NOU 2020: 15

Det handler om Norge — Utredning om konsekvenser av demografiutfordringer i distriktene

Til innholdsfortegnelse

7 Boligmarkedet i distriktene og egnede boliger

Mange distriktskommuner har ensartede, små, usikre eller stagnerende boligmarkeder som er preget av lave boligpriser og svak prisvekst. Byggekostnadene kan gjerne være høyere enn boligverdien, noe som kan føre til at folk ikke ønsker å ta opp eller ikke får lån til boliginvesteringer. Når man først har kjøpt seg bolig, blir det vanskeligere å flytte på seg. Lite boligbygging kan derfor gi redusert mobilitet i lokale boligmarkeder. Selv om eneboligen fortsatt står sterkt, har folks boligpreferanser endret seg. Mange eneboliger og få mindre boenheter for kjøp eller leie, gir utfordringer for unge mennesker som ønsker å bo og jobbe i distriktskommuner, men ikke er klar for en langsiktig etablering.

Det er en hovedstrategi i eldreomsorgen at eldre skal bli boende hjemme så lenge som mulig. Å være selvhjulpen er bra både for de eldre selv og for å begrense ressursinnsatsen i helse- og omsorgssektoren. I distriktskommuner er det relativt få eldre som på egen hånd flytter til en lettere tilgjengelig bolig for alderdommen. Liten tilgang på egnede boliger og begrenset mulighet til å selge eksisterende bolig, gjør at eldre i stor grad må bli i eneboliger som ikke er tilrettelagt for bevegelseshemninger. Mange av disse boligene ligger også usentralt til. Dette kan gjøre eldre lite selvhjulpne og redusere deres livskvalitet. Løsningen til nå har ofte vært at kommunene må ta ansvar for botilbudet til eldre som ikke klarer seg selv. Distriktskommuner har størst grunn til å videreutvikle en boligpolitikk for eldre, ettersom markedsmekanismene der fungerer dårlig og man gjerne ender opp i en situasjon som er lite gunstig både for de eldre, kommunen som tjenesteyter og lokalsamfunnet.

En aktiv boligpolitikk fra stat og kommune kan stimulere til nybygging og et mer variert boligmarked. Kommuner som er aktive i boligpolitikken, har i samarbeid med private og med midler fra Husbanken, i mange tilfeller lykkes med å bygge mer tilgjengelige boliger. Husbanken har både virkemidler for å sikre egnede boliger for en aldrende befolkning og et distriktspolitisk oppdrag. Likevel er Husbankens aktuelle virkemidler i liten grad tatt i bruk i distriktskommuner.

7.1 Boligmarkedet i distriktene: eneboliger, lite nybygging og lav mobilitet

Mange distriktskommuner har ensartede, små, usikre eller stagnerende boligmarkeder som er preget av lave boligpriser og svak prisvekst. Boligmassen i distriktskommuner domineres av eneboliger, tomannsboliger eller andre småhus i rekke eller kjede. Disse boligtypene utgjør over 90 prosent av boligene i distriktskommuner på sentralitet 5 og 6.1

7.1.1 Byggekostnadene er høyere enn boligverdien

Byggekostnadene kan gjerne være høyere enn boligverdien. Dette bidrar til at folk ikke ønsker å ta opp lån, eller ikke får lån til boliginvesteringer.2 Mange distriktskommuner har lite boligbygging. I perioden 2008 til 2018 hadde 101 kommuner lite boligbygging (definert som under fem prosent av den eksisterende boligmassen).3 Dette gjaldt over halvparten av kommunene på sentralitet 6 og 25 prosent av kommunene på sentralitet 5.4 Minst boligbygging finner man i distriktskommuner i Innlandet, etterfulgt av Troms og Finnmark og Nordland.5 Samtidig var det 124 kommuner i Norge der det ble bygget flere fritidsboliger enn helårsboliger på 2000-tallet.6

Svak befolkningsutvikling gir et svakt boligmarked

I en analyse av små, usikre eller stagnerende boligmarkeder fant Norut i 2010 at det særlig var sterk korrelasjon mellom langvarig befolkningsnedgang og lav omsetningsverdi på boliger. Deres tolkning var at befolkningsnedgangen var den demografiske utfordringen som i størst grad hadde bidratt til situasjonen i Distrikts-Norge, med lav omsetningsverdi for boligeiendommer. De fant ingen sammenheng mellom distriktskommuner med tett bosetting eller distriktskommuner med spredt bosetting. Svært små boligmarkeder med lang avstand til andre boligmarkeder skilte seg ut med et svakt boligmarked. Arbeidsmarkedet i kommunene ga ingen klare sammenhenger. Sysselsettingsutvikling hadde noe å si, men ikke i like stor grad som svak befolkningsutvikling.7

Beskatning av bolig gir store fordeler ved boligprisvekst

På samme måte som svak befolkningsutvikling har ført til svak utvikling i boligprisene, har befolkningsvekst og knapphet på boliger ført til høyere priser på boliger i byene. Norge har gunstige ordninger ved beskatning av egen bolig, der kun 25 prosent av verditakst ligger til grunn ved beregning av formuesskatt. Ettersom prisene i sentrale strøk er høyere, betyr dette at formuende boligeiere i sentrale strøk får en større skatterabatt enn formuende boligeiere i mindre sentrale strøk. I tillegg er det ikke skatt ved gevinst ved salg av bolig man selv har bodd i8, men det er da heller ikke skattefritak ved tap ved salg av boligen. Dette betyr at det er lettere å bygge seg opp en formue ved å bo i egen bolig der boligprisene stiger, enn der de faller.9

Lite utvalg av tilgjengelige boliger begrenser mulighet for tilflytting

Bolig er i seg selv ikke er et selvstendig motiv for å bli værende eller flytte til mindre distriktskommuner.10 Likevel kan et variert boligmarked gjøre en kommune mer attraktiv for dem som bor der, og for potensielle tilflyttere med jobbtilbud.11 Selv om eneboligen fortsatt står sterkt, har folks boligpreferanser endret seg. Mange eneboliger og få mindre boenheter for kjøp eller leie gir utfordringer for unge mennesker som ønsker å bo og jobbe i distriktskommuner, men ikke er klar for en langsiktig etablering. Samtidig kan tilgang til en større bolig også være en fordel for distriktskommuner. Foreløpige svar fra en nasjonal spørreundersøkelse om unges motivasjon for å bo i en distriktskommune, viser at unge mener muligheten for å kunne bo i en enebolig er et av de viktigste aspektene ved å skulle bo i en distriktskommune.12

Boligmarkedet og boligtilbudet kan også gjøre distriktskommuner mindre attraktive for næringsaktører. Svakt fungerende boligmarkeder vil eksempelvis streve med å ta opp i seg en rask arbeidsplassvekst.13 Tilflyttere uten nettverk stiller ofte svakt i boligmarkedet. Innvandrere som eier sin egen bolig, blir i større grad integrert og har bedre kontakt med folk i lokalsamfunnet.14

Fare for innlåsing i boligmarkedet

Hvis boligen kun var en investering, ville det ikke være tilrådelig å kjøpe eller bygge boliger i mange distriktskommuner. Dette gjør at låneinstitusjoner kan advare mot å kjøpe boliger i slike områder, og heller anbefale å kjøpe eller bygge bolig på steder der gapet mellom markedsverdi og byggekostnader er mindre, og hvor det er mulig å se for seg en prisoppgang.15

Prisfall på boliger kan føre til at husholdningen ikke kan selge boligen og realisere et eventuelt tap dersom de skulle ha behov for å bytte bolig.16 Dette kan føre til en form for innlåsing i boligmarkedet som også kan ha negative konsekvenser for andre levekårsområder, for eksempel muligheten til å flytte ved samlivsbrudd, eller til å ta seg arbeid et annet sted. På denne måten reduseres mobiliteten i distriktene.17

Når folk tross alt velger å bygge eller kjøpe hus i områder med lave priser, må det være andre faktorer som gjør at de likevel ønsker å investere.18 Det må antas at disse grunnene må være relativt sterke for å veie opp for den finansielle risikoen.

I en rekke distriktskommuner kan det være stor forskjell på prissettingen av eiendommer på helårsboliger og fritidsboliger. For å hindre at slike boliger går fra helårsbolig til fritidsboliger, kan kommunene ha boplikt (det vil si at reglene om konsesjonsfrihet uten boplikt ikke gjelder – helt eller delvis).19 Boplikten gir en prisdempende effekt, ved at flere aktuelle kjøpere blir ekskludert. Det kommer kjøper til gode gjennom en lavere inngangspris. Samtidig kan ikke kjøper forvente å få tilbake det som blir lagt ned av investeringer når eiendommen selges videre. Boplikten kan dermed dempe investeringslysten, om ikke kjøper har et langsiktig perspektiv. I en del tilfeller kan også dette føre til innlåsing i boligmarkedet, ved at eier ikke kan selge boligen til markedspris.

Analyser tyder på at boplikten har gitt færre bebodde helårsboliger fordi det lønner seg å endre status for eiendommene fra helårsboliger til fritidsboliger, og at boplikten gjør det billigere for familiene å bruke helårsboliger som fritidseiendom.20 Rådmenn i kommuner med boplikt på boligeiendommer oppfatter boplikten som et viktig virkemiddel, og mener at bosettingen ville blitt redusert hvis den lokale forskriften om boplikt ble opphevet.21

7.1.2 Staten og kommunene er viktige for å skape et boligmarked i distriktene – også med tilbud av leieboliger

Det er tre tiltaksområder for å stimulere til boligetablering i distriktene, som går igjen i nordiske land22:

  1. offentlig støtte for å bøte på manglende tilgang til kapital for boligkjøp eller boligbygging

  2. kommunenes rolle for å redusere utfordringene

  3. et velfungerende leiemarked som viktig supplement til den eksisterende privateide eneboligtilgangen i distriktsområder

Husbanken har et distriktspolitisk oppdrag, men det er uklart hvordan dette forvaltes

Fram til årtusenskiftet var om lag halvparten av boligbyggingen i Norge finansiert med bidrag fra Husbanken. De siste 20 årene har Husbanken gitt lån til 15–20 prosent av alle nybygde boliger i Norge.

Ordningen Lån fra Husbanken (her inngår nå det tidligere grunnlånet) har blant annet til formål å bidra til finansiering av boliger i distriktene.23 Lånet skal i disse tilfellene være et supplement i de områdene der pantesikkerheten er lavere, og øvrige banker er fraværende. Distriktskommuner oppgir at uten lån fra Husbanken ville de ikke ha fått til samarbeid med private aktører, nettopp på grunn av fravær av øvrige banker, spesielt ved leilighetsprosjekter for eie eller utleie. At Husbanken har lik rente uansett hvor i landet boliger finansieres, gjør at aktørene og kommunene oppfatter lånet som et viktig distriktspolitisk virkemiddel. Dette gjelder særlig muligheten for private aktører til å bygge utleieboliger med gunstig finansiering. I kommuner der profesjonelle aktører har vært sentrale i framskaffing av boliger, er en overvekt av disse boligene finansiert med grunnlån.24

På tross av at lån fra Husbanken framheves som viktig for boligetablering i distriktene, virker det ikke som lånet faktisk treffer områder der pantesikkerheten er lav og banker er fraværende. I evalueringen av grunnlånet for oppføring fra 2011, kom det fram at grunnlånet ikke er avgjørende for boligbyggingen i små kommuner, og at det i liten grad bidro til boligforsyning i distriktene, bortsett fra i enkeltkommuner. Grunnlånet spilte heller ikke noen større rolle som finansieringskilde i små enn i store kommuner. To av tre kommuner med den laveste nybyggingen hadde ingen boliger som var finansiert med grunnlån til oppføring.25

Årsrapporten fra Husbanken fra 2019 oppgir at kun tre prosent av grunnlånet ble brukt i kommuner på sentralitet 5 og 6. Det gis ingen videre analyse av disse tallene. I andre sammenhenger kommer det fram at bruken av grunnlånet i distriktskommuner virker å være avhengig av om kommunen har en aktiv boligpolitikk eller ikke.26

Kommunene må ta ansvar for å stimulere boligbyggingen

Kommuner som er aktive i boligpolitikken, kan lykkes i å stimulere boligbyggingen.27 Evalueringer viser at lokale boligsatsinger har bidratt til et økt og mer variert boligtilbud. Boligsatsinger har bidratt til økt bostedsattraktivitet og positive virkninger for lokalt næringsliv, ved at det er blitt enklere å finne boliger til nyansatte. Kommunene selv ser positive effekter av satsingene, både ved at det blir bedre og mer effektive velferdstjenester, og ved at kommunen blir styrket i sin rolle som samfunnsutvikler.28

Boligutvikling har også betydning for evnen et lokalsamfunn har til å inkludere, og for opplevd livskvalitet og folkehelse for ulike befolkningsgrupper. Bolig er en viktig faktor for inkludering og bosetting av arbeidsinnvandrere og flyktninger. Etablering i egen bolig, ut over kommunale gjennomgangsboliger, blir tatt som et signal på reelle intensjoner om å bli. Det gir anerkjennelse og legitimitet i lokalsamfunnet.29

Erfaringen er i hovedsak at det er den strategiske, langsiktige jobben med boligpolitikken som er viktig, ikke enkeltstående tiltak, fordi behovet først og fremt er økt variasjon og dynamikk i tilbud og marked. Sentrale suksesskriterier for kommuner som lykkes, er at disse kommunene jobber helhetlig med boligpolitikken, og at de kobler markeds- og boligsosiale hensyn, virkemidler og samarbeid og samspill med lokale og eksterne aktører, herunder private utbyggere.30

Kommunens rolle som helhetlig planlegger, aktiv tilrettelegger og kobler er avgjørende for realiseringen av boligsatsinger i distriktene. En aktiv kommune bidrar til å løse ut kompetanse, engasjement og ressurser blant lokale utbyggere og private aktører. Det forutsetter at kommunen selv prioriterer å bygge opp boligstrategisk kompetanse, og jobbe med boligutvikling på tvers av fag og sektorer.31 Særlig avgjørende synes likevel det statlige engasjementet gjennom Husbankens virkemidler og kompetanse å ha vært. Det handler både om midler og om kompetansen og legitimiteten slike satsinger gir. Denne erfaringen taler for en videreføring og videreutvikling av Husbankens boligøkonomiske og rådgivende rolle som verktøy for boligsatsinger i distriktene.32 I den nasjonale boligpolitikken bør det legges vekt på kunnskap og virkemidler som møter utfordringer i tynne boligmarkeder, og gjør det lettere for kommuner å tilrettelegge for tilflyttere med ulike behov.33

Stor interesse for å stimulere til privat leiemarked

Ettersom en stor andel av boligene i distriktene er privateide eneboliger, har det vært stor interesse for å stimulere til et privat leiemarked. Dette er særlig knyttet til å ha boliger for tilflyttere som ikke ønsker å investere i et usikkert boligmarked, eller har mulighet til slike investeringer, og for eldre som kan ønske å flytte til en mer lettstelt bolig.34

Stimulering av boligmarkedet gjennom å redusere tilbudet av boliger i Danmark

Danmark har hatt en annen tilnærming til utfordringen. Når tilgangen på ledige boliger er større enn etterspørselen, fører dette til nedgang i verdien på boliger. Mange ledige boliger, lave boligpriser og den lange tiden det tar å selge boliger, skaper usikkerhet om det overhodet er mulig å selge boliger i området. For å motvirke disse effektene, ble det i 2010 etablert et fond for at danske kommuner kunne få statlig delfinansiering til å rive eller renovere ledige og falleferdige hus. Evalueringer av nedrivinger viser ingen klar positiv effekt på boligmarkedet. Det er derimot positive vurderinger knyttet til et mer attraktivt lokalmiljø.35

7.2 Egnede boliger for eldre

Det er en hovedstrategi i eldreomsorgen at eldre skal bli boende hjemme så lenge som mulig. Å være selvhjulpen er bra, både for de eldre selv og for å begrense ressursinnsatsen i helse- og omsorgssektoren. I distriktskommuner bor eldre i stor grad i eneboliger som ikke er tilrettelagt for bevegelseshemninger. Mange av disse boligene ligger også usentralt til. Dette gir lange reiseavstander for hjemmehjelp og hjemmesykepleie, og gjør at de eldre blir lite selvhjulpne når de ikke lenger kan kjøre bil.

At de eldre flytter til mer lettstelte boliger mer sentralt i kommunen, er ønskelig både for de eldre selv og for kommunen som skal levere helse- og omsorgstjenester. Slik strategisk flytting skjer imidlertid ofte ikke før de eldre ikke lenger kan bo i boligen sin. Dette skyldes delvis at disse eldre innbyggerne selv ikke ønsker dette, men i stor grad også at det ikke finnes tilgjengelige boliger å flytte inn i på det private markedet, og at verdien på boligene deres er for lav til å dekke investeringen i ny bolig.

Eldre som ikke lenger kan bli boende i egen bolig, flytter dermed ofte inn i kommunale boliger eller omsorgstilbud.

7.2.1 Flere eldre i distriktskommuner bor i lite tilgjengelige boliger

Boligens egenskaper har betydning for om man kan bo hjemme dersom man får helseutfordringer eller nedsatt funksjonsevne. En velegnet bolig for eldre kjennetegnes av en kombinasjon av god tilgjengelighet (for personer med nedsatt funksjon eller bevegelsesvansker), hensiktsmessig beliggenhet (nærhet til sosiale møteplasser, aktiviteter og servicetilbud) og mulighet til å bo hjemme og motta omsorgstjenester der.36 En uhensiktsmessig bolig kan framskynde en prosess der de eldre får redusert livskvalitet, større avhengighet av omsorgstjenester og tidlig overføring til pleieinstitusjoner.

Flere kartlegginger viser at en betydelig andel eldre bor i uegnede boliger. I en spørreundersøkelse svarte 57 prosent av de eldre i spredtbygde strøk at de bodde i en bolig som var dårlig eller svært dårlig tilpasset behovene til en bevegelseshemmet person.37 For sentrum i storbyer var tilsvarende tall 42 prosent, mens det i øvrige kategorier var om lag 50 prosent som svarte at boligen var dårlig eller svært dårlig tilpasset personer med bevegelseshemning.

Rundt 21 prosent av landets boligmasse kan defineres som egnet eller tilgjengelig for personer med nedsatt funksjonsevne.38 Dette omfatter klart flere boliger i leilighetsbygg (36 prosent) enn eneboliger (16 prosent), rekkehus (15 prosent) og flermannsboliger (19 prosent). I distriktskommuner på sentralitet 5 og 6 er over 90 prosent av boligene eneboliger, tomannsboliger eller rekkehus, mens denne andelen kun er på 23 prosent på sentralitet 1.39 Likevel er det små forskjeller mellom sentralitetsnivåene på andelen tilgjengelige boliger (mellom 20 og 22 prosent).40 Dette innebærer antakelig at flere av eneboligene regnes som tilgjengelige i distriktskommuner enn i mer sentrale strøk.

90 prosent av alle eldre oppgir at det er viktig at boligen er slik at man kan leve mest mulig uavhengig av andres hjelp. Eldre i spredtbygde områder er i mindre grad opptatt av at boligen er utformet med tanke på funksjonsnedsettelser eller at boligen er på ett plan. Velferdsforskningsinstituttet NOVA tolker dette som et utslag av det faktiske boligtilbudet på steder. Eldre i spredtbygde områder legger også vekt på følelsesmessig tilknytning til boligen.41

Scenarioanalyser legger til grunn at 70 prosent av de nye boligene som bygges, vil være tilgjengelige for personer med nedsatt funksjonsevne. Fram mot 2040 vil andelen tilgjengelige boliger derfor øke til rundt 35 prosent. Det er særlig nybygging av blokker og leilighetsbygg som bidrar til flere tilgjengelige boliger. Økningen i antall tilgjengelige boliger vil derfor være størst i de områdene som har høy boligvekst, og der blokkbebyggelse utgjør en høy andel av nybyggingen. Disse områdene ligger i større byer og omliggende kommuner. Lite boligbygging i distriktskommuner gjør at andelen tilgjengelige boliger øker minst her, og denne andelen vil være på om lag 29 prosent i 2040.42

Velferdsforskningsinstituttet NOVA har laget en modell for eldres valgmuligheter når boligen ikke lenger er egnet, jf. figur 7.1. Eldre har primært to valgalternativer: De kan bli boende i nåværende bolig og tilpasse den til endret livssituasjon, eller de kan flytte til en ny og mer egnet bolig. Hvilke valgmuligheter de eldre har i praksis, avhenger av egne ressurser (økonomi, kunnskap og sosialt nettverk), og av hvilke muligheter som finnes på det lokale boligmarkedet. Vi antar at eldres valg av boligløsning for alderdommen i tillegg vil være påvirket av tilgang på offentlig bistand, i form av rådgivning og støtteordninger.43

Figur 7.1 Modell over eldres valgalternativer med hensyn til boligtilpasning

Figur 7.1 Modell over eldres valgalternativer med hensyn til boligtilpasning

Kilde: Sørvoll, J. et al. (2020). Mobilitet blant eldre på boligmarkedet – holdninger, drivere og barrierer. (NOVA-rapport nr. 5/2020). Velferdsforskningsinstituttet NOVA.

7.2.2 De som skal bli gamle i distriktene, flytter sjelden til mer egnede boliger

Forskning viser at eldre har lavere mobilitet på boligmarkedet enn andre grupper i samfunnet. De blir boende i samme bolig, til tross for et økende hjelpebehov og dårlig tilgjengelighet. Internasjonalt brukes uttrykket «aging in place» om eldres manglende mobilitet. De eldre som likevel flytter, viser en klar tendens til det man kan kalle strategisk flytting. 40 prosent av eldre som flytter, oppgir å ha valgt bolig med tanke på funksjonsnedsettelser i alderdommen.44 En form for flytting som handler om å finne en mer egnet bolig i alderdommen, er flytting fra enebolig til leilighet. Denne typen flytting skjer i liten grad før fylte 60 år, og jo eldre man blir, desto vanligere blir denne begrunnelsen for valg av bolig.45

Tall utvalget har bestilt fra SSB, bekrefter at andelen som bor i annen bolig enn vanlig familiebolig (se figur 7.2), øker i de de eldre aldersgruppene. Det er særlig i større byområder at denne økningen er markant. Her er større boligbygg tilgjengelig, jf. figur 7.2. Økningen i andelen for de over 80 år på sentralitet 5 og 6 skyldes i all hovedsak flytting til sykehjem eller omsorgsboliger.46

Figur 7.2 Andel eldre som ikke bor i vanlig familiebolig, fordelt etter sentralitet og sammenliknet med hele befolkningen (2019).1 Tall i prosent

Figur 7.2 Andel eldre som ikke bor i vanlig familiebolig, fordelt etter sentralitet og sammenliknet med hele befolkningen (2019).1 Tall i prosent

1 Vanlig familiebolig er her definert som enebolig, rekkehus/kjedehus og tomannsbolig. Figuren viser andelene som bor i store boligbygg (leilighetsbygg), forretningsbygg, sykehjem/sykehus/bo- og servicesenter, studenthjem og andre boliger. Fritidsbygg er ikke medregnet som andre boliger.

Kilde: SSB (egen bestilling fra utvalget).

En studie fra 2016 viser at om lag 20 prosent av personer i alderen 50–71 år hadde flyttet de siste seks årene. Det er geografiske forskjeller i strategisk flytting. 24 prosent av 50–71-åringene i storbyene flytter, mot 15 prosent i spredtbygde strøk.47 Tall utvalget har fått fra SSB, viser at tre til fire prosent av de mellom 60 og 74 år i kommuner på sentralitet 4, 5 og 6 flyttet i 2019. Det aller meste av flyttingen skjedde internt i kommunen. På sentralitet 1 var det 6,5 prosent som flyttet, mens andelen var fem prosent på sentralitet 2 og 3.

Tallene bekrefter at flytting fra eneboliger til leiligheter i blokk er vanlig i byområder. Samtidig ser vi at det meste av flyttingen på sentralitet 3 til 6 skjer til og fra eneboliger, tomannsboliger og rekkehus/kjedehus.48

Figur 7.3 Flytterate fra og til ulike boligtyper etter sentralitet blant personer mellom 60 og 74 år (2019).1
 Tall per 100 i aldersgruppen på sentralitetsnivået

Figur 7.3 Flytterate fra og til ulike boligtyper etter sentralitet blant personer mellom 60 og 74 år (2019).1 Tall per 100 i aldersgruppen på sentralitetsnivået

1 Vanlig familiebolig er her definert som enebolig, rekkehus/kjedehus og tomannsbolig. Fritidsbygg er også med i denne kategorien. Øvrige typer bygninger er store boligbygg (leilighetsbygg), forretningsbygg, sykehjem/sykehus/bo- og servicesenter, studenthjem og andre boliger.

Kilde: SSB (egen bestilling fra utvalget).

Samtidig er det også ting som tyder på at det i løpet av de siste 20 årene er blitt vanligere å bytte bolig for de mellom 60 og 75 år. De som flytter relativt sent i livet, velger i større grad enn andre bolig med tanke på tilpasning til alderdommen. Personer som flyttet inn i sin nåværende bolig etter at de fylte 60 år, bor også i mer tilgjengelige og alderstilpassede boliger enn personer som flyttet inn da de var i 50-årene eller tidligere.49

Når eldre i distriktene blir intervjuet om sine egne boligplaner for framtiden, gir de fleste uttrykk for at de vil ta det som kommer. De ønsker å bo hjemme, der de nå bor, lengst mulig. Forskerne mener at de eldres vurdering av framtidens livssituasjon er «i forbausende stor grad preget av kontinuitet», de ser ikke for seg noen vesentlige endringer sammenliknet med i dag.50

Muligheten for at de middelaldrende og eldre skal kunne realisere en strategisk flytting med tanke på alderdommen, vil i stor grad være avhengig av boligtilbudet på det stedet de bor eller ønsker å flytte til. Usentrale boliger i en distriktskommune har en relativt lav markedsverdi. Det kan derfor være vanskelig å selge en slik bolig for å finansiere en mer egnet bolig sentralt i kommunen. Blant eldre som er bosatt i spredtbygde strøk, oppgir 25 prosent at de ikke har råd til å flytte som en viktig begrunnelse for å bli boende i nåværende bolig. Landsgjennomsnittet er 17 prosent.51 Kombinasjonen av en ensartet og lite tilgjengelig boligmasse, lav takt i boligbyggingen, lav markedsverdi på eksisterende boliger og en aldrende befolkning, kan gjøre denne situasjonen utfordrende i distriktskommuner.

Nye kollektive boløsninger framheves som et av de viktigste satsingsområdene for distriktskommuner framover. Mange eldre innbyggere i distriktene ser ut til å ønske seg boligformer som kan legge til rette for mer sosial kontakt og aktivitet, enn hva som er tilfellet i dag.52

7.2.3 Usentral beliggenhet gir ytterligere utfordringer for eldre og eldreomsorgen i distriktskommuner

Velegnede boliger for eldre vil kombinere god tilgjengelighet, hensiktsmessig beliggenhet og mulighet til å bo hjemme og motta (eventuelle) omsorgstjenester. Ofte vil det være mer lønnsomt å tilpasse eksisterende boliger enn å bygge nytt. For distriktskommuner kan utfordringen imidlertid både være boligen i seg selv og det at boligen ligger langt fra tjenester og sosiale møteplasser. Undersøkelser viser at det for hjemmetjenestens del nettopp er reiseavstander som er den store utfordringen, når de skal levere ulike former for hjemmetjenester.53

En grunn til at eldre velger å bli boende i en usentralt beliggende bolig i distriktskommuner, kan være at de har andre preferanser enn eldre i byområder. Den viktigste egenskapen ved nabolaget for eldre i distriktskommuner er at boligen er nær skog og mark (66 prosent). Det er langt færre som oppfatter nærhet til offentlig kommunikasjon, dagligvareforretninger og ulike servicefunksjoner som viktig. Dette står i motsetning til eldre i byområder som oppfatter dette som spesielt viktig.54

Denne manglende preferansen for å bo i mer tettbygde strøk av kommunen, for eksempel i kommunesenteret, finner vi også i statistikk utvalget har bestilt fra SSB. Figur 7.4 viser at det i små og mellomstore bykommuner på sentralitet 3 og 4 er en viss overgang fra å bo spredtbygd til å bo tettbygd for personer i slutten av 70-årene, men at dette i liten grad er tilfelle i distriktskommuner på sentralitet 5 og 6. Vi ser her at eldre i stedet har en tendens til å bo mer spredtbygd enn innbyggerne for øvrig.

Figur 7.4 Andel eldre personer bosatt i spredtbygde strøk, fordelt etter sentralitet og sammenliknet med hele befolkningen (2019). Tall i prosent

Figur 7.4 Andel eldre personer bosatt i spredtbygde strøk, fordelt etter sentralitet og sammenliknet med hele befolkningen (2019). Tall i prosent

Kilde: SSB (egen bestilling fra utvalget).

Eldre i distriktene har ulike preferanser. Dersom helsen skranter, ønsker mange å flytte til tilpassede og mer sosiale boformer, med nærhet til omsorgspersonell. Eldre i høy alder kan være svært fornøyd med å flytte til en seniorleilighet, kommunal bolig eller omsorgsbolig mer sentralt i kommunen, særlig dersom de opplever at de selv har fått være med og bestemme i flytteprosessen. Å flytte fra egen bolig til sykehjem blir derimot i større grad opplevd som en mer negativ prosess. De som har valgt å bli boende i eget hjem, ser i større grad ut til å få hjelp fra pårørende og ikke bare fra kommunen.55

Slik flytting til en omsorgsbolig eller kommunal bolig kan stemme med at mange over 80 år bor i leid bolig i distriktskommuner, jf. figur 7.5. Det er rimelig å anta at dette er knyttet til eldre som ikke lenger kunne bo i egen bolig, og som har fått tildelt en mer egnet kommunal bolig som de kan leie.

Figur 7.5 Andel eldre personer som bor i leid bolig, fordelt etter sentralitet og sammenliknet med hele befolkningen (2019). Tall i prosent

Figur 7.5 Andel eldre personer som bor i leid bolig, fordelt etter sentralitet og sammenliknet med hele befolkningen (2019). Tall i prosent

Kilde: SSB (egen bestilling fra utvalget).

7.2.4 Innsats og virkemidler for aldersvennlige boliger

Kommunenes innsats for boliger for eldre

Når kommuner skal planlegge og tilrettelegge boliger for eldre, er det flere forhold som spiller inn. Viktige stikkord er kunnskap om demografi (bolig og tjenestebehov), folkehelse, boligpreferanser, personlig (bolig)økonomi, boligmassens tilgjengelighet, lokale boligmarkeder og eldreboligpolitikkens muligheter. Velferdsforskningsinstituttet NOVA har sammenliknet kommuner som bruker denne typen kunnskap, med kommuner som i større grad har satset på omsorgsboliger. Deres konklusjon er at de førstnevnte kommunene er best i stand til å foreta velbegrunnede prioriteringer mellom etablering av omsorgsboliger, satsing på virkemidlene i boligforsyningspolitikken (regulerings- og arealplaner, utbyggingsavtaler, tomtepolitikk og strategiske boligkjøp og så videre) og utbedring av den eksisterende boligmassen.56

Det er distriktskommunene som har størst grunn til å videreutvikle en boligpolitikk rettet mot eldre. Det er her eldre har færrest muligheter til å tilpasse sitt eget boligkonsum gjennom flytting til et privat boligtilbud. Nybygging kan være samfunnsøkonomisk lønnsomt, men likevel ikke bli realisert i markedet. Samfunnet kan spare kostnader til omsorg, ved at eldre kan bo hjemme i en mer sentral og lettstelt bolig.57

Husbankens virkemidler

Husbanken har virkemidler for å sikre egnede boliger for en aldrende befolkning. Lån fra Husbanken skal stimulere til flere boliger med livsløpskvaliteter, og til økt tilgjengelighet i både nye og eksisterende boliger. Livsløpsboliger er boliger som legger til rette for at personer med funksjonsnedsettelser kan bo i egen bolig, leve aktive liv og være selvhjulpne. Enkeltpersoner, foretak, kommuner og fylkeskommuner kan få lån til livsløpsboliger. Husbankens lån kan bidra til både nybygging, oppgradering og kjøp av boliger.

Som vi så i kapittel 7.1.2, blir virkemiddelet Lån fra Husbanken i liten grad brukt i distriktskommuner.58 Bare tre prosent av Husbankens grunnlån ble i 2019 brukt i distriktskommuner på sentralitet 5 og 6 (som har 14 prosent av befolkningen). Til sammenlikning ble 17 prosent av investeringstilskuddet til omsorgsboliger og sykehjemsplasser brukt i de samme kommunene. Hva som er årsaken til denne lave bruken av lån i distriktskommuner, er uklart. Det kan skyldes at Husbanken i for liten grad har vært opptatt av utfordringene i distriktskommuner, og av å benytte eksisterende ordninger på en fleksibel måte. Det kan også skyldes at lån ikke er et tilstrekkelig virkemiddel for å gi eldre mulighet til å kjøpe en mer egnet og sentralt beliggende bolig i distriktskommuner.59

Samarbeidsprosjekt mellom Husbanken og Distriktssenteret

I samarbeid med Distriktssenteret har Husbanken etablert prosjektet «Aldersvennlige boliger og bomiljø i distriktskommuner». Prosjektet har som formål å utvikle kunnskap om og praksis for arbeidsmåter, virkemidler og verktøy som skal fremme aldersvennlige botilbud på steder som har et boligmarked som fungerer dårlig, og en boligmasse som ikke er i tråd med behovene. Kommunene som deltar i samarbeidet, er Kautokeino, Beiarn, Herøy i Nordland, Grong, Vanylven, Stryn, Ullensvang, Iveland, Vinje, Våler i Innlandet, Kongsvinger og Engerdal. Fra kommunene deltar de som har ansvar for kommuneplanleggingen og ledere på helse- og omsorgsfeltet.

Prosjektet skal bidra til å utvikle kunnskap om helhetlig bruk av virkemidler. Eksisterende virkemidler, og hvordan de best kan fungere i lys av utfordringer for mindre distriktskommuner/kommuner med tynne (stagnerende) boligmarkeder, skal vurderes. Prosjektet har også som mål å prøve ut nye tiltak.

Fotnoter

1.

SSB-statistikkbanken. Tabell 06265: Boliger, etter region, statistikkvariabel, år og bygningstype.

2.

Eliasen, S. Q. et al. (2020). Rural housing challenges in the Nordic region. (Report 2020:7). Nordregio.

3.

Bloch, V. V. H. (2018). Geografisk analyse av nyboligbygging i Norge – igangsettingstillatelser etter mål for sentralitet og konsentrasjon. (Rapporter 2018/32). Statistisk sentralbyrå.

4.

Sentralitetsinndeling for 2018.

5.

Bloch, V. V. H. (2018). Geografisk analyse av nyboligbygging i Norge – igangsettingstillatelser etter mål for sentralitet og konsentrasjon. (Rapporter 2018/32). Statistisk sentralbyrå.

6.

Bloch, V. V. H. (2017, 10. april). I 45 kommuner er det flere hytter enn boliger. www.ssb.no.

7.

Nygaard, V. et al. (2010). En analyse av små, usikre eller stagnerende boligmarkeder. (Rapport 2010:3). Norut.

8.

Eieren må ha eid eiendommen i mer enn ett år, og ha en botid på minst ett av de siste to årene.

9.

Til sammenlikning er skatten i Sverige i praksis 22 prosent på gevinst ved boligsalg, mens man får fradrag for 50 prosent av tapet. Det er heller ingen formuesskatt i Sverige, men til gjengjeld er det en kommunal eiendomsskatt på 0,75 prosent av boligverdien.

10.

Sørlie, K. et al. (2012). Hvorfor flytte? Hvorfor bli boende? Bo- og flyttemotiver de første årene på 2000-tallet. (NIBR-rapport 2012/22). Norsk institutt for by- og regionforskning. Og Ruud, M. E. et al. (2014). Boligpreferanser i distriktene. (NIBR-rapport 2014/1). Norsk institutt for by- og regionforskning.

11.

Sørvoll, J. & Løset, G. K. (2017). Samfunnsvirkninger av boligpolitikk. (NOVA-rapport nr. 3/2017). Velferdsforskningsinstituttet NOVA.

12.

Ungdommens distriktspanel (2020, juni). Møte med demografiutvalget. Presentasjon holdt på utvalgsmøte 16. juni, video. Distriktssenteret har utført den nasjonale spørreundersøkelsen på vegne av Ungdommens distriktspanel.

13.

Sørvoll, J. & Løset, G. K. (2017). Samfunnsvirkninger av boligpolitikk. (NOVA-rapport nr. 3/2017). Velferdsforskningsinstituttet NOVA.

14.

Ruud, M. E. et al. (2014). Boligpreferanser i distriktene. (NIBR-rapport 2014/1). Norsk institutt for by- og regionforskning.

15.

Eliasen, S. Q. et al. (2020). Rural housing challenges in the Nordic region. (Report 2020:7). Nordregio.

16.

Normann, T. R. (2017). Hvordan måle boutgiftsbelastning? En diskusjon av forholdet mellom inntekter og utgifter til bolig. (Notater 2017/6). Statistisk sentralbyrå.

17.

Eliasen, S. Q. et al. (2020). Rural housing challenges in the Nordic region. (Report 2020:7). Nordregio.

18.

Eliasen, S. Q. et al. (2020). Rural housing challenges in the Nordic region. (Report 2020:7). Nordregio.

19.

Om lag 100 kommuner innførte lokale konsesjoner på 1970-tallet, men ved inngangen til 2020 var dette antallet redusert til 45. I 16 av kommunene er boplikten i tillegg begrenset til soner av kommunen. Boplikt på helårsboliger er mest utbredt langs Sørlandskysten, i Telemark og Hallingdal.

20.

Labugt, I-L. et al. (2004). Boplikt for helårsboliger – svarer resultatet til forventningene? I Plan 36(1).

21.

Forbord, M. & Storstad, O. (2008). Konsesjonsplikt på boligeiendom i fritidskommuner: Sikrer det helårsbosetting? (R-11/08). Ruralis.

22.

Eliasen, S. Q. et al. (2020). Rural housing challenges in the Nordic region. (Report 2020:7). Nordregio.

23.

Fra 1.1.2020 eksisterer ikke lenger Husbankens grunnlån. Nå er alle husbanklån samlet i ett lån med ulike formål/kapitler, lån fra Husbanken. I forskriften står det: «Lån fra Husbanken skal også bidra til finansiering av boliger i distriktene.»

24.

Husbanken (2020). Sluttrapport – Satsingen Boligetablering i distriktene fra 2011–2018.

25.

Asplan Viak. (2011). Evaluering av Husbankens grunnlån til oppføring.

26.

Kunnskapsparken Bodø. (2019). Tapere og vinnere i boligmarkedet i Nord-Norge.

27.

Hatling, L. & Dahl, I. (2020). Tilflyttings- og rekrutteringsarbeid i distriktene – en oppsummering av kunnskap. (Notat til demografiutvalget). Distriktssenteret.

28.

Sørvoll, J. & Løset, G. K. (2017). Samfunnsvirkninger av boligpolitikk. (NOVA-rapport nr. 3/2017). Velferdsforskningsinstituttet NOVA.

29.

Søholt, S. et al. (2012). «Derfor blir vi her» – innvandrere i Distrikts-Norge. (NIBR-rapport 2012/5). Norsk institutt for by- og regionforskning.

30.

Rambøll. (2014a). Gode eksempler boligstrategiske tiltak i distriktet. Rambøll Management Consulting, Oslo. Rambøll. (2014b). Følgeevaluering – sluttrapport boligetablering i distriktene. Rambøll Management Consulting, Oslo. Og Sørvoll, J. & Løset, G. K. (2017). Samfunnsvirkninger av boligpolitikk. (NOVA-rapport nr. 3/2017). Velferdsforskningsinstituttet NOVA.

31.

Hatling, L. & Dahl, I. (2020). Tilflyttings- og rekrutteringsarbeid i distriktene – en oppsummering av kunnskap. (Notat til demografiutvalget). Distriktssenteret.

32.

Sørvoll, J. & Løset, G. K. (2017). Samfunnsvirkninger av boligpolitikk. (NOVA-rapport nr. 3/2017). Velferdsforskningsinstituttet NOVA.

33.

Hatling, L. & Dahl, I. (2020). Tilflyttings- og rekrutteringsarbeid i distriktene – en oppsummering av kunnskap. (Notat til demografiutvalget). Distriktssenteret.

34.

Eliasen, S. Q. et al. (2020). Rural housing challenges in the Nordic region. (Report 2020:7). Nordregio.

35.

Jensen, J. O. & Staunstrup, J. K. (2019). Vurdering af effekter af nedrivningsindsats med støtte fra pulje til landsbyfornyelse. Aalborg Universitet.

36.

Sørvoll, J. et al. (2018). Bolig i det aldrende samfunnet. (NOVA-rapport nr. 12/2018). Velferdsforskningsinstituttet NOVA.

37.

Sørvoll, J. et al. (2020). Mobilitet blant eldre på boligmarkedet – holdninger, drivere og barrierer. (NOVA-rapport nr. 5/2020). Velferdsforskningsinstituttet NOVA.

38.

En tilgjengelig bolig defineres her som en bolig som er tilrettelagt for rullestolbrukere, eller en bolig som uten altfor store omkostninger kan tilpasses.

39.

SSB-statistikkbanken. Tabell 06265: Boliger, etter region, statistikkvariabel, år og bygningstype.

40.

Bø, E. E. & Revold, M. K. (2019). Scenarioanalyser av tilgjengelighet i den norske boligmassen. (Rapporter 2019/8). Statistisk sentralbyrå.

41.

Sørvoll, J. et al. (2020). Mobilitet blant eldre på boligmarkedet – holdninger, drivere og barrierer. (NOVA-rapport nr. 5/2020). Velferdsforskningsinstituttet NOVA.

42.

Bø, E. E. & Revold, M. K. (2019). Scenarioanalyser av tilgjengelighet i den norske boligmassen. (Rapporter 2019/8). Statistisk sentralbyrå.

43.

Sørvoll, J. et al. (2020). Mobilitet blant eldre på boligmarkedet – holdninger, drivere og barrierer. (NOVA-rapport nr. 5/2020). Velferdsforskningsinstituttet NOVA.

44.

Sørvoll, J. et al. (2016). Eldres boligsituasjon – boligmarked og boligpolitikk i lys av samfunnets aldring. (NOVA-rapport nr. 11/2016). Velferdsforskningsinstituttet NOVA.

45.

Sørvoll, J. et al. (2020). Mobilitet blant eldre på boligmarkedet – holdninger, drivere og barrierer. (NOVA-rapport nr. 5/2020). Velferdsforskningsinstituttet NOVA.

46.

Sju prosent av innbyggere over 80 år i kommuner på sentralitet 5 og 6 bor i kategorien sykehjem/sykehus/bo- og servicesenter. På sentralitet 1 og 2 er andelen bare fire prosent.

47.

Sørvoll, J. et al. (2016). Eldres boligsituasjon – boligmarked og boligpolitikk i lys av samfunnets aldring. (NOVA-rapport nr. 11/2016). Velferdsforskningsinstituttet NOVA.

48.

Flytting til og fra fritidsboliger inngår også her, men mengden er relativt beskjeden.

49.

Sørvoll, J. et al. (2020). Mobilitet blant eldre på boligmarkedet – holdninger, drivere og barrierer. (NOVA-rapport nr. 5/2020). Velferdsforskningsinstituttet NOVA. I en artikkel i Aftenposten som gjengir hovedfunnene i rapporten, hevder forfatterne at Bygde-Norge har et tilflyttingsproblem ved at eldre bosatt i byer flytter til enebolig i spredtbygde strøk. Hver fjerde som etter 60-årsdagen flytter inn i en bolig som er lokalisert i et spredtbygd strøk, kommer fra en storby. Det forfatterne av rapporten ikke tar hensyn til i denne beskrivelsen, er at det også går en flyttestrøm den andre veien, og at denne er større. Deres egne tall viser at det er flere som flytter fra eneboliger i spredtbygde strøk enn til eneboliger i spredtbygde strøk. Utvalgets tall fra SSB viser det samme. Det er en del eldre folk som flytter til kommuner på sentralitet 5 og 6, men i aldersgruppen 60–75 år er det omtrent like mange som flytter fra sentralitet 5 og 6. I aldersgruppen 75–79 år er det derimot netto utflytting. Eldre i kommuner på sentralitet 1 flytter heller til kommuner på sentralitet 3. Se også omtale av eldres flytting i kapittel 2 i denne NOU-en.

50.

Bliksvær, T. et al. (2020). «Et godt sted å bli gammel» – En studie av aldring i rurale kommuner. (NF-rapport nr. 11/2020). Nordlandsforskning.

51.

Sørvoll, J. et al. (2020). Mobilitet blant eldre på boligmarkedet – holdninger, drivere og barrierer. (NOVA-rapport nr. 5/2020). Velferdsforskningsinstituttet NOVA.

52.

Bliksvær, T. et al. (2020). «Et godt sted å bli gammel» – En studie av aldring i rurale kommuner. (NF-rapport nr. 11/2020). Nordlandsforskning.

53.

Sørvoll, J. et al. (2018). Bolig i det aldrende samfunnet. Analyse av rammebetingelser for fremskaffelse av velegnede boliger for eldre. (NOVA-rapport nr. 12/2018). Velferdsforskningsinstituttet NOVA.

54.

Sørvoll, J. et al. (2020). Mobilitet blant eldre på boligmarkedet – holdninger, drivere og barrierer. (NOVA-rapport nr. 5/2020). Velferdsforskningsinstituttet NOVA.

55.

Munkejord, M. C. et al. (2018). Hjemme best? En tematisk analyse av eldres fortellinger om omsorg og trygghet i eget hjem. Tidsskrift for omsorgsforskning 4(1).

56.

Sørvoll, J. et al. (2016). Eldres boligsituasjon – boligmarked og boligpolitikk i lys av samfunnets aldring. (NOVA-rapport nr. 11/2016). Velferdsforskningsinstituttet NOVA.

57.

Sørvoll, J. et al. (2020). Mobilitet blant eldre på boligmarkedet – holdninger, drivere og barrierer. (NOVA-rapport nr. 5/2020). Velferdsforskningsinstituttet NOVA.

58.

Fra 1.1.2020 eksisterer ikke lenger Husbankens grunnlån. Nå er alle husbanklån samlet i ett lån med ulike formål/kapitler, kalt Lån fra Husbanken.

59.

Sørvoll, J. et al. (2016). Eldres boligsituasjon – boligmarked og boligpolitikk i lys av samfunnets aldring. (NOVA-rapport nr. 11/2016). Velferdsforskningsinstituttet NOVA.

Til dokumentets forside