2 Bakgrunn og formål med proposisjonen
2.1 Utvalgets sammensetning og mandat
Ved kongelig resolusjon 10. oktober 2000 ble det oppnevnt et utvalg som fikk i oppdrag å vurdere jordskifterettenes stilling og funksjoner. Dette utvalget, kaldt Løkenutvalget etter lederen, fikk følgende sammensetning :
Leder:
Forstkandidat Johan C. Løken, Elverum
Medlemmer:
Senioringeniør Olaf Ballangrud, Lunner
Advokat Ola Brekken, Oslo
Lagmann Alf Bruland, Askøy
Lagdommer Inger Marie Dons Jensen, Løten
Næringspolitisk sjef Inge Fjalestad, Fyresdal
Bonde Ingvor Gundegjerde, Etne
Jordskifterettsleder Harald S. Haraldstad, Rælingen
Jordskifterettsleder Liv Nergaard, Tromsø
Jordskifteoverdommer Magne Reiten, Midsund
Bonde Anne Kristin Bøe Ristebråten, Gjøvik
Utvalgets medlem Alf Bruland har vært engasjert på heltid for å utrede spesielle spørsmål for utvalget. Dette gjelder i særlig grad spørsmålet om jordskifterettens forhold til prinsippet om domstolenes uavhengighet. Engasjementet varte fra 1. oktober til 31. desember 2001.
De deler av utredningen som refererer seg til uavhengighetsprinsippet, særlig kap. 7, har blitt gjennomlest av høyesterettsdommer Gunnar Aasland som ikke har hatt innvendinger til hovedsynspunktene.
Utvalget fikk ved oppnevnelsen 10. oktober 2000 følgende mandat:
«Utvalget skal utrede jordskifterettenes, herunder jordskifteoverrettenes stilling og funksjoner med utgangspunkt i alminnelige domstolprinsipper, bl. a. prinsippet om domstolenes frie og uavhengige stilling.
Utvalget skal utrede prinsipielle og faktiske fordeler, ulemper og betenkeligheter ved dagens organisering og fremme forslag til eventuelle endringer av organiseringen. Under dette arbeidet skal utvalget bl. a. behandle de fordeler og betenkeligheter av gjeldende organisering som Domstolkommisjonen har tatt opp under sin behandling av jordskifterettene i NOU 1999: 19 Domstolene i samfunnet. Dette gjelder både de spørsmål som er tatt opp i fellesuttalelser, og de spørsmål som er reist i uttalelser fra flertall og mindretall.
Utvalget bør utrede arten og omfanget av de forvaltningsoppgaver som jordskifterettene eventuelt har. Forholdet til landbruksmyndighetene, kommunale myndigheter og andre berørte myndigheter bør utredes. På grunnlag av dette bør utvalget vurdere forholdet mellom jordskifterettenes dømmende funksjon og forvaltningsfunksjon. Utvalget bør også utrede hvilke organisatoriske alternativer som foreligger til jordskifterettenes nåværende stilling og funksjon, herunder spørsmålet om overføring av funksjoner til ordinære forvaltningsorganer og til de alminnelige domstoler. Økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag skal utredes. Minst ett av forslagene skal bygge på uendret ressursbruk. Utvalget skal vurdere behovet for eventuelle lovendringer. Utvalget skal ha avsluttet sitt arbeid innen 1. juni 2002.»
2.2 Framleggelsen av NOU 2002: 9 Jordskifterettenes stilling og funksjoner
Løkenutvalget la fram sin utredning, NOU 2002: 9 Jordskifterettenes stilling og funksjoner, 3. juni 2002. Utvalget fremmet her forslag om endringer i organiseringen av jordskifterettene, utnevnelse av dommere og redusert bruk av midlertidige dommere. Utredningen ligger ved som særskilt vedlegg.
2.3 Høringen
Departementet sendte utredningen på høring 18. juni 2002. Følgende instanser og organisasjoner ble bedt om å komme med sitt syn:
Departementene
Høyesterett
Lagmannsrettene
Tingrettene
Jordskifteoverrettene
Jordskifterettene
Fylkesmennene
Fylkeskommunene
Kommunene
Norges Bondelag
Norges Bonde- og småbrukerlag
Norges Skogeierforbund
Norges Landbrukshøgskole
Universitetet i Oslo
Universitetet i Bergen
Universitetet i Tromsø
Bergen ingeniørhøgskole
Statens kartverk
Direktoratet for naturforvaltning
NIJOS
Norske Sivilingeniørers Forening
NKLF v/Jan-Erik Nordrum
2FO
NITO
NTL
Norges Juristforbund
Den Norske Advokatforening
Den Norske Dommerforening
Departementet har mottatt synspunkter fra:
2FO
Brønnøysundregisterene
Den Norske Advokatforening
Den Norske Dommerforening
Departementene
Domstoladministrasjonen
Forsvarsbygg
Fylkesmennene:
FM i Aust-Agder
FM i Nord-Trøndelag
FM i Oslo og Akershus
FM i Sør-Trøndelag
FM i Telemark
Høyesterett
Jordskifteoverrettene:
Agder jordskifteoverrett
Eidsivating jordskifteoverrett
Jordskifterettene:
Akershus og Oslo jsr
Finnmark jsr
Glåmdal jsr
Hedemarken og Sør-Østerdal jsr
Indre Hordaland jsr
Lofoten og Vesterålen jsr
Nedre Telemark jsr
Nord- og Midhordland jsr
Nordfjord jsr
Nordmøre jsr
Nord-Troms jsr
Romsdal jsr
Salten jsr
Sunnfjord og Ytre Sogn jsr
Sunnmøre jsr
Sør-Gudbransdal jsr
Sør-Rogaland jsr
Sør-Troms jsr
Sør-Trøndelag jsr
Valdres jsr
Vestfold jsr
Vestoppland jsr
Øvre Buskerud jsr
Øvre Telemark
Regionrådet Nord-Gudbransdal
Kommunene:
Bergen
Bærum
Eid
Evje og Hornnes
Flora
Flekkefjord
Folldal
Hå
Iveland
Lierne
Nome
Nord-Aurdal
Sauherad
Tranøy
Østre Toten
Åfjord
Norvald Nilsen
NIJOS
NITO
Norges Bondelag
Norges jordskiftekandidatforening
Norges Skogeierforbund
Norske Sivilingeniørers Forening
Oslo skifterett og byskriverembete
Statens kartverk
En nærmere redegjørelse for høringsinstansenes syn blir gitt under drøftelsen av de ulike spørsmål.
2.4 Organiseringen av oppfølgingsarbeidet
Departementet har vurdert å fremme en stortingsmelding om oppfølging av Løkenutvalgets utredning. Departementet besluttet imidlertid å fremme en odelstingsproposisjon. Grunnen til dette var at en samtidig ønsket å fremme konkrete lovforslag, for dermed å kunne gjennomføre de aktuelle endringene raskere.
2.5 Proposisjonens hovedformål og hovedinnhold
Denne lovproposisjonen behandler de hovedspørsmål som er tatt opp i NOU 2002: 9 Jordskifterettenes framtid og funksjoner, og som i noen grad også er behandlet i NOU 1999: Domstolene i samfunnet og NOU 1999: Domstolene i første instans.
Hovedformålet med å fremme denne proposisjon er, ved siden av å legge fram de nødvendige lovforslag, å få avklart jordskifterettenes framtidige stilling og status. Hovedspørsmålene som drøftes er om jordskifterettene skal videreføres som domstoler, om de skal legges administrativt under Domstoladministrasjonen (DA) i Trondheim, eller om de skal organiseres som et uavhengig, frittstående forvaltningsorgan. For å kunne ta stilling til disse spørsmålene, er det av avgjørende betydning at valg av organisasjonsmodell drøftes med utgangspunkt i uavhengighetsprinsippet og andre sentrale domstolsprinsipper. En vesentlig del av proposisjonen gjelder dette spørsmål.
Departementet foreslår at jordskifterettene videreføres som særdomstol og at de administrativt blir lagt under DA. Landbruksdepartementet vil etter dette forslaget ikke lenger administrere jordskifterettene. Gjennom Stortingets budsjettbehandling kan det gis retningslinjer for arbeidet med de domstoladministrative spørsmål, herunder også for jordskifterettene. Regjeringen kan i rene unntakstilfeller instruere DA i forhold til enkeltsaker. Styringen av DA, herunder den administrative styring av jordskifterettene, skal skje ved lov, forskrift og plenumsbeslutninger i Stortinget.
Proposisjonen inneholder konkrete lovforslag om å gi jordskiftedommerne stillingsvern i samsvar med Grunnlovens § 22, innføring av ny ordning for jordskiftedommerutnevnelser, regulering av jordskiftedommernes adgang til å påta seg sidegjøremål og innføring av en ny klage- og disiplinærordning for jordskiftedommere. En del av dette er allerede vedtatt og gjort gjeldende for de alminnelige domstolene.
På grunn av det omfattende og grundige utredningsarbeide som foreligger, og fordi spørsmålene som drøftes dels er av konstitusjonell karakter, vil proposisjonen ha en mer omfattende form enn det som er vanlig i en lovproposisjon.