller minste butikkene. Tanken er at dette skal være en form for betaling for den servicen disse gir lokalsamfunnet (servicestøtte).

Programmet skal også være med på å øke forståelsen i lokalsamfunnet for dagligvarebutikkens rolle og betydning.

Merkur Bok ble etablert i 2008. Dette er et tilbud om kompetansebygging og nettverksarbeid for å styrke grunnlaget for lønnsom drift av små bokhandlere i kommunesentre og småbyer i Distrikts-Norge. Så langt har 70 bokhandlere deltatt i programmet.

Budsjettrammen for Merkur er i 2020 på knapt 60 millioner kroner. Det meste av midlene programmet forvalter, blir tildelt som investeringstilskudd til de minste og mest perifere dagligvarebutikkene. Mye av pengene har gått til kjøl og frys, nye dataløsninger, modernisering eller bygningsmessige investeringer. I tillegg kommer støtte til drivstoffanlegg og utbygging av møteplasser/kafétilbud. De aller minste butikkene kan få servicetilskudd, mens bokhandlerne kan få støtte til utviklingstiltak.

4.4.2 Modeller og forhold som kan bidra til å gi tjenestefunksjoner økt rekkevidde

På en tilsvarende måte som for terskelkravene kan offentlig innsats for å øke rekkevidden til ulike tjenestefunksjoner foregå enten ved at offentlige tjenestefunksjoner øker sitt omland, eller ved at stat og kommune tilrettelegger for at private aktører kan gjøre det samme. Avstand fungerer som en forsinkende og fordyrende faktor når det gjelder mulighetene for å nå eller bli nådd av et tilbud. Her følger noen eksempler på rekkeviddeøkende løsninger.

Bedret transporttilbud. Utbygging av veier og kortbaneflyplasser i distriktene er eksempler på innsats for å redusere betydningen av avstand og øke rekkevidden for tjenestene. Se også kapittel 9.

Ambulerende/oppsøkende tjenestetilbud. Som beskrevet ovenfor kan tjenester på hjul bidra til å opprette eller opprettholde desentraliserte tilbud, fortrinnsvis på korttidsbasis, ved å «flytte» omlandet fra sted til sted og ta unna oppsamlet etterspørsel. Slike tilbud bidrar samtidig til å øke tilbudenes rekkevidde, i og med at de oppsøker brukerne eller møter dem på halvveien. Oppsøkende tjenestetilbud er et svært viktig innslag i distriktenes tjenesteforsyning, først og fremst i hverdagen til eldre og lite mobile brukere. Hjemmesykepleie og hjemmetjenester er vitale og uunnværlige bidrag i denne tilbudsfloraen. Mange nye varianter av oppsøkende tjenester er innført eller under utprøving i ulike sektorer, gjerne i kombinasjon med digitale verktøy (Politireformen, oppsøkende team innenfor helse og omsorg m.fl.).

Særskilte transporttilbud. Slike tilbud utvikles for bestemte formål, som skolebuss, serviceruter for eldre og helseekspressbusser.

Refusjonsordninger. Et annet tiltak for å redusere avstandsulemper er å refundere transportutgifter.

Internat-modellen. Modellen har fått navnet sitt etter de velkjente internatskolene som eksisterte i spredt bosatte områder. Dette var skoler med døgntilbud og overnatting for elevene som hadde lengst vei hjem. Modellen er fortsatt aktuell, ikke minst på videregående nivå, på steder der en lokal skole eller linje på daglig basis ikke er realistisk. I form av pasienthotell benyttes modellen også ved sykehusbesøk som krever at pasienten er til stede flere dager i strekk, men uten at innleggelse er aktuelt.

Digitalisering. De siste to tiårene har den digitale infrastrukturen blitt gradvis bedre utbygd. I begynnelsen ga dette muligheter for produksjon av enkle digitale tjenester, og dette reduserte behovet for fysisk tilstedeværelse. Slike løsninger er gode for både forbrukeren og produsenten av tjenestene. Digitaliseringen gir raskere tilgang til tjenestene, og de digitale selvbetjeningsløsningene er som regel billigere å drifte enn betjente kontorer. Vi finner gode eksempler på digitaliseringen i både privat og offentlig sektor, som henholdsvis bankene og skatteetaten. Utviklingen av digitale og digitalt støttede tjenestetransaksjoner har revolusjonert mulighetene for fjernbetjening, og det har videre åpnet for nye muligheter innenfor blant annet e-helse. Vi ser nærmere på transporttilbud og digital infrastruktur i kapittel 9.

Boks 4.3 Demografiutfordringer setter samisk språk og kultur under press

Samene er en relativt liten gruppe, og bosettingen er spredt utover et stort geografisk område. Samtidig er den samiske befolkningen oppdelt i flere språkgrupper. Som nevnt i boks 2.2 har innenlandsk flytting ført til ytterligere spredning av den samiske befolkningen. Det er økende konsentrasjoner av den samiske befolkningen i byer. Færre folk i samiske områder gir færre språkbrukere, færre kultur- og tradisjonsbærere og større sjanser for at språk, kultur og tradisjoner dør ut.

Dette gjør det krevende å opprettholde særskilte samiske institusjoner knyttet til språk og kultur. I internasjonal sammenheng er alle samiske språk karakterisert som truede eller utdødde språk. Et truet språk defineres som et språk med nedgang i antallet barn som kan snakke språket, mens et alvorlig truet språk forstås som et språk som nesten bare voksne bruker.1

Språk- og kulturutvikling er ikke like lett i byer som i tradisjonelle samiske områder. I tilknytning til undervisningen i samisk kan vi se mange av de rekkeviddeøkende strategiene som er beskrevet i kapittel 4.4.2. Samiskundervisningen gis enten som stedlig undervisning, som fjernundervisning eller som en kombinasjon av disse.

Stedlig undervisning gis enten ved elevens skole av egne eller ambulerende lærere eller ved at elevene skysses til en annen skole (ambulerende elever). Der det er mange elever som får undervisning i eller på samisk, gis den oftest som stedlig undervisning.

Ved skoler med få elever som har slik undervisning, eller hvor det ikke er tilgjengelige lærere, får elevene som regel fjernundervisning. I skoleåret 2017/18 var det i alt 254 skoler (219 grunnskoler og 35 videregående skoler) som ga opplæring i eller på samisk. Det var 2 268 grunnskoleelever og 454 elever i videregående opplæring som fikk slik opplæring dette skoleåret. Tall fra fjernundervisningstilbyderne viser at 12 prosent av disse elevene mottok fjernundervisning (340 elever).2

1 Regjeringen.no (2020, juni). Fakta om samiske språk. Av de samiske språkene som er og har vært i bruk i Norge har UNESCO i sin røde liste» klassifisert østsamisk, pitesamisk og umesamisk som utdødde, lulesamisk og sørsamisk som alvorlig truede språk, mens nordsamisk er klassifisert som truet.

2 Riksrevisjonen. (2019). Riksrevisjonens undersøkelse av samiske elevers rett til opplæring i og på samisk. (Dokument 3:5 (2019–2020)).

4.4.3 Fordeler og ulemper i valget mellom desentralisering av tjenester og økt rekkevidde for tjenester

Det er vanskelig å finne prinsipielle argumenter mot kortreiste tjenester. Under forutsetning av at standarden er lik, er nærhet til tjenestetilbud i utgangspunktet å betrakte som et gode, mens lang reisevei er noe uønsket. Samtidig handler ikke lokaliseringen bare om tilgang til tjenester. Tjenester innebærer også jobber og inntektsmuligheter, noe som er spesielt viktig i samfunn der det er få slike muligheter. Mange tjenester fungerer også som sosiale arenaer og det betyr noe symbolsk og prestisjemessig for et sted å ha tilbud lokalisert der. Å miste et tilbud er å miste noe av sin status som sted. Det kan derfor sitte langt inne for en lokalpolitiker å gå inn for å flytte tjenester til færre og mer sentrale steder. Av boks 4.1 framgår det at antall sysselsatte i statlig sektor særlig har blitt redusert i distriktskommuner de siste årene.

En desentraliseringspolitikk er med andre ord ikke bare en tjenesteforsyningspolitikk, men oppfattes også som en politikk for lokal samfunnsutvikling.

Argumentene for rekkeviddeøkende strategier – og underforstått en tilbudsstruktur som innebærer færre og mer sentraliserte tilbudssteder – handler gjerne om økonomi, mulighetene til å ta ut stordriftsfordeler og muligheten til spesialisering og dermed økt kvalitet. Dermed kommer også mulighetene til å rekruttere og beholde nødvendig kompetanse inn.

Studier av endringer i typiske utkantområders tjenestesystemer gjennom de siste tiårene vil vise at de ulike modellene fungerer side om side og ofte i kombinasjon med hverandre. Samtidig vil man se en tendens til at rekkeviddeøkende modeller er i rask utvikling, i mange tilfeller på bekostning av de terskelsenkende. Tilbudene sentraliseres, men mulighetene til å nå eller bli nådd av tilbudene blir enklere. Det skjer en gradvis regionforstørrelse. Utviklingen av privatbilismen og det digitale nettet har virket fremmende på sentraliseringen.

4.4.4 Tjenester med behov for fysisk nærhet

Sett fra den enkelte innbyggers ståsted vil det være viktigere med fysisk nærhet til noen tjenester enn til andre. For lokalbefolkningen vil dette dreie seg om tjenestefunksjoner som ikke kan digitaliseres, men som krever kontakt ansikt til ansikt og som mange bruker ofte, jf. rute 1 i figur 4.4. Kommunale tjenester, som barnehage, grunnskole, skolefritidsordning og grunnleggende helsetjenester, kommer gjerne i denne kategorien. Når det gjelder private tjenester som dagligvarebutikk, apotek17, bensinstasjon og fraktordninger for vare- og persontransport, finnes det egne ordninger for å sikre at disse er tilgjengelig for folk.

Figur 4.4 Tjenester med behov for fysisk nærhet

Figur 4.4 Tjenester med behov for fysisk nærhet

4.4.5 Tidskritiske tjenester

En annen viktig gruppe av tjenestefunksjoner i nærområdet har med grunnleggende trygghet og nødssituasjoner å gjøre som politi-, brann- og ambulansetjenester og barnevern, jf. rute 2 i figur 4.4. For tjenester der tid er en viktig faktor, er det viktig å finne en god balanse mellom avstand til tjenestesteder og ulike transportordninger.

Avstand og tid er et vesentlig element i den faglige håndteringen av akutt syke og skadde, og ved brann og andre hasteoppdrag. Krav om respons- og utrykningstid har kommet inn som en tydeligere faktor de senere årene. Når det gjelder politiet, ble det satt krav om responstid fra 2015. Kravene ble satt på omtrent samme nivå som politiet på det tidspunktet lå på.18 Kravet til responstid er betraktelig høyere i spredtbygde områder enn i tettsteder. Politiet har som krav at 80 prosent av hasteoppdragene skal ha en responstid på 12 minutter i tettsteder med 20 000 innbyggere eller mer, mens kravet er 30 minutter i tettsteder med mindre enn 2 000 innbyggere og i spredtbygde strøk. Kravet varierer også mellom politidistriktene, og i Nord-Norge er kravet 42–43 minutter.19

Det er ikke etablert nasjonale krav til responstid for ambulansetjenesten, men Stortinget vedtok i 2000 veiledende responstider for akuttoppdrag. I byer og tettsteder skal ambulansen være framme på hendelsesstedet innen 12 minutter i 90 prosent av de akutte hendelsene. I spredtbygde strøk er kravet 25 minutter.20

Kravet til innsatstid for brannvesenet er 10 minutter til tettbebyggelse (med særlig fare for rask og omfattende brannspredning), til sykehus/sykehjem og til strøk med konsentrert og omfattende næringsdrift o.l. Innsatstiden kan være lengre dersom det er gjennomført tiltak som kompenserer for den økte risikoen. I tettsteder for øvrig skal ikke innsatstiden overstige 20 minutter. Utenfor tettsteder bør den ikke overstige 30 minutter.21

Nasjonalt senter for distriktsmedisin peker på avstand som et vesentlig element i den faglige håndteringen av akutt syke og skadde, og av pasienter med subakutte og kroniske tilstander. I Nord-Norge (særlig Finnmark) er avstandene så store at fly eller helikopter brukes som transport i mye større grad enn andre steder. Når lufttransport uteblir, for eksempel på grunn av værforhold, må lokalt helsepersonell bruke mye tid og ressurser på å opprettholde intensiv/avansert behandling i påvente av at fly eller helikopter blir tilgjengelig. Dette stiller ekstra krav til kompetanse og utstyr i førstelinjetjenesten i distrikter med lang vei til sykehus.22

For å få til gode vaktordninger for legene og sikre tilgang til legevakt uten for store avstandsutfordringer har mange mindre folkerike og usentrale kommuner relativt mange fastleger. Per 2018 var det 177 legevakter i landet. Blant disse var 102 (58 prosent) interkommunale og 75 (42 prosent) kommunale.23 De kommunale legevaktene finnes gjerne i de store byene og i distriktskommuner hvor de geografiske avstandene tilsier at det ikke er mulig å organisere seg med interkommunale samarbeid.

Geografiske og faglige forhold gjør at ambulansetjenestene (bil, båt, fly/helikopter), legevaktene og nødsentralene må sees i sammenheng. Endring i ett ledd påvirker alle de andre. Alle er avhengige av alle i distriktene, og det er små marginer som avgjør om kommunene klarer å beholde kompetent personell eller ikke. Forutsigbarhet er avgjørende – over tid bygges tillit og kjennskap.24

4.5 Flere brukergrupper har barrierer som reduserer tilgjengelighet til tjenester

Som vi har sett tidligere i kapittelet, har bilen, bedre veier, digitalisering og utbygging av digital infrastruktur i stor grad sikret tjenesteforsyningen i distriktene. Avstand er imidlertid ikke den eneste barrieren en bruker kan møte i en virkelighet som fordrer egeninnsats. Figur 4.5 illustrerer på prinsipielt nivå hvordan ulike barrierer kan bidra til å gjøre tjenester vanskeligere tilgjengelig. Snakker vi om tilgjengelighet til digitale tilbud, kan kanskje manglende kompetanse og utstyr telle mer enn geografisk avstand. Manglende kompetanse kan også redusere motivasjonen til å bli bruker.

Økonomiske barrierer gjelder generelt. Selv med høyt velstandsnivå og gode trygdeordninger er det ikke gitt at alle brukere har økonomisk evne til å «kjøpe» mobilitet eller anskaffe alt utstyr som er nødvendig for å være en vellykket samskaper.

For selvhjelpskapasiteten til en typisk utkantboer er det et stort tap å miste bilen (tap av fysisk hjelpemiddel i figur 4.5) eller retten til å kjøre den (tap av sertifisering i formell adgangsregulering). Ungdom er en gruppe som merker at evnen til transport i distriktene i stor grad er knyttet til muligheten for å kjøre egen bil.

Språk og kulturelle barrierer kan også bety mye for mulighetene til å nyttiggjøre seg tilbudene, for eksempel blant samer eller innvandrere. Kultur kan også påvirke motivasjonen til å bli bruker.

Figur 4.5 Barrierer som kan bidra til å marginalisere brukere og brukergrupper

Figur 4.5 Barrierer som kan bidra til å marginalisere brukere og brukergrupper

Kilde: Aasbrenn, K. (2010). Tjenester som treffer. Universitetsforlaget.

4.5.1 Aldring – selvhjelpskapasiteten settes på prøve

At befolkningen i gjennomsnitt blir eldre, vil erfaringsmessig bidra til at det vokser fram brukergrupper med forholdsvis liten selvhjelpskapasitet. De mange eldre, og spesielt de aleneboende eldre, opplever gjerne spesielle utfordringer. Ikke minst gjelder det evnen til å overvinne avstandsbarrierer uten hjelp, enten det er snakk om fysisk avstandsovervinnelse eller digital kommunikasjon.25 Selv om internettbruken har økt mye over tid også blant de eldre, henger de fortsatt etter.

For brukere over 70 år dreier internettbruken seg stort sett om praktiske gjøremål som nettbanktjenester og kontakt med det offentlige, men også nyhetsoppdatering og annen kunnskapsinnhenting er viktig.26 Dette er tjenester som stort sett kun krever grunnleggende digitale ferdigheter, mens det er liten bruk av tjenester som krever mer digital samarbeids- og bearbeidingskompetanse. Mulighetene ved å bruke internett endrer seg stadig, og fornyelse av den digitale kompetansen er krevende for brukere som først har fått tilgang til internett sent i livet. I tillegg vil mange eldre etter hvert få kognitive svekkelser som gjør det vanskelig å opprettholde den digitale kompetansen. Vi ser dette tydelig ved at de eldre henger langt etter yngre aldersgrupper når nye digitale tjenester lanseres, mens de over tid klarer å hente inn mye av forspranget på etablerte tjenester. Figur 4.6 viser nettopp at mange eldre har tatt i bruk kjente tjenester som nettbank og e-post, mens de henger lenger etter på å bruke internett til videosamtaler og andre samtaler. Samtidig viser figuren at det er klart flere menn blant de eldre som bruker internett til praktiske gjøremål, mens kvinnene er flinkere til å bruke internett til å kommunisere med andre.

Figur 4.6 Andel av befolkningen som har utført ulike aktiviteter på internett de siste tre måneder, fordelt etter kjønn og alder (2020). Tall i prosent

Figur 4.6 Andel av befolkningen som har utført ulike aktiviteter på internett de siste tre måneder, fordelt etter kjønn og alder (2020). Tall i prosent

Kilde: SSB – IKT-undersøkelsen (tabell – 06998).

Selvhjelpsbegrepet knyttes ikke bare til individuell mestring, men også til husholdsnivået og i noen sammenhenger til lokalsamfunnet. Demografiske endringer i uttynningssamfunn har en tendens til å påvirke alle disse nivåene. Empiriske studier dokumenterer hvordan husholdsmedlemmer og naboer yter hverandre tjenester som omsorg over et bredt spekter, og praktisk oppgaveløsing som innkjøp, transport, hjelp med nettbaserte tjenester og andre daglige gjøremål. De eldste og de yngste er gjerne de viktigste mottakerne av ytelsene.27 En person som har nedsatt funksjonsevne, enten det skyldes alder eller andre årsaker, men som har et nettverk rundt seg, vil være helt annerledes stilt enn en person med et tilsvarende funksjonsnivå uten slike støttespillere.

4.5.2 Strategier for å fremme selvhjelp

Typisk for en rekke velferdstjenester er et uttrykt mål om å styrke brukeren. Hjelpetiltakene blir betraktet som strategisk assistanse innenfor en modell der hjelp til selvhjelp er ytelsens mål.28 Å være selvhjulpen blir i utgangspunktet vurdert som å ha en egenverdi, å være avhengig av hjelp som noe uønsket. Fra en tilbyders ståsted kan kostnadsreduksjon framstå som et viktig argument for selvhjelp.

«Selvhjelpstrekanten» (figur 4.7) sier noe om mulig innhold i praktiske tiltak for å fremme selvhjelp. Skal resultatet bli vellykket, må forutsetninger for alle de tre hjørnene være oppfylt. Brukerens motivasjon er viktig, og det samme gjelder at brukeren har den nødvendige kompetansen til å utføre de aktuelle gjøremålene, og de økonomiske og praktiske forutsetningene i form av at brukeren disponerer de nødvendige hjelpemidlene, har tilgang til nødvendig infrastruktur osv.

Figur 4.7 «Selvhjelpstrekanten»: hvordan en aktørs selvhjelpsevne kan stimuleres

Figur 4.7 «Selvhjelpstrekanten»: hvordan en aktørs selvhjelpsevne kan stimuleres

Kilde: Aasbrenn, K. (2010). Tjenester som treffer. Universitetsforlaget; s. 68.

Ved framtidige selvhjelpsstrategier må nødvendigvis teknologi, herunder velferdsteknologi, bli en viktig del av diskusjonen. I kjølvannet av teknologiutviklingen kan krav som stilles til brukeren som ikke innfris bidra til marginalisering av hele grupper av befolkningen. I tillegg kan teknologi bidra til sosial marginalisering hvis den erstatter mellommenneskelig kontakt. Denne problematiseringen er viktig, men ikke gyldig i alle sammenhenger. Det er ikke først og fremst snakk om å erstatte mennesker med teknologi, men å supplere. Ett av de fire hovedmålene med velferdsteknologi er nettopp teknologi for sosial kontakt. Det finnes mange bestemødre som har gjort skyping med barnebarna til ett av hverdagens høydepunkter. I kapittel 6 pekes det blant annet på at bruk av trygghets- og varslingsteknologi (velferdsteknologi), gjerne i kombinasjon med helsefremmende tiltak og tidlig intervensjon, kan bidra til økt egenmestring hos brukerne og redusere behovet for omsorgstjenester.

4.6 Tjenesteforsyning i distriktene – handlingsrom for innovasjoner

Dette kapittelet har vist at en tjenesteforsyningssituasjon som fungerer godt for en sammensatt distriktsbefolkning, beror på et samspill mellom mange aktører og ressurser. Mindre sentrale kommuner har til felles at befolkningsunderlaget for å opprette og opprettholde et variert, lokalt tjenestetilbud er nokså begrenset – og ofte krympende.

Videre har det vist at så vel terskelkrav som rekkeviddebegrensinger og brukernes selvhjelpskapasitet fungerer som begrensninger. Generelt ser vi en tendens til at terskelkravene til svært mange tjenestetilbud stiger over tid. Når flere faktorer trekker i samme retningen blir resultatet at mange eksisterende tilbud og ordninger i utkantene kommer under press; lokale butikker, drivstoffutsalg og servicestasjoner, skoler, barnehager, skolefritidsordninger, legekontor og legevakt og tannhelsetilbud, kaféer og spisesteder, frisørsalonger, ordninger for distribusjon av post og pakker, renovasjonsordningene, kollektivtilbudene, drosjene og ikke minst tilgangen til alle mulighetene som god bredbåndsdekning gir tilgang til. Utviklingen kan resultere i nedleggelser eller at noen av tilbudene blir uforholdsmessig dyre å drifte. Samtidig er handlingsrommet for tilpasninger og innovasjoner betydelig.

Figur 4.8 er et forsøk på å illustrere noe av dette handlingsrommet, slik at man i neste omgang kan utvikle en distriktsrettet tjenesteforsyningspolitikk som tar hensyn til demografiutfordringene og på samme tid kan fungere kostnadseffektivt. En slik innovasjonsstrategi tar i bruk mulighetene som den teknologiske utviklingen gir rom for. Figuren kan også brukes til å diskutere sårbarhet på et prinsipielt nivå og som ledd i en føre-var-tilnærming.

Løsningene i distriktsområder vil ligge i spenningsfeltet mellom brukernes lovfestede rettigheter og preferanser på den ene siden, og hensynet til kostnadseffektivitet og de ulike sektorenes samfunnsoppdrag på den andre.

Figur 4.8 Prinsippskisse for diskusjon av tiltak for å påvirke tjenesteforsyningssituasjonen i spredt bosatte områder og for særskilt utsatte grupper

Figur 4.8 Prinsippskisse for diskusjon av tiltak for å påvirke tjenesteforsyningssituasjonen i spredt bosatte områder og for særskilt utsatte grupper

Kilde: © Kristian Aasbrenn 2020.

Strategi 1 fokuserer på at tilbudene opprettholder den standarden som brukerne har lov til å forvente, og at de fungerer innenfor rammen av rimelige krav til bærekraft. Bærekraftbegrepet fanger opp økonomiske aspekter og faglige forutsetninger for å yte tjenester som oppfyller lovverkets minimumskrav og brukernes forventninger. Her stilles i første omgang spørsmålet: Hvordan kan tilbudene organiseres på en måte som gir en mest mulig desentralisert tilbudsstruktur? Søkelyset rettes mot de terskelsenkende modellene.

Strategi 2 fanger opp de rekkeviddeøkende modellene, altså tiltakene som reduserer betydningen av avstand, enten det handler om transport av mennesker, varer eller informasjon (digitalisering). Bygging av veier, bredbånd og utvikling av digitale tjenester vil inngå her. Legg merke til at denne strategien prinsipielt også kan betraktes som en desentraliseringsstrategi. Det kan kalles den ypperste varianten av desentralisering når tjenesten – brukerverdien – blir til i brukerens eget hjem eller der brukeren til enhver tid er og ved anvendelse av hjelpemidler som brukeren selv disponerer.

Strategi 3 og 4 handler om å stimulere til selvhjelp, fortrinnsvis å styrke brukernes funksjonsnivå. Rute 3-tiltak skal bidra til å opprettholde eller øke brukernes mobilitet i vid forstand, enten det er snakk om egentransport eller å beherske avstandsoverskridende teknologi. Men i et område med mange, lite mobile personer kan strategier for formelle transporttilbud være nødvendige selv om tilbudene finnes relativt nær. Behovet vil forventes å være større jo lengre avstandene er, og det øker etter hvert som lokale tilbud legges ned eller funksjoner sentraliseres (se rute 4).

Strategi 5: I sentrum av matrisen er en femte strategi plassert. Dette er gjort for å fange opp politikk- og samfunnsendringer som påvirker grunnlaget for å lykkes med de øvrige innsatsene. Strukturrettede tiltak. Mens tiltakene av type 1–4 i prinsippet rettes mot enkeltaktører, vil tiltak av type 5 handle om mer grunnleggende samfunnsforhold, for eksempel hvordan de felles spillereglene (rettighetslovgivning, pensjonssystem, skatte- eller avgiftsregler) påvirker terskelkrav og rekkevidde for tjenestene. Dette kan for eksempel handle om hvordan personoverføringer til trygd og pensjon gjør at folk har mulighet til å bruke private tilbud og også hvordan slike overføringer virker konsoliderende i distriktene ved økende aldring (jf. kapitel 3.3.1).

Tiltakene av type 5 kan også innebære ulike typer koordinerings- og samordningstiltak. Et stadig tilbakevendende tema i regionalpolitikken er hvordan sektorlogikk, ofte omtalt som silotenkning, i mange tilfeller kan komme i et motsetningsforhold til regional logikk. Det innebærer at løsninger som kan synes hensiktsmessig for en etat, kan ha utilsiktede og uheldige regionale effekter. Risikoen for dette øker når ansvar fragmenteres og ulike offentlige virksomheter i økende grad styres etter markedsliknende prinsipper.

I utgangspunktet betraktes ingen av strategiene 1–5 som viktigere enn de andre. Tvert om må en målrettet tjenestepolitikk for spredtbygde områder ta sikte på å prioritere ut fra lokale forhold, og den må fortrinnsvis kombinere både de ulike strategiene og modellene som er beskrevet i forbindelse med dem.

Fotnoter

1.

Konkurransetilsynet. (2014). Drivstoffmarkedet i Norge – marginøkning og ny pristopp.

2.

Leknes, E. et al. (2016). Drivkrefter for vekst i ulike byregioner. (Rapport IRIS 2016/130, rapport Menon 2016/38). IRIS & Menon Business Economics.

3.

Alfnes, F. et al. (2019). Kartlegging av utviklingen i butikkstruktur, dagligvareutvalg og dagligvarepriser. (SIFO-rapport nr. 5–19). Forbruksforskningsinstituttet SIFO.

4.

Arnesen, T. & Teigen, H. (2019). Fritidsboliger som vekstimpuls i fjellområdet. (Skriftserien 21 – 2019). Høgskolen i Innlandet.

5.

Cairncross, F. (2001). The Death of Distance. How The Communications Revolution is Changing Our Lives. Harvard Business Review Press.

6.

Difi. (2017). Hva skjer med regional statsforvaltning? Utviklingstrekk, drivkrefter og muligheter. (Difi-rapport 2017:10).

7.

https://klarnashoppingreport.com/no/, hentet 4. juni 2020.

8.

Meld. St. 9 (2018–2019). Handelsnæringen – når kunden alltid har nett. Nærings- og fiskeridepartementet.

9.

Toftdahl, H. et al. (2019). Omsetningsutvikling i varehandel og tjenesteyting i et utvalg norske byer for perioden 2008–2017. (Rapport 2019/30). Vista Analyse.

10.

Difi. (2017). Hva skjer med regional statsforvaltning? Utviklingstrekk, drivkrefter og muligheter. (Difi-rapport 2017:10).

11.

For eksempel i saksframlegget for nytt felles Mjøssykehus sies følgende under temaet høyere krav til kvalitet og kompetanse: «Den generelle samfunnsutviklingen, og utviklingen innen de medisinske fagområdene, fører til stadig flere muligheter for høyspesialisert behandling av sykdommer. Helsedirektoratets gjennomgang av behovet for spesialistkompetanse mot 2030 beskriver en klar trend mot økende spesialisering og mindre breddekunnskap. (…) Spissingen av kompetanse innebærer bedre pasientbehandling og samarbeid mellom faggrupper i team rundt pasienten. Den økende spesialisering krever samling av fagområder for å sikre store nok pasientvolum og god nok utnyttelse av utstyr og ressurser. (…) Med økende forventet levetid og bedre overlevelse av aldersrelaterte sykdommer, vil vi få en pasientpopulasjon med mange eldre som har flere lidelser. Disse vil ofte ha behov for tilsyn og behandling av flere spesialiteter under en og samme innleggelse. Et viktig krav til en ny struktur i Sykehuset Innlandet er at det skal være tilgang på relevant og riktig kompetanse på det stedet pasienten tas imot slik at flytting av pasienter mellom sykehus unngås.»

12.

Helsedirektoratet. (2014). Fremtidens legespesialister. En gjennomgang av legers spesialitetsstruktur og -innhold. (Rapport IS-2079-3).

13.

Helsedirektoratet. (2019). Helhet og sammenheng. Utvikling og variasjon i bruk av helse- og omsorgstjenester blant pasienter med behov for helhetlige tjenester. (Rapport IS-2765).

14.

Institute of Medicine (US) Committee on Quality of Health Care in America har gjennomført to store og gjennomgripende evalueringer som avkrefter at kvalitet er avhengig av økt spesialistkunnskap og dyr infrastruktur oppover i helsepyramiden: Crossing the Quality Chasm: A New Health System for the 21st Century og To Err is Human: Building a Safer Health System. Clayton M. Christensen diskuterer sammen med Jerome H. Grossman og Jason Hwang disse «mytene» i boka The Innovator’s Prescription. A Disruptive Solution for Health Care der han beskriver såkalt disruptiv innovasjon innen leveranse av helsetjenester. Viktigheten av utvikling av høy kvalitet nedover i helsepyramiden er også understreket i en større global kontekst gjennom arbeid utført av The Lancet Global Health Commission.

15.

Difi. (2019). Evaluering av nærpolitireformen. Statusrapport 2018. (Difi-rapport 2019:1). Politirolleutvalget beskrev i 1981 et ideal for nærpolitiet, med små enheter, liten grad av spesialisering og med et mangfold av oppgaver mv. Dette sto i motsetning til et politi bestående av tjenestesteder med mange ansatte som dekker et stort distrikt og der «… tendensen til spesialisering (arbeidsdeling) lett forsterkes».

16.

Meld. St. 22 (2018–2019). Smartere innkjøp – effektive og profesjonelle offentlige anskaffelser. Nærings- og fiskeridepartementet.

17.

Helse- og omsorgsdepartementet gir om lag 4 millioner kroner i driftstilskudd til apotek. Tilskuddet skal gjøre det mulig å drive apotek i strøk av landet der befolkningsstruktur og tjenestetilbud for øvrig gjør det naturlig, men hvor det økonomiske grunnlaget for drift er for svakt til at apotek kan drives lønnsomt med normal arbeidsinnsats. Det gis også tilskudd til fraktrefusjon til legemidler på om lag 2 millioner kroner.

18.

Politidirektoratet. (2015). Politiets responstid. Resultater første halvår 2014 og fastsatte krav for 2015.

19.

Politidirektoratet. (2019). Resultater for politiets responstid 3. tertial 2019.

20.

Helsedirektoratet. (2018, oppdatert 2019). Responstid fra AMK varsles til ambulanse er på hendelsessted.

21.

Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen.

22.

Abelsen, B. et al. (2020). Rekruttering og stabilisering av helsepersonell til distrikt. (Notat til demografiutvalget). Nasjonalt senter for distriktsmedisin, Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet.

23.

Morken, T. et al. (2019). Legevaktorganisering i Norge. Nasjonalt kompetansesenter for legevaktmedisin, NORCE Norwegian Research Centre.

24.

Abelsen, B. et al. (2020). Rekruttering og stabilisering av helsepersonell til distrikt. (Notat til demografiutvalget). Nasjonalt senter for distriktsmedisin, Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet.

25.

Velaga, N. et al. (2012). Transport poverty meets the digital divide: accessibility and connectivity in rural communities. Journal of Transport Geography 21, 102–112.

26.

Kompetanse Norges undersøkelse om befolkningens digitale kompetanse i 2018.

27.

Aasbrenn, K. (1998). Regional tjenesteorganisering i uttynningsområder. Utfordringer – erfaringer – strategier. (Rapport nr. 5). Høgskolen i Hedmark.

28.

Aasbrenn, K. (2010). Tjenester som treffer. Universitetsforlaget.

Til dokumentets forside