Ot.prp. nr. 106 (2002-2003)

Om lov om endringer i domstolloven og jordskifteloven (jordskifterettenes stilling og funksjoner)

Til innholdsfortegnelse

5 Jordskifterettene og domstolprinsippene

5.1 Innledning

Departementet viser til bakgrunnen for oppnevningen av utvalget og til mandatet, jf. pkt. 2.1. Departementet viser videre til Domstolkommisjonens utredning NOU 1999: 19 «Domstolene i samfunnet» hvor bl.a. følgende hensyn stod sentralt i kommisjonens vurderinger:

  • Demokratihensynet

  • Uavhengighetsprinsippet

  • Rettssikkerhetshensynet

  • Folkets tillit

Departementet mener at de samme hensyn bør tillegges sentral vekt ved vurderingen av jordskifterettene i forhold til domstolsprinsippene.

5.2 Løkenutvalgets vurderinger og konklusjon

5.2.1 Utvalgets innledende bemerkninger

Forholdet til uavhengighetsprinsippet

Utvalget viser til at uavhengighetsprinsippet i norsk rett er knyttet til maktfordelingsideene. Det mest vesentlige er at en domstolsavgjørelse ikke skal kunne overprøves av noe organ utenfor domstolsapparatet, jf. Grunnloven §§ 88 og 90, og at domstolene ikke skal kunne instrueres under utøvelsen av sin dømmende virksomhet. Ideene bak dette er at domstolene, når spørsmålet bringes inn for dem, skal kunne prøve lovligheten av de andre statsmakters handlinger og avgjørelser. Domstolene må derfor ha en uavhengig stilling i forhold til de organer som de skal kontrollere.

Dersom uavhengighetsprinsippet skal kunne etterleves fullt ut, mener utvalget at det ikke er tilstrekkelig med en regel om at domstolene ikke kan instrueres. De må etter utvalgets oppfatning også være beskyttet mot mer indirekte påvirkning.

Et annet spørsmål gjelder den enkelte dommers uavhengighet. Dette har to sider:

  • Det ene er sentralt knyttet til domstolenes uavhengighet og kan bare sikres ved at dommerne gis et uavhengighetsvern. I norsk rett er dette sikret gjennom bestemmelsene i Grunnloven § 22, jf. § 21, som sikrer at dommerne ikke kan flyttes mot sin vilje, og at de bare kan avskjediges ved dom.

  • Det andre gjelder krav som stilles til dommeren i den enkelte sak. Sakene skal avgjøres uten «improper influences», jf. Basic Principles on the Independence of the Judiciary av 1985, art.2. Dommerne bør derfor beskyttes, og selv være på vakt, mot indirekte påvirkning fra et hvert hold. Utvalget viser til at dette innebærer at dommerne skal være uavhengige også i forhold til andre dommere, og at domstollederen ikke er overordnet andre dommere i mer forvaltningsrettslig forstand. Dette er også bakgrunnen for det såkalte tilfeldighetsprinsippet. Domstollederen skal ikke tildele saker ut fra hva han mener om kunnskaper og oppfatninger til den enkelte dommer. Tildelingen skal skje etter tilfeldighetsprinsippet.

Forholdet til de alminnelige maktfordelingsideene

Utvalget viser til Domstolkommisjonens flertall som i NOU 1999: 19 s. 377 har pekt på at også de alminnelige domstolene har enkelte forvaltningsoppgaver. Dette gjelder for eksempel i tilknytning til skifterettenes behandling av dødsbo, konkursbo og felleseiebo. Domstolskommisjonens flertall har i tillegg pekt på at jordskifterettene i den senere tid har fått utvidet kompetanse i saker som gjelder tvisteløsning, og at de som domstol i tingsrettssaker har betydelige oppgaver. Domstolskommisjonens flertall mener at dette taler meget sterkt for at administrasjonen av jordskifterettene bør være den samme som for de alminnelige domstoler.

Utvalget viser videre til at Domstolkommisjonen har uttalt at dømmende oppgaver som utgangspunkt bør legges til de alminnelige domstoler. Kommisjonen uttaler videre at det vil være lite heldig dersom en domstol har betydelige forvaltningsoppgaver og i den forbindelse er underlagt statlige forvaltningsorganers instruksjonsmyndighet og overprøving, mens den i sin dømmende virksomhet skal være uavhengig i forhold til de samme forvaltningsorganer.

Utvalget mener at det vil være i strid med maktfordelingsprinsippet i Grunnloven å legge forvaltningsoppgaver i større omfang til en domstol. Dette gjelder etter utvalgets mening også om domstolens avgjørelser ikke kan overprøves administrativt.

Behovet for å treffe avgjørelser med domstolvirkning

Behovet for at rettsfastsettende avgjørelser truffet av jordskifterettene blir rettskraftige og får tvangskraft, er etter utvalgets oppfatning de samme enten avgjørelsene treffes av jordskifterettene eller de alminnelige domstoler. Når grensegang og rettsutgreiing er lagt til jordskifterettene, må praktiske og prosessøkonomiske hensyn tilsi at avgjørelsene gis rettskraftvirkning, slik at saken ikke senere kan tas opp på nytt av noen av partene.

Utvalget understreker at for avgjørelser som treffes under et jordskifte, er behovet for domsvirkning enda klarere. Et jordskifte må etter utvalgets mening så langt som mulig baseres på et endelig fastsatt rettslig grunnlag, slik at man unngår endringer i ettertid som gjør det vanskelig eller umulig å få gjennomført jordskifteresultatet.

Dommer og rettsfastsettende vedtak som blir avsagt etter jordskifteloven §§ 17 og 17 a som ledd i jordskifte, kan stilles til påanke straks, jf. jordskifteloven § 62 annet ledd. Dette begrunnes med at partenes framtidige rettsstilling skal ligge fast før jordskifteplanen kan vedtas. Etter utvalgets mening ville det være helt upraktisk samtidig som det ville forlenge saksbehandlingen unødig dersom de rettsfastsettende avgjørelsene som er ledd i et jordskifte, skulle legges til de alminnelige domstoler.

Utvalget legger til grunn at jordskifterettenes rettsomformende oppgaver også kan anses som utslag av dømmende virksomhet. Også her er det behov for domsvirkning på samme måte som når de alminnelige domstoler treffer avgjørelser av rettsendrende karakter. Meningen med et jordskifte er nettopp å få fastlagt partenes framtidige, rettslige stilling.

Forholdet til andre sentrale domstolprinsipper

I samsvar med mandatet, har også utvalget vurdert forholdet til andre sentrale domstolprinsipper.

Dette gjelder først og fremst det kontradiktoriske prinsipp, disposisjonsprinsippet og forhandlingsprinsippet. Utvalget gir en nærmere forklaring av disse prinsipper under kap. 6 i NOU 2002: 9.

5.2.2 Domstolprinsippene sett i forhold til jordskifterettenes saklige kompetanse

5.2.2.1 Jordskifterettenes saklige kompetanse

Utvalget gir en bred oversikt over jordskifterettenes saklige kompetanse under kap. 4.4 i NOU 2002: 9.

Den saklige kompetanse kan i korte trekk beskrives slik:

  • jordskifte

  • jordskifte og samtidig skjønn (kombinerte saker)

  • avtaleskjønn og skjønn etter særlover

  • rettsfastsettende saker, grensegang og rettsutgreiing som egen sak- voldgiftsmakeskifte

Jordskifte

Jskl. § 2 regulerer uttømmende sakstyper som omfattes av begrepet jordskifte.

For å fremme en jordskiftesak må to kumulative vilkår være oppfylt. Gjennom jordskifte skal det skapes en netto skiftegevinst og ingen av partene skal lide tap.

Sakstypene, eller virkemidlene som det også blir benevnt, er:

  • oppløsning av realsameie

  • bytte av areal og retter

  • bruksordning, omfatter også personlige sameier, for eksempel tilrettelegging for utøvelse av fritidsfiske, jakt, utvinning av grus og sand, flerbruk av private veier, arealer osv.

  • avløsning av bruksretter og servitutter

  • felles tiltak som tilrettelegging for anlegg av private veier, utvinning av masseuttak, ferie- og fritidsboliger, minikraftverk osv.

  • utforme og dele eiendommer

Jordskifte og samtidig skjønn (Kombinerte saker)

Med en kombinert jordskifte- og skjønnssak menes en sak hvor jordskifterettene fremmer en jordskiftesak etter jskl. § 2 og holder skjønn i en og samme sak. Gjennom sakstyper etter jskl. § 2 skal jordskifteretten avbøte skader og ulemper som utbyggings- eller vernetiltaket påfører eiendommene. Deretter holder jordskifteretten et skjønn basert på alminnelige ekspropriasjonsrettslige regler for å fastsette erstatning for det økonomiske tap som ikke ble erstattet fullt ut gjennom jordskiftedelen av saken. Et hovedelement i de fleste kombinerte saker er tilgangen på erstatningsarealer. Tilgang til erstatningsarealer er likevel ikke et vilkår for å kunne fremme en kombinert sak. I enkelte tilfelle vil det heller ikke være en faktisk forutsetning for et vellykket jordskifte.

Det ligger ikke til jordskifteretten å framskaffe erstatningsarealer - det ligger til utbygger og vernemyndighet.

De kombinerte sakene kan inndeles i utbyggingsjordskifte og vernejordskifte. Som eksempler på utbyggingsjordskifter vises det til de såkalte samferdselsjordskiftene, til Gardermoutbyggingen, med i alt 23 jordskiftesaker som omfattet Gardermobanen, riksvegutbygging og flyplassområdet. Videre vises det til utbyggingen av Rena leir, Rødsmoen og til utbyggingen av Gråfjell skytefelt. Når det gjelder vernejordskifter, vises det til at Stortinget har forutsatt at barskogvernet i størst mulig grad bør gjennomføres på denne måten.

Avtaleskjønn og skjønn etter særlovgivningen

Skjønnskompetansen til å holde rene skjønn, uten et samtidig jordskifte omfatter:

  • avtaleskjønn ved ekspropriasjon eller rådighetsinnskrenkninger, jf. jskl. § 6 fjerde ledd

  • servituttskjønn, jf. servituttloven § 19 andre ledd

  • grannegjerdeskjønn, § 16 andre ledd første punktum i grannegjerdeloven

  • vegskjønn (private veier), § 60 andre ledd første punktum i vegloven

  • skjønn etter jordlova, jf. § 17 andre ledd i jordlova.

  • reindriftsskjønn, jf. jskl. § 6a

Rettsfastsettende saker uten et samtidig jordskifte, jskl. kap. 11

De rettsfastsettende saker omfatter grensegangssak, jskl. § 88 og rettsutgreiing, jf. jskl. § 88a.

Jordskifterettens kompetanse i grensegangssaker ble nærmere avklart gjennom Høyesteretts kjennelse i Rt. 1959 s. 1059. Høyesteretts flertall (4 dommere) la til grunn at det ikke er noe vilkår at «grensen som skal klarlegges tidligere har vært fastlagt i marken ved oppmerking eller ved beskrivelse i dokument». Videre la Høyesterett til grunn at når det i grensegangssaker var anledning til å velge om en ville bruke jordskifteretten eller de ordinære domstolene, måtte en nødvendig forutsetning være at « de to domstoler har samme saklige kompetanse for så vidt den art saker som valgfriheten gjelder».

Det typiske for rettsutgreingssaker er klarlegging og fastsetting av hvem som har eiendomsrett eller som er innehaver av bruksrett innenfor et større eller mindre avgrenset geografisk område, eventuelt med dom etter § 17. Innenfor dette område klarlegges og fastsettes uklare eller omtvistede grenser og bruksretter i en og samme sak. To vilkår må være oppfylt for å fremme en rettsutgreiingssak. Det må være sameie eller sambruk mellom eiendommer. Videre må det være nødvendig å klarlegge og eller fastsette rettighetsforholdene av hensyn til en rasjonell bruk av området.

5.2.3 Jordskifterettens saklige kompetanse - Utvalgets vurdering

Etter utvalgets vurdering er det ikke noe ved reglene om saklig kompetanse som støter an mot uavhengighetsprinsippet.

Særlig om grensen mot forvaltningsvirksomhet

Grensen mot forvaltningsvirksomhet behandles i kap. 7.2.2 i NOU 2002: 9.

Utvalget viser til at gangen i en jordskiftesak, § 2-sakene i jskl., er noe spesiell i forhold til vanlige tvistesaker for de alminnelige domstolene. Det spesielle knytter seg til at sakene kan være omfattende og komplekse, slik at en rekke avgjørelser må treffes underveis i saken. Utvalget trekker paralleller til enkelte store skjønn, for eksempel vassdragsskjønn.

Utvalget legger til grunn at oppgaver som klart har karakter av å være dømmende virksomhet skal som et utgangspunkt være forbeholdt domstolene, mens utøvende myndighet skal være forbeholdt den utøvende makt. Utstrakt grad av funksjonssammenblanding kan være uheldig. Det vil videre kunne være i strid med Grunnlovens maktfordelingsprinsipp å legge forvaltningsoppgaver i større omfang til en domstol.

Utvalget viser til juridisk litteratur på området. Et problem i den juridiske teori synes å være at atskillige av de avgjørelsene som forvaltningsorganene treffer, vil falle inn under de fleste, om ikke alle, definisjoner av dømmende myndighet, jf. for eksempel Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (1997). I denne forbindelse går utvalget spesielt inn på vurderingene til Alf Ross, Statsforfatningsret I (1980) som på mange måter synes å ha tatt konsekvensene av dette.

Slik Ross ser det, må det rent faktisk aksepteres at det skjer en funksjonssammenblanding. Etter Ross sin definisjon, betyr dømmende makt «magten til definitivt at normere retten i en konkret situation ved at bedømme foreliggende kendsgerninger i henhold til retsregler». Det sentrale ved definisjonen ligger i «definitivt».

Utvalget viser til at definisjonen til Ross har et rettspolitisk utgangspunkt. Den baseres på en erkjennelse av at ethvert forsøk på å definere begrepet «dømmende myndighet» ut fra virksomhetens art vil være forfeilet. Dette fordi en dekkende definisjon også vil måtte omfatte en rekke forvaltningsavgjørelser. Det sentrale i Ross sin definisjon er således at domstolene har det siste ord (definitiv avgjørelse).

Utvalget kan ikke se at det er gitt noen definisjon av utøvende myndighet som kan gi noen definitiv grense mot dømmende myndighet.

Etter utvalgets oppfatning kan det heller ikke ut fra forvaltningslovens regler sluttes noe avgjørende om grensen mellom dømmende avgjørelser og forvaltningsavgjørelser.

Utvalget finner for egen del ikke noen grunn til å trekke noen definitiv grense i forhold til de spørsmål som knytter seg til jordskifte, § 2-sakene i jskl. Etter utvalgets oppfatning vil spørsmålet være om jordskifterettene er tillagt forvaltningsoppgaver av en slik art og i et slikt omfang at det ut fra maktfordelingsideene er betenkelig å legge slik virksomhet til en domstol.

Uten at det er avgjørende for grensen, synes utvalget at det i mange sammenhenger er et sentralt trekk ved forvaltningsavgjørelser at de angår den enkeltes retter og plikter i forhold til det offentlige. Dette gjelder særlig på områder der organet har klare forvaltningsoppgaver. Utvalget viser videre til at avgjørelser på det rent privatrettslige området er gjennomgående og uten videre ansett for å høre under domstolene.

Utvalget viser til at det har vært alminnelig enighet om at jordskifterettenes rettsfastsettende avgjørelser, er utslag av dømmende myndighet. Dette er en myndighet som ligger under domstolene.

Etter utvalgets oppfatning er det omformingsoppgavene, jordskifte, som har vært oppfattet som utslag av forvaltningsvirksomhet.

Etter utvalgets oppfatning gjelder dette to forhold. Det ene gjelder den omformende, rettsendrende virksomhet ved jordskifte i egentlig forstand.

Utvalget viser innledningsvis i drøftelsen til at domstolenes avgjørelser i en rekke tilfeller er rettsendrende. Utvalget kan ikke se at jordskifterettenes kompetanse til å omforme rettigheter i seg selv innebærer at jordskifterettene utøver forvaltningsvirksomhet.

Utvalget viser til at denne delen av jordskifterettenes virksomhet i det vesentlige består av å endre rettsforholdet mellom private parter.

Utvalget viser til jskl. §§ 1og 29 om kravet til å skape en privatøkonomisk netto nyttegevinst innenfor jordskiftefeltet og om en tjenlig utforming av eiendommer og rettigheter etter «tida og tilhøva». At samfunnet har en alminnelig interesse i at ressursene utnyttes på en tjenlig måte, er etter utvalgets oppfatning ikke avgjørende for om det er tale om domstols- eller forvaltningsvirksomhet. De rettsreglene de alminnelige domstoler anvender, er i betydelig grad gitt med sikte på å fremme bestemte formål.

Etter utvalgets mening er det vesentlige i grensedragningen at jordskifte i all hovedsak er en partsstyrt prosess, gjennomført for å få en bedre totalløsning, samtidig som det er en forutsetning for jordskifte at det skapes en privatøkonomisk netto nyttegevinst og at ingen part påføres tap, jf. jskl. §§ 1 og 3 a. Utvalget viser videre til at avgjørelsen ikke treffes ut fra et fritt, ubundet skjønn, men på grunnlag av lovbestemte retningslinjer. Avgjørelsen vil være bestemmende for partenes framtidige, privatrettslige stilling.

Utvalget legger til grunn at slike avgjørelser må oppfattes som utslag av dømmende myndighet. Utvalget viser videre til at det er få, om noen, eksempler på at forvaltningen er gitt myndighet til å løse opp og omforme private rettigheter.

Det andre som i blant synes å bli oppfattet som utslag av forvaltningsmyndighet, knytter seg til det rent praktiske arbeidet for å klarlegge forhold som har betydning for jordskiftesaken. Dette gjelder bl.a. kartlegging, bonitering og lignende som krever særlig faglig kompetanse. Jordskifterettene og det tekniske personalet opptrer derfor langt mer aktivt ved forberedelsen og gjennomføringen av sakene enn de alminnelige domstoler. Dette henger etter utvalgets mening også sammen med at partene ofte ikke er representert med advokater.

Utvalget viser til at det er nødvendig å klarlegge forvaltningsmessige forutsetninger for jordskifte ved å innhente vedtatte arealdisponeringsplaner samt å klarlegge om det blir gitt forvaltningssamtykke til bestemte løsninger, for eksempel avkjørselstillatelse etter vegloven.

Etter utvalgets oppfatning er dette i seg selv verken utslag av utøvende eller dømmende virksomhet. Utvalget viser i denne sammenheng til at denne virksomheten i en viss forstand kan sammenlignes med det arbeid som finner sted under saksforberedelsen for de alminnelige domstoler.

Konklusjon

Utvalget konkluderer med at den kompetansen jordskifterettene er tillagt etter jordskifteloven, mest naturlig må anses som utslag av dømmende myndighet. Under ingen omstendighet kan utvalget se at noen del av jordskifterettenes kompetanse og oppgaver har karakter av å være forvaltningsvirksomhet på en slik måte at det ut fra maktfordelingsideene er betenkelig å legge virksomheten til en domstol.

5.2.4 Enkelte saksbehandlingsregler og domstolprinsipper

5.2.4.1 Innledning

Under kap. 4.5 i NOU 2002: 9 er det gitt en bred oversikt over gjeldende saksbehandlingsregler. Av oversikten framgår det at de fleste etablerte prosessuelle prinsipper også gjelder i jordskiftesaker. I det følgende blir bare de saksbehandlingsregler som utvalget har tatt opp til vurdering behandlet.

Departementet slutter seg i all hovedsak til utvalgets vurderinger og konklusjoner i kap. 7.3 i NOU 2002: 9. De bestemmelser som utvalget har kritiske merknader til, vil med dette utgangspunkt, bli tatt opp i mandatet for en bred revisjon av jordskifteloven som departementet vil iverksette.

Denne proposisjon gjelder organiseringen av jordskifterettene. Framstillingen av den prosessuelle kompetanse blir derfor kortet ned til det som anses nødvendig for hovedspørsmålene i tilknytning til valg av organisasjonsmodell. For en mer utførlig beskrivelse vises det til kap. 7.3 i utredningen.

5.2.4.2 Reglene om kravskompetanse

Utvalget viser innledningsvis til at jskl. § 97 ikke har noen henvisning til tvistemålslovens (tvml.) §§ 53 og 54 om «rettslig interesse» som vilkår for saksanlegg. Utvalget viser videre til at disse regler ikke uten videre får anvendelse i typiske rettsendrende saker for de alminnelige domstoler.

Bestemmelsene om kravskompetanse etter jordskifteloven reguleres av lovens § 5. Utgangspunktet er at det er rettssubjekter med klar partsstatus, herunder stat og kommuner i kraft av å inneha eiendomsrett eller alltidvarende bruksrett, som har slik kompetanse, men det finnes unntak.

Etter § 5 kan også offentlige myndigheter med hjemmel for ekspropriasjon eller regulering av eierrådighet kreve jordskifte. Utvalget viser til at siktemålet med denne bestemmelse ikke er å få avholdt jordskifte i tradisjonell forstand. Forutsetningen for å kreve jordskifte etter denne bestemmelse er at jordskifte skal kombineres med et skjønn etter jskl. § 6 første og annet ledd. Utvalget mener at dette burde kommet klarere til uttrykk i lovteksten.

Etter jskl. § 5 kan flere forvaltningsorganer kreve jordskifte uten å være part i saken. I særlig grad gjelder dette Landbruksdepartementet. Særlig § 5 annet ledd, jf. § 88 annet ledd åpner for krav om jordskifte, grensegang og rettsutgreiing på et mer «landbrukspolitisk grunnlag». Dette gjelder etter utvalgets oppfatning spesielt for krav som grunnes på «allmenne hensyn».

Utvalget viser til at det ikke er uten betenkelige sider å gi offentlige organer som ikke har partsstatus, kompetanse til å kreve sak som i all hovedsak gjelder private interesser.

Utvalget viser til at regler av denne art ikke er i direkte strid med uavhengighetsprinsippet. Utvalget finner det likevel uheldig å tvinge partene inn i en prosess de ikke selv ønsker, og som lett kan oppleves som utslag av «utøvende myndighet».

Konklusjon

Utvalget konkluderer med at det bør foretas en nærmere gjennomgang av de regler som gir offentlige myndigheter kompetanse til å kreve saker for jordskifteretten uten å ha partsinteresser, og uten å bli part i prosessen. Utvalget mener videre at Landbruksdepartementets kompetanse under enhver omstendighet må begrenses til tilfeller hvor det kan påvises et klart og saklig behov.

5.2.5 Andre regler som fraviker disposisjonsprinsippet

Utvalget viser til jskl. § 88 siste ledd om grenseregulering, samme lovs § 16 første ledd om avgrensing av jordskiftefeltet og til lovens § 25 siste ledd om utvidelse av jordskiftefeltet. Nevnte bestemmelser åpner for at jordskifterettene av eget tiltak, uten at noen part har krevd det, kan treffe avgjørelser som nevnt. Dette er et brudd på disposisjonsprinsippet, jf. tvml. §§ 85 og 86.

Utvalget viser til at disposisjonsprinsippet ikke er noe konstitusjonelt prinsipp, og at det i vesentlig grad er fraveket i lovgivningen, også ved at Landbruksdepartementet etter § 88 annet ledd kan kreve grensegang i visse tilfeller.

Konklusjon

Utvalget mener at det bør foretas en nærmere gjennomgang av reglene med utgangspunkt i de premisser som utvalget gir uttrykk for i kap. 7.3.3 i NOU 2002: 9.

5.2.6 Særlig om jordskifteloven § 30

Etter jskl. § 30 første ledd kan det legges ut areal til gjennomføring av utbyggingstiltak under et ordinært jordskifte uten at det kombineres med et skjønn etter § 6 første ledd.

Etter utvalgets oppfatning skaper ikke regelen problemer i forhold til private grunneiere. Problemene oppstår når det er offentlige myndigheter som eier areal som de krever utlagt til utbyggingsformål i skifteplanen.

Utvalget viser til at ingen av partene i et jordskifte har et rettskrav på å få sine arealer utlagt på en bestemt måte. For offentlige utbyggingstiltak stiller dette seg annerledes. Slike tiltak bygger på en reguleringsplan, og tiltak i strid med planen er ikke tillatt. Arealet som omfattes av tiltaket kan heller ikke tenkes å bli trukket inn i et nytt jordskifte.

Når jordskifteretten skal basere jordskifteplanen på at bestemte areal skal tilfalle stat eller kommune for visse, offentlige formål, er det etter utvalgets mening uansett tale om ekspropriasjon. Etter utvalgets oppfatning framstår derfor regelen i § 30 som prinsipielt uheldig. Den åpner for reell ekspropriasjon, samtidig som det tilsynelatende er tale om ordinært jordskifte.

Utvalget peker på flere prinsipielle forhold i tilknytning til § 30 første ledd:

  • Ekspropriasjon forutsetter at Grunnloven § 105 kommer til anvendelse

  • Erstatningsutmålingen skal baseres på ekspropriasjonserstatningsloven

  • Partene skal kunne prøve om retten til og betingelsene for ekspropriasjon er oppfylt, jf. skjønnsprosessloven § 48

  • Etter skjønnsprosessloven § 54 dekker eksproprianten nødvendige utgifter i anledning saken

  • Ankereglene er ulike ved ekspropriasjon og et ordinært jordskifte

Konklusjon

Utvalget mener at § 30 første ledd i jordskifteloven under enhver omstendighet trenger revisjon i samsvar med premissene i kap. 7.3.2 i NOU 2002: 9.

5.2.7 Særlig om formålsbestemmelsene i jskl. §§ 29 og 29 a

Bestemmelsene er nærmere behandlet i kap. 7.3.4 i NOU 2002: 9

Konklusjon

Utvalget tilrår at formålsbestemmelsen i § 29a, som er uvanlig i domstolsammenheng, utgår. Utvalget begrunner dette med at bestemmelsen kan etterlate inntrykk av at jordskifteretten skal ha forvaltningsoppgaver, noe som i seg selv er uheldig. Dessuten er bestemmelsen overflødig. Det er ikke nødvendig å presisere at domstolene skal ta hensyn til gjeldende lover, og også til verne- og fredningsvedtak m.v.

5.2.8 Avgjørelsesformene og rettsmidler

Bestemmelsene er nærmere behandlet i kap. 7.4 i NOU 2002: 9.

Konklusjon

Når det gjelder avgjørelsesformene konkluderer utvalget med at de langt på vei samsvarer med det som er fastsatt i tvistemålsloven for de alminnelige domstolene. Bestemmelsene reiser ikke problemer i forhold til uavhengighetsprinsippet.

Når det gjelder rettsmiddelreglene, som er nærmere beskrevet i utredningens kap. 4.5, konkluderer utvalget med at de ikke støter an mot uavhengighetsprinsippet. Utvalget har således ikke funnet eksempler på at jordskifterettenes avgjørelser kan overprøves av organ utenfor domstolssystemet.

Det som ut fra dagens regelverk synes særegent er, etter utvalgets oppfatning, at jordskiftedelen av jordskifterettenes avgjørelse i enkelte tilfeller ikke undergis realitetsprøving. Dette gjelder jordskiftedelen i utbyggings- og vernejordskifte etter jskl. § 6 første til fjerde ledd.

5.2.9 Forvaltningsmessige forutsetninger for et jordskifte

Under dette kapittel behandles problemstillinger som står sentralt i brevet av 28. september 1998 fra Den norske Dommerforening og Den Norske Advokatforening til Stortingets næringskomité. Foreningene anfører bl.a. at jordskifterettene opptrer som plandomstol når de vedtar skifteplan, jf. jskl. § 20 a. De problemstillingene foreningene videre tar opp, har ellers sammenheng med at samfunnet gjennom lovgivningen i økende grad er blitt et reguleringssamfunn, der grunneiernes faktiske og rettslige disposisjonsrett begrenses. Dette skjer dels etter arealdisponeringsplaner, rettigheter og dels ved tillatelser til bestemte disposisjoner og ved rådighetsbegrensninger som nekter en bestemt bruk.

Utvalget gjør en omfattende utredning og vurdering av disse spørsmål i NOU 2002: 9, kap.7.6.

5.2.10 Utvalgets generelle merknader

Utvalget mener at betegnelsen plandomstol er misvisende. Dette fordi begrepet kan assosieres med den kompetanse den utøvende myndighet har til å vedta arealdisponeringsplaner, uavhengig av eiendomsgrenser og private rettigheter.

Utvalget slår fast at jordskifterettene ikke har slik myndighet. Utvalget viser til at jordskifterettenes kompetanse, begrenset av jskl. §§ 1 og 3a, ikke rekker lenger enn til å omforme private rettigheter. Det ligger ikke til jordskifteretten å ta stilling til arealdisponeringen. Denne beror på politiske vurderinger og prioriteringer og ligger følgelig til forvaltningen.

Når det gjelder forholdet til «det gjennomregulerte samfunn,» mener utvalget at jordskifterettene i økende grad må ta hensyn til arealdisponeringsplaner og til regler som gjør bestemte tiltak avhengige av forvaltningssamtykke. Etter utvalgets oppfatning er det imidlertid noe misvisende når foreningene hevder at «jordskifterettene så godt som ingen selvstendig myndighet (har), men i realiteten er helt ut forvaltningsstyrt».

Utvalget viser til at foreningene på en illustrerende måte definerer jordskifterettenes kompetanse ved at «jordskifterettenes myndighet er utledet av partenes rådighet over sine eiendommer og ikke går lenger enn den».

Utvalget finner for øvrig grunn til å peke på at ingen forvaltningsorganer er tillagt slik kompetanse til å omforme private rettigheter som jordskifterettene.

5.2.10.1 Klargjøring av forutsetninger- Jordskifteloven §§ 20 a og 41

Forholdet til forhandlingsprinsippet

I tvistemålsloven § 86 første ledd kommer forhandlingsprinsippet til uttrykk: «Det paahviler partene at gjøre rede for de faktiske forhold og bevis, som er av betydning for avgjørelsen».

Bestemmelsene i jordskifteloven §§ 20a og 41 gjelder den omformende del av jordskifterettenes saklige myndighet, § 2-sakene. Bestemmelsene pålegger jordskifterettene en selvstendig plikt til å tilrettelegge grunnlaget, og representerer således et unntak fra forhandlingsprinsippet. Utvalget viser til at dette heller ikke er et konstitusjonelt prinsipp slik at lovgiver ikke har adgang til å pålegge retten en selvstendig plikt til å tilrettelegge grunnlaget, og at det i atskillig grad er fraveket ellers i lovgivningen. Etter utvalgets vurdering reiser denne plikten i seg selv ikke problemer i forhold til uavhengighetsprinsippet.

Utvalget viser til at §§ 20a og 41 regulerer to ulike forhold:

  • Jordskifterettens plikt til å klarlegge eksisterende forhold som har betydning for skiftet, bl.a. gjeldende arealdisponeringsplaner

  • Jordskifterettens plikt til å søke klarlagt om nødvendig forvaltningssamtykke blir gitt, for eksempel avkjørselstillatelse til den private vegløsningen som er valgt

Konklusjon

Utvalget mener at det ikke er gitt at jordskifterettene bør ha et selvstendig ansvar i forhold til å klarlegge om forvaltningssamtykke blir gitt, i hvertfall ikke i betydning av at retten selv skal søke om tillatelse. Utvalget kan likevel ikke se at det er i strid med sentrale domstolprinsipper å pålegge domstolen en slik plikt.

5.2.10.2 Forholdet til den utøvende myndighet

Den Norske Dommerforening og Den Norske Advokatforening tar i sitt brev til Næringskomiteen opp spørsmålet om ikke jordskifteprosessen kan føre til at det oppstår for tett kontakt mellom jordskifterettene og den utøvende myndighet. Denne problemstillingen antas å ha fått økt betydning som følge av at jordskifterettene har fått utvidet adgang til å avholde jordskifte kombinert med skjønn.

Utvalget mener at både § 20 a og § 41 inneholder uheldige formuleringer. Utvalget mener at et par punkter også innholdsmessig kan framstå som tvilsomme.

Konklusjon

At jordskifterettene skal ta hensyn til foreliggende planer etter plan- og bygningsloven finner utvalget som selvsagt. Dette spørsmålet reiser ikke problemer av prinsipiell art.

Utvalget stiller seg tvilende til nødvendigheten av bestemmelsen i § 41 første ledd om at jordskifterettene kan «medverke» under utarbeidinga av reguleringsplan. Etter utvalgets mening er det ikke behov for en slik regel. Når den i tillegg skaper inntrykk av funksjonssammenblanding, bør den etter utvalgets mening utgå.

Når det gjelder uttrykket «samråd» i jskl. § 20a, mener utvalget at selve formuleringen er uheldig. Ved en lovrevisjon bør formuleringen være mer i samsvar med intensjon, jf lovforarbeidene i Ot. prp. nr. 57 (1997-98). Hovedhensikten er etter utvalgets mening å innhente faktiske opplysninger i betryggende former samt å få klarlagt om forvaltningssamtykke for fysiske tiltak blir gitt. Etter utvalgets mening taler sterke hensyn for at søknader om slikt samtykke skal fremmes av partene, og ikke av retten som nå.

Utvalget konkluderer med at gjeldende rett ikke direkte støter an mot uavhengighetsprinsippet.

5.3 Når de forvaltningsmessige forutsetninger for et rettskraftig jordskifte svikter

5.3.1 Innledning

Departementet viser til den brede framstillingen i NOU 2002: 9.

Utvalget viser til at når en rettskraftig jordskifteløsning hindres gjennomført av et etterfølgende forvaltningsvedtak, kan den som rammes, oppleve det som en overprøving av jordskifterettenes avgjørelse. Dommerforeningen og Advokatforeningen har også vist til at det reiser seg tvil om jordskifterettene som uavhengige domstoler i slike tilfeller. Foreningene mener at denne tvilen kan begrunnes med at en kommune «opptrer som rettsmiddelinstans over jordskifterettenes planvedtak», for senere å opptre» som saksøker i en § 6-sak».

Foreningene viser videre til de krav Den Europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 6 setter til uavhengige og upartiske domstoler. Foreningene viser i denne forbindelse til «kommunenes overprøvingsadgang i skifteplanprosessen og deres dobbeltrolle i ekspropriasjonssaker». Foreningene mener at disse forhold er «særlig problematisk i forhold til artikkel 6 nr.1». Foreningene har videre, bl.a. med henvisning til den såkalte van der Hurk-saken, uttalt at det er tvilsomt om jordskifteretten kan anses upartisk «i en sak der en av partene er deres overordnede i andre beslektede saker».

5.3.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget forstår ikke disse uttalelser slik at de mener at kommunale organer kan overprøve jordskifterettenes avgjørelser i rettslig forstand. Utvalget viser i denne sammenheng til sin konklusjon om at jordskifterettenes avgjørelser, etter gjeldende rett, ikke kan overprøves utenfor domstolssystemet.

Utvalget viser videre til at verken kommunen eller andre forvaltningsorganer har noen rettslig overordnet stilling i forhold til jordskifterettene.

Utvalget forstår derfor foreningenes uttalelse slik at det menes at jordskifterettenes løsningsmuligheter begrenses av for eksempel arealdisponeringsplaner. Videre forstår utvalget det slik, at de bestemmelser som gir forvaltningen slik kompetanse, samtidig kan føre til at deler av jordskifteresultatet ikke lar seg realisere.

Etter utvalgets oppfatning medfører ikke det siste en overprøving og omgjøring av jordskifteresultatet. Problemstillingen er etter utvalgets mening en annen enn i van der Hurk-saken. I det tilfellet var forholdet at departementet, en minister, hadde kompetanse til å gjøre vedtak om at en domstolsavgjørelse i en bestemt type saker ikke skulle gjennomføres. Dette ble ansett som konvensjonsstridig, selv om kompetansen aldri ble brukt.

Utvalget viser til at det vil framstå som utenkelig i norsk rett å gi et organ underlagt den utøvende myndighet makt til å hindre gjennomføring av en domstolsavgjørelse. Når en kommune i visse tilfeller kan treffe vedtak som rent faktisk kan hindre gjennomføring av deler av et jordskifte, er det etter utvalgets oppfatning en sidevirkning av organets kompetanse. Et slikt vedtak kan på vanlig måte bringes inn for domstolene. Dersom hensikten med forvaltningsvedtaket var å hindre gjennomføring av et jordskifte, eller dom, vil det etter utvalget sin mening nokså klart framstå som ugyldig.

Problemet kan illustreres ved at en skogsbilveg i et rettskraftig jordskifte bygger på en avkjørselstillatelse. Før avkjørselen lar seg realisere inntrer det en helt ny faktisk situasjon knyttet til trafikksikkerhet. Vegmyndigheten kan da stenge vedkommende avkjørsel og flytte den til et mindre trafikkfarlig sted. Vegmyndighetens rett og plikt til å flytte avkjørselen er grunnet i trafikksikkerhetshensyn, og ikke i hensyn som knytter seg til å hindre gjennomføringen av en skifteplan.

Utvalget har merket seg at av en total saksmengde for jordskifte- og jordskifteoverrettene på i underkant av 5000 saker, for perioden 1. januar 1997 til 1. januar 2002, utgjorde disse tilfeller ca. 0, 4 promille av sakene.

Utvalget viser til at det ved revisjonen av jordskifteloven i 1997, jf. Ot. prp. nr. 57(1997-98) ble innført spesialbestemmelser for å reparere skadene slike tilfeller kan medføre. Bestemmelsene, som er inntatt i jskl. § 73 annet ledd gir partene adgang til å gjenoppta saken når forutsetningene blir endret slik «at avgjerande tiltak i skifteplanen ikkje kan gjennomførast og at det er tvillaust at vilkåret i § 3 bokstav a ikkje er oppfylt for minst ein part».

Utvalget drøfter mulige andre løsninger for slike tilfeller. Utvalget finner det vanskelig å innføre en garantitid eller fredningstid for tiltaket i skifteplanen. Dette kunne hindre forvaltningen i å treffe avgjørende vedtak, som for eksempel er begrunnet i trafikksikkerhetshensyn.

Utvalget har også vurdert en eventuell erstatningsregel. Etter utvalgets mening må en eventuell slik regel ikke komme i strid med alminnelige prinsipper om rådighetsinnskrenkninger.

Utvalget viser også til praksis i utlandet hvor jordskiftesakene ikke avsluttes før tiltakene rent fysisk er gjennomført.

Konklusjon

Utvalget kan ikke se at spørsmålet om etterfølgende forvaltningsvedtak som fører til at jordskifteresultatet ikke kan realiseres, har noen direkte betydning for jordskifterettenes status som uavhengige domstoler.

Ved en revisjon av jordskifteloven mener utvalget at mulige løsninger som nevnt i kap. 7.6.3 i NOU 2002: 9 og andre eventuelle løsninger må vurderes.

5.4 Organisering, administrasjon og dommernes stilling

5.4.1 Innledning

Departementet viser til kap 3.2.8 og til NOU 2002: 9 hvor det er gjort nærmere greie for gjeldende organisering.

Jordskifterettene og jordskifteoverrettene er i dag organisert som særdomstoler. De går likevel inn i det ordinære domstolapparatet på den måten at avgjørelsene gjennomgående kan ankes eller påkjæres til lagmannsrett.

Under dette kapitlet diskuteres særdomstoler og spørsmål som i videste forstand berører uavhengighetsprinsippet, bl.a. i tilknytning til dommernes stilling og administrasjonsordningen.

Departementet viser til NOU: 2002: 9, kap. 7.7.3.2 om instrukser, uttalelser m.v. Under dette kapitlet gis det en bred vurdering av administrasjons-og arbeidsinstruksen for jordskifteverket av 15. januar 1985. Instruksen ble opphevet med virkning fra 1. januar 2002. Departementet slutter seg i hovedsak til utvalgets vurderinger og konklusjoner av instruksen og forholdet til jskl. § 96. Departementet finner derfor ikke grunn til å framstille de nærmere bestemmelser i nevnte instruks.

5.4.2 Ordningen med særdomstoler

Utvalget viser til at det fra enkelte hold er gitt uttrykk for at det knytter seg visse betenkligheter til å opprette særdomstoler. Utvalget viser til at det konstitusjonelt ikke er noe hinder for dette.

Utvalget legger til grunn at særdomstoler ikke reiser noe problem i forhold til uavhengighetsprinsippet, så lenge domstolens avgjørelser kan overprøves innenfor det etablerte domstolshierarki. Utvalget viser i denne sammenheng til Rt. 1980 s. 52 flg. Her uttales det at det ut fra Grunnloven ikke kan «utledes noe forbud mot at første og annen instansbehandling av enkelt saker henlegges til særdomstoler.»

Når det gjelder jordskifterettene, uttaler utvalget: «Med den særlige kompetanse som kreves, særlig i ordinære jordskiftesaker og kombinerte saker, vil jordskifterettene - så lenge de har status som domstoler - vanskelig kunne organiseres på annen måte enn som særdomstoler.»

5.4.3 Administrasjonsordning og instruksjonsmyndighet.

En sentral side ved uavhengighetsprinsippet er at de øvrige statsmaktene, eller andre, ikke skal kunne instruere domstolene under utøvelse av dømmende myndighet.

Samtidig har det vært tradisjon for at domstolene administrativt har vært underlagt den utøvende myndighet. Landbruksdepartementet har vært, og er, administrasjonsorgan for jordsskifterettene.

Utvalget viser til at det departement som har hatt det administrative ansvar også har blitt betraktet som fagdepartement på området. Departementene utarbeider og fremmer lovforslag. Gjennom rundskriv og lignende har det også vært vanlig å informere domstolene om forståelsen og praktiseringen av nye regler.

For å holde klare grenser i forhold til uavhengighetsprinsippet er det etter utvalgets oppfatning viktig at administrasjonsorganet er seg dette ansvar bevisst. De instrukser og retningslinjer som har vært utarbeidet fra sentralt hold når det gjelder jordskifterettene, kan etter utvalgets mening indikere at bevisstheten om prinsippet, periodevis har vært noe mindre i Landbruksdepartementet enn i Justisdepartementet.

Utvalget mener at hjemmelsbestemmelsene i jskl. §§ 19 og 96 har fått en uheldig formulering, særlig gjelder dette § 19 andre ledd. Utvalget slutter seg i det alt vesentlige til uttalelsene til en prosjektgruppe som avga sin innstilling til Landbruksdepartementet 30. juni 2000, jf. NOU 2002: 9, kap.5.3.1.3. Utvalget peker i denne forbindelse særlig på jskl. § 19 siste punktum som gir Landbruksdepartementet hjemmel til å gi forskrifter på et så vidt sentralt område som verdsetting.

Utvalget mener at slike uttalelser er uheldige ut fra uavhengighetsideene. Flere av uttalelsene er etter utvalgets oppfatning lite forenlig med uavhengighetsideene, og viser til at de i betydelig grad synes å være preget av en tanke om at jordskifterettene skal være «et redskap i landbrukspolitikken».

Utvalget viser til utredningens kap. 5.3.1.3 og konkluderer med at flere av uttalelsene som er gitt om prioritering av saker, herunder uttalelser fra Stortinget, er uheldige i forhold til uavhengighetsideene. Utvalget finner det mindre heldig at statsmaktene ønsker en politisk prioritering av sakene. Det er således ikke i samsvar med uavhengighetsideene når det i Stortinget fremmes forslag om budsjettreduksjoner fordi at «riktige saker» ikke er blitt prioritert.

Utvalget viser endelig til at det sentrale i spørsmålet om uavhengighet i forhold til instrukser, rundskriv og uttalelser er at dommerne selv er sitt ansvar bevisst.

Konklusjon

Utvalget foreslår at jskl. § 19 endres slik at «verdsetting» tas ut av siste punktum. Utvalget presiserer for øvrig at både administrasjonsorgan og dommerne må være bevisste på uavhengighetsideene i sin virksomhet.

5.4.4 Dommernes stilling

5.4.4.1 Utnevnelsesreglene

Utnevnelse av jordskiftedommere reguleres av jordskiftelovens § 7 tredje ledd som lyder: «Kongen tilset jordskifteoverdommarar og jordskiftedommarar.» Jordskiftedommere beskikkes, og får derfor ikke slikt uavhengighetsvern som dommere skal ha etter Grunnlovens § 22.

Utvalget peker på at det sentrale ved uavhengighetsvernet etter Grunnlovens § 22 er at dommerne skal utnevnes i faste embeter, de skal ikke kunne avskjediges av andre statsmakter, og de skal ikke kunne tilsettes midlertidig uten at tungtveiende praktiske hensyn gjør det nødvendig.

Konklusjon

Utvalget legger til grunn at jordskiftedommere etter lovverket er dommere, og de er gjennomgående ansatt i stillinger som er ment å være faste. Etter utvalgets vurdering har det derfor vært i strid med konstitusjonelle prinsipper når de ikke har vært utnevnt i samsvar med Grunnlovens § 22.

5.4.4.2 Jordskiftedommere med allment løyve

Etter jordskiftelovens § 7 fjerde ledd kan Landbruksdepartementet gi jordskiftekandidat allment løyve til å styre en jordskiftesak. Ordningen ligner på dommerfullmektigordningen i saker for de alminnelige domstoler, jf. domstollovens § 23.

Utvalget viser til at uavhengighetsprinsippet tilsier at dommerne utnevnes som faste og uavsettelige. Ordningen med dommerfullmektiger som ansettes midlertidig er derfor ikke ubetenkelig.

Utvalget viser til at dommerfullmektigene gjennomgående bare kan gjøre tjeneste i perioder på to år, men med mulighet for forlengelse til tre. De skal ikke kunne utnevnes for nye perioder.

Utvalget peker på at det ikke er satt noen tidsbegrensning for jordskiftekandidat med allment løyve.

Dette kan innebære at en jordskiftekandidat med allment løyve kan gjøre tjeneste i sitt jordskiftesokn til han når pensjonsalderen. På den andre side har jordskiftekandidat med allment løyve ingen alminnelig sikkerhet for hvor lenge han kan bli i stillingen.

Konklusjon

På bakgrunn av de hensyn som er lagt til grunn for uavhengighetsprinsippet, framstår ordningen med allment løyve etter jskl. § 7 fjerde ledd som langt mer betenkelig enn ordningen med dommerfullmektiger. Utvalget tilrår derfor at ordningen bør opphøre, i hvert fall i sin nåværende form.

5.4.4.3 Særlig om jordskiftelovens § 10

Etter jskl. § 10 kan jordskifteoverdommeren styre enkeltsaker i første instans.

Utvalget viser til at en slik ordning ikke er uten problemer i forholdet til tilfeldighetsprinsippet. Dette er ikke et konstitusjonelt prinsipp, men visse sider ved uavhengighetsideene tilsier likevel at sakene bør tildeles ut fra et slikt prinsipp.

Utvalget peker på at tilkallingsordningen etter jskl. § 10, er av nokså spesiell karakter. Begrunnelsen for ordningen knytter seg til utnyttelse av personalressurser, men etter utvalgets mening åpner den også for å kunne fordele sakene ut fra bestemte hensyn, herunder hvor samfunnsviktig saken er.

Konklusjon

Regelen i jskl. § 10 innebærer den ulempe at det ved eventuell anke til jordskifteoverrett må konstitueres en ny jordskifteoverdommer. Utvalget konkluderer med at regelen bør oppheves.

5.5 Folkets tillit

5.5.1 Innledning

Departementet viser til Domstolkommisjonens utredning NOU 1999: 22 «Domstolene i samfunnet» hvor «folkets tillit» inngår som et sentralt hensyn ved vurderingen av de sentrale domstolprinsipper.

Som et ledd i sitt arbeid engasjerte Løkenutvalget Markeds- og Mediainstituttet (MMI) til å forestå en uavhengig undersøkelse. De viktigste siktemålene med undersøkelsen var å avdekke brukernes og det juridiske miljøets holdninger til jordskifteretten som domstol, til domstolens virksomhet og til jordskiftedommerne.

Det representative utvalg som undersøkelsen omfattet, besto av 535 personer og var sammensatt slik: Parter (300), sakkyndige (40), meddommere (27), prosessfullmektiger (120). Alle intervjupersoner i disse gruppene har i siste 5-års periode deltatt i saker for jordskifteretten. I tillegg ble 35 lagdommere og 13 jordskifte(over)dommere intervjuet.

5.5.2 Rettssikkerheten for grunneiere

Undersøkelsen viser at Jordskifteretten blir sett på som en viktig institusjon for å sikre rettsikkerheten for grunneiere i Norge i en tid da mange mener at rettsikkerheten for grunneiere er under press. Mens 74% av de spurte oppfatter at jordskifteretten sikrer rettssikkerheten for grunneiere, er det bare 54% som mener at de alminnelige domstoler gjør det.

Figur 5.1 I hvor stor grad synes du følgende instanser sikrer grunneieres rettssikkerhet i Norge?

Figur 5.1 I hvor stor grad synes du følgende instanser sikrer grunneieres rettssikkerhet i Norge?

Kilde: MMI.

5.5.3 Holdninger til jordskifterettene

MMI har målt totalinntrykket de spurte har av jordskifteretten. Som figur 1 viser, er det et klart flertall av de spurte som har et godt inntrykk.

Variasjoner i svar mellom undergruppene viser imidlertid at holdningene er delte. Mens 100% av jordskiftedommerne, 96% av meddommerne og 95% av de sakkyndige har godt inntrykk av jordskifteretten, skiller grunneierne (66%) og lagdommerne (63%) seg ut ved at færre har godt inntrykk. Blant lagdommerne er det 20% som har dårlig inntrykk, altså ikke sterkt avvikende fra gjennomsnittet, som er 15 %.

Undersøkelsen viser at sakenes framdrift i jordskifterettene er et åpenbart ankepunkt. 38% av partene, 65% av prosessfullmektigene og 60% av lagdommerne mener «stram fremdrift» passer mindre godt eller dårlig på jordskifteretten.

MMI sine analyser viser at holdningene til beskrivelsene «rettferdig» og «garanti for rettsikkerheten» er de som bidrar mest til totalinntrykket av jordskifteretten.

Figur 5.2 Basert på de erfaringer du har med Jordskifteretten, har du alt i alt et meget godt, ganske godt, litt dårlig eller meget dårlig inntrykk av Jordskifteretten?

Figur 5.2 Basert på de erfaringer du har med Jordskifteretten, har du alt i alt et meget godt, ganske godt, litt dårlig eller meget dårlig inntrykk av Jordskifteretten?

Kilde: MMI.

5.5.4 Holdninger til jordskiftedommeren

En annen annen del som bl.a. er basert på detaljerte holdningsspørsmål gjelder spesielt om jordskiftedommeren. De spurte ble presentert for en rekke beskrivelser av jordskiftedommerne, og skulle svare på hvor godt eller dårlig de syntes beskrivelsene passet.

Evalueringen av jordskiftedommeren er positiv. Omlag 80% mener han eller hun har interesse for saken, er upartisk, engasjert og kunnskapsrik.

Det er små forskjeller mellom de ulike grupper når det gjelder beskrivelsene «tilgjengelig», «nær til partene», «tillitsvekkende», «kunnskapsrik», «nytteorientert» og «samlende». Mens 71% av partene mener beskrivelsen «juridisk innsiktsfull» passer meget godt eller ganske godt, er lagdommerne og prosessfullmektigene adskillig mer skeptiske. Henholdsvis 45% og 32% mener denne beskrivelsen passer mindre godt eller dårlig. Et tilsvarende utslag finner en på beskrivelsen «formell» og «effektiv».

En nærmere analyse viser at holdningene til beskrivelsene «tillitvekkende» og «kunnskapsrik» er de faktorene som bidrar mest til totalinntrykket av jordskiftedommeren.

5.5.5 Holdninger til påstander om jordskifteretten, stilt til alle de spurte

Tvistesaker:

Undersøkelsen viser at det er utbredt enighet om at «Jordskifteretten er å foretrekke fremfor en vanlig domstol i tvistesaker om fast eiendom» og at «Jordskifteretten er en økonomisk rimelig måte å løse tvistesaker om fast eiendom på».

Samråd, samrøre:

Som ledd i undersøkelsen skulle en kartlegge påstanden om «samrøre» mellom jordskifteretten og offentlige myndigheter. Undersøkelsen viser at mange oppfatter dette som et problem. 28% av alle spurte er uenige i «Det er greit om jordskifteretten holder hus sammen med landbruks- samferdsels- eller andre offentlige myndigheter». 29% er uenige i at «Offentlige myndigheter har ingen innflytelse på avgjørelser i jordskifteretten». 20% er enige i «Det er for nær kontakt mellom jordskifteretten og kommunen» og 45% er enige i at jordskifteretten er offentlige myndigheters og landbruksmyndighetenes «forlengede arm». I tillegg er det 23% som er enige i at «Jordskifteretten tar mer hensyn til offentlige behov enn til grunneiernes interesser». Skepsisen spesielt i de juridiske miljøer er betydelig når det gjelder formelle og prinsipielle forhold, mens de samme er noe mer tilbakeholdne enn gjennomsnittet når det gjelder påstander som antyder partiskhet.

5.5.6 Jordskifterettenes stilling og funksjon i samfunnet

Skal jordskifterettene videreføres som domstol?

I undersøkelsen ble også satt fram påstander som gikk på jordskifterettenes stilling og funksjon i samfunnet. Holdninger til dette fremkommer gjennom påstandene «Jordskifteretten bør videreføres i samme form som i dag» og «Jordskifteretten bør bli en del av det vanlige domstolssystemet». Totalt sett er det 42% som er motstandere av endring, mens (15%) er tilhengere når vi legger alle spurte til grunn.

En del påstander ble bare testet ut på sakkyndige, prosessfullmektiger, lagdommere og jordskifte(over)dommere.

I de mer profesjonelle gruppene er det heller ikke stor trang til å ønske jordskifterettens status endret. Bare 13% er enige i at «Jordskifteretten bør omdannes til et forvaltningsorgan». Hele 68% er uenige i at «Jordskifteretten bør avvikles, domstolsoppgavene overføres til det vanlige domstolssystemet og andre oppgaver til forvaltningen».

5.5.7 Tilfredshet med saksbehandling og avgjørelser i jordskifteretten, stilt til utvalgte grupper

Undersøkelsen viser at en er mest fornøyd med tre forhold, som scorer 74%. Det er «At rettens avgjørelse var i samsvar med loven», «Klarhet i rettens avgjørelse» og «Informasjon fra Jordskifteretten før saken startet». 28-40% er misfornøyde med tre momenter som alle har med tid til saksbehandling og ressursforbruk å gjøre. Dette er de mest alvorlige ankepunktene.

Det er langt flere av grunneierne som synes de kom godt ut av saken (61%) enn de som kom dårlig ut av saken (20%). Hele 81% er fortsatt på vennlig talefot med andre parter i saken.

5.5.8 Kulturforskjeller mellom jordskifteretten og vanlige domstoler

Sakkyndige, prosessfullmektiger og juridisk miljø ble spurt om de mente det var store kulturforskjeller mellom jordskifteretten og de alminnelige domstoler. Mens det er 55% som mener at kulturforskjellene er store, er det 43% som mener de er middels eller små. Hele 75% av lagdommerne mener kulturforskjellene er store, mens bare 39% av jordskiftedommerne har samme syn.

Løkenutvalget viser også til andre undersøkelser som bl.a. behandler spørsmål om jordskifterettenes tillit:

5.5.9 Undersøkelser av utbyggingsjordskifte (kombinerte saker)

«Silkosetrapporten»

Samferdselsdepartementet nedsatte i januar 1996 en ekstern arbeidsgruppe for å få evaluert grunnervervsprosessen i forbindelse med utbyggingen av Gardermoen. Arbeidsgruppa, som ble ledet av direktør Ove Silkoset, Scandpower A/S, la fram sin rapport om «Ekstern kvalitetsrevisjon av grunnervervet i Gardermoprosjektet» den 8. juli 1996.

Evalueringen omfattet flyplassområdet, Gardermobanen og tilstøtende riksvegutbygging.

I tilknytning til utbyggingen ble det avsluttet i alt 19 jordskiftesaker. Ikke alle disse sakene er omfattet av evalueringen.

Arbeidsgruppa skulle blant annet vurdere om erfaringene fra Gardermoprosjektet ga grunnlag for å anbefale alternative framgangsmåter ved framtidig erverv av grunn.

Om dette uttaler arbeidsgruppa på side 30 i rapporten:

«Den viktigste anbefaling for senere arealkrevende tiltak er å legge til grunn den samme hovedfilosofi som ved Gardermoprosjektet: Arealbytte fremfor ekspropriasjon. De berørte grunneiere har i overveiende grad ønsket det. Det er nærliggende å nevne forskningsrapporten «Vegjordskifte - effekt og framdrift, Norges Landbrukshøgskole/Fylkesmannen i Vestfold, 1994». Rapporten dokumenterer potensiale for betydelig samfunnsnytte ved bruk av arealbytte ved utbygging.»

«Christierapporten»

Med bakgrunn i grunnervervsprosessen ved utbyggingen av Rena leir/Rødsmoen nedsatte Landbruksdepartementet i 1997 en arbeidsgruppe for å evaluere saken. Grunnervervet ble i det vesentlige løst ved utbyggingsjordskifte (voldgift). Arbeidsgruppa, som ble ledet av landbruksdirektør Idun N. Christie, la fram sin rapport om «Evaluering av voldgiftsjordskiftesak - Rødsmoen - Rena leir» den 19. august 1998.

Til leir- og øvingsområdet, og senere flyplass, var det nødvendig å erverve anslagsvis 40 000 daa fordelt på 15 landbrukseiendommer og et fåtall øvrige eiendommer.

Saken ble gjennomført som et voldgiftsmessig jordskifte etter jordskiftelovens § 85. Jordskiftesaken omfattet 21 parter, 134 teiger og medførte at 136 000 dekar skiftet eier. Jordskiftefeltet omfattet arealer i 6 kommuner. I forbindelse med saken ble det taksert i underkant av 200 000 daa skog. Forsvaret kjøpte inn ca. 70 000 daa som erstatningsareal.

Arbeidsgruppa konkluderer slik på s. 6 i rapporten:

«Hovedkonklusjonen er at voldgiftsjordskiftesaken er gjennomført på en måte som i sin helhet framstår som vellykket og som er gjennomført med stor profesjonell dyktighet fra sakens ulike aktører. Saken har fått anerkjennelse fra berørte grunneiere, utbygger (Forsvarets bygningstjeneste, FBT), lokale forvaltningsmyndigheter og lokale politiske myndigheter. Et kjennetegn ved saken er fraværet av «støy». Utvalget deler konklusjonene og anbefalingene til Silkosetutvalget når det gjelder jordskifte (arealbytte) som alternativ til tradisjonell gjennomføring av grunnerverv/ekspropriasjon og tilrår at jordskifte blir vurdert ved framtidig gjennomføring av utbyggings- og vernetiltak.»

5.6 Høringsuttalelser

Med unntak av Den norske Dommerforening slutter høringsinstansene seg enten positivt til vurderingene og konklusjonene til et samlet utvalg, eller de har ingen merknad. Justisdepartementet og Den Norske Advokatforening har ingen merknad til vurderingene eller konklusjonene.

Den norske Dommerforening mener at det må være en enhetlig rettskultur i Norge. Etter dommerforeningens mening innebærer dette at en ikke skal ha særdomstoler eller spesialdomstoler uten at svært tungtveiende hensyn tilsier dette. Etter Dommerforeningens mening må det foreligge et klart definert behov for at rettstvister ikke skal ligge under de ordinære domstolene. Det vises i denne sammenheng til uttalelser fra Domstolkommisjonen NOU 1999: 19 «Domstolene i samfunnet», pkt. 12.3 og 12.5.2.1. Etter Dommerforeningens oppfatning kan tenkes unntak fra dette, slik Domstolkommisjonen er inne på, men det må foreligge helt spesielle grunner for slike unntak.

Dommerforeningen viser til at vi har få særdomstoler i Norge. Ved siden av jordskifterettene er det i dag bare de særlige skjønnsrettene for byggesaker og Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms som har interesse i det praktiske rettslivet. Det må regnes med at de to sistnevnte blir avviklet. Ved siden av disse har en Arbeidsretten. Situasjonen med Arbeidsretten er spesiell og gir etter Dommerforeningens mening ikke grunnlag for slutninger for særdomstoler eller spesialdomstoler for øvrig.

Den norske Dommerforening viser til Fylkesnemndene for sosiale saker, Utlendingsnemndene og Trygderetten. Det visest til at dette er organer som treffer avgjørelser mellom privatpersoner og det offentlige, men det er også i stor grad tale om rettsendrende vedtak, som innebærer vide skjønn om fremtidige ordninger. Foreningen viser til at nevnte nemnder og forvaltningsorgan fyller vilkårene for frittstående tribunal (uavhengige forvaltningsorgan) i Den europeiske Menneskerettighetskonvensjon, artikkel 6. Organisering av slike rettsnemnder er etter foreningens syn naturlig ut fra hvordan en ser på bruk av særdomstoler i Norge.

Dommerforeningen peker på at ressursbruken har vært en hovedinnvending mot særdomstoler i Norge og viser til Domstolkommisjonens uttalelse i kap 5.2.1 i NOU 1999:19. Dommerforeningen har i denne forbindelse ingen innvendinger på ressursbruken til jordskifterettene, i det foreningen legger til grunn at jordskifterettene i all hovedsak arbeider med forvaltningsoppgaver. Det er imidlertid en svært stor ressursbruk, 275 årsverk, dersom det er tale om dømmende virksomhet.

Det grunnleggende utgangspunkt til Den norske Dommerforening er at jordskifterettene i hovedsak arbeider med forvaltning. Det vises i denne sammenheng til Domstolkommisjonens utredning kap. 12.5.2.1, Strukturutvalget NOU 1999: 22, pkt. 5.1.2, Ot. prp. nr. 57 (1997-98), pkt. 7.2, om ny jordskiftelov og til Jordskifteloven, kommentarutgave, av Torgeir Austenå og Sverre Øvstedal (3.utgave 2000), side 16-17. Foreningen begrunner dette i hovedsak slik:

«Det har ikkje vore vanleg å sjå på rettsendrande avgjerder som byggjer på så frie vurderingar som i eit jordskifte, som dømmande verksemd. Det kan nok vere rettslege element i ei vurdering av om det ligg føre ulaglege eigedomshøve, som i praksis går på om vilkåra er oppfylte for å fremje ei jordskiftesak. Det er vanskeleg å sjå at det same vil vere tilfelle når det gjeld framtidig utforming av eigedommar. Den delen av eit jordskifte må nokså tvillaust vere forvaltning. Etter vårt syn er det illustrerande at vi her har og har hatt systemet med at anke over slike avgjerder går til overjordskifte og ikkje til lagmannsretten, ut frå det hevdvunne syn at dette ikkje er avgjerder som høver for rettsleg overprøving då det her er tale om jordskiftefaglege spørsmål. Skiljet mellom saker frå jordskifterettane som kan ankast til lagmannsrett og saker som kan ankast til jordskifteoverrett, illustrerer ganske godt at svært mange av avgjerdene i jordskifterettane ikkje er av dømmande karakter. I tillegg er det ganske store praktiske oppgåver som er lagde til jordskifteverket. Dette knyter seg til to arbeidsfelt. For det første er det tale om arbeidet med å tilretteleggje grunnlaget for jordskifte, gjennom kartlegging, bonitering og innsamling av dokumentasjon t.d. om regulering. For det andre er det etterfølgjande arbeid t.d. med merking av grenser. Det er vanskeleg å sjå anna enn at dette er arbeid som ligg utanfor det som høyrer til det dømmande arbeidet. I tillegg kjem så det som gjeld kontakt med andre styresmakter, om reguleringsendringar og om pengeløyvingar. Vi viser til det arbeidet som Austenå og Øvstedal omtalar i det siste av avsnitta i sitatet ovanfor,og som ligg heilt utanfor det som ein «domstol» i det heile kan drive med. Når dette blir gjort i dag, er det naturlegvis fordi jordskifteverket ikkje oppfattar denne delen av arbeidet som å ha noko med den dømmande verksemda å gjere, noko vi for vår del er einige i.

Jordskifteutvalet går inn på generell teori i spørsmålet om kva som er dømmande verksemd. Vi kan for vår del ikkje sjå at det her er nokon grunn til å gå inn i ei generell drøfting, fordi det avgjerande er korleis ein ser på arbeidet som blir gjort i jordskifterettane.»

Dommerforeningen viser til at de fleste land har organisert jordskiftevirksomheten som forvaltningsorgan. Foreningen reserverer seg fra Løkenutvalgets uttalelser om at det er store forskjeller mellom Norge og alle andre land i Europa. Foreningen viser i denne forbindelse til at ikke alle land har gode registerordninger for fast eiendom, slik vi har det gjennom vårt tinglysingssystem.

Den norske Dommerforening mener at det er et paradoks at Løkenutvalget foreslår at Landbruksdepartementet fortsatt skal ha ansvar for jordskifteloven. Etter foreningens syn er det selvsagt at Domstoladministrasjonen (DA) og Justisdepartementet får det samme ansvar for ei prosesslov om jordskifte som for den alminnelige skjønnsprosessloven, dersom DA skal ha ansvaret for dette ut fra at jordskifte er dømmende virksomhet.

Foreningen uttaler videre:

«Landbruksdepartementet må ganske enkelt gi frå seg fagansvaret for jordskifteetaten dersom denne skal leggjast under DA.

Vi vil også peike på at dersom jordskifteverket skal administrerast frå Domstoladministrasjonen, kan det bli ein diskusjon om ressursane. Sjølv om det vil bli forskjellige budsjettkapitler på statsbudsjettet, vil det då vere naturleg å sjå på kostnadene. Ei overføring må byggje på at jordskifteverket driv i hovudsak med dømmande verksemd, og det må då i framtida naturleg måtte bli ei vurdering av korleis prioriteringa skal vere i høve til dei alminnelege domstolane. Vi kan i denne situasjonen vanskeleg sjå at ressurstilgangen til jordskifteverket kan grunngivast landbrukspolitisk, når det skal drøftast korleis ressurstilgangen til domstolane skal vere».

5.7 Departementets merknader

Departementet slutter seg i all hovedsak til utvalgets vurderinger og konklusjoner.

Departementet har merket seg at samtlige høringsinstanser, med unntak av Den norske Dommerforening, ikke har kritiske merknader til vurderingene og konklusjonene fra et samlet utvalg.

Departementet viser til at høringsinstansene gir uttrykk for at utvalget har gjort et faglig solid, grundig og meget godt arbeid.

Departementet slutter seg til høringsinstansenes vurdering av utvalgets arbeid. Departementet viser i denne sammenheng til at utvalgets medlem, lagmann Alf Bruland, har vært engasjert på heltid i tre måneder for å utrede spesielle spørsmål for utvalget. Dette gjelder i særlig grad spørsmålet om jordskifterettenes forhold til prinsippet om domstolenes uavhengighet, herunder spørsmålet om jordskifterettenes eventuelle forvaltningsoppgaver. Departementet har videre merket seg at de tre juristene i utvalget, advokat Ola Brekken, lagmann Alf Bruland og lagdommer Inger Marie Dons Jensen står samlet i disse overordnede konstitusjonelle og prinsipielle spørsmål. Departementet viser også til at de deler av utredningen som refererer seg til uavhengighetsprinsippet og andre sentrale domstolprinsipper har vært forelagt høyesterettsdommer Gunnar Aasland til gjennomlesning. Aasland har ikke hatt innvendinger til hovedsynspunktene til utvalget.

Departementet viser til Domstolkommisjonens prinsipielle uttalelser om betydningen av at domstolene har folkets tillit. Kommisjonen uttaler i kap. 7.5.1.4 i NOU 1999: 22: «Det er en gjennomgående linje i kommisjonens vurderinger at det ikke er nok å ha uavhengige, rettferdige og gode domstoler hvor også de demokratiske hensyn er ivaretatt; domstolenes kvaliteter må også være synlig utad. Hvis ikke folk flest har tillit til domstolene og dermed ikke har tillit til den enkelte dømmende avgjørelse, kan domstolene vanskelig fylle sin funksjon i samfunnet.»

Utvalget engasjerte Markeds- og mediainstituttet AS til bl.a. å undersøke om jordskifterettene hadde tillit. Spørsmålene i undersøkelsen er tydelig formulert på at tilliten skal knytte seg til jordskifterettene vurdert som domstol. Departementet konstaterer at 74 pst. av de spurte hadde meget stor eller ganske stor tillit til at jordskifterettene sikrer grunneiernes rettssikkerhet, mens tilsvarende tillit til de vanlige domstolene var 54 pst. Departementet konstaterer at 63 pst. av de spurte lagdommere hadde slik tillit til jordskifterettene.

Dommerforeningen begrunner sine hovedstandpunkt bl.a. ved å vise til uttalelser i Domstolkommisjonens utredning.

Departementet viser til at kommisjonen ikke tok standpunkt til spørsmålet om organisering av jordskifterettene, bl.a. begrunnet i at den hadde for lite jordskiftefaglig kompetanse. Kommisjonen konkluderte derfor med at det måtte settes ned et bredt sammensatt utvalg til å vurdere disse spørsmål.

Domstolkommisjonens flertall uttalte likevel:

«... at jordskifterettene med jordskifteoverrettene utgjør en så viktig del av det norske domstolsystem at det vil være uheldig om denne sektor skulle bli liggende utenfor de reformer som nå blir foreslått.

Flertallet er enig i at det bør foretas en utredning av jordskifterettenes framtidige stilling og funksjoner, og at det bør skje i det brede perspektiv som kommisjonen foreslår. Men en slik større utredning vil antakelig bli omfattende og ta atskillig tid. Flertallet mener at spørsmålet om inkorporering i Domstoladministrasjonen er så sterkt prinsipielt begrunnet at det bør behandles som en særskilt sak og ikke avvente denne større utredning som kommisjonen foreslår.»

Flertallet uttaler bl.a. i det videre:

«Jordskifterettene har de siste tiårene fått utvidet kompetanse i saker som gjelder tvisteløsning. Som domstol i tingsrettsaker har de i dag betydelige oppgaver. Dette taler etter flertallets oppfatning meget sterkt for at administrasjonen av jordskifterettene bør være den samme som for de alminnelige domstoler.»

Kommisjonens mindretall viste til kommisjonens manglende jordskiftefaglig kompetanse, og ønsket spørsmålet utredet av et bredt sammensatt utvalg.

Departementet sier seg enig med Domstolkommisjonens uttalelse om omfanget av tvisteløsning. Departementet viser til at den dømmende myndighet til jordskifterettene, som ikke er omstridt i forhold til spørsmålet om forvaltningsoppgaver fra noen av høringsinstansene, omfatter grensegangssak og rettutgreingssak som egne sakstyper. Denne myndighet omfatter videre tvister om eiendomsgrenser og servitutter som må avgjøres som del av en jordskiftesak. I forhold til spørsmålet om dømmende virksomhet er dette spørsmålet heller ikke omstridt. Det samme gjelder jordskifterettenes skjønnskompetanse etter jskl. §§ 6, jf. 1 andre ledd og etter særlover.

Departementet vil understreke at disse oppgaver av dømmende myndighet utgjør en vesentlig del av jordskifterettenes samlede oppgaver. Departementet viser i denne forbindelse til at det i gjennomsnitt er 1 tvist pr. sak i de ca. 1000 saker som jordskifterettene behandler årlig. Etter departementets oppfatning må det derfor bero på en misforståelse når Dommerforeningen hevder at jordskifterettene i all hovedsak ikke har oppgaver av dømmende art.

Den norske Dommerforening tar opp spørsmålet om rettsenhet og mulighet for valg av domstoler. Departementet er i det vesentlige enig med foreningens generelle synspunkter i dette spørsmål. Når det gjelder forholdet til jordskifterettene, vil departementet kommentere dette nærmere.

Det er ikke fullt ut sammenfallende kompetanse mellom jordskifterettene og de alminnelige domstoler i grensegangssaker, jf. jskl. § 88. Kompetansen til de alminnelige domstoler forutsetter tvist i slike saker. Kompetansen til jordskifterettene er videre ved at tvist ikke er et nødvendig vilkår. Det er tilstrekkelig at grensen framstår som uklar for partene. Kompetansen til jordskifterettene omfatter også innmåling med eksakt angivelse av koordinater i grensebeskrivelsen, kart og grenseavmerking. Om den nærmere begrunnelse for dette vises det til kap. 6.5.

Når det gjelder spørsmålet om rettsenhet, viser Departementet til at vel 90 pst. av grensegangssakene, uten et samtidig jordskifte, går for jordskifterettene. Dette gjelder også i tettsteder og byer. Etter departementets vurdering tilsier dette at rettsenheten, totalt sett, er stor.

Departementet viser til at myndigheten til å holde rettsutgreiing, avsi dom som del av en jordskiftesak og holde jordskifte og skjønn i en og samme sak ligger eksklusivt til jordskifterettene. I disse sakene foreligger det i utgangspunktet ingen konkurrerende kompetanse.

I spørsmålet om konkurrerende myndighet konkluderer departementet derfor med at dels er jordskifterettenes kompetanse, i en viss utstrekning, kvalitativt forskjellig fra de alminnelige domstoler og dels er kompetansen eksklusivt lagt til jordskifterettene.

Den norske Dommerforening legger til grunn at jordskifterettene i hovedsak arbeider med forvaltningsoppgaver, at de er plandomstoler og at forvaltningen kan overprøve jordskifterettens avgjørelser.

Departementet viser til at et samlet Løkenutvalg er enige i at jordskifterettenes rettsomformende oppgaver (jordskifte) ikke kan anses som utslag av utøvende myndighet. De uttaler videre at ut fra maktfordelingsideene kan det ikke framstå som særlig betenkelig å legge denne kompetansen til en domstol, så lenge avgjørelsene bare kan overprøves i domstolssystemet.

Departementet mener at i sin kjerne består det rettsomformende arbeidet i å stifte, endre eller avløse rettigheter mellom private personer. Disse endringene kan få vesentlig innvirkning på partenes privatøkonomi i nåtid og i framtid. Prosessen er partsstyrt. Etter departementets vurdering vil det ikke være uten konstitusjonelle betenkeligheter å legge avgjørelsesmyndighet på dette området, og i et slikt omfang, til organer utenfor domstolssystemet. Etter departementets mening er det videre viktig at arbeidet til jordskifterettene ikke er basert på det frie skjønn, men på retningslinjer gitt av lovgivende myndighet.

Når det gjelder begrepet «plandomstol», vil departementet vise til ovenstående. En jordskifteplan består i å stifte, endre samt avløse rettigheter mellom grunneiere og rettighetshavere. Dette omfatter også flytting av eiendomsgrenser. Arealdisponeringen, som en jordskifteplan tar utgangspunkt i, ligger eksklusivt til den utøvende makt. Denne disponeringen består bl.a. av politiske avveininger og prioriteringer av ulike interesser som er uforenlige med domstolsvirksomhet. Begrepet «plandomstol» er etter departementets mening ikke treffende og kan føre til unødige og grunnleggende misforståelser.

Departementet viser til at de fysiske tiltak som en jordskifteplan bygger på, f. eks. avkjørsler, private veger, hytter, utvinning av massetak, etablering av minikraftverk m.v., må bygge på forvaltningsavgjørelser, i første rekke av plan- og bygningsmyndighetene. Departementet understreker at dette ligger utenfor jordskifterettens kompetanse. Jordskifterettens myndighet ligger kun i å regulere det privatrettslige mellom partene. Først må de rettslige spørsmål mellom grunneiere og rettighetshavere avklares, eventuelt ved dom. Dette gjelder f. eks. hvem som har vegrett og omfanget av vegretten. Dernest gjelder spørsmålet for eksempel stiftelse av rettigheter og plikter, som fordeling av anleggs - og vedlikeholdsutgifter. I andre tilfeller kan spørsmålet også gjelde fordeling av inntekter mellom partene, f. eks. ved utvinning av grus og lignende.

Departementet viser til at jordskifterettens avgjørelser, jf. § 61, bare kan prøves innenfor domstolssystemet. Den utøvende myndighet kan således ikke prøve jordskifterettenes avgjørelser. Forvaltningen kan imidlertid i vid utstrekning omgjøre sine egne vedtak. En avkjørselstillatelse kan for eksempel omgjøres med grunnlag i trafikksikkerhetsmessige hensyn. Statistikken for de siste fem år viser at slike vedtak får betydning for den rettskraftige skifteplan i ca. 4 promille av de rettsomformende sakene. Departementet viser i likhet med et samlet utvalg til at gjeldende bestemmelser om gjenopptakelse, jf. jskl. 73, er et adekvat virkemiddel.

Departementet vil understreke at jskl. § 20a, om samråd med forvaltningen ikke hjemler adgang for jordskifterettene til «samrøre» med den utøvende makt. Departementet vil i likhet med et samlet utvalg vise til paragrafens forarbeider, jf. Ot. prp. nr. 57 (1997-98) om revisjon av jordskifteloven, som angir nærmere hva «samråd» innebærer. Det gjelder for det første innhenting av kommunale planer m.v. for å få klarlagt arealdisponeringen i området. Dernest gjelder «samråd» å få klarlagt om de forvaltningsmessige samtykker, som den privatrettslige skifteplan skal bygge på, er gitt. Av hensyn til bl.a. det kontradiktoriske prinsipp, må «samråd» utføres på en betryggende måte. Dette gjøres i hovedsak i dag ved skriftstykker som refereres i rettsmøter og vedlegges rettsboka. Videre utføres samråd ved at forvaltningsmyndigheter innkalles til rettsmøter som sakkyndig vitne, for så vidt gjelder spørsmål innenfor forvaltningens eget myndighetsområde.

Departementet viser til behovet for å kunne treffe avgjørelser med domsvirkning. Utvalget er enige i at behovet for at aktuelle rettsfastsettende avgjørelser blir rettskraftige og får tvangskraft, er de samme enten avgjørelsene treffes av jordskifterettene eller av de alminnelige domstoler. For avgjørelser som treffes under et jordskifte er behovet for domsvirkning enda klarere. Om dette uttaler utvalget:

«Et jordskifte må så langt som mulig baseres på et endelig fastsatt rettslig grunnlag, slik at man unngår endringer i ettertid som gjør det vanskelig eller umulig å få gjennomført jordskifteresultatet. De dommene eller rettsfastsettende vedtakene som etter §§ 17 og 17a avsies som ledd i jordskifte, kan stilles til påanke straks, jf. jordskifteloven § 62 annet ledd, for at partenes framtidige rettsstilling skal ligge fast før jordskifteplanen vedtas. Som utvalget kommer tilbake til, ville det være helt upraktisk og forlenge saksbehandlingen unødig dersom de rettsfastsettende avgjørelsene som er ledd i et jordskifte, skulle legges til de alminnelige domstoler.

Som utvalget kommer tilbake til under 7.2.2, anses også jordskifterettenes rettsomformende oppgaver som utslag av dømmende virksomhet. Også her er det behov for domsvirkning på samme måte som når de alminnelige domstoler treffer avgjørelser av rettsendrende karakter. Meningen med et jordskifte er nettopp å få fastlagt partenes framtidige, rettslige stilling.»

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering.

Departementet viser til de paragrafer som Løkenutvalget foreslår gjennomgått og endret. Departementet slutter seg i all hovedsak til utvalgets vurderinger og konklusjoner og viser til kap. 7.9 hvor departementet behandler disse spørsmål nærmere.

Til dokumentets forside