16 Endringer i ligningsloven og skatteloven som følge av opprettelse av et aksjonærregister
16.1 Innledning og bakgrunn
16.1.1 Innledning
Departementet legger frem forslag til endringer i ligningslovens bestemmelser om opplysningsplikt til ligningsmyndighetene. Forslaget har sin bakgrunn i opprettelsen av et aksjonærregister for ligningsformål.
Hovedformålet med å opprette et aksjonærregister er å gjøre det enklere for skattyterne å forholde seg til reglene om gevinstberegning ved realisasjon av aksjer. For at registeret skal legge til rette for dette, må det innhentes flere opplysninger fra selskapene og aksjonærene selv enn i dag. På denne bakgrunn foreslår departementet å:
Utvide selskapenes opplysningsplikt etter ligningsloven § 6-11.
Utvide Verdipapirsentralens opplysningsplikt etter ligningsloven § 6-5.
Fremskynde fristen for å levere oppgaver etter ligningsloven §§ 6-5 og 6-11.
16.1.2 Bakgrunn
I forbindelse med skattereformen i 1992 ble det innført et integrert bedrifts- og kapitalbeskatningssystem med sikte på blant annet å avverge økonomisk dobbeltbeskatning av aksjonærer og bedrifter. Som en del av reformen ble det blant annet innført generell skatteplikt for aksjegevinster og tilsvarende fradragsrett for tap. RISK-reglene ble innført for å unngå økonomisk dobbeltbeskatning av selskapet og aksjonæren ved at den del av overskuddet som er blitt beskattet og som blir beholdt i selskapet, ikke også skal inngå i aksjonærens skattepliktige gevinst.
I årene etter 1992 ble det vedtatt flere endringer i RISK-reglene, først og fremst for å forbedre metodens treffsikkerhet i forhold til formålet om å unngå økonomisk dobbeltbeskatning. Som en konsekvens av dette er reglene gradvis blitt mer kompliserte. Det er en ulempe ved metoden at forvaltningen er ressurskrevende for ligningsmyndighetene og at den er komplisert å anvende for mange skattytere.
Finansdepartementet besluttet på denne bakgrunn å evaluere reglene. Som ledd i evalueringsarbeidet foretok Skattedirektoratet først en omfattende gjennomgang som avdekket flere svakheter ved ordningen, både av materiell og ligningsteknisk art. Departementet sendte deretter ut et høringsnotat om gevinstbeskatningen i september 1996.
I Ot.prp. nr. 1 (1997-1998) gikk departementet gjennom de innkomne høringsuttalelsene. Flertallet av de som tok standpunkt, gikk imot en avvikling av RISK-metoden. Av de instanser som frarådet videreføring av ordningen, hadde et flertall tilknytning til ligningsmyndighetene. Både høringsinstanser som primært mente at RISK-metoden burde videreføres og instanser som primært gikk inn for alternative metoder, viste til og la vekt på de forenklingsgevinster som ligger eller bør ligge i utvikling av et sentralt register for kostpris og RISK-beløp på aksjonærnivå, eventuelt med mulighet for maskinell aksjegevinstberegning. Departementet opprettet derfor en arbeidsgruppe som skulle vurdere mulighetene for å etablere et aksjonærregister.
Arbeidsgruppen avga sin «Rapport om et mulig aksjonærregister» i juli 1998. Arbeidsgruppen antok at det var mulig å etablere et aksjonærregister som hovedsakelig kan baseres på dagens regler om aksjegevinstbeskatning og som kan avhjelpe flere av de problemer aksjonærene, selskapene og ligningsmyndighetene har ved praktiseringen av RISK-reglene. Gruppen gikk på denne bakgrunn inn for etablering av et aksjonærregister som under løpende drift danner grunnlag for maskinell beregning av fullstendig skattemessig inngangsverdi for aksjer i alle selskaper som er undergitt reglene om RISK. Det ble foreslått et opplegg der skattemyndighetene først innhenter opplysninger om aksjene, selskapene og aksjonærene fra selskapene eller Verdipapirsentralen, før opplysningene kontrolleres og suppleres av aksjonærene selv.
Arbeidsgruppens rapport ble omtalt i Ot.prp. nr. 1 (1998-1999).
Etter dette ble det organisert et prosjektarbeid i departementet og Skattedirektoratet for å forberede og vurdere ulike alternativer for et mulig aksjonærregister.
Stortinget har ved flere anledninger blitt orientert om arbeidet med aksjonærregisteret. Siste omtale var i St.prp. nr. 1 (2002-2003).
Arbeidet med aksjonærregisteret er noe forsinket i forhold til det en opprinnelig la opp til. Dette skyldes blant annet at opprettelsen av registeret reiser flere problemstillinger som det har vært nødvendig å se nærmere på.
16.2 Høringen
16.2.1 Høringsinstansene
Ved høringsbrev av 30. april 2003 ble 76 instanser anmodet om å avgi uttalelse om departementets utkast til lovendringer i forbindelse med opprettelsen av et aksjonærregister. Høringsfristen var 4. august 2003. Disse har uttalt seg:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Barne- og familiedepartementet
Bedriftsforbundet
Datatilsynet
Den norske Revisorforening
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Fiskeridepartementet
Forbrukerrådet
Forbundet for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring
Fylkesskattesjefenes Forening
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Justisdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Konkurransetilsynet
Kredittilsynet
Kultur- og kirkedepartementet
Landslaget for regnskapskonsulenter
Landsorganisasjonen i Norge
Ligningsutvalget
Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening
Norges Bank
Norsk Tjenestemannslag
Norsk Øko-Forum
NTL-Skatt
Næringslivets Hovedorganisasjon
Regjeringsadvokaten
Sentralskattekontoret for storbedrifter
Skattedirektoratet
Sosialdepartementet
Statens Innkrevingssentral
Statistisk sentralbyrå
Toll- og avgiftsdirektoratet
Utdannings- og forskningsdepartementet
Utenriksdepartementet
Verdipapirsentralen
Av de som har uttalt seg har Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Fiskeridepartementet, Forbrukerrådet, Justisdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Konkurransetilsynet, Kredittilsynet, Kultur- og kirkedepartementet, Ligningsutvalget, Regjeringsadvokaten, Sosialdepartementet, Toll- og avgiftsdirektoratet, Landsorganisasjonen i Norge, Utdannings- og forskningsdepartementet og Utenriksdepartementetikke merknader til forslagene i høringsnotatet. Merknadene fra de øvrige instanser er omtalt i tilknytning til de enkelte forslagene nedenfor.
16.3 Aksjonærregisteret
16.3.1 Omtalen av formålet med og hovedtrekkene i den foreslåtte registerløsningen i høringsnotatet
I høringsnotatet uttalte departementet blant annet følgende om formålet med opprettelsen av et aksjonærregister:
«Hovedformålet med å opprette et sentralt aksjonærregister er å legge til rette for at det blir enklere for skattyterne å forholde seg til RISK-reglene, slik at dagens regler om gevinstberegning ved realisasjon av aksjer kan videreføres.
Registeret vil inneholde opplysninger om sentrale elementer i aksjers inngangsverdi. En fremtredende nytteeffekt for aksjonærene vil være at skatteetaten på bakgrunn av opplysningene i registeret vil kunne produsere utkast til realisasjonsoppgaver som kan være til hjelp ved utfylling av selvangivelsen. Det må antas at denne beregningshjelpen representerer et viktig forenklingstiltak for skattytere som i dag finner det arbeidskrevende og komplisert å foreta gevinst-/tapberegninger manuelt.
Aksjonærregisteret vil bli et viktig element i ligningsmyndighetenes kontroll med at aksjer blir oppgitt til beskatning. Departementet legger til grunn at registeret vil kunne legge til rette for mer korrekt skattlegging, slik at hensynet til rettssikkerhet, likebehandling og statens skatteinntekter ivaretas.
Aksjonærregisteret vil også gi andre fordeler i form av:
bedre informasjonsgrunnlag om skattemessige konsekvenser for potensielle selgere av aksjer og dermed et mer velfungerende aksjemarked
vesentlig bedre grunnlag for statistikkproduksjon»
I høringsnotatet uttalte departementet blant annet følgende om hovedtrekkene i den registerløsningen departementet legger opp til:
«Rapporteringen til ligningsmyndighetene skjer i dag - og vil også i fremtiden skje - fra alle aksje- og allmennaksjeselskaper - enten selv eller via VPS - og fra aksjonærene. Det vil si at aksjonærregisteret vil bestå av opplysninger fra aksjonærene selv og fra tredjemenn.
Alle aksjonærer vil hvert år vil få tilsendt en beholdningsoppgave fra registeret. Beholdningsoppgaven vil inneholde opplysninger som er registrert om inngangverdien på aksjonærens aksjer. Aksjonæren vil bli anmodet om å korrigere/supplere oppgaven dersom han kommer til at den er mangelfull, eller beheftet med feil. I tillegg vil aksjonæren bli anmodet om å oppgi kostpris på aksjene i det året aksjen erverves. Dette gjelder ikke i de tilfeller VPS rapporterer dette.
Aksjonærer som har realisert aksjer i ligningsåret, vil få tilsendt et foreløpig utkast til realisasjonsoppgave fra aksjonærregisteret. I utkastet vil det være inntatt opplysninger fra registeret om skattemessig inngangsverdi og akkumulerte RISK-beløp. Etter at aksjonæren eventuelt har supplert/korrigert opplysningene, må realisasjonsoppgaven på vanlig måte leveres som vedlegg til selvangivelsen.
En fremtidig løsning for presentasjon av beholdningsoppgave og realisasjonsoppgave til aksjonærene kan være å gi aksjonærer som ønsker det mulighet til å hente fram aksjonærregisterets beholdnings- og realisasjonsoppgaver over Internett. I en eventuell fremtidig løsning vil det være mulig for aksjonærene å utføre eventuelle korreksjoner eller legge inn tilleggsopplysninger i oppgavene direkte i webløsningen fremfor å returnere papiroppgavene til ligningskontoret.»
Om opplysningene i registeret uttalte departementet følgende:
«For registerets positive og negative troverdighet er det av stor betydning hvilken kvalitet det er på opplysningene som legges inn i registeret, og hvilken kontroll ligningsmyndighetene foretar i forbindelse med registrering av data.
Departementet legger ikke opp til spesifikke kontroller av opplysninger som inntas i registeret. Dette representerer en viktig begrensning i den løsningen departementet går inn for. Selv om det vil bli lagt inn en del automatiske kontrollrutiner som tar sikte på at opplysninger fra aksjonærene samsvarer med opplysningene fra selskapene, vil aksjonærregisteret kunne inneholde grunnlagsdata med feilkilder. I enkelte tilfeller risikerer man at feil ikke blir påvist før aksjene realiseres. Slike feilkilder kan skyldes flere forhold.
Ligningsmyndighetenes erfaringer viser at det er vanskelig å rapportere riktig både for selskaper og aksjonærer. I en del tilfeller dreier det seg nok om bevisst feilrapportering, men det er også grunn til å anta at mange forsøker å rapportere riktig uten å lykkes. Regelverket på dette området gir derfor utfordringer både for selskaper og aksjonærer i forbindelse med rapportering til myndighetene.
Departementet nevner også at opplysninger som er lagt inn i aksjonærregisteret kan endres etter at de er registrert. Dette gjelder eksempelvis aksjonærens kostpris - som er en del av gevinstberegningen - og som skal fastsettes i forbindelse med realisasjon av aksjene. De RISK-beløp som legges inn i aksjonærregisteret vil heller ikke nødvendigvis være endelig fastsatte beløp, men vil kunne endres med virkning for gevinstberegningen for en selgende aksjonær.
Departementet vil i denne sammenhengen peke på at aksjonærer kan endre de opplysningene som er lagt inn i registeret frem til levering av selvangivelsen for det året aksjene realiseres. Aksjonæren er dermed ikke «bundet» av de opplysningene som legges inn i registeret, dersom han mener det hefter feil ved disse opplysningene. Aksjonæren vil ikke bli ilagt sanksjoner i slike tilfeller, dersom han sørger for at opplysningene er korrekte i selvangivelsen for det året aksjene er realisert.
Den foreslåtte registerløsningen innebærer ikke at aksjonærens plikt til å oppbevare dokumentasjon om ervervet av aksjen, opphører. På samme måte som i dag vil dokumentasjonsplikten bestå i hele aksjonærens eiertid, uansett hvor lang eiertiden er. Selv om dataene blir lagt inn i et register i offentlig regi, vil aksjonæren fortsatt ha plikt til å dokumentere forhold omkring ervervet ved en eventuell realisasjon. Bakgrunnen for dette er at det som nevnt ikke legges opp til ligningsmessig kontroll før data legges inn i registeret.
Det kunne tenkes en ordning der ligningsmyndighetene kontrollerte og fastsatte dataene før de ble registrert. Etter departementets syn er en slik «foreløpig» ligningsbehandling ressurskrevende og lite hensiktsmessig. Det er først ved realisasjon av aksjene det er grunnlag for å ta stilling til hvilke forhold som eventuelt bør undersøkes nærmere. En løsning med ligningskontroll av opplysningene vil også bryte med dagens system for beskatning av aksjegevinster og tap, gitt at en stor del av de aktuelle opplysningene knytter seg til fastsettelse av poster som ikke har noen skattemessig effekt i de år de fastsettes.»
16.3.2 Høringsinstansenes merknader
Landslaget for Regnskapskonsulenter, Norsk Tjenestemannslag (NTL), NTL-Skatt og Norsk Øko-Forumstiller seg positive til opprettelsen av et aksjonærregister. Det vises blant annet til at aksjonærregisteret representerer et viktig forenklingstiltak, og at registeret vil bidra til mer korrekt skattlegging på et område med kompliserte regler.
Statistisk sentralbyrå og Norges Bank mener at aksjonærregisteret vil bli et viktig grunnlag for produksjon av statistisk materiale til bruk i deres arbeid. Det pekes blant annet på at informasjon fra registeret vil kunne bidra til et mer helhetlig bilde av norsk økonomi og dens virkemåte. Norges Bank går inn for at også grunnfondsbevis omfattes av aksjonærregisteret.
Næringslivets Hovedorganisasjon, Bedriftsforbundet, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon og Norges Autoriserte Regnskapsføreres Foreningog Den norske Revisorforening er i utgangspunktet positive til opprettelsen av et aksjonærregister, men mener at eventuell oppstart bør utsettes til etter Stortingets behandling av NOU 2003:9 «Skatteutvalget - forslag til endringer i skattesystemet», og det er tatt stilling til om RISK-reglene skal videreføres. Det anføres at det er uheldig å opprette et aksjonærregister nå, dersom dette må omlegges etter kort tid. Når RISK-reglene har eksistert i 10 år uten et aksjonærregister, må man kunne klare seg uten et par år til. Noen høringsuttalelser viser i denne forbindelse til at opprettelsen av registeret vil påføre selskapene økte rapporteringsbyrder.
Næringslivets Hovedorganisasjon mener at registerets betydning for aksjonærene vil svekkes i og med at det ikke legges opp til ligningskontroll av opplysningene når de registreres. Fylkesskattesjefenes Forening uttrykker også bekymring på dette punkt.
Datatilsynet uttrykker bekymring over enkelte personvernmessige forhold knyttet til departementets forslag.
16.3.3 Departementets vurderinger og forslag
16.3.3.1 Bør det opprettes et aksjonærregister?
Finansdepartementet går inn for at det etableres et aksjonærregister for ligningsformål i skatteetatens regi.
Aksjonærregisteret vil være en sentral database under skatteetatens kontroll som inneholder informasjon om sentrale elementer i aksjers inngangsverdi. Andre enn skattyteren vil ikke få innsyn i opplysningene i databasen i større utstrekning enn det som følger av ligningslovens regler om taushetsplikt.
Etter departementets oppfatning vil opprettelsen av et aksjonærregister medføre fordeler både for skattyterne og ligningsmyndighetene.
Aksjonærregisteret vil først og fremst yte viktig service for aksjonærene ved realisasjon. Gevinst- og tapsberegninger er nødvendigvis kompliserte og arbeidskrevende. Selv om registeret vil påføre selskaper, VPS og aksjonærene enkelte nye byrder i form av økt opplysningsplikt til myndighetene, representerer den beregningshjelpen registeret legger til rette for, totalt sett et viktig forenklingstiltak.
Opplysninger fra registeret vil også gi et bedre informasjonsgrunnlag om skattemessige forhold for skattyteren når han vurderer å selge aksjer, noe som igjen kan bidra til et mer velfungerende aksjemarked.
Når aksjegevinstbeskatningsreglene nødvendigvis er relativt kompliserte, er det påregnelig at det oppstår feil og mangler i en del av realisasjonsoppgavene. Departementet antar at et aksjonærregister vil bidra til mer korrekt skattlegging og til at aksjonærenes rettssikkerhet og likebehandling ivaretas på en bedre måte enn i dag.
Aksjonærregisteret vil også lette ligningsmyndighetenes arbeid. Ligningsmyndighetene bruker i dag betydelige ressurser på å gjennomgå og rette opp realisasjonsoppgaver. Som en følge av den beregningshjelpen som aksjonærene tilbys gjennom aksjonærregisteret, må det antas at kvaliteten på realisasjonsoppgavene som ligningsmyndighetene mottar, forbedres. Dette vil legge til rette for en mer effektiv utnyttelse av ligningsmyndighetenes ressurser.
En samlet database med grunnlagsopplysninger knyttet til aksjeerverv vil videre kunne bli en viktig informasjonskilde i ligningsmyndighetenes kontrollarbeid. Det må antas at bedre kontrollmuligheter vil føre til større likebehandling av aksjonærer ved at det blir vanskeligere å unndra aksjegevinster fra beskatning. Det må også antas at feil både i skattyternes favør og disfavør lettere kan oppdages og bli rettet opp som følge av de kontrollmuligheter aksjonærregisteret legger til rette for.
Aksjonærregisteret vil endelig være et viktig skritt mot automatisering av ligningen, også i forhold til aksjegevinstbeskatningen. På lengre sikt er det naturlig å se for seg at opplysninger fra registeret vil kunne tas direkte inn i den forhåndsutfylte selvangivelsen. Dette vil i så fall innebære en ytterligere forenkling for aksjonærene.
Gode grunner kan tale for å la grunnfondsbevis omfattes av aksjonærregisteret. Selv om grunnfondsbevis ikke vil kunne omfattes fra og med oppstart, tar departementet sikte på å arbeide videre med problemstillingen.
16.3.3.2 Driftsstart
Som det fremgår ovenfor ble det i høringsnotatet lagt til grunn at aksjonærregisteret skulle settes i drift fra 1. januar 2004. Departementet slutter seg ikke til forslaget fra flere høringsinstanser om å utsette etableringen av aksjonærregisteret til etter at Stortinget har behandlet forslagene fra Skauge-utvalget. Uavhengig av hvilken beskatningsmodell som velges for fremtiden, vil det være behov for å etablere ordninger som i ulik grad holder rede på sentrale elementer i aksjers inngangsverdi. De forslagene som Skauge-utvalget tar opp baserer seg på kostpris som grunnlag for aksjegevinstbeskatningen. Dette forsterker - ikke svekker - behovet for et aksjonærregister. Men behovet er også klart tilstede i dagens skattesystem. Departementet foreslår derfor at aksjonærregisteret settes i drift fra 1. januar 2004.
16.3.3.3 Personvernmessige spørsmål
Ytterligere innhenting av ligningsopplysninger i forbindelse med opprettelsen av aksjonærregisteret vil medføre at ligningsmyndighetene vil behandle flere personopplysninger enn tidligere. Opprettelsen av aksjonærregisteret vil også medføre at opplysninger om aksjonærer vil systematiseres på en annen måte enn tidligere, ved at opplysningene samles og behandles i den registerløsningen som er valgt. Opplysningene i aksjonærregisteret vil, som andre ligningsopplysninger, være taushetsbelagt etter ligningsloven § 3-13.
Behandlingen av opplysningene omfattes av personopplysningslovens virkeområde, jf. personopplysningsloven § 3 bokstav a, jf. § 2 nr. 1-3.
Forholdet til personopplysningsloven ble ikke tatt opp særskilt i høringsnotatet. Datatilsynet hadde enkelte merknader knyttet til de personvernrettslige spørsmålene som opprettelsen av aksjonærregisteret reiser.
Etter departementets oppfatning vil behandlingen av opplysningene som inngår i aksjonærregisteret være ordinær ligningsbehandling. Ved å legge opplysningene inn i et register vil opplysningene kunne behandles maskinelt. Plikten til å gi opplysningene hjemles i ligningsloven.
Det følger av personopplysningsloven § 8 at personopplysninger bare kan behandles dersom ett av de nærmere angitte behandlingsgrunnlag foreligger. Et av behandlingsgrunnlagene er at det er fastsatt i lov at det er adgang til den aktuelle behandlingen av opplysningene. Innsamlingen av opplysningene til aksjonærregisteret har hjemmel i ligningsloven og således behandlingsgrunnlag i personopplysningsloven § 8.
Behandlingen av opplysningene anses å være en del av skatteetatens behandlinger som allerede er innmeldt til Datatilsynet.
Departementet har vært i kontakt med Datatilsynet etter at de sendte sin høringsuttalelse. Etter enkelte avklaringer har Datatilsynet ikke merknader til at innsamlingen av opplysningene til aksjonærregisteret har sitt behandlingsgrunnlag i ligningsloven.
16.3.3.4 Opplysningene i registeret
Departementet finner ikke å kunne legge opp til spesifikke kontroller av de opplysningene som inntas i aksjonærregisteret. Selv om det blir etablert en del automatiske kontrollrutiner, vil registeret kunne inneholde data med feilkilder. Dette er en viktig begrensning i løsningen, i det et register i skatteetaten helst bør være pålitelig fra starten av, uten behov for senere kvalitetssikring. Teoretisk sett kunne man tenke seg ordninger der ligningsmyndighetene foretok en foreløpig ligningsbehandling av dataene før de ble registrert. Departementet vil ikke foreslå en slik løsning. En ordning med foreløpig kontroll av data når de registreres vil nødvendigvis være ressurskrevende og vil bryte med dagens system for beskatning av aksjegevinster og tap. Det er først ved realisasjon av aksjene det er grunnlag for å ta stilling til hvilke forhold som eventuelt bør undersøkes nærmere. På denne bakgrunn bør også aksjonærens plikt til å oppbevare dokumentasjon om aksjeerverv videreføres selv om det opprettes et aksjonærregister.
16.4 Endringer i reglene om opplysningsplikt
16.4.1 Aksje- og allmennaksjeselskapers opplysningsplikt om aksjonærer mv.
16.4.1.1 Gjeldende rett
Ligningsloven § 6-11 regulerer aksje- og allmennaksjeselskapers rapporteringsplikt om aksjonærer mv. Bestemmelsen nr. 1-3 lyder slik:
Aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper skal ukrevet levere oppgave over forhold som har betydning for skattleggingen av aksjonærene, bl.a. over
aksjekapitalens størrelse og aksjenes antall og størrelse,
eiere av aksjer pr. 1. januar i ligningsåret, antall aksjer, utdelt utbytte siste kalenderår, skattekommune for hver enkelt aksjonær og
aksjenes formuesverdi, hvis aksjene ikke er børsnoterte.
beregnet personinntekt for aksjonærene, jf. skatteloven § 12-10 første ledd bokstav c.
Oppgave som nevnt i nr. 1 leveres innen utgangen av februar i ligningsåret til ligningskontoret for den kommune hvor selskapet har sitt kontor eller styret har sitt sete, eventuelt til Sentralskattekontoret for storbedrifter dersom selskapet lignes der.
Ligningsmyndighetene for kontorkommunen, eventuelt Sentralskattekontoret for storbedrifter, kan pålegge selskapet å levere ny oppgave over aksjonærene og deres skattekommuner når verdsettingen av selskapets aksjer er endret.
16.4.1.2 Høringsnotatet
I høringsnotatet orienterte departementet om at det - når aksjonærregisteret settes i drift - må innhentes flere opplysninger fra selskapene enn det som følger av ligningsloven § 6-11. Departementet foreslo på denne bakgrunn å utvide rapporteringsplikten.
Forslaget i høringsnotatet innebærer at selskaper som ikke er registrert i VPS må rapportere de nye opplysningene som trengs i aksjonærregisteret på egen hånd.
For VPS-registrerte selskaper innebærer forslaget i høringsnotatet at VPS - på vegne av selskapet - vil rapportere de fleste av de nye opplysningene til skattemyndighetene med hjemmel i ligningsloven § 6-5. Forslaget innebærer også at selskapet pålegges å rapportere enkelte opplysninger selv med hjemmel i bestemmelsen i ligningsloven § 6-11.
16.4.1.3 Høringsinstansenes merknader
VPS mener at verdipapirregistre ikke bør pålegges å videreformidle opplysninger som mottas der, men som selskapene ikke har plikt til å rapportere til verdipapirregisteret. Rapporteringsplikten i forhold til aksjonærregisteret bør i stedet pålegges alle selskapene direkte, men slik at VPS kan rapportere på vegne av de VPS-registrerte selskapene.
Norsk Øko-Forum og Fylkesskattesjefenes Forening mener at ordlyden i forslaget til ny § 6-11 nr. 1 bokstav e er for vid, og at det i større grad bør presiseres hvilke opplysninger som skal rapporteres.
16.4.1.4 Departementets vurderinger og forslag
På bakgrunn av innspillene fra høringsinstansene er departementet kommet til at det bør foretas visse justeringer i forslagene i høringsnotatet. Justeringene har blant annet sin bakgrunn i innspillene fra VPS i deres høringsuttalelse.
Departementet er kommet til at opplegget i høringsnotatet - hvor VPS skulle pålegges å rapportere opplysninger om selskaper og aksjonærer som selskapene i dag ikke har plikt til å rapportere til VPS - ikke er hensiktsmessig. Departementet går i stedet inn for at plikten til å rapportere slike opplysninger til bruk i aksjonærregisteret pålegges selskapene direkte. VPS vil likevel få plikt til å rapportere til aksjonærregisteret de opplysningene som selskapene er pålagt å rapportere til VPS.
Nye opplysninger som selskapene skal rapportere til aksjonærregisteret kan være aktuelle på følgende områder:
Stiftelse, fusjoner og fisjoner, nyemisjoner og spleis og splitt av aksjer. Her må selskapene i noe større grad enn i dag gi opplysninger om hvilken type transaksjon eller hendelse som har foregått.
Årets endringer i aksjekapital og overkurs, rapportert med tidspunkt og endringer. Hittil har selskapene rapportert om kapitalforholdene ved årsskiftet. Aktuelle hendelser er økning av pålydende (ved fondsemisjon og nyemisjon), nedsettelse av pålydende (ved dekning av tap, utbetaling til aksjonærene eller ved fisjon) samt utbetaling fra overkursfond (ved tilbakebetaling til aksjonærene).
Endringer i aksjonærsammensetningen og den enkelte aksjonærs beholdning i løpet av året, herunder opplysninger knyttet til den enkelte aksjonær i forbindelse med hendelser som nevnt ovenfor. Hittil har selskapene rapportert om forholdene ved årsskiftet.
Departementet har fått opplyst at VPS vil kunne tilby en ordning der de nye opplysningene de VPS-registrerte selskapene skal rapportere, kan formidles fra VPS til aksjonærregisteret på vegne av selskapene. For selskaper som velger å benytte seg av et slikt tilbud, vil merbelastningen knyttet til rapporteringen bli begrenset, og ikke større enn det som ble antydet i høringsnotatet.
Departementet legger til grunn at de nye opplysningene som vil kreves i forbindelse med opprettelsen av aksjonærregisteret er opplysninger som gjelder forhold som bare oppstår høyst noen få ganger i løpet av «levetiden» til et selskap som ikke er registrert i VPS. Den utvidede opplysningsplikten som foreslås vil derfor - i praksis - få relativt liten betydning for slike selskaper.
Departementet er kommet til at det i ligningsloven § 6-11 bør presiseres hvilke nye opplysninger som skal rapporteres fra selskapene for bruk i aksjonærregisteret. Det vises til departementets lovutkast.
Særlig om forholdet til skatteloven § 10-34
Etter skatteloven § 10-34 tredje ledd skal et selskap sende melding om omfordeling til ligningsmyndighetene. Etter skatteloven § 10-34 fjerde ledd skal selskapet sende melding til aksjonærene om de årlige endringene av aksjens inngangsverdi samt om omfordeling og retting av tidligere års reguleringsbeløp. Er selskapet registrert i VPS, kan melding sendes av VPS.
På bakgrunn av de opplysninger som selskapene (eventuelt via VPS) etter forslaget skal rapportere til ligningsmyndighetene som følge av opprettelsen av aksjonærregisteret, vil det ikke lenger være behov for særskilt melding om de forhold som omfattes av skatteloven § 10-34 tredje og fjerde ledd til ligningsmyndighetene eller aksjonærene. Dette vil bli ivaretatt gjennom rapporteringen til aksjonærregisteret, og gjennom de oppgaver ligningsmyndighetene sender ut til aksjonærene.
Departementet foreslår derfor at det gjøres unntak fra rapporteringsplikten etter skatteloven § 10-34 tredje og fjerde ledd for selskaper som omfattes av forslaget til ligningsloven § 6-11 nr. 1-3. Det vises til departementets lovutkast.
16.4.2 Verdipapirregistres rapporteringsplikt om investorer mv.
16.4.2.1 Gjeldende rett
Ligningsloven § 6-5 regulerer VPS sin rapporteringsplikt om investorer mv. Bestemmelsen nr. 1 og 2 lyder slik:
Verdipapirregistre skal ukrevet gi ligningsmyndighetene oppgave som viser den enkelte investors samlede beholdning av finansielle instrumenter pr. 1. januar og 31. desember siste år, eller ved opprettelsen eller oppgjør av kontoen i løpet av året. Oppgaven skal også vise årlig avkastning på finansielle instrumenter.
Departementet kan ved forskrift bestemme at verdipapirregistre ukrevet eller etter ligningsmyndighetenes anmodning skal gi oppgave som viser registrerte transaksjoner på en eller flere av investors verdipapirkonti i en bestemt periode.
Det er gitt nærmere bestemmelser om VPS sin oppgaveplikt i forskrift 13. desember 1995 nr. 1090 om levering av kontrolloppgaver fra forvaltningsselskaper og verdipapirsentralen til ligningsmyndighetene.
16.4.2.2 Høringsnotatet
I høringsnotatet foreslo departementet som nevnt å utvide rapporteringsplikten etter ligningsloven § 6-5 til å omfatte visse opplysninger som selskapene ikke har plikt til å rapportere til VPS.
Når det gjelder rapportering av opplysninger om kostpris for aksjer i VPS-registrerte selskaper, orienterte departementet i høringsnotatet om at en har fått opplyst at meglerforetakene - med unntak av en megler - følger den praksis at opplysninger om kostpris rapporteres til VPS. Det ble uttalt at: «[d]epartementet legger til grunn at meglerforetakene også i fremtiden vil rapportere opplysninger om kostpris frivillig til VPS. Departementet går derfor inn for at det ikke gis noen særskilt pliktregel om dette nå.»
16.4.2.3 Høringsinstansenes merknader
Hovedpunktene i høringsuttalelsen fra VPS er referert ovenfor under punkt 16.4.1.3.
Skattedirektoratetmener at forslaget om ikke å pålegge meglerforetakene plikt til å innberette kostpris for aksjer til VPS bør revurderes. Også VPS, NTL og NTL-Skatt mener at meglerforetakene bør pålegges å rapportere kostpris.
Norsk Øko-Forumog Fylkesskattesjefenes Forening mener at ordlyden i utkastet til ny § 6-5 nr. 3 er for vid, og at det i større grad bør presiseres hvilke opplysninger som skal rapporteres.
16.4.2.4 Departementets vurderinger og forslag
Departementet går inn for at verdipapirregistres rapporteringsplikt etter ligningsloven § 6-5 utvides noe. Utvidelsen er begrenset til å omfatte selskapets kapitalforhold og endringer i dette, herunder årsak til endringen. De nye opplysningene som skal rapporteres er opplysninger som selskapene allerede er pålagt å gi til VPS.
Departementet er kommet til at det i ligningsloven § 6-5 bør presiseres hvilke opplysninger som skal rapporteres. Det vises til departementets lovutkast.
Departementet legger til grunn at meglerforetakene også i fremtiden vil rapportere opplysninger om kostpris frivillig til VPS. Departementet foreslår derfor at det ikke gis noen særskilt pliktregel om dette nå. Spørsmålet om å pålegge meglerforetakene slik plikt kan eventuelt vurderes når man har vunnet erfaring med aksjonærregisteret.
16.4.3 Skattyters opplysningsplikt om egne forhold
16.4.3.1 Gjeldende rett
Skattyters opplysningsplikt om egne forhold følger av ligningsloven kapittel 4. Ligningsloven § 4-1 lyder slik:
Den som har plikt til å gi opplysninger etter dette kapittel, skal bidra til at hans skatteplikt i rett tid blir klarlagt og oppfylt. Han skal gjøre vedkommende myndighet oppmerksom på feil ved ligningen og skatteoppgjøret som han er klar over.
Med hjemmel i denne bestemmelsen har aksjonærer blant annet plikt til å opplyse om aksjenes formuesverdi pr. 1. januar i ligningsåret, samt til å gi alle nødvendige opplysninger i forbindelse med beregning av gevinst eller tap ved realisasjon.
16.4.3.2 Høringsnotatet
I høringsnotatet ble det orientert om at aksjonæren hvert år vil få seg forelagt en beholdningsoppgave med opplysninger om egne aksjer som er registrert pr. 1. januar i ligningsåret. Aksjonærene vil bli oppfordret til å gå gjennom opplysningene og eventuelt korrigere eller supplere med egne opplysninger/påstander. Dersom aksjonæren ikke har merknader til innholdet i aksjonæroppgaven, behøver han ikke å foreta seg noe ytterligere. I det året han erverver aksjer, må han imidlertid oppgi kostpris på aksjene for at disse skal bli registrert i aksjonærregisteret.
Departementet foreslo på denne bakgrunn å etablere en egen hjemmel i ligningsloven kapittel 4 - ny § 4-4A - slik at ligningsmyndighetene kan oppfordre skattytere som eier aksjer til å kontrollere den beholdningsoppgaven som hvert år skal sendes fra aksjonærregisteret til skattyteren.
16.4.3.3 Departementets vurderinger og forslag
Departementet legger ikke opp til at aksjonæren skal ha noen plikt til å gi opplysninger til aksjonærregisteret før han realiserer aksjer. Aksjeeiere vil likevel ha en klar egeninteresse i at opplysningene i aksjonærregisteret er oppdaterte, slik at gevinstberegningen blir enklere når aksjer realiseres.
Aksjonærens plikt til å gi alle nødvendige opplysninger i forbindelse med beregning av gevinst eller tap ved realisasjon vil fortsatt bestå.
Som følge av at skattyter ikke får noen plikt til å gi opplysninger til aksjonærrregisteret før aksjene realiseres, ser departementet etter en fornyet vurdering ikke behov for en særskilt regel om oppfordring til å gi opplysninger til aksjonærregisteret. Ligningsmyndighetene kan uansett oppfordre aksjonæren til å komme med opplysninger. Dersom aksjonæren ikke gir opplysninger til ligningsmyndighetene før realisasjon, vil det ikke være grunnlag for sanksjoner.
16.4.4 Innhenting av historiske opplysninger til aksjonærregisteret
16.4.4.1 Høringsnotatet
I høringsnotatet orienterte departementet om at det vil være nødvendig å innhente visse historiske opplysninger fra selskapene i forbindelse med oppstart av registeret. Det ble også orientert om at selskapene ville bli bedt om å verifisere opplysninger fra RISK-registeret om selskapshistorikk.
16.4.4.2 Høringsinstansenes merknader
Norske Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF) frykter at forslaget om at selskapene - i forbindelse med oppstart av registeret - skal verifisere opplysninger i RISK-registeret, vil medføre merarbeid for selskapene. Også Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon påpeker at det vil kreve merarbeid å fremskaffe nødvendig dokumentasjon, og ber departementet vurdere om dette kan skje på måter som begrenser byrdene for foretakene.
16.4.4.3 Departementets vurderinger og forslag
For aksjer som erverves i løpet av 2003, vil registeret inneholde opplysninger om aksjenes skattemessige inngangsverdi. Innhentingen av opplysningene vil skje gjennom den ordinære rapporteringen av opplysningene fra selskapene, VPS og aksjonærene for inntektsåret 2003.
Selskapene vil bli bedt om å gi opplysninger om ervervstidspunkt for de aksjonærene som eide aksjer pr. 1. januar 2003. Hvis den enkelte aksjonær har ervervet aksjer i selskapet i flere omganger, vil selskapet bli bedt om å opplyse ervervstidspunkt og antall aksjer for hvert erverv. For innhenting av ervervstidspunkt gjelder en viktig begrensning. Hvor det har funnet sted en selskapsomdannelse, for eksempel fusjon eller fisjon, vil det ikke innhentes opplysninger lenger tilbake enn den siste selskapsomdannelsen.
Desto lenger tilbake i tid selskapet gir opplysninger, desto bedre informasjon vil aksjonærregisteret kunne gi den enkelte aksjonær. Dersom det gis opplysninger tilbake til 1. januar 1989 vil det være mulig å foreta en maskinell behandling av oppregulerte inngangsverdier fra skattereformen i 1992. Dersom selskapene ikke gir opplysninger om ervervsdato, vil det ikke kunne foretas en korrekt RISK-beregning på den enkelte aksjonærs hånd.
For VPS-registrerte selskaper har VPS lagt til rette for at rapporteringen kan skje gjennom VPS. Selskaper som ikke er registrert i VPS må rapportere opplysningene på egen hånd. Departementet ser at dette kan fremstå som en utfordring for mange selskaper. Dette gjelder særlig de som ikke er registrert i VPS. Det foreslås derfor at den sistnevnte gruppen gis en noe utvidet rapporteringsfrist. Departementet kommer nærmere tilbake til dette i kapittelet om tidspunkt for innlevering av oppgaver.
Ved Skattedirektoratets årlige utsendelse av RISK-opplysninger til selskapene i januar 2003 ble selskapene anmodet om å kontrollere opplysningene i RISK-registeret. Selskapene ble særlig anmodet om å kontrollere opplysningene om justeringsfaktor. Noen ytterligere oppfølging fra selskapene, for så vidt gjelder RISK-opplysninger, vil det ikke bli anmodet om.
Departementets opplegg innebærer at aksjonæren selv som utgangspunkt skal rapportere kostpris til aksjonærregisteret, selv om VPS for selskaper som er registrert der har disse opplysningene. Rapportering av kostpris er frivillig. Aksjonæren vil likevel ha en egeninteresse i å rapportere slike opplysninger, slik at aksjonærregisteret kan yte best mulig beregningshjelp.
16.4.5 Tidspunkt for innlevering av oppgaver
16.4.5.1 Gjeldende rett
Verdipapirsentralen oppfyller sin rapporteringsplikt etter ligningsloven § 6-5 ved å inngi beholdningsoppgaver og transaksjonsoppgaver til Skattedirektoratet. For 2003 var fristene hhv. 1. og 20. februar.
Aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper oppfyller sin rapporteringsplikt etter ligningsloven § 6-11 ved å levere aksjonæroppgaver til ligningskontoret, eventuelt til Sentralskattekontoret for storbedrifter. Oppgavene skal som hovedregel leveres innen utgangen av februar, jf. ligningsloven § 6-11 nr. 2.
16.4.5.2 Høringsnotatet
Departementet foreslo i høringsnotatet å fremskynde fristen for innlevering av oppgaver til aksjonærregisteret til 20. januar. Dette ble blant annet begrunnet med at det er nødvendig for ligningsmyndighetene å få nødvendig tid til å bearbeide opplysninger for videreformidling til aksjonærene, slik at opplysningene eventuelt kan benyttes ved innlevering av selvangivelsen.
16.4.5.3 Høringsinstansenes merknader
Den norske Revisorforening, Landslaget for regnskapskonsulenter, NARF og Norsk Øko-Forum mener at den foreslåtte rapporteringsfristen er for knapp. Den norske Revisorforening mener at fristen fremstår som spesielt knapp når det gjelder rapportering av historiske opplysninger. Det foreslås at det gis en lengre frist i etableringsåret, og at tilbudet med ferdig utfylte realisasjonsoppgaver utsettes ett år.
16.4.5.4 Departementets vurderinger og forslag
Ved fastsettelse av fristen for innlevering av oppgaver til aksjonærregisteret må det blant annet tas hensyn til at opplysningene - etter at de er rapportert til registeret - skal registreres og bearbeides før de forelegges skattyteren i en beholdningsoppgave som skal vedlegges selvangivelsen. Den tidligste frist for innlevering av selvangivelse er som kjent 28. februar. Dersom forslaget om ny årssyklus for næringsdrivende vedtas, vil denne fristen kunne forskyves.
I og med at aksjonæren må gi sin eventuelle tilbakemelding på de tilsendte opplysningene sammen med selvangivelsen, må aksjonærregisteroppgaven sendes til aksjonæren i god til før selvangivelsesfristen. Etter en fornyet vurdering er departementet kommet til at det er praktisk mulig å forskyve oppgavefristen til 31. januar dersom forslaget til ny årssyklus for næringsdrivende vedtas. Dersom forslaget til ny årrsyklus ikke vedtas vil fristen bli 20. januar. Disse fristene samsvarer for øvrig med fristen for en rekke andre ligningsoppgaver som skal inn i skatteetatens databaser.
Når det gjelder rapportering av historiske opplysninger, legges det opp til at VPS-registrerte selskaper skal gi de aktuelle opplysningene innen de samme frister som gjelder for innlevering av øvrige oppgaver til aksjonærregisteret. For selskaper som ikke er registrert i VPS, foreslår departementet at rapporteringsfristen settes til 31. mai 2004. Dette innebærer at registeret i første driftsår ikke vil inneholde fullstendige opplysninger om aksjer i selskaper som ikke er registrert i VPS.
Tidspunktet for innlevering av oppgaver vil bli nærmere regulert i forskrift.
16.4.6 For sent eller ikke leverte ligningsoppgaver fra veripapirregistre og selskaper
16.4.6.1 Gjeldende rett
Det følger av ligningsloven § 10-8 jf. § 6-16 bokstav c at for sen innlevering av kontrolloppgaver etter ligningsloven §§ 6-5 og 6-11 kan sanksjoneres med gebyr. Utfyllende regler er gitt i forskrift 22. januar 1991 nr. 57 om gebyr ved for sent eller ikke leverte ligningsoppgaver.
16.4.6.2 Høringsnotatet
Det ble ikke foreslått endringer i reglene om for sent eller ikke leverte oppgaver fra VPS eller selskapene.
16.4.6.3 Departementets vurderinger og forslag
Departementet legger til grunn at de regler som allerede finnes på området er tilstrekkelige, og foreslår derfor ingen endringer i sanksjonsreglene.
16.5 Økonomiske og administrative konsekvenser
Den noe utvidede opplysningsplikten omfatter blant annet innberetning av opplysninger om endringer i aksjonærstrukturen, kapitalutvidelser og -nedsettelser, innløsning av enkeltaksjer, fusjon og fisjon og opplysninger om skattemessig og regnskapsmessig innbetalt aksjekapital og overkurs.
For VPS-registrerte selskaper vil merbelastningen ikke bli særlig stor, i og med at opplysningene kan rapporteres via VPS.
For selskaper som ikke er registrert i VPS vil utvidelsen også få mindre praktisk betydning. De nye opplysningene som skal rapporteres gjelder i det vesentligste forhold som relativt sjelden oppstår i slike selskap.
I dag gir aksjeselskaper opplysninger om alle aksjonærer ved siste årsskifte, herunder om samlet utbytte utdelt i løpet av året. På selskapsnivå gis det opplysninger om samlet aksjekapital, antall aksjer, pålydende og samlet utdelt utbytte.
Den belastningen som aksjonærene får ved å gjennomgå beholdningsoppgaven fra aksjonærregisteret det enkelte år, vil erstatte den belastningen aksjonærene uansett ville hatt ved realisasjon av aksjene.
Departementet er kjent med at en viktig årsak til skattyternes kontakt med ligningskontoret før innlevering av selvangivelse, er utfordringer knyttet til utfylling av realisasjonsoppgave for aksjer. Under ligningsbehandlingen oppdages det ofte feil ved aksjonærenes angivelse av RISK-beløp. Aksjonærenes innberetning av gevinst eller tap ved realisasjon vil bli forenklet ved at aksjonærene får hjelp til beregning av inngangsverdiene på aksjer i form av et utkast til realisasjonsoppgave. Dersom aksjonæren kontrollerer de tallene som legges inn i registeret underveis, vil det være mulig å legge det tilsendte utkastet til realisasjonsoppgave med tilleggsopplysninger om salgsvederlag ved selvangivelsen.
For at aksjonærregisteret skal kunne gi bistand ved beregning av inngangsverdi for aksjer som er ervervet før oppstart av registeret er det nødvendig med en del historiske data. Dette vil medføre noe ekstrabelastning for selskapene og aksjonærene i forbindelse med oppstart av registeret.
Etter departementets oppfatning er det vanskelig å komme med noen tallmessig analyse av selskapenes og aksjonærenes kostnader og besparelser som følge av opprettelsen av aksjonærregisteret.
Det er anslått at kostnader til drift av et aksjonærregister vil bli om lag 13,5 mill. kroner årlig. Kostnadene vil i hovedsak påløpe til drift av løsningen i en sentral enhet og porto til utsending av materiale til selskap, VPS og aksjonærer. Det er antatt at nytteverdien for ligningsmyndighetene vil utligne belastning ved innlegging av tilleggsopplysninger, og endringer fra aksjonærene. Det er forutsatt at skatteetaten må dekke kostnadene til drift av løsningen innenfor egen ramme.
Arbeidet med utvikling av aksjonærregisteret startet opp i november 2001. Frem til oppstart i 2004 vil skatteetaten arbeide med å klargjøre til drift ved å registrere data, opplæring og å utarbeide rutinebeskrivelser. Per 15. november 2002 har det påløpt om lag 29 mill. kroner til prosjektet, og totale prosjektkostnader er anslått til om lag 50 mill. kroner.