Ot.prp. nr. 106 (2002-2003)

Om lov om endringer i domstolloven og jordskifteloven (jordskifterettenes stilling og funksjoner)

Til innholdsfortegnelse

7 Domstolens videre utvikling

7.1 Innledning

Utvalget behandler under dette kapitel en rekke reformer som det er naturlig å vurdere ved en videreføring av domstolen.

Under forutsetning av at jordskifterettene videreføres som domstol, anbefaler utvalget at det nedsettes et bredt sammensatt lovutvalg for å gjennomgå jordskifteloven i sin helhet og at spesielt jskl. §§ § 5, 7, 10, 16, 19, 20 a, 25, 29 a, 30, 41 og 88 tas opp til revisjon.

Nedenfor refereres en del andre endringsforslag som utvalget har drøftet. Videre tas bl.a. spørsmål om opprettelse av et kompetansesenter opp til vurdering.

7.2 Endring av ankeordningen

Utvalget mener at gjeldende ankeordning har svakheter som gjør det naturlig blant annet å vurdere endringer i den to-sporede ordningen som er hjemlet i jskl. § 61. Ordningen går ut på at deler av avgjørelser kan ankes til lagmannsrett og andre deler til jordskifteoverrett. Ordningen innebærer også at jordskifteresultatet i de kombinerte sakene ikke kan prøves fullt ut av ankeinstansen, lagmannsrett.

Utvalget viser til at jordskifterettene er den eneste særdomstolen som klart er organisert i to instanser. Enkelte avgjørelser skal ankes til jordskifteoverretten, andre avgjørelser til lagmannsretten.

Ankeordningen går i hovedtrekk ut på at dom, rettsfastsettende vedtak, rettsforlik, kombinerte saker etter jordskifteloven §6, avtaleskjønn og skjønn etter særlov, med unntak av reindriftsskjønn og skjønn etter jordloven, skal ankes til lagmannsrett, mens alle andre anker etter jordskifteloven samt reindriftsskjønn skal ankes til jordskifteoverretten.

I tillegg skal anke som gjelder jordskifteoverrettens saksbehandling eller rettsanvendelse, gå til lagmannsretten. I dette tilfellet er altså lagmannsretten tredje instans.

En skifteplan skal ankes til jordskifteoverretten, mens f.eks. dommer eller rettsfastsettende vedtak som er avsagt under jordskiftesaken, skal ankes til lagmannsretten. Utvalget mener at det er ressurs- og tidkrevende å måtte anke til begge instanser. Jordskifteretten må i slike tilfeller avvente lagmannsrettens avgjørelse før anken over skifteplanen kan behandles.

I de kombinerte sakene (jordskifte og skjønn) er ordningen forenklet, slik at anken bare går til lagmannsretten. Følgen av dette er at realitetsprøving av jordskiftedelen er avskåret.

Utvalget viser til at et mulig alternativ kan være å legge alle anker til lagmannsretten, som forsterkes med jordskiftefaglig kompetanse i tilfeller hvor det er jordskiftefaglige spørsmål som skal overprøves. Lagmannsretten kunne i et slikt tilfelle f.eks. settes med en juridisk dommer, en jordskiftedommer og tre lege dommere fra skjønnsmannslisten eller listen over jordskiftemeddommere.

Dersom en slik løsning legges til grunn, vil jordskiftedelen i de kombinerte sakene kunne overprøves i sin helhet av en forsterket lagmannsrett.

7.3 Kompetansesenter for jordskiftefaget

Utvalget foreslår at det vurderes å etablere et kompetansesenter for faglig utvikling innenfor jordskiftefaget.

Utvalget ser det som viktig at den jordskiftefaglige kompetansen styrkes, og at den faglige utviklingen kan skje uavhengig av jordskifterettenes løpende virksomhet. På denne bakgrunn foreslår utvalget at det vurderes å opprette en egen enhet, eventuelt i tilknytning til en eksisterende institusjon, til å arbeide med utviklingsoppgaver innenfor jordskiftefaget.

En slik enhet må etter utvalgets oppfatning arbeide med spørsmål knyttet til verdsetting av fast eiendom. En slik enhet vil også eventuelt få utviklingsoppgaver innenfor andre områder relatert til fast eiendom.

Det vises for øvrig til Løkenutvalgets utredning, kap.9.3.6.3.

7.4 Forenkling av saksbehandlingen

Utvalget foreslår at lovutvalget utreder mulighetene for å forenkle saksbehandlingen i jordskifteretten. Selv om saksbehandlingstiden i Norge ligger langt under saksbehandlingstiden i tilsvarende saker i mange andre europeiske land, krever en del av sakene uforholdsmessig mye ressurser og tidsbruk.

Utvalget viser til NOU 2001: 32 Rett på sak, lov om tvisteløsning. Det vises spesielt til omtalen av Småkravsprosess i kap. 11 i bind A og kap. 10 i bind B i utredningen. Utvalget viser i denne sammenheng til at jordskifterettenes saksbehandling allerede er lagt opp slik at partene skal kunne møte uten prosessfullmektig. Det kan også være aktuelt å vurdere andre forenklinger på bakgrunn av tvistemålutvalgets forslag. Blant annet bør rettsmekling inngå som en obligatorisk del også av jordskifterettenes saksforberedelse.

7.5 Erstatningsarealer

Utvalget viser til betydningen erstatningsarealer har for å komme fram til en tjenlig eiendomsutforming ved utbyggings- og vernejordskifter. Utvalget viser i denne forbindelse til det stortingskomitéen har uttalt i forbindelse med behandlingen av Ot.prp. nr. 57 (1997-98):

«Komiteen har merka seg dei gode erfaringane med å skaffe grunneigarane, som mister grunn, nytt areal i staden for pengeerstatning. Komiteen vil i denne samanheng generelt peike på at staten på ein aktiv måte må sørgje for å skaffe seg høveleg og naudsynt erstatningsareal i god tid før gjennomføringa av jordskiftesaker der forholda ligg til rette for dette ...»

Utvalget viser også til rapportene som er utarbeidet etter «Voldgiftsjordskiftet - Rena leir - Rødsmoen» og til Silkosetutvalget i forbindelse med utbyggingen av hovedflyplassen på Gardermoen. Rapportene viser entydig erstatningsarealenes store betydning for resultatet.

Utvalget peker på at kjøp av erstatningsarealer i dag i stor grad er avhengig av engasjementet til den enkelte utbygger. Utvalget foreslår derfor at det arbeides videre med å legge forholdene til rette for at det i store utbyggings- og vernesaker kan skaffes tilstrekkelig erstatningsareal.

Utvalget viser til muligheten for at det offentlige går aktivt ut som kjøper overfor potensielle selgere og bruker eget areal i større utstrekning enn det som gjøres i dag. Det må også vurderes hvordan arealene skal forvaltes mellom kjøp og bruk som erstatningsareal. Tankene om en arealbank bør videreføres.

Erstatningsarealer og tilleggsarealer er nær knyttet opp til hverandre i jordskiftesammenheng. Slik utvalget ser det, kan det være grunn til å se nærmere på saksbehandlingen i forhold til både jordlov, plan- og bygningslov og konsesjonslov. Saksbehandlingen kan i dag synes noe omstendelig og tidkrevende.

7.6 Overlappende myndighet - Dobbel kompetanse

Utvalget viser til at det i en viss grad er overlappende myndighet ved skjønn, grensegang og rettsutgreiing mellom jordskifterettene og de alminnelige domstoler. Det samme gjelder med hensyn på de rettstvistene som oppstår under et jordskifte.

Under forutsetning av at jordskifterettene videreføres som domstol, vil utvalget foreslå at lovutvalget ser nærmere på spørsmålet om slik overlappende myndighet er uheldig, og hva som i så fall kan gjøres.

Utvalget mener at en rekke skjønn etter særlov bør vurderes lagt eksklusivt til jordskifterettene. Dette gjelder for eksempel gjerdeskjønn, beiteskjønn (som jordskifterettene i dag ikke har hjemmel til å behandle), nærmere bestemte skjønn etter vegloven og skjønn etter servituttloven og jordloven.

Utvalget viser til at jordskifterettene forøvrig til dels har overlappende myndighet med hensyn til enkelte lensmannsskjønn. Lovutvalget bør etter utvalgets mening se nærmere på mulighetene for å overføre lensmannsskjønn til jordskifterettene.

Utvalget viser til at grensegangssakene i om lag 90% av tilfellene behandles av jordskifterettene, og at rettsutgreiingssakene utgjør en vesentlig del av restansene i jordskifterettene. Utvalget anbefaler at lovutvalget bør utrede mulighetene for å legge også disse oppgavene, eller deler av de, eksklusivt til jordskifterettene.

Utvalget legger til grunn at det vil være helt upraktisk å legge de rettstvistene som oppstår under et jordskifte, til de alminnelige domstoler.

7.7 Særmerknad fra utvalgets medlem, Ola Brekken

Et mindretall i utvalget, medlemmet Ola Brekken, mener at regelen om grensegangsforretning etter jordskifteloven § 88, som egen sak, uavhengig av jordskifte, bør endres slik at jordskifterettens adgang til å holde grensegangsforretninger innsnevres. Myndigheten bør etter dette medlems oppfatning bare gjelde i saker hvor det skal fastsettes grenser som er beskrevet i dokument eller kart. jf. bemerkningene under kap. 9.4.9 i Løken utvalgets innstilling. Dette medlem mener at jordskifterettene bør få eksklusiv myndighet til å holde disse grensegangsforretningene. I tillegg bør jordskifteretten kunne overta oppgaver etter delingsloven som gjelder fastsetting eller justering av grenser, jf. kap. 9.4.9 i utvalgets innstilling.

Dette medlem viser til at jordskifterettene har faglig kompetanse, personale og teknisk utstyr som gjør den bedre egnet til å behandle mange grensegangssaker enn de alminnelige domstoler. Den kan løse tvisten og fastsette rettsgyldige grensemerker i marka («one stop shopping»).

Dette medlem viser videre til at jordskifterettene, etter Høyesteretts praksis, jf. bl.a. Rt. 1959 s. 359, har kompetanse til å behandle saker etter jskl. § 88, selv om tyngdepunktet i tvisten knytter seg til eiendomsretten til fast eiendom. Etter dette medlems oppfatning er det ingen aktuell løsning å legge alle slike saker eksklusivt til jordskifteretten. Ut fra hensynet til at konkurrerende kompetanse bør unngås, som dette medlemmet legger stor vekt på, foreslås det å innføre en avgrensning som angitt ovenfor.

Dette medlem er av den oppfatning at instituttet rettsutgreiing bør fjernes. Hjemmelen for krav om rettsutgreiing er jordskifteloven § 88 a. Vilkårene for å kreve rettsutgreiing er at det dreier seg om sameie eller et område der det er rettslig grunnet sambruk, og at den må være nødvendig av hensyn til en rasjonell bruk av området. Etter dette medlems oppfatning er hjemmelen for vid.

Dette medlem mener at jordskifterettene har direkte konkurrerende kompetanse i forhold til de alminnelige domstoler i disse sakene. Sakene har ingen nødvendig sammenheng med forhold som jordskifteretten kan og bør løse i kraft av virkemidlene i jskl. § 2. Som hovedregel er problemstillingene i sakene av utpreget juridisk karakter. Etter dette medlems oppfatning kan parter med dette trekkes inn i saker, som kan bli meget omfattende, uten at det nødvendigvis foreligger en reell tvist i forholdet mellom partene. I prinsippet kan jordskifteretten treffe vedtak om rettsforholdene med bindende virkning, uten at det er nedlagt påstander fra partene.

Dette medlem mener at denne form for behandling av det som reelt sett er fastsettelsessøksmål om faste eiendommers rettsforhold er så fjern fra det som følger av de vanlige regler for tvisteløsning for de alminnelige domstoler, at den bør fjernes. Dette medlem mener at slike saker bør behandles av de alminnelige domstoler. Dette medlem mener videre at det er prinsipielt uheldig med konkurrerende kompetanse, jf. dette medlems bemerkninger under kap 9.4 i Løkenutvalgets innstilling. Dette medlem viser til jordskifterettene har hjemmel for å få løst de tvister som er nødvendig av hensyn til jordskiftesakene gjennom jordskifteloven § 17, jf. § 16. Dette medlem mener at noen videre hjemmel enn dette, er det ikke noe stort reelt behov for å opprettholde.

Dette medlem mener at den alminnelige hjemmel for å holde avtaleskjønn etter jordskifteloven § 6, 4. ledd bør fjernes. Dette må ses i sammenheng med forslaget om gjensidig styrking av kompetansen i kombinerte saker og hensynet til at konkurrerende kompetanse bør unngås. Skjønn bør enten holdes på vanlig måte etter skjønnsloven av 1917, eller som ledd i kombinerte saker.

7.8 Høringsuttalelser

De fleste av høringsuttalelsene behandler ikke de problemstillinger som er tatt opp under dette kapitel spesielt.

Jordskifterettene og Jordskifteoverrettene som uttaler seg til dette kapitlet, slutter seg i all hovedsak til utvalgets uttalelser.

Den Norske Advokatforening slutter seg til vurderingene og konklusjonene i mindretallsuttalelsene fra medlemmet, Ola Brekken.

Samferdselsdepartementet slutter seg til Vegdirektoratet, som bl.a. tar opp spørsmålet om jordskiftelovens § 30, jf. utredningens kap. 7.3.2.3. Vegdirektoratet uttaler om dette bl.a. :

«Utvalget går ikke nærmere inn på hvilke konsekvenser dette får for muligheten til å gjennomføre tiltaksjordskifte. Man nøyer seg med å fastslå at reglene må undergis revisjon. For vår de1 mener vi at en slik forståelse av § 30 vil hindre gjennomføring av slike skifter. I praksis finnes det heller ikke andre måter å gjennomføre slike arealbytteprosesser på, utenom ved minnelige overenskomster. Tidligere erfaring har vist at sekundærekspropriasjon, jf. oreigningsloven § 6 og vegloven § 50, ikke er noen farbar veg. Ettersom slike skifter er høgt prioritert ved større utbyggingstiltak, er det derfor viktig at det snarlig blir igangsatt utredningsarbeid med sikte på å få gjennomført nødvendige lovendringer. Den mest nærliggende løsning er, slik vi ser det, å ta inn en bestemmelse i vederlagsloven som fastslår at tap som oppstår i forbindelse med ekspropriasjon, kan erstattes gjennom tiltak som er foreskrevet i jordskifteloven.»

Vegdirektoratet viser til jskl. § 29a, som foreslås opphevet av utvalget. Vegdirektoratet er ikke enig i dette og uttaler:

«For vår del er vi imidlertid usikre på om det er riktig å betrakte § 29 a som en formålsbestemmelse. Formålet med jordskifte mener vi framgår av § 29, jfr § 1. § 29 a ser vi mer på som en bestemmelse som fastslår hvilke sidehensyn som skal tas ved utforming av skifteplaner. At jordskifteretten skal ta slike sidehensyn som her er nevnt i sin planlegging, mener vi må være klart»

Vegdirektoratet foreslår på denne bakgrunn at § 29a beholdes.

Vegdirektoratet ser positivt på utvalgets forslag til vurdering og endring av ankeordningen, jf. utvalgets merknader under utredningens kap. 9.3.5.

Når det gjelder forslaget om eventuell opprettelse et kompetansesenter for jordskiftefaget, uttaler Vegdirektoratet:

«Vegdirektoratet vil sterkt understreke viktigheten av at et slikt kompetansesenter blir opprettet. Et uavhengig fagmiljø som kan arbeide med metodikk og datagrunnlag innen verdsetting har lenge vært etterlyst fra Vegvesenets side. Uten et slikt uavhengig miljø, som kan gi materialet som utarbeides den nødvendige autoritet, er det små muligheter for å få bukt med de store sprik som i dag preger erstatningsutmålingen ved skjønn, og få gjennomslag for en mer faglig basert erstatningsfastsettelse.»

Finnmark jordskifterett, Sør-Trøndelag jordskifterett, Nord-og Midthordland jordskifterett og Sunnfjord og Ytre Sogn jordskifterett presiserer viktigheten av å få opprettet et kompetansesenter.

Sør-Trøndelag jordskifterett uttaler bl.a.:

«Et slikt kompetanse- og utviklingssenter forjordskifte- og verdsettingsfag ville kunne få oppgaver med et landsomfattende prisregister/oversikt over prisnivå på arealer med tvungen avståelse av grunn. Dette kunne også gi inntektsmuligheter.

Et slikt organ vil etter vår oppfatning kunne lykkes best om lokaliseringen skjer nært et praktisk operativt miljø.

Nord- og Midthordland jordskifterett uttaler:

« Vi støtter også forslaget om at det opprettes et jordskiftefaglig kompetansesenter. Det jordskiftefaglige miljøet i Norge er lite og personavhengig. Det bør legges til rette for en modell hvor en kan søke å sikre seg kvalifisert personell til et slikt senter. I den forbindelse bør det vurderes om det skal opprettes flere mindre enheter.

Statens kartverk uttaler bl.a.:

«Statens kartverk støtter utvalgets forslag om å etablere et kompetansesenter for faglig utvikling innenfor jordskiftefaget. Vi mener på lik linje med utvalget at jordskiftemiljøet, og forøvrig det eiendomsfaglige miljøet i sin helhet, er lite og at det må gjøres et løft i forhold til utvikling av bl.a. faglitteratur, kompetansehevingstiltak og «faglig markedsføring». Vi mener et slikt kompetansesenter også må fokusere på bl.a. kvalitetssikring og standardisering både i forhold til innhenting, lagring og presentasjon av eiendomsdata i videste forstand.

Med bakgrunn i den utvikling som vil følge av innføring av lov om eiendomsregistrering (jfr. NOU 1999:1) og fremtidig organisering av tinglysing i fast eiendom (jfr. St meld nr. 13 (2001- 02), etablerer Statens kartverk en egen divisjon, «Nasjonalt senter for tinglysing og eiendomsinformasjon». Vi mener det vil være naturlig å vurdere et evt. Jordskiftefaglig kompetansesenter i sammenheng med «Nasjonalt senter for tinglysing og eiendomsinformasjon».

Norsk institutt for jord- og Skogkartlegging (NIJOS) uttaler bl.a.:

«Det lar seg ikke gjøre å utvikle kjernekompetanse - basisen for etatens eksistens - uten å knytte dette opp mot FoU. Det kan saktens etableres en enhet i tilknytning til domstolssekretariatet eller en domstolsenhet. Men en slik enhet måtte i tilfelle være stor og bestå av en stor del FoU dersom den skulle kunne bidra til den faglige utvikling som er nødvendig for å overleve.

NIJOS har siden fusjonen med Jordskifteverkets kart- og dataavdeling i 1994, erfaring med å yte tjenester til Jordskifteretten basert på vår kompetanse innen GIS og karttekniske fag og verdsetting i inn- og utmark. På alle disse fagområdene drar vi nytte av egen FOU-virksomhet og øvrig FOU-virksomhet ved andre institusjoner i NLH-miljøet som på denne måten kommer Jordskifteretten til gode.

Et jordskiftefaglig kompetansesenter kan med fordel legges til NIJOS og bygge videre på den erfaring og kunnskap og de positive prosesser som er i gang med tanke på de tjenestene NIJOS yter til Jordskifteretten i dag. Vi har den tilknytning til de relevante FOU-miljøer som er samfunnsmessig økonomisk å bygge videre på i det arbeidet som er gjort i siste 8 år, framfor å legge ned denne delen av virksomheten ved NIJOS. Det tar lang tid å bygge opp kompetanse, en kort tid å rive den ned.»

7.9 Departementets merknader

Departementet slutter seg i det vesentlige til utvalgets forslag om å vurdere endringer eller opphevelse av bl.a. følgende paragrafer i jordskifteloven:

  • § 5 om hvem som kan kreve jordskifte

  • § 16 om klarlegging av grenser

  • § 19 om retningslinjer for verdsetting

  • § 20 a om samråd

  • § 25 om avgrensing av jordskiftefeltet

  • § 29 a om miljøvernhensyn

  • § 30 om grunn til spesielle formål

  • § 41 om reguleringsplaner

  • § 88 om grenseregulering.

Departementet antar at arbeidet med å vurdere ovennevnte endringsforslag mest hensiktsmessig kan skje ved en totalgjennomgang av loven. Departementet vil legge dette inn som en premiss i mandatet for en slik gjennomgang.

Departementet slutter seg videre i hovedsak til utvalgets merknader om framtidige oppgaver m.v.

Departementet vil også innarbeide merknadene fra utvalget, og fra mindretallet, i mandatet for en bred gjennomgang av jordskifteloven.

Departementet har merket seg utvalgets forslag om å opprette et kompetansesenter for jordskiftefag.

Departementet legger til grunn at et slikt eventuelt senter må etableres utenfor domstolssystemet. Det vises i denne sammenheng til utvalgets prinsipielle uttalelser om funksjonssammenblanding.

Departementet forstår forslaget slik at det omfatter jordskiftefaget generelt. Det vil således omfatte spørsmål om verdsetting, grunnerverv, registre, matrikkel m.v. Departementet antar at spørsmålet kan være interessant for en rekke offentlige myndigheter.

Departementet vil ta kontakt med andre departementer, som har underliggende institusjoner som kan falle inn under dette interessefelt, med sikte på å få initiert en prosess rundt dette spørsmål.

Til dokumentets forside