Ot.prp. nr. 106 (2002-2003)

Om lov om endringer i domstolloven og jordskifteloven (jordskifterettenes stilling og funksjoner)

Til innholdsfortegnelse

6 Valg av organisasjonsmodell

6.1 Innledning

Departementet viser til kap 3, og særlig kap 3.2.8 for så vidt gjelder dagens organisering av jordskiftevirksomheten.

6.1.1 Løkenutvalgets overordnede vurderinger

Et samlet utvalg er enige om at det ikke er i strid med uavhengighetsprinsippet eller andre sentrale domstolsprinsipper å videreføre jordskifteretten i sin nåværende form.

Utvalget legger til grunn at ingen av jordskifterettenes avgjørelser kan anses som typiske utslag av utøvende myndighet.

Under ingen omstendighet kan det framstå som særlig betenkelig ut fra maktfordelingsideene å legge denne kompetansen til en domstol, så lenge domstolenes avgjørelser bare kan overprøves innenfor domstolsystemet.

Utvalget mener at det vil være uforenlig med konstitusjonelle prinsipper å legge jordskifteoppgavene til et forvaltningsorgan som er direkte underlagt instruksjonsmyndighet fra overordnet utøvende myndighet.

Det er etter utvalgets oppfatning ikke mulig å inkorporere jordskifteoppgavene i de alminnelige domstolenes virksomhet. De alminnelige domstoler har ikke den nødvendige faglige kompetanse til å kunne gjennomføre jordskifte, og det er heller ikke realistisk å kunne tilføre slik kompetanse.

Ved en videreføring av domstolmodellen, foreslår utvalget at jordskifterettene administrativt flyttes fra Landbruksdepartementet til Domstoladministrasjonen i Trondheim. Jordskifterettene vil på denne måten, også administrativt, få den samme uavhengige stilling i forhold til den utøvende makt som de alminnelige domstoler.

Utvalget foreslår at jordskiftedommerne utnevnes til embetsmenn i tråd med Grl. § 22 og får oppsigelsesvern og stilling som dommerne i de alminnelige domstoler.

Etter utvalgets mening bør jordskiftevirksomheten videreføres med en desentralisert struktur, og det tekniske hjelpeapparatet bør opprettholdes uavhengig av organisasjonsform.

Utvalget tilrår at jordskiftelovgivningen fortsatt må ligge under Landbruksdepartementet.

Utvalget peker på at jordskifteloven har blitt så vidt uoversiktlig at det bør foretas en bred gjennomgang av loven. Denne gjennomgangen må også omfatte endringer av de konkrete enkeltbestemmelser som utvalget særskilt har tatt opp under kap. 7 i sin utredning.

6.2 Løkenutvalgets flertallsforslag - Jordskifterettene videreføres som særdomstol

6.2.1 Flertallets utgangspunkt

Utvalgets flertall, lederen Johan C. Løken, Olaf Ballangrud, Alf Bruland, Inge Fjalestad, Ingvor Gundegjerde, Harald S. Haraldstad, Inger Marie Dons Jensen, Liv Nergaard, Magne Reiten og Anne Kristin Bøe Ristebråten foreslår at dagens domstolorganisering av jordskifterettene videreføres.

Flertallet viser til at hovedårsaken til at utvalget ble oppnevnt gjelder jordskifterettenes stilling som uavhengige og upartiske domstoler. Det blir derfor i første rekke spørsmål om uavhengighetsideene og maktfordelingsprinsippet tilsier eller nødvendiggjør en omorganisering.

Flertallet legger i utgangspunktet for sin vurdering til grunn de oppgaver jordskifterettene har i dag. Flertallet viser i denne forbindelse til at det vanskelig kan tas stilling til organisasjonsform uten å ha presise forestillinger om hvilke oppgaver organet skal ha. Det vises videre til at oppgavespørsmålet heller ikke omfattes av mandatet.

Flertallet viser til at et samlet utvalg er enige om at en betydelig del av jordskifterettenes avgjørelser er av dømmende art. Dette gjelder grensegangssakene, rettsutgreiing, kombinerte saker, skjønn og avgjørelser om rettsforhold i en jordskiftesak. Behovet for at avgjørelsene gis domsvirkning og kan overprøves innenfor domstolsystemet etter vanlige domstolprinsipper, er etter flertallets oppfatning det samme som når de vanlige domstolene treffer slike avgjørelser.

Flertallet viser til at de rettsfastsettende avgjørelsene som treffes under et jordskifte i en viss forstand framstår som en integrert del av prosessen. Flertallet peker på at dette er nødvendig for å klarlegge eksisterende rettigheter, som igjen setter rammer for jordskifteløsningen.

Ut fra maktfordelingsideene bør etter flertallets mening myndigheten til å treffe slike avgjørelser med domstolvirkning ligge til domstoler. Etter utvalgets mening vil det framstå som bemerkelsesverdig dersom vanlige domstoler og forvaltningsorganer skulle ha parallell eller konkurrerende kompetanse.

Flertallet viser til kap. 7 i sin utredning og viser til at et samlet utvalg er enige om at de rettsfastsettende avgjørelsene som jordskifteretten treffer i en jordskiftesak, ikke er i strid med uavhengighets- eller maktfordelingsideene eller andre sentrale domstolsprinsipper.

Om behovet for å treffe avgjørelser med domsvirkning uttaler flertallet:

«........Behovet for at avgjørelsene gis domsvirkning og kan overprøves innenfor domstolssystemet etter vanlige prinsipper, er det samme som når de vanlige domstolene treffer slike avgjørelser.

Tilsvarende gjelder for de avgjørelser jordskifterettene treffer i forbindelse med skjønn. Enten skjønn avsies av jordskifterettene eller de alminnelige domstolene, er det behov for å la avgjørelsene få vanlige rettskraftvirkninger. At jordskifterettene, i motsetning til de alminnelige domstolene, kan holde kombinert jordskifte og skjønn, endrer ikke noe på dette.

Når de rettsfastsettende avgjørelsene treffes som ledd i jordskifte, fremstår de i en viss forstand som en integrert del av prosessen. Det er nødvendig å klarlegge eksisterende rettigheter, fordi de setter rammer for jordskifteløsningen. Det er likevel ikke tale om prejudisielle avgjørelser i egentlig forstand. Dommene kan påankes på vanlig måte. De vil - i hvert fall dersom de blir stilt til påanke straks - fastlegge rettstilstanden på bindende måte, selv om jordskiftet av en eller annen grunn ikke skulle bli sluttført, sml. jskl. § 14 annet ledd .

Ut fra maktfordelingsidéene bør etter flertallets mening kompetansen til å treffe slike rettsfastsettende avgjørelser legges til domstoler. De klarlegger rettstilstanden på en måte som tilsier at de bør ha vanlig domsvirkning, også når det gjelder adgangen til ordinær overprøving innenfor domstolsystemet. Det ville dessuten framstå som bemerkelsesverdig dersom vanlige domstoler og forvaltningsorganer på enkelte områder skulle ha parallell - for ikke å si konkurrerende - kompetanse....»

Flertallet viser til at et samlet utvalg har lagt til grunn at de rettsomformende avgjørelsene er å anse som utslag av dømmende myndighet. Selv om grensen mellom dømmende avgjørelser og forvaltningsavgjørelser ikke er skarp, må omforming av rent privatrettslige retter oppfattes som utslag av dømmende virksomhet. Reelle hensyn taler i samme retning. Behovet for at de rettsomformende avgjørelsene har vanlige rettskraftvirkninger, er etter utvalgets oppfatning det samme som for de rettsfastsettende. «De fastlegger den framtidige rettsstillingen på tilsvarende måte som når de alminnelige domstolene avsier rettsendrende dommer, og behovet for realitetsprøving innenfor det ordinære domstolsystemet er det samme.»

Etter flertallets oppfatning består de rettsomformende avgjørelsene i å omforme private rettigheter med bindende virkning. Flertallet viser i denne forbindelse til at de alminnelige domstoler, om enn i atskillig mindre omfang, er tillagt myndighet av tilsvarende art, jf bl.a. servituttloven §§ 5-8 og sameieloven § 15, jf § 14 i samme lov.

Ut fra uavhengighets- og maktfordelingsideene konkluderer flertallet med at det ikke er nødvendig å endre jordskifterettenes status som domstoler.

6.2.2 Jordskifterettene som særdomstoler

Som særdomstol har jordskifterettene en avgrenset, lovbestemt kompetanse.

Flertallet viser til at det fra flere hold er gitt uttrykk for at det er prinsipielt betenkelig å opprette særdomstoler. Flertallet er ikke uten videre enig i dette syn.

Flertallet viser til at det ikke er tale om å opprette en ny særdomstol, men å videreføre en domstol som nyter stor tillit i folket.

Etter flertallets oppfatning kan jordskifterettene ikke opprettes som noe annet enn særdomstoler. Jordskifterettene inngår i dag i domstolhierarkiet og er etter flertallets mening i denne forbindelse - «som er den vesentlige ut fra forutsetningene i grunnloven» - alminnelige domstoler. Som Ross uttaler det, forutsetter grunnloven «at afgørelsen træffes af den ret der tilhører domstolorganisationen, hva enten dens kompetence er alminnelig eller specielt bestemt», jf Statsforfatningsret I s. 214.»

Flertallet viser til at det vil være grunnlovstridig, jf. Grunnlovens § 88, å opprette domstoler utenfor domstolhierarkiet.

Flertallets hovedkonklusjon er at verken uavhengighetsideene, maktfordelingsideene eller jordskifterettenes stilling som særdomstoler isolert sett skaper behov for hel eller delvis omorganisering.

Spørsmålet om maktfordelingsideene er til hinder for å legge jordskifterettenes myndighet til et fritt og uavhengig forvaltningsorgan er også blitt vurdert av utvalget.

Flertallet uttaler i denne forbindelse:

«På samme måte som det kan være i strid med grunnlovens maktfordelingsprinsipp å legge forvaltningsoppgaver til domstolene, kan det - i hvert fall som utgangspunkt - være i strid med det samme prinsippet å legge dømmende myndighet til forvaltningsorgan.

Det er forøvrig tvilsomt om et uavhengig domstollignende organ, slik mindretallet foreslår, kan samarbeide tettere med forvaltningsorganer enn jordskifterettene. Likeledes om det kan pålegges å ivareta offentlige interesser i større utstrekning enn jordskifteretten gjennom jordskifteloven.

Det gjelder etter dette flertallets mening selv om organet gis en fri og uavhengig stilling, slik tilfellet f.eks. er med Trygderetten. I den utstrekning det oppfattes som betenkelig å opprette særdomstoler, vil det være enda mer betenkelig å legge dømmende avgjørelser til et organ som ikke en gang formelt sett har status som domstoler, særlig når organet har til oppgave å treffe avgjørelser om rent privatrettslige forhold, til dels i «konkurranse» med de alminnelige domstoler. Under ingen omstendighet kan flertallet se at noe er vunnet ved det.

Begrepet «frittstående forvaltningsorgan» fremstår dessuten etter flertallets oppfatning uten noe klart meningsinnhold. Et forvaltningsorgan er etter vanlig språkbruk et organ underlagt den utøvende myndighet. Dersom organet skal ha samme uavhengige stilling som vanlige domstoler, og de ansatte uavhengighetsvern som dommere, innebærer det på den annen side at organet ikke skal være underlagt den utøvende myndighet.

For så vidt gjelder et domstollignende organ som Trygderetten, fremgår det av lovsammenhengen at den ikke kan instrueres under utøvelsen av myndigheten. Avgjørelsene kan bare overprøves innenfor domstolssystemet, jf. trygderettsloven § 23, og de faste medlemmene utnevnes i statsråd og får samme uavhengighetsvern som dommere, jf. § 3 første ledd. Etter flertalletsoppfatning har et slikt organ reelt sett karakter av å være en domstol. I den utstrekning det inngår i en statsmakt, synes det å være den dømmende, fordi avgjørelsene bare kan overprøves innenfor det alminnelige domstolsapparatet. Å presisere at det er et forvaltningsorgan, underlagt den utøvende myndighet, synes lite meningsfylt.

Eckhoff/Smith uttrykker det slik at Trygderetten «nesten i enhver henseende må karakteriseres som en domstol», og at den er «en eiendommelig krysning av domstol og forvaltningsorgan», jf. Forvaltningsrett (1997) s. 621. Organet, som på mange måter har karakter av å være klageinstans, ble opprettet for å bedre rettssikkerheten for de trygdede. Tilsvarende tanker ligger bak opprettelsen av fylkesnemndene, jf. sosialtjenesteloven § 9-1 flg., sml. barnevernloven § 7-1 flg. Rettssikkerhetsmessig er det en fordel med f.eks. klageinstanser som har en uavhengig stilling, selv om reglene om deres organisasjon og virksomhet «kan virke lite gjennomtenkte», jf.Eckhoff/Smith s. 623 flg.»

Visse hensyn kan således tale for at enkelte forvaltningsorganer gis en uavhengig, domstollignende stilling. Tilsvarende hensyn taler etter flertallets mening med styrke for at jordskifterettene, som er domstoler og har klare domstoloppgaver, ikke omdannes til forvaltningsorganer. I særlig grad gjelder dette når domstolen i det alt vesentlige treffer avgjørelser som angår private rettigheter. Hensyn av den art som ligger til grunn for opprettelsen av organer som f.eks. Forbrukertvistutvalget, jf. forbrukertvistloven §2 flg., gjør seg ikke gjeldende for saker som behandles av jordskifterettene.

Flertallet konkluderer med at Jordskifterettene, som er domstoler og har klare domstolsoppgaver, ikke omdannes til uavhengige forvaltningsorganer. Etter flertallets mening gjelder dette i særlig grad for jordskifterettene som i det alt vesentlige treffer avgjørelser om private rettigheter.

Flertallet viser til at jordskifteoppgavene i andre land gjennomgående løses av forvaltningsorganer. Etter flertallets oppfatning kan ikke dette tillegges nevneverdig vekt da kompetanseområdene ikke er helt sammenlignbare, og heller ikke rettstradisjonene.

6.2.3 Overføring av oppgaver til de ordinære domstoler

Flertallet viser innledningsvis til at et samlet utvalg er enige om at jordskifteoppgavene, herunder jordskifte og et samtidig skjønn i realiteten ikke kan overtas av de alminnelige domstoler.

Flertallet viser videre til at et samlet utvalg er enige om at grensegangs- og rettsutgreiingssakene er dømmende virksomhet. Flertallet viser også til at det foreligger en parallell kompetanse med de alminnelige domstolene, men bare delvis. I motsetning til de ordinære domstolene kan således krav om grensegang eller rettsutgreiing settes fram for jordskifterettene uten at det nødvendigvis må foreligge en tvist. Jordskifterettenes kompetanse ligner i disse sakene på den kompetanse Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms har. Flertallet viser i denne forbindelse til at da Høyfjellskommisjonen ble nedlagt ved kgl. res. av 18. desember 1953, ble det uttalt:

«de tvistigheter som heretter måtte oppstå så vel i Syd-Norge som i Nordland og Troms,vil stort sett gjelde mer spredte enkelt områder og som departementet mener må kunne løses i de fleste tilfelle gjennom den vanlige behandling etter jordskiftelovens bestemmelser om grensegang».

Det vises i denne forbindelse til kjennelsen i Rt. 1959 s. 1059, som samtidig bidro til å avklare jordskifterettens myndighet i grensegangssaker.

Etter flertallets vurdering er det behov for å ha en instans som kan klarlegge rettsforholdene i næmere avgrensede områder mer generelt, og uten at rekvirenten må være tvunget til å nedlegge en konkret påstand. Flertallet mener at det i realiteten er bare jordskifterettene som er egnet for en slik oppgave.

6.2.4 Hensiktsmessighetsvurderinger

Etter flertallets oppfatning er dagens organisasjon godt tilpasset oppgavene. Flertallet vektlegger at oppgaveporteføljen er utviklet gjennom erfaringer i den lange perioden jordskifterettene har eksistert. Flertallet viser i denne sammenheng til at jordskifterettene, basert på MMI-undersøkelsen nyter stor tillit.

Flertallet viser til at dagens organisering tilbyr partene juridiske, eiendomsfaglige og tekniske tjenester i en og samme sak. Partene kan derfor få løst sine problemer på en prosessøkonomisk god måte. Flertallet viser i denne sammenheng også til at saksbehandlingsreglene i jordskifteretten legger til rette for selvprosederende parter, noe som er med på å forsterke de økonomiske fordelene ved systemet.

Flertallet viser til at potensialet for tvister om grenser- og rettigheter er stort. Det vises til at jordskifterettene har lang tradisjon som konfliktløsende organ. Dagens organisering, som innebærer «one stop shopping», muliggjør at sakene kan gjennomføres innenfor en akseptabel tids- og kostnadsramme og er godt tilpasset behovet som følger av særnorske forhold med mange uklare eiendoms- og rettighetsforhold.

Flertallet legger videre vekt på fordelene ved at dagens organisering innebærer at jordskifterettene framstår som uavhengige, partsnøytrale og objektive.

Etter flertallets mening må jordskifterettene, for så vidt gjelder omformingsoppgavene, i en viss utstrekning ta hensyn til almenne interesser. Flertallet kan ikke se at spørsmålet stiller seg annerledes ved at jordskifteoppgavene blir overført til et frittstående forvaltningsorgan. Etter flertallets oppfatning vil en av hensynet til et forvaltningsorgans uavhengighet måtte sette tilsvarende grenser.

Flertallet viser til slutt til de store framtidige utfordringer som ligger i klarlegging av eiendomsforhold i tilknytning til etablering av matrikkelsystem, eiendomsutforming innen jord- og skogbruk, utbyggingsjordskifter og urbane eiendomsforhold, jf. utredningens kap. 4.8. Etter flertallets syn kan disse oppgaver løses best innenfor en domstolorganisering.

Utvalgets medlemmer Inge Fjalestad, Ingvor Gundegjerde og Anne Kristin Bøe Ristebråten viser til utredningens kap. 9.4 hvor mindretallet, Ola Brekken, peker på at innsats fra jordskifterettene, slik det er i dag, i det alt vesentlige er avhengig av initiativ fra private parter for å sette i gang et jordskifte. Disse medlemmer mener at det fortsatt må være slik at endringer i eiendomsutforming og eiendomsstruktur i hovedsak må bero på det private initiativ og ikke som resultat av initiativ og gjennomføring fra et frittstående forvaltningsorgan. «Endring av eiendomsstrukturen uten eiernes initiativ, slik mindretallet synes å gå inn for, er en fremmed og uakseptabel framgangsmåte både i forhold til tradisjoner og vanlig rettsoppfatning her til lands, og bør være helt uaktuell.»

6.3 Løkenutvalgets mindretallsforslag - Forvaltningsmodellen

6.3.1 Innledning

Utvalgets mindretall, medlemmet Ola Brekken, går inn for videre utredning av framtidig organisering av jordskifterettene som frittstående forvaltningsorgan, forvaltningsmodellen. Dette medlem begrunner forslaget med at det kan reises prinsipielle innvendinger mot å beholde jordskifterettene som særdomstol og at en forvaltningsmodell vil være bedre egnet til å ivareta jordskifterettenes framtidige arbeidsoppgaver.

6.3.2 Mindretallets prinsipielle betraktninger - Det framtidige perspektiv

Dette medlem mener at valg av organisasjonsmodell må skje på grunnlag av hvilke arbeidsoppgaver jordskifterettene skal ha og målsettingene for virksomheten.

Dette medlem mener at det må legges et mest mulig langsiktig perspektiv til grunn, slik at også framtidige samfunnsmessige behov for restrukturering av eiendommer og rettigheter kan inngå. Dette medlem mener at forvaltningsmodellen må utformes slik at jordskifteretten fortsatt kan ha de primæroppgaver den i dag har, men omorganiseringen bør også ta sikte på å utvikle jordskifterettene, slik at den kan påta seg nye oppgaver som vil være formålstjenlig.

Etter dette medlems oppfatning kan en omorganisering som ikke medfører at eksisterende arbeidsoppgaver kan løses på en bedre måte, eller at nye arbeidsoppgaver ikke vil gjøre den i stand til å oppnå målsettingene mer effektivt, ikke tilrås.

Dette medlem viser til at synet på hva som skal tillegges vekt ved utforming eller omforming av eiendommer, har endret seg i vesentlig grad siden jordskifterettene ble etablert. Etter dette medlems oppfatning har dette i liten grad gitt seg utslag i lovgivningen. I den grad endringer har funnet sted, har dette skapt problemer i forhold til den prosess mellom private interesser som jordskifteloven bygger på.

Dette medlem mener at offentlige og allmenne interesser har fått en langt bredere plass i synet på utforming av eiendommer uten at dette har blitt tatt opp i jordskiftelovgivningen. Etter dette medlems oppfatning bør siktemålet være å få etablert en modell som kan ta opp i seg hensynet til de offentlige og allmenne interesser som gjør seg gjeldende.

6.3.3 Konstitusjonelle betraktninger

Dette medlem viser til at flertallet har pekt på at jordskifterettenes virksomhet i vid utstrekning er av dømmende karakter, og at den således bør organiseres som domstol. Dette medlem vil imidlertid legge til grunn at det ikke er noe i veien for at et forvaltningsorgan regulerer og treffer avgjørelser i forholdet mellom private parter. Dette gjelder også med hensyn på rådighet over fast eiendom.

Dette medlem viser til Trygderetten, som er opprettet som et frittstående forvaltningsorgan, og som det ikke er reist prinsipielle innvendinger mot. Det vises videre til at andre land har organisert jordskiftevirksomheten som forvaltningsorganer uten at det har blitt reist konstitusjonelle innsigelser av den grunn.

Det vises til utredningens kap. 7 der det er pekt på at uklare grenser mellom dømmende og utøvende myndighet langt på vei gjør organisasjonsformen til et spørsmål om hensiktsmessighet og saksbehandlingsregler som ivaretar rettssikkerheten på dette område.

Dette medlem konkluderer med at det ikke er konstitusjonelt uholdbart eller betenkelig å organisere jordskifterettene som forvaltningsorgan dersom det skjer innenfor rammene til dette medlems modell.

6.3.4 Om jordskifteretten som særdomstol - prinsipielle innvendinger

Dette medlem viser til at de prinsipielle innvendinger mot særdomstoler er velkjente. Det vises i denne forbindelse til Domstolskommisjonens uttalelser om spørsmålet, jf. NOU 1999: 19.

Etter dette medlems oppfatning er flertallets henvisning til Høifjellskommisjonen og Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms lite treffende. Dette medlem viser til at disse særdomstoler er tillagt tidsbegrensede oppgaver innenfor avgrensede geografiske områder.

Dette medlem mener at det i tillegg kan reises særlige innvendinger mot jordskifteretten som særdomstol. Dette på grunnlag av at den på en rekke områder opptrer med direkte konkurrerende kompetanse i forhold til de alminnelige domstoler. Det vises til at dette skiller jordskifterettene fra de andre særdomstolene, som er tillagt eksklusiv kompetanse på sitt område. Dette medlem mener at dette er prinsipielt uheldig og viser til at valg av domstol kan skje ut fra taktiske overlegninger. Dette medlem mener at slike valg skjer og at situasjonen kan sammenlignes med «forum-shopping» i internasjonal privatrett. Det vises til at det er reist kritikk mot slike valgmuligheter, og at kritikken forsterkes når det gjelder domstoler i samme land.

Etter dette medlems oppfatning forsterkes det prinsipielt uheldige ved at jordskiftedommerne og dommerne ved de alminnelige domstoler har ulik faglig bakgrunn og at prosessreglene er forskjellige.

6.3.5 Jordskifterettenes arbeidsoppgaver

Dette medlem legger til grunn at jordskifterettens arbeidsoppgaver er av en slik karakter at de ikke kan legges til et organ som er underlagt forvaltningen. Dette medlem foreslår derfor at jordskifterettene organiseres som et frittstående uavhengig organ. Det vises i denne sammenheng til Trygderetten, som reelt sett er en spesialdomstol. Etter dette medlems oppfatning vil det være naturlig å se jordskifterettene som frittstående forvaltningsorgan på samme måte.

Det vesentlige ved en slik organisasjonsform er - etter dette medlems oppfatning - at en kan legge oppgaver til jordskifterettene som faller utenfor det de alminnelige domstoler kan og bør arbeide med. På samme måte vil det være mulig å gi bestemmelser om formål og virkemiddelbruk, som lovgiver tradisjonelt ikke har sett det riktig å fastsette for domstolenes virksomhet.

Dette medlem legger til grunn at forvaltningsmodellen åpner for at det både i lovgivningen og ved behandling av sakene kan gis prioriteringer av oppgavene ut fra en samfunnsmessig betraktning.

Etter dette medlems oppfatning vil forvaltningsmodellen muliggjøre at det offentlige kan komme sterkere inn i prosessen som rekvirent. Dette vil styrke de offentlige og allmenne interesser i sakene.

Modellen åpner for samarbeid og samråd med offentlige etater på en annen og bedre måte enn domstolmodellen, Dette vil bl.a. øke effektiviteten, forenkle prosessen, øke kostnadseffektiviteten og redusere problemene ved at forutsetningene for et jordskifte svikter som følge av nye forvaltningsvedtak.

Samlet sett gir forvaltningsmodellen, etter dette medlems oppfatning bedre muligheter til å møte de store utfordringene med hensyn på en framtidsrettet utnyttelse og vern av arealer, omstrukturering av landbrukseiendommer og urbane jordskifter.

Dette medlem viser til at dømmende myndighet, også avgjørelser av tvister som i dag er lagt til jordskifterettene, som utgangspunkt er lagt til domstolene. Det skal således tungtveiende grunner til å opprette særdomstoler som jordskifterettene. Dette medlem viser til at dømmende myndighet ble lagt til jordskifterettene av prosessøkonomiske hensyn. Etter dette medlems oppfatning er dette en avledet funksjon av primæroppgavene, utforming og omforming av eiendommer og rettigheter.

6.3.6 Organisasjonsmodell

Dette medlem legger til grunn at jordskifterettenes primære funksjon er å bidra til å skape en mest mulig hensiktsmessig eiendomsstruktur. Det legges videre til grunn at dagens organisering og lovgivning bygger på at det i hovedsak er de private interesser som skal ivaretas i prosessen.

Sett på bakgrunn av at jordskifterettene også i framtiden vil ha regulering av forholdet mellom private interesser som sitt hovedarbeidsfelt, bør myndigheten etter dette medlems oppfatning under ingen omstendighet legges til et forvaltningsorgan, som samtidig har som oppgave å ivareta offentlige og allmenne interesser. Dette vil skape rettssikkerhetsproblemer og vanskeliggjøre tillit.

Dette medlem mener at organet må være partsnøytralt og organisatorisk uavhengig av forvaltningen, med unntak av det rent administrative. Etter dette medlems oppfatning vil en organisering under Landbruksdepartementet eller Miljøverndepartementet være uheldig. Dette medlem antar at organet for eksempel bør kunne legges administrativt under Justisdepartementet.

Dette medlem legger til grunn at organet ikke kan instrueres konkret eller generelt fra andre forvaltningsorganer i saker den har til behandling.

Dette medlem mener at en organisering som nevnt må utredes videre. Etter dette medlems oppfatning må organiseringen bygge på følgende hovedtrekk:

  • Jordskifterettene opprettes ved særlov

  • Det gis bestemmelser om formål, saklig kompetanse og virkemiddler

  • Bestemmelser om hensyn som jordskifterettene skal ta

  • Særskilte saksbehandlingsregler som ivaretar de samme hensyn som grunnleggende domstolprinsipper, men fleksiblere og enklere

  • Avgjørelsene må kunne overprøves av domstoler

  • Anke bør gå til tingretten

  • Overprøves ikke jordskifterettens avgjørelse bør den ha rettskraftvirkning, for eksempel som forelegg etter plan- og bygningslovens § 114.

  • Personalet i jordskifterettene som treffer slike avgjørelser må være jordskiftekandidater og være embetsmenn med samme stillingsvern som dommere.

  • Det desentraliserte system opprettholdes og organet må ha tilstrekkelig teknisk personale og utstyr til å kunne løse oppgavene.

6.3.7 Arbeidsoppgaver

Dette medlem mener at det må foretas en nærmere utredning om hvilke arbeidsoppgaver som skal legges til et nytt organ.

Hovedsynspunktet til dette medlem er at gjeldende arbeidsoppgaver videreføres, at nye arbeidsoppgaver blir vurdert og at det foretas en avgrensing mot oppgaver som bør løses av de ordinære domstoler.

Med utgangspunkt i rapporten «Jordskifteverkets framtidige arbeidsoppgaver», avgitt i 1995 av en arbeidsgruppe nedsatt av Landbruksdepartementet, og gjeldende oppgaver, foreslår dette medlem følgende oppgaver for det nye organet; deling eller oppløsning av sameie, bytte av grunn, bruksordning, eventuelt avløsning av servitutter, felles tiltak i jord eller skogbruk, eiendomsutforming ved salg/kjøp av tilleggsjord og eiendomsdeling.

Dette medlem foreslår at rettsutgreiing som egen sakstype tas ut fra det nye jordskifterettenes saklig myndighetsområde. Etter dette medlems oppfatning kan det reises prinsipielle innvendinger mot at et frittstående forvaltningsorgan kan ha slik myndighet. Det må imidlertid, av prosessøkonomiske grunner, åpnes for at jordskifterettene skal kunne treffe avgjørelser om tvister i saker den har til behandling, som for eksempel under et jordskifte.

Det gjelder grensegangssak etter jskl. § 88, viser dette til at det her foreligger konkurrerende kompetanse med de ordinære domstoler. De samme prinsipielle innvendinger som for rettsutgreing gjør seg derfor gjeldende.

Dette medlem tilrår at det frittstående forvaltningsorganet får følgende kompetanse med hensyn til grensegangssak:

  • overta deler av den kompetansen kommunale myndigheter har etter delingsloven

  • behandler saker der grensene er beskrevet eller kartfestet i et dokument, og det er spørsmål om hvor grensen går

  • av prosessøkonomiske grunner må det åpnes for at det frittstående forvaltningsorganet skal kunne avgjøre tvister i saker som jordskifterettene ellers har til behandling, uavhengig av krav om beskrivelse, kartfesting m.v.

Dette medlem legger til grunn at ekspropriasjonssaker, herunder utbyggings- og vernejordskifter ikke skal legges til det nye forvaltningsorganet. Skal for eksempel samferdselsjordskiftene videreføres må det skje innenfor rammen av de ordinære domstoler, men slik at jordskiftekompetanse kan tilføres. Dette medlem viser til at en i Norge har sterk tradisjon for at ekspropriasjonserstatning fastsettes av domstoler og at norsk ekspropriasjonsrett er sterkt preget av vanskelige rettslige problemstillinger.

Når det gjelder andre skjønnssaker som ligger til de alminnelige domstoler, bør heller ikke disse overføres til et forvaltningsorgan.

Dette medlem mener imidlertid at det bør vurderes å legge skjønnsmyndighet innenfor avgrensede rettsområder til forvaltningsorganet. Dette gjelder for eksempel gjerdeskjønn og andre typer skjønn, som i dag er underlagt lensmannsskjønn.

6.4 Høringsuttalelser

Departementene:

Det har kommet inn høringsuttalelser fra i alt 10 departementer.

Justisdepartementet uttaler:

«Ved vurderingen av om jordskifterettene fortsatt skal ha stillingen som særdomstoler, er det sentralt å legge vekt på omfanget av deres dømmende virksomhet i forhold til forvaltningsvirksomheten som utøves. Omfanget av den dømmende virksomhet tilsier at jordskifterettene fortsatt bør betraktes som en domstol. For spørsmålet om det fortsatt skal være en særdomstol, viser vi til St. meld. nr. 23 (2000-2001) Førsteinstansdomstolene i fremtiden kapittel 6. Der drøftes argumenter for og mot særdomstoler inngående. Hensynet til sakkyndighet er et viktig argument for særdomstoler. I stortingsmeldingen er jordskifterettens dommere særlig nevnt. Her gis etter Justisdepartementets oppfatning tungtveiende grunner for å beholde jordskifterettene som særdomstol. Dersom det besluttes at jordskifterettene fortsatt skal organiseres som en særdomstol, støtter Justisdepartementet at jordskifterettene administrativt bør ligge under Domstoladministrasjonen. At det på denne måten skjer en løsrivelse fra dagens tette tilknytning til Landbruksdepartementet, er i godt samsvar med de grunnleggende prinsipper om domstolenes uavhengighet i forhold til forvaltningen som også ligger til grunn for opprettelsen av Domstoladministrasjonen. Vi forutsetter her at det blir tilført tilstrekkelige midler til at Domstoladministrasjonen kan ta denne nye oppgaven. Dette antas å kunne gjennomføres ved å overføre de ressursene som i dag ligger i Landbruksdepartementet til Domstoladministrasjonen, blant annet ved overføring av stillinger.

Når det gjelder forslaget om å supplere styret i Domstoladministrasjonen med en jordskiftedommer, legger departementet til grunn at det i domstolloven § 33 a og i forarbeidene til loven er valgt en modell som skal forhindre at styret blir for stort og tungdrevet. I forarbeidene er det også advart mot at styret organiseres etter en korporativ modell der alle arbeidstakergrupper i domstolene er representert, jf. Ot. prp. nr. 44 (2000-2001) s. 79.»

Vi støtter synspunktene som kommer fram i utredningens pkt. 7.7.4 om at jordskiftedommerne bør ha et stillingsvern som samsvarer med avhengighetsvernet for embetsmenn i Grunnloven § 22.

Vi slutter oss for øvrig til synspunktene i utredningens kapittel 7 om en økt fokusering på de grunnleggende domstolsprinsippene ved organiseringen av jordskifterettene, slik det skisseres av utvalgets flertall.

Justisdepartementet merker seg at det ikke er særskilt vurdert hvorvidt dommerne i jordskifterettene skal omfattes av en disiplinærordning, se om dette NOU 1999:19 Domstolene i samfunnet pkt. 12.5.5, og om de skal inkluderes i godkjennings- og registreringsordningen for dommeres sidegjøremål.

Finansdepartementet har ingen merknad til valg av organisasjonsform. Om de økonomiske konsekvenser uttales det:

«I følge utvalget vil forslaget om å videreføre jordskifterettene som domstol ikke få nevneverdige økonomiske konsekvenser. Forslaget om å legge jordskifterettene administrativt under Domstoladministrasjonen vil medføre flytte- og transaksjonskostnader og kostnader til overgangsordninger for de tilsatte i størrelsesorden 2 mill. kroner, men ingen vesentlige varige økonomiske konsekvenser. Utvalget kommer også med forslag til videre utredningsarbeid, herunder en helhetlig gjennomgang av jordskifteloven, som antas å koste ca. 4 mill. kr.

Finansdepartementet legger til grunn at de nevnte kostnadene dekkes innenfor Landbruksdepartementets budsjettrammer eller fremmes for regjeringen som ledd i den ordinære budsjettprosessen.»

Samferdselsdepartementet slutter seg til uttalelsen til Vegdirektoratet, som bl.a. uttaler:

«Vegdirektoratet mener utvalgets vurdering av disse spørsmål er grundig og solid og har ingen merknader til konklusjonene.

Utvalgets oppgave har også vært å vurdere alternative organisatoriske løsninger for jordskiftefunksjonen. Et klart flertall i utvalget - 10 av 11 medlemmer har, ut fra de vurderinger som er gjort når det gjelder forholdet til domstolsprinsippene, samt hensiktsmessighetsvurderinger, kommet til at domstolsmodellen bør videreføres.»

«Vegdirektoratet slutter seg til de vurderinger flertallet har gjort og er enig i at jordskifteretten bør opprettholdes som særdomstol. Vi mener flertallets begrunnelse er god og utførlig og har ingen ytterligere kommentarer.»

De øvrige departementer slutter seg til flertallsforslaget, eller har ingen merknader.

Domstoladministrasjonen uttaler bl.a.:

«Domstoladministrasjonen har forståelse for at det for jordskifterettenes dømmende virksomhet må legges samme prinsipper til grunn som for de alminnelige domstoler. Det vil si at kravet til uavhengighet taler for at administrasjonen av jordskifterettene legges til et uavhengig organ. I forlengelsen av dette hensynet kan viktige momenter trekke i retning av at administrasjonen av jordskifterettene legges til Domstoladministrasjonen. Domstoladministrasjonen vil likevel påpeke at jordskifterettenes virksomhet på vesentlige punkter skiller seg fra de alminnelige domstoler og at det eventuelt må tas høyde for kompetanseoverføring på dette området i Domstoladminsitrasjonen.

Domstoladministrasjonen ønsker å fremheve at den administrative tilknytning har vært drøftet såvel i denne utredning som i Domstolkommisjonens utredning, NOU 1999: 19 Domstolene i samfunnet. I den sistnevnte utredning er det anbefalt at administrasjonen av jordskifterettene overføres fra Landbruksdepartementet til den sentrale domstoladministrasjon. Utredningen gjør en grundig analyse av maktfordelingen mellom Storting, regjering og domstoler.

Domstolkommisjonens prinsipielle synspunkter som anføres for en frittstående sentral domstoladministrasjon for de alminnelige domstoler, gjør seg etter kommisjonens mening gjeldende med samme styrke for jordskifterettene. «

Jordskifterettene og jordskifteoverrettene

Det er innkommet uttalelser fra 20 jordskifteretter og to jordskifteoverretter.

Jordskifterettene og overrettene slutter seg til utvalgets flertallsinnstilling.

Fylkesmannsembetene:

Det er i alt kommet inn 7 uttalelser.

Seks av embetene slutter seg til utvalgets flertallsforslag.

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag uttaler at gjeldende organisering ikke ivaretar de offentlige interesser på en god måte. Det foreslås at jordskiftedommerne, eller f. eks. et antall av disse overføres til tingrettene og at det opprettes et forvaltningsorgan som bl.a. kan ivareta offentlige interesser.

Kommunene:

Det er kommet utalelser fra 16 kommuner og ett regionråd.

Kommunene som har uttalt seg representerer byer, tettsteder og landkommuner. De representerer kyst og innland. Kommunenene slutter seg til flertallsforslaget eller har ingen merknader.

Bærum kommune uttaler at

«.. jordskifteretten bør styrkes som domstol og rettsmegler»

Flora kommune uttaler:

«Det er svært viktig å ta vare på og vidareføre det folkelege preget som jordskifteretten har, at det er lav terskel for å bruke retten til å løyse tvistespørsmål og at den er nær sine brukargrupper og dei den skal tene, noko som i stor grad er med å auke brukarane sin rettskjensle»

Nord Gubrandsdal regionråd uttaler bl.a.:

«Jordskifteretten har lang tradisjon i å omforma eigedommar slik at dei kan nyttast på føremålstenleg måte etter tid og tilhøve. Regionrådet ser det derfor som klårt nyttig for rasjonell utnytting av arealressursane både for landbruket og for anna eigedomsutvikling at jordskifteretten vert oppretthalden med dei funksjonar og arbeidsfelt som i dag, samstundes som retten kan ta opp nye arbeidsoppgåver for å tilretteleggja for god eigedomsutnytting, eksempelvis urbant jordskifte.

Regionrådet meiner det er særs viktig at jordskifteretten vert oppretthalden som særdomstol slik at tvistar og andre rettsspørsmål knytta til fast eigedom kan avgjerast samstundes med at jordskiftesak vert halde, og ser dette som viktig både for rettstryggleiken til partane og at det er prosessøkonomisk rasjonelt.»

Bergen kommune tar ikke stilling til organisasjonsspørsmålet. Kommunen gir uttrykk for at jordskifterettens stilling og funksjoner må sees i sammenheng med lovgivningen for å få utviklet et vellykket matrikkelsystem og hensiktsmessige virkemidler for arealutnyttelsen i byer og tettsteder.

Andre forvalningsorgan

Det har kommet inn uttalelser fra Brønnøysundregistrene, Forsvarsbygg, Jernbaneverket, Norsk institutt for jord- og skogkartlegging (NIJOS), Statens kartverk og Vegdirektoratet. I uttalelsene gis det uttrykk for tilslutning til utvalgets flertallsinnstilling eller at en ingen merknader har.

Næringslivsorganisasjoner

Det er innkommet uttalelser fra Norges Bondelag og Norges Skogeierforbund, som begge slutter seg til utvalgets flertall.

Norges Bondelag viser bl.a. til jordskifterettenes alminnelige tillit og til de prosessøkonomiske fordeler som ligger i gjeldende organisering. Om mindretallets forslag uttaler Bondelaget:

«Norges Bondelag registrerer med undring mindretallets forslag om å legge jordskifterettens oppgaver til et frittstående forvaltningsorgan. Forslaget framstår etter vår mening som klart i strid med grunneierne og brukerne av jordskifteretten sine interesser. Etter mindretallets forslag skal organet ivareta offentlige og allmenne interesser, samtidig som organet også skal treffe rettslige avgjørelser mellom private parter. Organet skal være et frittstående forvaltningsorgan, men samtidig legges det i forslaget opp til en nær og tett forbindelse med forvaltningen for øvrig.»

Norges Bondelag stiller spørsmål til uavhengigheten til et slikt organ, og til tilliten. Bondelaget er kritisk til ankeordningen som mindretallet foreslår, om anke til tingretten, og mener at dette medfører en ekstra ankeinstans, lengre tidsforbruk og økte prosesskostnader. Bondelaget mener videre at det vil være et alvorlig inngrep i grunneiernes rettigheter dersom organet får kompetanse til, på egen hånd, å initiere og gjennomføre omstrukturering av private eiendommer, «slik mindretallet foreslår».

Norges Skogeierforbund uttaler bl.a.:

«... at eiendomsforholdene her til lands - langt mer enn i andre sammenlignbare land - er preget av uklare grenser, teigblanding og usikre bruksretter. Derfor vil det i lang tid framover være omfattende behov for klargjøring av grenser og andre forhold knyttet til eiendomsrett, og et stort arbeid for å medvirke til mer tjenlig utforming av eiendoms- og bruksrettsforhold.»

For å løse disse problem mener Skogeierforbundet at det trengs spesialkompetanse, kombinert med «særdomstolens autoritet og integritet. Det er også et betydelig fortrinn framfor de vanlige domstolene, at partene i stor grad er selvprosederende for jordskifteretten. Dette er kostnadsbesparende og ofte mindre konfliktskapende.»

Andre organisasjoner

Den Norske Advokatforening slutter seg til begrunnelser og konklusjoner i mindretallsuttalelsene til utvalgets medlem, Ola Brekken.

Den norske Dommerforening uttaler:

«DEI TO ALTERNATIVA. KONKLUSJON.

Domstolkommisjonen stiller i det siterte ovanfor opp to sentrale vilkår for å ha ein særdomstol:

  • institusjonen må i det alt vesentlege ha ein dømmande funksjon,

  • institusjonen skal vere uavhengig.

Det er vårt syn at jordskifteverket ikkje oppfyller vilkåra i første strekpunkt om i det vesentlege å ha ein dømmande funksjon. Sakene som i dag går etter jordskiftelova § 17 gjeld dømande verksemd, men desse utgjer berre ein mindre del av dei totale oppgåvene for jordskifteverket. I sjølve jordskiftearbeidet har jordskiftefteverket etter vårt syn heller ikkje den frie rolla andsynes forvaltninga som ein domstol skal ha. Ikkje minst legg vi då vekt på det samarbeidet - det vekselspelet - mellom jordskifteverket og ulike offentlege styresmakter som går føre seg under ei jordskiftesak.

Vi meiner at jordskifteverket i det vidare bør organiserast som ein rein forvaltningsetat. Når det kjem så mange positive tilbakemeldingar om jordskifteverket som det er lagt til grunn i utgreiinga, er det tvillaust ein del av samanhengen at brukarane har vurdert jordskifteverket ut frå den frie og nokså uformelle måten etaten arbeider på. Jordskifteverket utfører - utan særleg store kostnader for den einskilde - oppgåver med registrering av eigedomstilhøve, kartlegging, bonitering og i ettertid grensemerking - i tillegg til at jordskifteverket har kontakt med forvaltningsorgan. Og jordskifteverket kan - i motsetning til ein domstol - ha uformell kontakt med desse organa for å samrå om sakene. Vi har vanskeleg for å sjå at jordskifteverket kan føre vidare arbeidsmåten sin dersom etaten blir undergitt dei krava til handlemåte og økonomisk styring som vil måtte følgje dersom etaten skulle bli organisert med embetsdommarar og lagt inn under Domstoladministrasjonen.

Frå nokre hald har det vore gjort gjeldande at jordskifteretten er særleg tenleg der det skal vere eit samarbeid mellom det offentlege og private grunneigarar, i høve store eigedomsinngrep (område for forsvaret, store avståingar til samferdselsføremål og liknande). Vi vil peike på at i den grad det er dekning for eit slikt syn, vil det måtte vere fordi jordskifteverket kan samarbeide med partar og med offentlege styresmakter på ein måte som ein domstol ikkje kan.

Organisering som forvaltningsorgan er ikkje til hinder for at det blir teke standpunkt i rettstvistar som gjeld private partar, når dette skjer som ledd i ein forvaltningsprosess. Heile forvaltninga i vårt land byggjer på at det skjer. Så lenge dette er ein integrert del av arbeidet med forvaltningsavgjerder, kan det ikkje rettast innvendingar mot det. Det kan heller ikkje vere innvendingar mot at dette blir gjort på ein formell måte med vanlege partsforhandlingar på same måte som for dei alminnelege domstolane - når det gjeld rettstvistar som følgjer av jordskiftesakene.

Vi legg til at der forvaltningsorgan på dette viset prøver private tvistespørsmål, vil vedtak kunne overprøvast av domstolane både når det gjeld faktum og rettsbruk. Det vil vere naturleg at overprøvingsretten blir nærare lovregulert, også ved val av ein forvaltningsmodell.

Ved ei organisering av jordskifteverket som ein rein forvaltningsetat bør det likevel gjennomførast ei avgrensing ved at jordskifteverket ikkje kan behandle saker som ikkje er ein del av arbeidet med ordinær omforming av eigedommar. Jordskifteverket bør såleis ikkje ha kompetanse til å avgjere tvistar som gjeld om nokon (ein privatperson eller t.d. staten eller ein allmenning) er eller ikkje er eigar av ein eigedom, sjå framlegget til avgrensing i kompetansen som mindretalet i Jordskifteutvalet gjer seg til talsmann for. Domskompetansen kan til dømes avgrensast til å gjelde grenselinjer som er merkte i terrenget eller som er beskrivne i dokument. I tillegg må jordskifteretten kunne ha kompetanse til å behandle saker om bruksrettar innanfor skiftefeltet, så langt ei avgjerd vedkjem jordskiftet.

Jordskifterettane har i dag kompetanse til å behandle såkalla samferdselsjordskifte og i den samanhengen også eit tilhøyrande oreigningsskjønn. For ordens skuld nemner vi her at slike saker i aukande omfang blir ordna minneleg, og at det er ei ønskjeleg ordning dersom offentlege styresmakter ønskjer «romslege» oppgjer der rettsreglane ikkje utan vidare er avgjerande. Slike saker blir også i dag dels behandla i skjønn for dei vanlege domstolane, men då slik at partane må vere einige om skjønnsføresetnadene for jordskiftedelen. Det må vere ein konsekvens av at jordskifteverket blir forvaltning, at slike skjønn blir behandla av dei alminnelege domstolane. Om ønskjeleg kan det givast lovheimel for at det i slike saker skal vere to meddommarar med bakgrunn frå jordskifteverket.»

Norges Jordskiftekandidatforening slutter seg til Løkenutvalgets vurderinger og konklusjoner.

Norske Sivilingeniørers forening, Etatsforeningen i jordskifterettene slutter seg til Løkenutvalgets flertall. Foreningen reiser til dels sterk kritikk av mindretallsforslaget, og uttaler bl.a.:

«Det mest alvorlige resultat av mindretallets forslag, er de følger dette får for arbeidsoppgavene til jordskifterettene. MMI-undersøkelsen viser at aktørene har stor tiltro til jordskifteretten. Når mindretallet lager en modell som medfører at omtrent halvparten av jordskifterettens saker ikke lenger kan løses i jordskifteretten, virker dette lite konsekvent og i strid med det brukerne ønsker. Mindretallets modell medfører bl. a. at rettsutgreiing ikke lenger skal være en oppgave jordskifteretten skal løse. Rettsutgreiing er et viktig bidrag i å få oppklart de kompliserte eierforholdene som særlig gjelder i utmarksstrekningene, samt langs kysten. Det vil ikke være mulig å gjennomføre en rettsutgreiing for de alminnelige domstoler. Det å kunne komme til en særdomstol uten at det er nødvendig å ta ut stevning mot noen definert motpart og uten en klar påstand, er en viktig kvalitet som må bevares, og ikke avskaffes».

Norsk ingeniørorganisasjon (NITO) finner det naturlig at jordskifterettene blir organisert under Domstolorganisasjonen dersom særdomstolen videreføres.

Flerfaglig Felles Organisasjon mener at en videreføring av jordskifterettene som domstol er mest forenlig med konstitusjonelle prinsipper.

Organisasjonen uttaler videre:

«Vi synes videre det er en effektiv resursbruk at jordskifterettene utfører alt teknisk arbeid med grensebeskrivelser, avmerking og innmåling av grensepunktene i marka i forbindelse med den rettslige avgjørelse. Dette, samt den særlige kompetanse jordskiftedommerne innehar på sitt fagområde, gjør det vanskelig å overføre Jordskifterettenes oppgaver til de ordinære domstoler.»

6.5 Departementets merknader

De overordnede spørsmål som drøftes i denne proposisjonen tar sitt utgangspunkt i forfatningsrettslige- og overordnede problemstillinger knyttet til domstolprinsipper. Departementet har lagt dette til grunn i sine vurderinger.

Departementet slutter seg i det vesentlige til flertallets vurderinger og konklusjoner, og vil fremme forslag i samsvar med dette. Dette innbærer bl.a. at gjeldende domstolorganisering videreføres og at administrasjonen av jordskifterettene legges under Domstoladministrasjonen (DA) i Trondheim.

Departementet viser til at utvalgets mindretall, advokat Ola Brekken, foreslår at jordskifterettene organiseres som et frittstående forvaltningsorgan. Det foreslås at administrasjonen av dette organ flyttes ut av Landbruksdepartementet og legges f. eks. til Justisdepartementet. Dette medlem foreslår, i likhet med flertallet, at lovgivningen skal ligge under Landbruksdepartementet som i dag.

Departementet slutter seg til de overordnede merknader fra et samlet utvalg i spørsmålet om valg av organisasjonsmodell. Utvalgets prisipielle uttalelse lyder:

«Utvalget, lederen Johan C. Løken, Olaf Ballangrud, Ola Brekken, Alf Bruland, Inge Fjalestad, Ingvor Gundegjerde, Harald S. Haraldstad, Inger Marie Dons Jensen, Liv Nergaard, Magne Reiten og Anne Kristin Bøe Ristebråten legger til grunn at ingen av de avgjørelsene jordskifterettene treffer, kan anses som typiske utslag av utøvende myndighet.

Under ingen omstendighet kan det etter utvalgets vurdering framstå som særskilt betenkelig ut fra maktfordelingsidéene å legge denne kompetansen til en domstol, så lenge domstolens avgjørelser bare kan overprøves innenfor domstolsystemet.

Utvalget er enige om at det ikke er i strid med uavhengighetsprinsippet eller andre sentrale domstolsprinsipper å videreføre jordskifteretten i sin nåværende form.

Utvalget kan ikke se at det er forenlig med konstitusjonelle prinsipper å legge jordskifteoppgavene til et forvaltningsorgan som er direkte underlagt instruksjonsmyndighet fra overordnet utøvende myndighet.

Etter utvalgets vurdering er det ikke mulig å inkorporere jordskifteoppgavene i de alminnelige domstolenes virksomhet. De alminnelige domstoler har ikke den nødvendige kompetansen til å kunne gjennomføre jordskifte, og det anses heller ikke realistisk å kunne tilføre slik kompetanse.

Ved en videreføring av domstolsmodellen i en eller annen form, foreslår utvalget at jordskifteretten administrativt flyttes fra Landbruksdepartementet til Domstolsadministrasjonen. Dette vil innebære at jordskifteretten også administrativt får den samme uavhengige stilling i forhold til den utøvende makt som de alminnelige domstoler. Utvalget tilrår også at dommerne utnevnes til embetsmenn og får oppsigelsesvern og stilling som dommerne i de alminnelige domstoler.

Utvalget mener at jordskiftevirksomheten bør videreføres med en desentralisert struktur, og at det tekniske hjelpeapparatet opprettholdes uavhengig av organisasjonsform.

Utvalget anbefaler at lovgivningen vedrørende jordskifte fortsatt må høre under Landbruksdepartementet.

Utvalget har flere steder pekt på behovet for endringer av enkeltbestemmelser i jordskifteloven. Det har vært gjennomført en rekke enkeltstående lovendringer etter 1979. Jordskifteloven er nå blitt så uoversiktlig at utvalget mener det må foretas en bred gjennomgang av loven.»

Departementet viser til at høringsinstansene, med unntak av Den norske Dommerforening og Den Norske Advokatforening, i all hovedsak slutter seg til flertallets vurderinger og konklusjoner.

Departementet viser videre til at Domstolskommisjonens flertall uttalte på side 377 første spalte i NOU 1999: 19:

«Flertallet er likevel kommet til at de sterkeste grunner taler for - så langt flertallet kjenner spørsmålene - at administrasjonen av jordskifterettene bør overføres fra Landbruksdepartementet til den sentrale domstolsadministrasjonen, slik at man får en felles administrasjonsordning for jordskifterettene og de alminnelige domstoler»

Departementet har i sine overordnede vurderinger om valg av organisasjonsmodell bl. a. lagt vekt på følgende:

  • Samfunnet har i dag, og i overskuelig framtid, behov for organ(er) som kan tilfredstille det grunnleggende privatrettslige og offentlige behov for endringsprosesser gjennom rettsomformende virksomhet, jordskifte, uavhengig av organisasjonsform

  • Omfanget av dømmende myndighet

  • Den rettsomformende virksomhet kan ikke legges til domstoler med mindre grunnleggende prinsipper for domstolsvirksomhet er tilfredstilt

  • Den alminnelige tillit til jordskifterettene

  • Hensiktsmessighetsvurderinger

Departementet konstaterer at det er alminnelig enighet om at det foreligger et grunnleggende behov i Norge, som i de fleste land, for rettsomformende virksomhet gjennom jordskifte.

Når det gjelder omfanget av jordskifterettenes dømmende myndighet, viser departementet til sine merknader under kap. 5.7. Departementet viser for øvrig til uttalelsen fra flertallet i Domstolskommisjonen, om at det gjennom de senere år er overført utvidet kompetanse til jordskifterettene i saker som gjelder tvisteløsning. Det vises også til høringsuttalelsene fra Justisdepartementet, Samferdselsdepartementet, jordskifterettene og jordskifteoverrettene, Næringslivsorganisasjonene og Norske Sivilingeniørers forening.

Departementet viser til at jordskifterettene fikk omfattende dømmende myndighet gjennom utvidet skjønnskompetanse, utbyggings- og vernejordskiftene, ved lovrevisjonen i 1998, jf. Ot.prp. nr.57 (1997-98).

Departementet viser til at et samlet Storting har vedtatt denne kompetansetildelinga. Stortinget har også, enstemmig, gitt uttrykk for at større utbyggings- og vernetiltak bør gjennomføres ved makebytte, jordskifte. Det vises bl.a. til Stortinget behandling av St. meld. nr. 40 (1994-95) «Opptrapping av barskogvernet fram mot år 2000 (Barskogvernmeldingen)». jf. innst. S. nr. 220 (1995-96) og til St. meld. nr.11 (1998-99) om « Regionalt skyte- og øvingsfelt for Forsvarets avdelinger på Østlandet - Regionfelt Østlandet», jf. inst. S. Nr. 129 (1998-99).

Endelig vil departementet peke på at jordskifterettene i gjennomsnitt avsier 1 dom pr. sak og at jordskifterettene behandler i gjennomsnitt 1000 saker pr. år. Etter departementets vurdering er den dømmende myndigheten til jordskifterettene omfattende.

Departementet har lagt stor vekt på karakteren og omfanget av jordskifterettenes rettsomformende virksomhet. Det er dette spørsmål som i særlig grad har vært gjenstand for diskusjon. Det avgjørende for departementets vurdering vil være om jordskifterettene er tillagt forvaltningsoppgaver av en slik karakter og omfang at det vil være betenkelig ut fra maktfordelingsideene. Departementet viser til kap. 5.2.1.

I likhet med et samlet Løkenutvalg, jf. utredningens s. 68 nest siste avsnitt flg. vil departementet gi uttrykk for at avgjørelser på det rent privatrettslige område er «gjennomgående og uten videre ansett for å høre under domstolene.» Et samlet utvalg uttaler videre:

«Det vesentlige er etter utvalgets mening at jordskifte i all hovedsak er en partsprosess, gjennomført for å oppnå en gunstigere totalløsning, samtidig som det er en forutsetning for jordskifte at ingen part påføres tap ved omleggingen, jf. jordskifteloven § 3 a. Avgjørelsen treffes ikke ut fra et fritt, ubundet skjønn, men på grunnlag av lovbestemte retningslinjer, og den vil være bestemmende for partenes framtidige, privatrettslige stilling.

Etter utvalgets mening må slike avgjørelser oppfattes som utslag av dømmende myndighet. Det er få - om noen - eksempler på at forvaltningsorgan er gitt kompetanse til å løse opp og omforme private rettigheter. Derimot er det flere eksempler på at slik rettsomformende virksomhet er lagt til de alminnelige domstolene.»

Departementet slutter seg til dette hovedsynspunktet. I likhet med utvalgets flertall, mener departementet at det kan reises konstitusjonelle betenkeligheter ved å legge avgjørelser av denne art, og i et slikt massivt omfang, til organer utenfor domstolssystemet.

Departementet konstaterer at det blir uttrykt bred tillit til jordskifterettene i høringsuttalelsene.

I MMI-undersøkelsen ble det bl.a. stilt spørsmål om «Jordskifteretten bør videreføres i samme form som i dag» og om «Jordskifteretten bør bli en del av det vanlige domstolssystemet». Totalt sett er det 42 pst. av de spurte som er motstandere av endring av gjeldende ordning, mens 15 pst. er tilhengere av endringer. Samme spørsmål ble reist til den profesjonelle gruppen, bestående av sakkyndige, prosessfullmektiger, lagdommere og jordskifte(over)dommere. Bare 13 pst. av gruppen er enig i at «Jordskifteretten bør omdannes til et forvaltningsorgan». Hele 68 pst. er uenig i at «Jordskifteretten bør avvikles, domstolsoppgavene overføres til det vanlige domstolssystemet og andre oppgaver til forvaltningen.»

Når det gjelder hensiktsmessighetsvurderinger, har departementet lagt stor vekt på prosessøkonomi. Etter gjeldende organisering får partene juridiske, eiendomsfaglige og tekniske tjenester i en og samme sak. Saksbehandlingsreglene i jordskifterettene legger også til rette for selvprosederende parter. I de rettsomformende sakene, jordskifte, er det vanlig at partene ikke benytter seg av advokat eller sakkyndig bistand.

Departementet vil peke på den prosessøkonomiske betydning jordskifterettenes tekniske kompetanse har for partene. Den tekniske kompetanse brukes ikke bare til innmåling og kartfesting av grenser. Like viktig er at denne kompetanse brukes til rekonstruksjon av uklare grenser. Etter departementets vurdering har dette stor betydning i arbeidet for å begrense antall tvistesaker. Departementet viser også til at jordskifterettenes tekniske kompetanse innebærer at partenes påstander kan kartfestes.

Departementet slutter seg til flertallets merknad om at potensialet for tvister om grenser og rettigheter til fast eiendom er omfattende i Norge. Dette skaper et stort behov for grensegangs- og rettsutgreiingssaker. En hovedårsak til dette knytter seg, etter departementets vurdering, til vårt mangelfulle matrikulære system

De fleste europeiske land har i motsetning til Norge et velutviklet matrikkelsystem med røtter tilbake til 1700 og 1800 tallet. Departementet viser til at matrikkelsystemet, som bestod av en grense- og servituttbeskrivende del, en kartdel og en tinglysingsdel skaper notoritet og publisitet ved eiendomsdelinger og stiftelse av servitutter. I Norge ble et slikt matrikkelsystem ikke etablert. Det vises nærmere om dette til kap. 3.2.6.

Matrikkelutviklingen ute i Europa har ført til at det knapt finnes grensetvister i de øvrige europeiske land. Fraværet av dømmende virksomhet knyttet til eiendomsgrenser er påtakelig. Departementet viser til at dette er en alminnelig oppfatning blant fagfolk. Dette er etter departementets oppfatning også hovedårsaken til at jordskiftevirksomheten er organisert som forvaltning i de andre europeiske land. Departementet viser nærmere om dette til kap. 4.2.6 og kap. 8 i Løkenutvalget sin utredning.

Departementet vil i det følgende knytte noen merknader til mindretallsforslaget fra medlemmet Ola Brekken. Forslaget går i hovedsak ut på at jordskifterettene skal organiseres som frittstående, uavhengig forvaltningsorgan, og at spørsmålet må utredes videre. Forslaget og premissene får tilslutning fra Den Norske Advokatforening.

Mindretallsforslaget begrunnes i stor utstrekning med hensynet til framtidige arbeidsoppgaver, hensynet til økt vektlegging av offentlige og allmenne interesser, herunder landbrukspolitiske interesser. Forslaget begrunnes videre med at et slikt organ åpner for samarbeid med offentlige myndigheter. Prinsipielt begrunnes forslaget med samfunnets alminnelige motstand med hensyn på særdomstoler og til betenkelighetene som knytter seg til konkurrerende kompetanse.

Departementet er ikke enig i at stillingstaken til jordskifterettenes organisering skal ta utgangspunkt i mulige framtidige oppgaver. Vurderingene må etter departementets mening ta utgangspunkt i gjeldende oppgaver. Spørsmålet blir da om gjeldende oppgaver er i strid med domstolsprinsipper, eller om andre viktige hensyn taler for en annen organisering. Departementet viser ellers til at de fleste av de oppgaver som mindretallet viser til ble tatt med, og tilpasset domstolsprinsippene, ved lovrevisjonen i 1998, jf. Ot. Prp. Nr. 57 (1997-98).

Departementet er heller ikke enig i at det skal legges økt vekt på offentlige og allmenne interesser, herunder landbruksinteresser og økt samarbeid med den utøvende myndighet. Som tidligere nevnt gjelder den rettsomformende virksomheten til jordskifterettene, stifting, endring og oppløsning/avløsning av private rettigheter. Departementet anser det derfor som tvilsomt at et uavhengig forvaltningsorgan kan legge slike hensyn til grunn for sin virksomhet, og fortsatt oppfattes som uavhengig.

Når det gjelder hensynet til offentlige interesser, herunder landbruksinteresser, vil departementet understreke at disse interesser i første rekke må ivaretas av de politiske myndigheter. Domstolene, herunder jordskifterettene, må imidlertid legge de politiske avgjørelser, om for eksempel arealdisponering m.v., til grunn som faktagrunnlag i sin virksomhet. Dette gjelder også med hensyn på landbruksinteressene. Jordskifterettene legger bl.a. til grunn de gjeldende landbruksøkonomiske virkemidler ved verdsetting av arealer som går i bytte. Etter departementets oppfatning gjør de alminnelige domstolene det samme ved fastsettelse av erstatningsutmålinger ved ekspropriasjon. Faktiske forutsetninger, bl.a. om arealdisponering legges også til grunn ved en rekke avgjørelser ved de alminnelige domstoler.

Når det gjelder mindretallets syn på særdomstoler, viser departementet til sine prinsipielle merknader under kap. 5.7. Departementet vil i denne forbindelse peke på at spørsmålet ikke gjelder opprettelse av en særdomstol, men om en eventuell nedleggelse av en domstol som ble innført i 1821, og som nyter betydelig tillit i folket over hele landet.

Departementet har merket seg at Den norske Dommerforening slutter seg til mindretallets forslag.

Dommerforeningens prinsipielle tilnærming med hensyn til omfanget av jordskifterettenes dømmende myndighet, karakteren av den rettsomformende virksomhet som utslag av dømmende myndighet, synet på jordskifterettene som den utøvende myndighets forlengede arm og forvaltningsorganene som rettsmiddelinstanser, deles ikke av mindretallet og Den Norske Advokatforening. Departementet konstaterer at det er enighet mellom mindretallet, Den Norske Advokatforening og departementet i disse sentrale spørsmål.

Departementet viser for øvrig til at de to foreningene er enige i vurderingen av spørsmål som gjelder særdomstoler, konkurrerende kompetanse og framtidige arbeidsoppgaver.

Departementet har merket seg at de to foreningene ikke har sammenfallende syn på jordskifterettenes kompetanse som uavhengig forvaltningsorgan. Advokatforeningen legger til grunn at i de rettsomformende sakene taler gode grunner for at jordskifterettene skal ha tilsvarende kompetanse med hensyn på dømmende virksomhet som i dag. Dommerforeningen vil begrense denne kompetanse til saker der grensene er avmerket i marka eller framgår av kart. Etter departementets oppfatning vil dommerforeningens standpunkt medføre at jordskifte, slik vi kjenner det i dag må vurderes avviklet. Forslaget innebærer at de alminnelige domstoler måtte gå inn og ut av en jordskiftesak når uklarheter eller tvister er fundert på et annet rettslig grunnlag enn det dommerforeningen legger til grunn. Forslaget reiser uoversiktlige konsekvenser med hensyn til tidsforbruk, både for det frittstående forvaltningsorgan og for de alminnelige domstolene. Forslaget antas å få store økonomiske konsekvenser for partene. Etter departementets vurdering ville det, for en vesentlig del av sakene, være vanskelig å finne tilfeller hvor §§ 1 og 3a ville være oppfylt.

Den norske Dommerforenings står også alene om sine uttalelser og karakteristikker i tilknytning til tiltaksjordskifte, eller de såkalte utbyggings- og vernejordskiftene. Disse jordskiftene er blitt gjenstand for gjentatte evalueringer. I det såkalte «Silkosetutvalget» som evaluerte grunnavståelsen ved Gardermoutbyggingen var juristene sterkt representert. Silkosetutvalgets konklusjoner og anbefalinger er det gjort nærmere rede for under kap 5.5.9 og i kap 4.7.3 i Løkenutvalgets innstilling. Departementet er ikke kjent med at myndighet til å holde slike saker, i noe land, er lagt til organer uten bred jordskiftefaglig kompetanse og med høyt utviklet teknisk kompetanse. Etter departementets vurdering kan slike saker ikke gjennomføres ved de alminnelige domstoler, heller ikke ved tilkalling av en eller flere jordskiftedommere som meddommere.

Departementet er i likhet med Løkenutvalget innstilt på å vurdere sammensetningen av skjønnsrettene i slike saker, herunder overskjønnsrettene. Hensynet til partene, herunder rettssikkerhetshensynet, vil være avgjørende for departementet.

Departementet slutter seg i hovedsak til utvalgets flertall når det gjelder vurderinger og konklusjoner knyttet til jordskifterettenes oppgaver. Det samme gjelder spørsmålet om behovet for avgjørelser med domsvirkning. Det vises til kap. 9.3 i Løkenutvalgets utredning

Departementet slutter seg til utvalget, som foreslår at jordskiftelovgivningen, uavhengig av organisasjonsform, skal ligge under Landbruksdepartementet. Av høringsinstansene er det bare dommerforeningen som går i mot dette.

Til dokumentets forside