3 Utvidet bruk av DNA-registrering i strafferettspleien
3.1 Utgangspunkter
3.1.1 Kort om DNA-teknologien
Med begrepet «DNA-profil» menes i denne proposisjonen en analyse av biologisk materiale for å fastslå en persons identitet. Ved å velge en analysemetode som gjør at DNA-profilen ikke er egnet til annet enn identifikasjon, vil ikke informasjon om for eksempel karaktertrekk eller helseforhold avdekkes ved analysen. DNA-profilen vil uttrykkes ved hjelp av tallkoder, og det er denne koden det vil være aktuelt å registrere. DNA-registeret vil derfor tjene som et rent identitetsregister . DNA-profilen kan også karakteriseres som et «genetisk fingeravtrykk» eller et «DNA-avtrykk». I prinsippet er det ikke stor forskjell mellom et fingeravtrykksregister og et DNA-register, når det gjelder bruk av registrenes data ved oppklaring av forbrytelser. En nærmere redegjørelse for DNA og bruken av DNA-registeret ved etterforsking av straffesaker går frem av kapittel 3 i NOU 2005: 19.
3.1.2 Gjeldende rett
Av straffeprosessloven § 157 første ledd fremgår det at den som med skjellig grunn mistenkes for en straffbar handling som etter loven kan medføre frihetsstraff, kan underkastes kroppsundersøkelse når det antas å være av betydning for opplysningen av saken og det ikke fremstår som et uforholdsmessig inngrep. I medhold av denne bestemmelsen kan det tas blodprøve og gjennomføres andre undersøkelser som kan skje uten fare eller betydelig smerte, herunder innhenting av DNA-materiale. Det er gitt nærmere regler for gjennomføringen av kroppsundersøkelsen i påtaleinstruksen kapittel 10.
Det følger av straffeprosessloven § 157 annet ledd at biologisk materiale kan innhentes fra den som skriftlig samtykker i en DNA-analyse, uten hensyn til om det foreligger skjellig grunn til mistanke. Dette hjemmelsgrunnlaget brukes blant annet ved DNA-profilering av en utvidet personkrets, såkalt «screening».
En undersøkelse uten mistenktes samtykke vil som utgangspunkt kreve rettens kjennelse, jf. § 157 fjerde ledd. Femte ledd gir imidlertid påtalemyndigheten myndighet til å treffe beslutning «[d]ersom formålet med undersøkelsen ellers kunne forspilles».
Med hjemmel i straffeprosessloven § 160 a første ledd første punktum jf. fjerde ledd er det opprettet et nasjonalt DNA-register som består av et identitetsregister og et sporregister. Identitetsregisteret inneholder DNA-profiler fra personer med kjent identitet, samt en henvisning til tidspunkt og grunnlag for registreringen. Sporregisteret inneholder DNA-profiler med tilknytning til uoppklarte straffesaker fra personer med ukjent identitet. Det er vanlig å kalle identitetsregisteret for «DNA-registeret». Når det i denne proposisjonen vises til «DNA-registeret», omfatter dette derfor kun identitetsregisteret, mens «DNA-registrene» viser til både identitetsregisteret og sporregisteret.
Identitetsregisteret kan inneholde DNA-profiler fra personer som er dømt for overtredelse av straffeloven kapittel 14 (allmennfarlige forbrytelser), 19 (seksuallovbrudd), 22 (legemskrenkelser) eller 25 (utpressing og ran), eller for forsøk på slike forbrytelser, jf. straffeprosessloven § 160 a første ledd annet punktum. I tillegg kan det registreres DNA-profiler fra personer som kvalifiserer for registrering, men som ikke kan straffes på grunn av reglene i straffeloven §§ 44 og 46, eller der tilstanden har medført at vedkommende ikke har utvist skyld, jf. § 160 a første ledd tredje og fjerde punktum. Registrering tillates kun etter at saken er avgjort, jf. påtaleinstruksen § 11a–2 tredje ledd. Som regel vil grunnlaget for registrering være en rettskraftig domfellelse.
Det er gitt nærmere bestemmelser om DNA-registrering i påtaleinstruksen kapittel 11a. I påtaleinstruksen § 11a-2 er det bestemt at registrering «skal» skje i visse saker (blant annet i saker hvor gjerningspersonen er dømt for voldtekt, incest, grov legemsbeskadigelse og drap), mens det «kan» skje i andre saker (blant annet i saker hvor gjerningspersonen er dømt for overtredelse av de øvrige straffebudene i kapitlene 14, 19, 22 og 25, og der personer anmoder om å bli registrert). Det er statsadvokaten som har ansvaret for at profiler som «skal» registreres, blir registrert, og som beslutter registrering av profiler som «kan» registreres.
For en nærmere redegjørelse av gjeldende rett, se NOU 2005: 19 kapittel 4 side 26 flg.
3.1.3 Utenlandsk rett
De øvrige nordiske land og Storbritannia har andre regler for DNA-registrering og for hvem som skal registreres i DNA-registeret.
I Danmark ble det etablert et sentralt DNA-register ved lov 31. mai 2000 nr. 434 om oprettelse af et centralt dna-profilregister. I 2005 ble registreringsadgangen utvidet, slik at den som «er eller har været sigtet for» en straffbar handling som kan medføre fengsel i 1 år og 6 måneder, skal registreres i DNA-registeret, jf. § 2 stk. 2 i endringsloven. Den samme strafferammen gjelder for registrering av fingeravtrykk. I tillegg er besittelse av barnepornografi, som har en strafferamme på 1 år, uttrykkelig nevnt i loven som grunnlag for registrering. Opplysningene skal blant annet straks slettes dersom siktelsen er grunnløs eller det foreligger andre særlige grunner som taler for sletting, jf. § 3. Dette kan være aktuelt i forhold til en person som har vært siktet i saken og derfor er blitt registrert, men hvor en annen person senere blir dømt for den straffbare handlingen. I alle tilfelle skal opplysningene slettes senest 2 år etter den registrertes død.
Sverige har nylig vedtatt nye regler om DNA-registrering (i kraft fra 1. januar 2006), som utvider adgangen til både å innhente DNA-prøver fra mistenkte og andre personer (regulert i rättegångsbalken 28 kap. 12–12 b §§ (SFS 2005: 878)) og adgangen til å registrere DNA-profiler (regulert i polisdatalagen (1998: 622) 22–28 §§). Hvem som kvalifiserer for registrering i DNA-registeret fremgår av 23 §:
«Ett DNA-register får innehålla uppgifter om resultatet av DNA-analyser som har gjorts med stöd av bestämmelserna i 28 kap. rättegångsbalken och som avser personer som
genom lagakraftvunnen dom har dömts till annan påföljd än böter, eller
har godkänt ett strafföreläggande som avser villkorlig dom.»
Som det fremgår inneholder DNA-registeret bare profilen til personer som er ilagt straff. Ved lovendringen ble det imidlertid også innført et såkalt «utredningsregister» (etterforskingsregister). Her registreres den som med skjellig grunn mistenkes for en handling som kan straffes med fengsel. Ved innføringen av etterforskingsregisteret ble det lagt vekt på at registrering av mistenkte ville ha en positiv effekt for å oppklare lovbrudd, samtidig som en sammenblanding av straffedømte og mistenkte ble ansett å være uheldig:
«Från integritetsskyddssynpunkt är det dock lämpligt att uppgifter om misstänkta personer inte blandas med uppgifter om dömda personer.»
Opplysningene slettes fra etterforskingsregisteret når opplysningene enten kan føres inn i DNA-registeret (ved rettskraftig dom på annet enn bot) eller når tiltalen bortfaller, se polisdatalagen 27 §.
I Finland gir lov 30. april 1987 nr. 450 (tvångsmedelslagen) 6 kap. 5 § hjemmel til å foreta legemsundersøkelser for å fastsette DNA-profilen når det foreligger mistanke om et straffbart forhold som kan straffes med minst seks måneders fengsel. De innhentede DNA-profilene registreres av politiet i politiets personregister, jf. lov 7. april 1995 nr. 493 (polislagen) 1 § 1 mom. Registeret er et rent identitetsregister. Nærmere regler om registeret fremgår av 22 § i lov 22. august 2003 nr. 761 (om behandling av personopplysninger i politiets virksomhet). Opplysningene skal som hovedregel slettes dersom den registrerte ikke blir ilagt en reaksjon.
Storbritannia har en svært vidtgående registreringsadgang. Den nasjonale DNA-databasen ble operativ i 1995 for England og Wales. Selve databasen er ikke vedtatt ved lov, men adgangen til å innhente DNA-materiale og den underliggende myndighet knyttet til basen, er det. Registeret inneholder DNA-profilen fra alle som er arrestert, anklaget, anmeldt eller dømt for en «recordable offence», som omfatter alle straffbare handlinger som kan medføre fengselsstraff, samt visse andre handlinger som er særskilt nevnt. Frivillig avlagte prøver med sikte på «screening» kan også registreres, så fremt den som har avgitt prøven gir skriftlig samtykke. Samtykket kan ikke senere tilbakekalles. Reglene om innhenting av prøver for DNA-analyser i Storbritannia er regulert i the Police and Criminal Evidence Act fra 1984 (PACE) med senere endringer. Det er de samme regler som gjelder for innhenting av biologisk materiale for DNA-analyse som for fingeravtrykk.
Utvalget har i NOU 2005: 19 kapittel 5 gitt en oversikt over DNA-regelverket i de nordiske land, samt Tyskland og Storbritannia. En tilsvarende fremstilling ble gitt av DNA-utvalget i 1992 i NOU 1993: 31 side 17–19. For en mer detaljert redegjørelse for fremmed rett, vises det til de redegjørelsene som er gjort her. Svensk rett er ikke lenger i overensstemmelse med det som fremgår av NOU 2005: 19 punkt 5.3.
3.1.4 Forholdet til menneskerettighetene (EMK)
Utvalget antar i punkt 4.5 i utredningen at legemsundersøkelser med sikte på DNA-profilering utgjør et inngrep i privatlivet etter artikkel 8 i den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Hvorvidt DNA-registrering er et inngrep etter samme artikkel, anses mer usikkert, men utvalget mener at det er «nærliggende å anse registrering i DNA-registeret som et inngrep i privatlivet etter EMK artikkel 8, selv om DNA-profilen i seg selv muligens ikke innebærer noe inngrep», se side 37 i utredningen. Utvalget kommer raskt til at inngrepet likevel er i samsvar med de vilkår som stilles for tillatte myndighetsbegrensninger i retten til privatlivsbeskyttelse i EMK artikkel 8 nr. 2.
Både Utenriksdepartementet, Norsk senter for menneskerettigheter og Rettspolitisk forening etterlyser en grundigere redegjørelse for hvordan et forslag om en mer omfattende innhenting, analyse og registrering av biologisk materiale forholder seg til EMKs vern av privatlivet i artikkel 8. Det bes særlig om at vilkåret om at inngrepet må være «nødvendig i et demokratisk samfunn» utredes nærmere.
Departementet viser til utvalgets drøftelse på sidene 35–37 om hvorvidt innhenting av DNA-materiale og registrering av DNA-profilen utgjør et inngrep i forhold til EMK artikkel 8 – og slutter seg til utvalgets konklusjon om at så er tilfellet. For at inngrepet likevel skal være legitimt må det derfor oppfylle vilkårene i artikkel 8 nr. 2. Kravet om at inngrepet må være foreskrevet ved lov er oppfylt. Videre er forebygging av uorden og kriminalitet et legitimt formål etter artikkel 8 nr. 2. Kravet om nødvendighet («nødvendig i et demokratisk samfunn») innebærer at formålet med inngrepet skal tilsvare et tvingende samfunnsmessig behov. Med utgangspunkt i dette kriteriet har EMD utviklet et proporsjonalitetsprinsipp. Det må være forholdsmessighet mellom de mål som søkes oppnådd og de midler som tas i bruk for å nå dette målet. Prinsippet om forholdsmessighet krever mer enn at tiltaket er ønskelig eller kan vise seg å være nyttig i kriminalitetsbekjempelsen, men det kreves ikke at tiltaket er uunnværlig. I dette tilfellet må det foretas en konkret interesseavveining mellom samfunnets behov for å kunne innhente DNA-prøver for deretter å registrere DNA-profilen, og de virkninger dette har for den som blir berørt av inngrepet. EMD har i interesseavveiningen blant annet lagt vekt på hvilken metode som benyttes og om andre mindre inngripende metoder kunne vært benyttet i stedet. I denne avveiningen har statene fått en relativ vid skjønnsmargin.
Når det gjelder innhenting av DNA må inngrepet – å stryke en vattpinne på innsiden av munnhulen – kunne karakteriseres som beskjedent for den det gjelder. Selve DNA-registreringen utgjør også et mindre inngrep: For det første er registeret et rent identitetsregister, hvor det ikke er registrert opplysninger som kan avdekke egenskaper utover kjønn. Registreringen har derfor begrensede personvernmessige implikasjoner, noe som forsterkes av at DNA-prøvene (selve DNA-materialet) etter departementets forslag ikke skal oppbevares etter at DNA-profilen (tallkoden) er registrert. Riktignok registreres DNA-profilen sammen med opplysninger om grunnlaget for registreringen (en endelig avgjørelse som konstaterer at personen har begått en straffbar handling), men disse personopplysningene oppbevares forsvarlig og er underlagt streng kontroll. Det er bare registerføreren (sjefen i Kripos) eller den han bemyndiger, som har tilgang til registeret, og registeret skal til enhver tid være beskyttet mot innsyn fra og holdes utilgjengelig for uvedkommende, jf. påtaleinstruksen § 11a–6 annet ledd. I tillegg skal den som er blitt registrert straks gis melding om det, og enhver kan kreve opplyst om registeret inneholder opplysninger om ham/henne, og hva disse opplysningene går ut på. Retten til innsyn og kontradiksjon og utleveringsbegrensinger har vært helt sentralt når EMD har vurdert om offentlige registre med personopplysninger er forenlige med EMK artikkel 8.
På den andre siden anses derimot bruk av DNA å være nødvendig og svært egnet sett i lys av det som ønskes oppnådd – å øke oppklaringsprosenten i straffesaker. DNA-profilen er et viktig (og undertiden et helt avgjørende) bevismiddel i kriminalsaker der det finnes biologiske spor, da den gir en pålitelig identifisering av gjerningsmannen. Det er derfor god grunn til å tro at antallet tilståelser øker der søk mot registrene gir DNA-treff, samtidig som uskyldige kan utelukkes fra en sak. På denne måten vil DNA-beviset i en viss grad motvirke uriktige siktelser og domfellelser. En ikke ubetydelig utvidet adgang til registrering med muligheter til å foreta søk mot identitets- og sporregisteret, vil føre til at etterforskingens varighet og omfang reduseres og politiressurser frigjøres. En tilsvarende utvikling ses i andre land. Flere land har gått atskillig lenger i å åpne for DNA-registrering enn det som nå foreslås, se særlig rettstilstanden i Storbritannia i punkt 3.1.3.
I nødvendighetsvurderingen må det også tas høyde for at kriminalitetsbildet har endret seg i negativ retning den senere tiden, og at denne utviklingen kan komme til å forsterke seg i årene som kommer. En tendens er at de kriminelle gruppene er bedre organisert enn før. Andre utviklingstrekk er økt fleksibilitet og samarbeid mellom kriminelle nettverk, økt internasjonalisering og mobilitet, økt bruk av avansert teknologi, økt spesialisering og profesjonalisering, økt sammenblanding av illegal og legal virksomhet og større brutalitet. Det vises særlig til NOU 2004: 6 Mellom effektivitet og personvern side 163. Det er et klart behov for effektive virkemidler som bekjemper denne utviklingen. Bruken av DNA som bevis og et utvidet DNA-register vil føre til at flere saker oppklares – og at de oppklares raskere. Et DNA-register vil også kunne være avgjørende for å oppklare saker med ukjent gjerningsmann.
I tillegg vil bruk av DNA og et utvidet DNA-register være av vesentlig betydning for oppklaring av såkalt hverdagskriminalitet. Oppklaringsprosenten i Norge er svært lav i noen saker som faller i denne kategorien. Politiets Strasak-tall viser for eksempel at over 80 prosent av den rapporterte vinningskriminaliteten ikke blir oppklart. Deler av den tradisjonelle vinningskriminaliteten inngår også som en del av den organiserte, grenseoverskridende kriminaliteten. Det er derfor viktig at samfunnet ikke taper av syne betydningen av at også mindre og tilsynelatende hverdagslige lovbrudd blir oppdaget, etterforsket og oppklart. Publikums tillit til politiet og den alminnelige trygghetsfølelsen i samfunnet beror ikke minst på hvordan slik kriminalitet håndteres. Dersom kriminalitet i samfunnet skal forebygges og bekjempes, er det en viktig forutsetning at kriminaliteten oppdages og oppklares. Beskrivelsen av kriminalitetsbildet viser at det er et lite antall mennesker som begår en vesentlig andel av kriminaliteten, både i små og store tettsteder i Norge. Dette betyr at treff i identitetsregisteret innenfor for eksempel vinningskriminalitet gir økt mulighet for at også de mer alvorlige forbrytelsene oppklares. DNA-registeret vil således utgjøre et meget effektivt hjelpemiddel. Det finnes ikke metoder som vil være tilsvarende virkningsfulle, heller ikke bruk av fingeravtrykk.
På denne bakgrunn er det beskjedne inngrepet som gjøres i privatlivsbeskyttelsen – etter departementets syn – rimelig sett i forhold til de målene offentlige myndigheter vil oppnå ved inngrepet. Inngrepet anses derfor «nødvendig i et demokratisk samfunn». Departementet vil for øvrig bemerke at proporsjonalitetsvurderingen også vil foretas når den nærmere terskelen for registrering fastsettes i forskrift.
3.1.5 Kort om EUs rammebeslutning om personvern i tredje søyle
EU-kommisjonen satte 4. oktober 2005 frem et forslag til rammebeslutning om personvern i tredje søyle. Rammebeslutningen skal regulere behandling av personopplysninger innenfor rammene av politisamarbeid og annet rettslig samarbeid i straffesaker. Instrumentet er Schengen-relevant, og vil derfor være bindende for Norge. Norge deltar i forhandlingene i Brussel.
Forslaget må ses på bakgrunn av at det er iverksatt ulike tiltak for å lette informasjonsflyten innad i EU-området, som gjør det nødvendig å innføre felles bestemmelser om krav til hvordan opplysningene behandles.
Rammebeslutningen er fremdeles i forhandlingsfasen. Det er ikke avklart om instrumentet skal gjelde for enhver nasjonal behandling, eller utelukkende for behandling av opplysninger som utveksles mellom medlemsstatene (i vårt tilfelle Schengen-stater). Når det gjelder innholdet, er imidlertid hovedtrekkene klare. All behandling av personopplysninger vil falle inn under rammebeslutningens anvendelsesområde, det vil ikke være avgjørende om opplysningene føres inn i et register. Rammebeslutningen vil regulere innsamling, bruk og sekundærbruk av opplysninger. Sentralt står prinsippene om at opplysninger bare må behandles for nærmere angitte formål, samt at opplysningene må være nødvendige, relevante, korrekte og tilstrekkelige. Instrumentet inneholder sentrale rettigheter for den opplysningen gjelder, herunder rett til innsyn og rett til å kreve opplysninger rettet, slettet eller sperret. Videre er det nedfelt regler om erstatning, tilsyn, informasjonssikkerhet og konfidensialitet.
Rammebeslutningen vil bli gjennomført i norsk rett i den nye politiregisterloven. Departementet har også funnet det hensiktsmessig å se hen til den kommende rammebeslutningen i vurderingene av hvilke forslag som nå bør fremmes, se særlig punkt 3.4 nedenfor.
3.2 Er det behov for å utvide bruken av DNA-registrering i strafferettspleien?
3.2.1 Utvalgets forslag
Utvalget legger i sin utredning vekt på betydningen DNA har som et effektivt etterforskingsredskap, både for å oppklare lovbrudd, og for å utelukke uskyldige (side 48 i utredningen):
«Økt bruk av DNA-teknologi kan medføre at saker blir raskere oppklart, og dermed redusere etterforskningens lengde og omfang. Dessuten kan DNA-analyser bidra til at uskyldige kan utelukkes fra en sak. Eksempel på dette finner vi i Anna Lind[h]-saken fra Sverige der den som først ble pågrepet, senere ble sjekket ut av saken basert på DNA-funn på åstedet.»
Det er videre enighet i utvalget om at personvernhensyn ikke er til hinder for å utvide personkretsen som kan registreres, såfremt fremstilling av DNA-profiler med kjent identitet bare skal kunne benyttes for identifisering. DNA-utvalget fra 1992 oppsummerte personvernvurderingen slik, se NOU 1993: 31 side 29 første spalte:
«Etter utvalgets oppfatning vil et personregister over DNA-profiler slik det foran er skissert ikke kunne sies å være spesielt sensitivt. Tatt i betraktning at det med unntak av den teoretiske mulighet for å finne frem til slektskapsforhold, ikke er mulig å utlede annet av registeret enn den registrertes identitet, vil faren for misbruk være meget liten. Det å stå i et slikt register vil etter utvalgets vurdering ikke skille seg vesentlig fra det å stå i strafferegisteret, for så vidt gjelder graden av sensitivitet.»
Ifølge utvalget har ikke utviklingen siden 1993 gitt grunnlag for å trekke andre konklusjoner. På denne bakgrunn går et samlet DNA-utvalg inn for at adgangen til DNA-registrering skal utvides betydelig i forhold til dagens ordning.
3.2.2 Høringsinstansenes syn
Det er enighet blant høringsinstansene om at adgangen til å registrere DNA-profiler bør utvides – og at personvernhensyn ikke er et avgjørende ankepunkt mot en slik utvidelse. Blant annet fremhever riksadvokaten at en effektiv etterforsking er et tungtveiende hensyn, som må avveies mot hensynet til personvern:
«Betydningen av personvern ved denne vurderingen avdempes dessuten noe av den klare og strenge formålsangivelse og avgrensning som utvalget har foreslått for bruken og behandlingen av opplysningene i identitets- og sporregistrene».
Advokatforeningen argumenterer i samme retning:
«At personkretsen blir betydelig utvidet, vil ikke føre med seg tungtveiende personvernproblemer når man ser personkretsen i sammenheng med hvilke opplysninger det vil være adgang til å registrere. Man kan ikke registrere sensitiv informasjon, jfr lovutkastet §§ 1,2, sml personopplysningsloven § 2 nr. 8. Man skal kun anvende registeret til å fastlegge personers identitet.»
Barneombudet påpeker at et DNA-register kan ha flere problematiske sider i forhold til personvern, men støtter likevel en vesentlig utvidelse av registreringsadgangen:
«Ut i fra en helhetsvurdering støtter likevel Ombudet utvalget i at en vesentlig utvidelse av bruken av DNA-profiler i strafferettspleien kan synes fornuftig.»
Datatilsynet fremholder at et DNA-register reiser personvernmessige spørsmål, men går likevel inn for en utvidelse av registreringsadgangen:
«Personvern- og integritetsspørsmålene som reiser seg når det gjelder DNA-register til bruk i strafferettspleien, er ikke primært knyttet til selve inngrepet, altså måten testen tas på. Det er innsamlingen (hvilke opplysninger) oppbevaring og bruk av opplysningene i registeret som reiser de grunnleggende personvernspørsmålene.»
3.2.3 Departementets vurderinger
Regjeringen gikk i Soria Moria-erklæringen inn for at politiet skulle gis mulighet til økt bruk av DNA under etterforskingen, blant annet for å kunne oppklare lovbrudd i større grad. Det ble også tatt til orde for å utvide DNA-registeret. I denne sammenheng ble det lagt vekt på å ivareta de sentrale rettssikkerhetsprinsipper og personvernhensyn.
Departementet har merket seg den økte betydningen DNA har for oppklaring av straffesaker, og mener at en utvidelse av adgangen til å registrere DNA-profiler er et nødvendig og egnet middel i bekjempelsen av kriminalitet. Dagens regler setter terskelen for registrering for høyt, og registreringsadgangen kan med fordel utvides kraftig. Ettersom det etter dagens teknologi, lovgivning og behov bare er opplysninger som kan bidra til å bestemme identitet som kan registreres, ser heller ikke departementet avgjørende personvernmessige betenkeligheter ved en slik utvidelse. Et eventuelt misbrukspotensiale vil videre reduseres betraktelig ved at departementet ikke går inn for å oppbevare det biologiske materialet etter at DNA-profilen er registrert, se punkt 5.2.2. På denne bakgrunn foreslår departementet at adgangen til å registrere DNA-profiler utvides betraktelig.
3.3 Innhenting av biologisk materiale
3.3.1 Utvalgets forslag og høringsinstansenes syn
Utvalget foreslår ingen vesentlige endringer i vilkårene for å innhente biologisk materiale som er nødvendig for å utlede en DNA-profil. Fremdeles anses det tilstrekkelig med skjellig grunn til mistanke for en straffbar handling som kan medføre frihetsstraff. Sett i lys av at biologisk materiale kan innhentes ved bruk av en vattpinne i munnhulen, finner ikke utvalget behov for å ta med vilkåret om at innhentingen ikke skal fremstå som et uforholdsmessig inngrep. Utvalget mener videre at det, som i dag, bør være adgang til å innhente biologisk materiale også etter saken er endelig avgjort. Nekter vedkommende å avgi biologisk materiale, bør slikt materiale kunne innhentes ved tvang (og uten rettens avgjørelse) når det kan skje uten fare eller betydelig smerte.
Politidirektoratet har innsigelser mot at utvalget ikke har valgt å innta en tilsvarende «hastebestemmelse» som i § 157, om at ordre fra påtalemyndigheten om munnhuleavstryk kan tre i stedet for rettens kjennelse i de tilfellene den mistenkte nekter å medvirke til nødvendig undersøkelse. Utvalgets begrunnelse er at det biologiske materialet det er tale om i § 160 a ikke vil kunne forsvinne eller gå tapt. Politidirektoratet mener likevel at det ofte byr på store vanskeligheter å få motvillige personer til å møte frem for prøvetaking på et senere stadium. Politidirektoratet kan heller ikke se at en rettskraftig avgjørelse innebærer noen rettssikkerhetsgaranti av betydning, mens de ressursmessige gevinstene derimot antas å være betydelige. Riksadvokaten peker også på at hasteelementet kan være av betydning av andre grunner enn for at beviset går tapt.
Oslo politidistrikt fremhever at det er grunn til å spørre om et samtykke er en tilstrekkelig og god nok hjemmel for såkalt «screening» (testing av en utvidet personkrets). Ifølge Oslo politidistrikt fremstår dagens ordning som noe «prinsippløs». Det pekes videre på at det er «noe rart at medvirkning til dette svært lite inngripende tiltaket – spyttprøver hvor analyseresultatet slettes etterpå – skal være avhengig av noe så tilfeldig som et samtykke».
3.3.2 Departementets vurderinger
I likhet med utvalget mener departementet at det er tilstrekkelig – og av rettssikkerhetsmessige grunner nødvendig – å oppstille et krav om skjellig grunn til mistanke for en straffbar handling som kan medføre frihetsstraff for å kunne innhente DNA-materiale, slik som i dag. Kravet om at undersøkelsen må være av betydning for saken og at det ikke må fremstå som et uforholdsmessig inngrep, kan med fordel sløyfes. Dagens metoder for innhenting av biologisk materiale er så lite inngripende at det er mer naturlig å vurdere dem på linje med fingeravtrykk. Innhenting av biologisk materiale som ikke skjer ved munnhuleavstryk, vil fremdeles reguleres i medhold av § 157, se departementets forslag til ny § 158 femte ledd. Bestemmelsen i § 158 vil derfor ikke være en uttømmende hjemmel for å innhente biologisk materiale.
Departementet mener at Politidirektoratets innvending mot ikke å innta en hastebestemmelse ved tvangsmessig innhenting, har atskillig for seg. I dag finnes en slik bestemmelse i § 157, og til tross for at det biologiske materialet ikke forsvinner, kan det være andre grunner som unntaksvis gjør det uhensiktsmessig å måtte vente på rettens kjennelse. For eksempel kan personen det skal innhentes DNA fra, bli utilgjengelig. Ressursmessig vil en slik regel derfor kunne ha betydning. Vilkårene bør imidlertid være strenge. Hovedregelen bør fremdeles være at tvangsmessig legemsundersøkelse for DNA-analyse bare kan gjennomføres etter at retten har kommet til at lovens vilkår er oppfylt.
Spørsmålet om hjemmelsgrunnlaget i screeningsaker ble drøftet i forbindelse med innføringen av DNA-registeret, se Ot.prp. nr. 55 (1994–95) side 8–9. Departementet mener fremdeles at et lovfestet samtykke vil være en tilstrekkelig god hjemmel, og kan ikke si seg enig med Oslo politidistrikt i at hjemmelsgrunnlaget er «prinsippløst». Departementet er likevel klar over at mulighetene for å utnytte det potensialet som ligger i DNA-teknologien kan begrenses noe av at det ikke er mulig å avkreve en DNA-prøve fra personer som ikke med skjellig grunn kan mistenkes for å stå bak handlingen. Det er en liten mulighet for at oppklaring av saken vanskeliggjøres når kravet til skjellig grunn til mistanke ikke anses oppfylt (mistanken er svakere), og vedkommende det gjelder ikke samtykker til prøvetaking. I slike tilfeller foreligger det imidlertid ofte andre bevis som kan brukes som grunnlag for å styrke/svekke mistanken mot vedkommende som er i politiets søkelys. Videre er problemet neppe av et omfang som gjør det påkrevd å innføre et alternativt hjemmelsgrunnlag nå, og høringen gir ikke noe godt grunnlag for å innføre en slik ordning i denne omgang.
Sverige har nylig innført en regel som gjør det mulig å innhente biologisk materiale også i de tilfellene kravet til «skjellig grunn til mistanke» ikke er oppfylt, jf. rättegångsbalken 28 kap. 12 b §. Vilkåret er at hensikten med å analysere DNA-prøven er å «underlätta identifiering» ved etterforskingen av en straffbar handling som kan medføre fengsel, og det finnes «synnerlig anledning» å anta at prøvetakingen er av betydning for etterforskingen. Skulle det vise seg at det etter hvert blir et større behov for en slik regel også her, vil departementet ta opp spørsmålet til vurdering på nytt.
Departementet er enig med utvalget i at biologisk materiale også bør kunne innhentes etter at saken er endelig avgjort. En slik adgang bør gjelde i forhold til alle som kvalifiserer for registrering, også dem som ikke kan straffes som følge av reglene i straffeloven §§ 44 og 46. Formålet med registeret, å effektivisere etterforskingen på grunnlag av en sikker fastslått identitet ved bruk av DNA-registrering, gjør seg gjeldende med like stor styrke for utilregnelige som for tilregnelige gjerningspersoner.
3.3.3 Andre spørsmål knyttet til innhenting av biologisk materiale
Utvalgets mindretall (Apenes og Larsen) er av den oppfatning at bruken av DNA-teknologi i strafferettspleien reiser flere problemer som utvalget ikke har utredet nærmere. Det vises blant annet til de «uklare retningslinjer for innhenting av biologiske prøver ved for eksempel provokasjon, ransaking, analyse av avfall mv.», se side 60 i utredningen. Det foreslås at et nytt Politimetodeutvalg ser nærmere på disse spørsmålene. Også Oslo politidistrikt har i sin høringsuttalelse reist flere spørsmål som gjelder innhenting av DNA og bruk av DNA som bevis i straffesaker.
Departementet er enig i at disse spørsmålene med fordel kan utredes nærmere, for eksempel av et kommende utvalg som skal vurdere lovfesting av reglene om infiltrasjon og provokasjon.
3.4 Hvem skal registreres i DNA- registeret (identitetsregisteret)?
3.4.1 Innledning
Vanligvis hentes det biologiske materialet inn som ledd i etterforskingen med sikte på å foreta en DNA-analyse for å finne frem til gjerningspersonen(e), se punkt 3.3. DNA-profilen fra ethvert åstedsfunn kan deretter søkes mot identitetsregisteret og sporregisteret. Det foretas imidlertid ingen registrering i DNA-registeret under etterforskingen. Registreringen av DNA-profilen finner først sted når saken er rettskraftig avgjort.
Vurderingen av om registreringsadgangen skal utvides, slik at DNA-profilen kan komme til nytte i etterforskingen av andre saker, kan deles i to:
Skal en siktelse være tilstrekkelig for registrering, eller bør det foreligge en rettskraftig dom? (tidspunktet for registrering)
Hvilke straffbare handlinger skal kvalifisere for registrering? (terskelen for registrering)
3.4.2 Utvalgets forslag
3.4.2.1 Skal en siktelse være tilstrekkelig for registrering?
Et samlet utvalg går inn for at en siktelse ikke bør være tilstrekkelig for å bli registrert, og at DNA-registrering bør utstå til saken er endelig avgjort. Utvalget fremhever riktignok at andre land foretar DNA-registrering allerede på grunnlag av mistanke, og at uskyldspresumsjonen neppe er til hinder for en slik regulering siden registrering ikke er straff. DNA-utvalget mener likevel det avgjørende er at det ikke er behov for å registrere en siktet, jf. NOU 2005: 19 side 49:
«Spørsmålet er imidlertid om det er behov for å foreta en slik utvidelse av registreringsadgangen. Allerede i dag kan det foretas søk av identitetsprofiler tilhørende mistenkte mot sporregisteret, jfr. pti. § 11a-4 tredje ledd, og fremstilling av DNA-profilen og registrering av alle siktede vil medføre store omkostninger. Dessuten mener utvalget at personer som ikke har fått avgjort sin sak på en måte som tilkjennegir at han er skyldig, ikke bør inntas i DNA-registeret. På denne bakgrunn bør ikke en siktelse i seg selv være tilstrekkelig for å bli registrert.»
3.4.2.2 Hvilke straffbare handlinger skal kvalifisere for registrering?
Både flertallet og mindretallet er enige i at adgangen til å foreta DNA-registrering bør utvides betydelig i forhold til dagens ordning, men det er noe uenighet om hvor terskelen skal gå.
Flertallet (Strandbakken, Antun og Fossgard) har kommet til at det bør være tilstrekkelig for registrering at man er ilagt en strafferettslig reaksjon, jf. straffeloven § 15, for en handling som kan medføre frihetsstraff, mens mindretallet (Apenes og Larsen) mener at grensen bør gå ved overtredelse av straffebud som har en strafferamme på fengsel i mer enn 6 måneder.
Flertallet begrunner i hovedsak sitt syn med ønsket om å effektivisere etterforskingen, og viser til at DNA-analyser har stor betydning også for oppklaring av hverdagskriminalitet som innbrudd, bilbrukstyveri mv. Flertallet fremhever også at med den lave terskelen de foreslår, vil de fleste i registeret være personer som har begått mer tradisjonelle former for kriminalitet. Det er derfor grunn til å tro at følelsen av stigmatisering vil reduseres. I tillegg pekes det på – under forutsetning av at politiet har tilstrekkelige ressurser til å innhente spor – at nytteverdien av registeret vil øke jo flere personer som er registrert. En slik avgrensing gjør det også enkelt å fastslå om en handling kvalifiserer for registrering.
Mindretallet er enig i at bruk av DNA-analyser under etterforsking er et godt virkemiddel for oppklaring av kriminalsaker, men peker på forskjellene mellom fingeravtrykk og DNA (side 51 i utredningen):
«Det er imidlertid viktig å være klar over at DNA allerede i dag og i nær fremtid vil ha utsagnskraft utover fastleggelse av identitet; eksempelvis biologisk slektskap, arvelige sykdommer og egenskaper, etnisitet, alder, hårfarge og kjønn. Det ville være urimelig å anta at slike informasjonskategorier ikke vil kunne være interessante i fremtidens etterforskningsarbeid. Mens man i fingeravtrykksregisteret kan gjenfinne identiteter, vil man ved treff i DNA-registeret kunne utlede tilleggsopplysninger av personlig karakter.»
Mindretallet ønsker å utelukke registrering på bakgrunn av mindre alvorlige lovbrudd (side 52 i utredningen):
«En slik utvidelse som foreslått av flertallet vil medføre en svært omfattende utvidelse av den personkrets som kan registreres. Slik mindretallet ser det, vil det til tross for lovendring, ta lang tid før enkeltpersoner og samfunnet er klare for å oppfatte DNA-registrering som en ren rutinesak. I mellomtiden vil en rekke personer som blir ilagt reaksjoner, i første rekke bøtestraffer for mer bagatellmessige lovbrudd, kunne oppfatte DNA-registreringen som et inngrep, og som noe unødvendig, endog som en integritetskrenkelse. Mindretallet har derfor kommet til at det er ønskelig å foreslå en nedre 6-månedersgrense, slik at registrering på bakgrunn av mer bagatellmessige overtredelser er utelukket.»
Et samlet utvalg går inn for å likestille påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 med de strafferettslige reaksjonene i straffeloven § 15, slik at også denne reaksjonen vil kvalifisere for registrering.
3.4.3 Høringsinstansenes syn
3.4.3.1 Skal en siktelse være tilstrekkelig for registrering?
Når det gjelder tidspunktet for registrering er de høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, delte i synet. Riksadvokaten, Bioteknologinemnda, Datatilsynet, Norges lensmanns- og politilederlag og Politiets Fellesforbund mener at grensen bør gå ved idømt straff, mens Rogaland statsadvokatembeter, Politidirektoratet, Hedmark politidistrikt, Rogaland politidistrikt, Rettsmedisinsk institutt og Den rettsmedisinske kommisjon på den andre siden mener at registrering bør kunne skje ved siktelse eller tidligere. Det er en forutsetning blant høringsinstansene som anbefaler registrering allerede på siktet-stadiet at opplysningene slettes dersom vedkommende får sin sak avsluttet på en måte som tilkjennegir at han ikke er skyldig.
Flere av høringsinstansene som mener at en siktelse er tilstrekkelig, trekker paralleller til registrering av fingeravtrykk og foto. Blant annet fremhever Politidirektoratet at en registrering i DNA-registeret ikke er mer belastende, mens Hedmark og Rogaland politidistrikt mener det bør være ett regelsett for fingeravtrykk og DNA. Rogaland statsadvokatembeter på sin side peker på at det er viktig å registrere tidlig, da det ellers kan gå flere år fra handlingen er begått til saken er rettskraftig avgjort, og verdifullt etterforskingsmateriale kan dermed gå til spille. Noen av høringsinstansene fremhever også at flere andre land har innført registrering på et tidligere tidspunkt. Rettsmedisinsk institutt og Den rettsmedisinske kommisjon peker på at å vente med registrering til saken er rettskraftig avgjort, begrenser muligheten for regelmessige sammenligninger mellom mistenktes DNA-profil og spormaterialet fra andre saker i tiden før domsavsigelsen.
Av de høringsinstansene som har motforestillinger mot en registrering allerede på siktet-stadiet, mener blant annet riksadvokaten at sammenligningen mellom fingeravtrykk og DNA ikke er særlig treffende. Det er nærliggende at det vil oppleves som mer belastende og stigmatiserende å bli registrert i DNA-registeret. I tillegg pekes det på at
«hensynet til å kunne anvende DNA-spor i etterforskingen [vil] langt på vei … være ivaretatt gjennom den foreslåtte adgangen til å innhente biologisk materiale og foreta DNA-analyse på dette stadium i straffesaken (straffeprosessloven § 160 a første ledd) og til å søke mistenktes DNA-profil mot sporregisteret (DNA-loven § 5 første ledd), jf. også de gjeldende regler om dette i påtaleinstruksen § 11a-4 tredje ledd.»
Registrering på dette tidspunktet vil også medføre betydelige kostnader.
3.4.3.2 Hvilke straffbare handlinger skal kvalifisere for registrering?
I dette spørsmålet får flertallet støtte fra Helse- og omsorgsdepartement, Hordaland statsadvokatembeter, Nordland statsadvokatembeter, Rogaland statsadvokatembeter, Politidirektoratet, Kripos, Gudbrandsdal politidistrikt, Hordaland politidistrikt, Sør-Trøndelag politidistrikt, Søndre Buskerud politidistrikt, Telemark politidistrikt, Troms politidistrikt, Vestfold politidistrikt, Folkehelseinstituttet, Politiets Fellesforbund og Norges lensmanns- og politilederlag.
De fleste av disse høringsinstansene fremhever særlig behovet for å effektivisere etterforskingen. Folkehelseinstituttet uttaler blant annet følgende:
«Dersom en utvidelse av registeret skal gi den nytteeffekt som man virkelig ønsker, vil det være viktig at man ikke setter en slik nedre grense. Det finnes flere eksempler på personer som primært blir straffet for mindre alvorlige tilfeller (hverdagskriminalitet), på et senere tidspunkt kan bli involvert i større alvorlige forbrytelser.»
Statsadvokatene i Nordland og Rogaland mener videre at flertallets regel vil være enkel å praktisere, mens Politiets Fellesforbund peker på at dersom registrering skal bygge på en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle vil det åpne for ulik praksis mellom politidistriktene – noe som er prinsipielt uheldig.
Det er kun et fåtall av høringsinstansene som uforbeholdent støtter mindretallet: Bioteknologinemnda, Arbeiderpartiets samepolitiske råd og Den nasjonale forskningsetiske komité for medisin . Men også riksadvokaten og Oslo politidistrikt mener at flertallets forslag vil føre til en svært omfattende registrering, slik at mindre alvorlige forhold, som fartsoverskridelser, overskridelser av politivedtekter, trafikkregler og ordensforstyrrelser, vil omfattes. Blant annet uttaler riksadvokaten følgende:
«Alle brudd på vegtrafikkloven utover der det reageres med forenklet forelegg vil f.eks gi grunnlag for registrering med mindre det gjøres unntak ved forskrift etter utkastet § 3 siste ledd. … Den betydelige ressursbruk som en så omfattende registreringsadgang som flertallet går inn for vil medføre for politiet, herunder i saker hvor registreringen neppe vil være egnet til avdekke kriminalitet innenfor kjerneområdene for bruk av DNA-spor, kan også tale for at terskelen settes høyere.»
Oslo politidistrikt retter også søkelyset mot de høye kostnadene og den økte ressursbruken en slik betydelig utvidelse vil medføre for politiet. I denne sammenheng pekes det videre på at forskjellsbehandling som skjer av økonomiske og ressursmessige hensyn mellom dem som kvalifiserer for registrering, ikke kan aksepteres.
Det er noen høringsinstanser som fremhever at terskelen bør være enda høyere enn etter mindretallets forslag, herunder Datatilsynet, Advokatforeningen og Rettspolitisk forening . Riksadvokaten argumenterer også i denne retning og mener at et minstekrav må være at det er korrelasjon «mellom de som gjennomgående begår den type overtredelser som skal gi grunnlag for registrering og det som ønskes oppnådd med en betydelig utvidet registreringsadgang». Riksadvokaten legger til grunn at en ordning hvor grensen settes ved idømmelse av betinget fengsel eller samfunnstraff er mer treffende i forhold til det som i overskuelig fremtid vil kunne oppnås gjennom bruk av DNA-spor. Personvernhensynene vil da være forsvarlig ivaretatt. Advokatforeningen mener grensen for registrering etter avgjort sak ikke bør knyttes til strafferammen, men til at det rent faktisk er ilagt ubetinget frihetsstraff. Rettspolitisk forening på sin side mener at en utvidelse bare skal skje for bestemte kategorier av lovbrudd.
Forsvarsdepartementet, riksadvokaten, Rogaland statsadvokatembeter og Politidirektoratet har tatt opp et annet spørsmål som ikke er drøftet nevneverdig av utvalget, nemlig om adgangen til registrering skal være fakultativ eller obligatorisk. Høringsinstansene fremhever at forskjellsbehandling bør forhindres og at effektivitetshensyn tilsier likeartede regler. Riksadvokaten understreker at utgangspunktet bør være at det skal foretas registrering i alle tilfeller hvor vilkårene er oppfylt, med mindre det er gjort eksplisitte unntak, mens Rogaland statsadvokatembeter fremhever at unnlatelse av registrering bare bør skje hvor registrering rent faktisk ikke er mulig eller uforholdsmessig ressurskrevende (vedkommende er for eksempel død eller har forlatt riket).
Etter Politidirektoratets oppfatning er den ordningen som gjelder i dag (registreringen er regulert dels i loven, dels i forskrift og dels ved riksadvokatens retningslinjer) tilfredsstillende. Forsvarsdepartementet på sin side etterlyser en nærmere vurdering av hva som er momentene i «kan-vurderingen»:
«Tatt i betraktning den lite konkretiserte ordlyden, tilsier hensynet til forutberegnelighet og enhetlig praktisering av lovverket, at det både er nødvendig og hensiktsmessig med slike retningslinjer også for fremtiden.»
3.4.4 Departementets vurderinger
3.4.4.1 Skal en siktelse være tilstrekkelig for registrering?
Departementet ser at DNA-registrering under etterforskingen har klare fordeler. Blant annet gir det muligheter for løpende sammenligninger mellom mistenktes personprofil og spormateriale fra andre saker, som igjen kan føre til at flere saker blir oppklart. Løsningen er også praktisk ettersom politiet har kontakt med den som kvalifiserer for registrering under etterforskingen, slik at registrering kan skje uten bruk av særlige ressurser. En tilsvarende tilnærming er valgt i Danmark, mens Sverige har opprettet et såkalt «utredningsregister» (etterforskingsregister) som inneholder profiler til personer som med skjellig grunn mistenkes for en straffbar handling som kan medføre fengsel, se punkt 3.1.3.
Fremstilling av DNA-profilen og registrering av denne vil på den andre siden medføre store omkostninger. Departementet vil heller ikke se bort fra at registrering av enkelte kan oppleves som ubehagelig og stigmatiserende, noe flere av høringsinstansene har fremholdt. Departementet har dessuten lagt stor vekt på at en tidlig registrering neppe gjør etterforskingen mer effektiv, verken i den konkrete saken der prøven tas, eller i andre saker. Behovet for å kunne anvende DNA-spor i etterforskingen vil i vesentlig grad være ivaretatt gjennom adgangen til å innhente biologisk materiale og foreta DNA-analyse og til å søke mistenktes DNA-profil mot sporregisteret. Som Rettsmedisinsk institutt har fremhevet vil riktignok ikke en slik tilnærming gi muligheter for en løpende sammenligning i samme grad som registrering på siktet-stadiet vil gjøre. Dette behovet anses imidlertid ikke å være så stort at det nødvendiggjør registrering allerede under etterforskingen. Departementet går derfor inn for at registrering først skjer når saken er endelig avgjort eller det foreligger rettskraftig dom. En slik regel vil også være lett å anvende, da den ikke byr på tolkningstvil eller beror på skjønnsmessige overveininger i samme grad. Departementet vil vurdere spørsmålet på nytt dersom det skulle vise seg å være et utstrakt behov for registrering allerede på siktet-stadiet. I denne omgang anses dette ikke å være nødvendig.
3.4.4.2 Hvilke straffbare handlinger skal kvalifisere for registrering?
Etter departementets syn er det avgjørende å finne en god balanse mellom hensynet til en effektiv utnytting av det potensialet som DNA-registrering utgjør for bedre og raskere oppklaring av straffbare forhold, en fornuftig bruk av ressurser, og hensynet til den enkeltes personvern. Reglene bør også være enkle å anvende, og ikke i for stor grad innby til skjønnsmessige vurderinger. Det vil derimot være av underordnet betydning om man går inn for mindretallets eller flertallets forslag, da konsekvensene av å velge den ene eller annen løsning vil være beskjedne. Dette vil særlig utkrystallisere seg når straffeloven 2005 trer i kraft, hvor den laveste strafferammen på 3 måneder sannsynligvis ikke vil bli videreført (slik at den laveste strafferammen blir på 6 måneder).
Slik departementet ser det, er det ingen personvernmessige betenkeligheter ved å støtte flertallets forslag, slik registeret er tenkt brukt i dag – nemlig utelukkende som et identitetsregister. Isolert sett innebærer dette ikke noe mer eller annet enn det som gjør seg gjeldende i forhold til fingeravtrykk. Flere høringsinstanser støtter dessuten flertallets forslag.
På den andre siden vil utstrakt registrering være svært ressurskrevende og kostbart. Registreringen må ha en klar nyttefunksjon. Både riksadvokaten og Oslo politidistrikt fremhever at den utvidede registreringen som både flertallet og (i noe mindre grad) mindretallet legger opp til, vil føre til at også personer som neppe er i noen risikogruppe for å begå ny kriminalitet, vil registreres.
På denne bakgrunn ser departementet behov for en mer presis og målrettet regulering av hva som bør og ikke bør kvalifisere for registrering – i tråd med dagens rettstilstand hvor det både er en «skal-regel» og en «kan-regel», jf. påtaleinstruksen § 11a–2. Departementet mener derfor at det mest formålstjenlige vil være å åpne for en utstrakt registrering i loven, men at adgangen gjøres fakultativ. Med en slik tilnærming gis det rom for at registreringsadgangen kan innsnevres og gjøres mer konsis i forskrift. Tilnærmingen tar også høyde for at utvidelsen kan skje gradvis. I lys av høringsinstansenes uttalelser kan det for eksempel være aktuelt å skjære bort de mindre alvorlige overtredelsene, slik som mindre overtredelser av vegtrafikkloven og overtredelser av politivedtekter. For andre overtredelser kan registreringsadgangen gjøres fakultativ. Det legges imidlertid opp til en ikke ubetydelig utvidelse i forskriften sammenholdt med dagens regler, slik at registeret får tilstrekkelig effekt. Den nærmere avgrensningen vil utstå til arbeidet med påtaleinstruksen.
Den skisserte fremgangsmåten vil legge til rette for at DNA-registeret utvides i tilstrekkelig grad, men uten at dette medfører uforholdsmessige kostnader. Departementets forslag vil også – i motsetning til en ren «skal-regel» – være i samsvar med forslaget til ny politiregisterlov og den kommende rammebeslutning i EU om personvern i tredje søyle, se punkt 3.1.5, hvor det forutsettes en vurdering av om registrering er nødvendig i det enkelte tilfellet. Utstrakt forskjellsbehandling vil også i større grad kunne forebygges ved at retningslinjer for registreringen gis i forskrift.
På denne bakgrunn går departementet inn for at registreringsadgangen i straffeprosessloven utvides slik at ileggelse av straff for en handling som kan medføre frihetsstraff, kan gi grunnlag for registrering i DNA-registeret. Med straff menes de alminnelige straffene i straffeloven § 15.
Departementet går i motsetning til utvalget ikke inn for at en påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 skal kvalifisere for registrering. En utvidelse som omfatter strafferettslige reaksjoner som ikke er straff vil by på vanskelige grensedragninger. Som påpekt av riksadvokaten kan ikke departementet se hvorfor en påtaleunnlatelse skal kvalifisere for registrering, mens overføring til konfliktrådet (straffeprosessloven § 71 a) eller straffutmålingsutsettelse (straffeloven § 52) ikke skal gjøre det. Departementet ser ikke noe stort behov for å utvide registreringsadgangen nå, slik at alle strafferettslige reaksjoner som ikke er straff omfattes. Utvidelsen er omfattende som den er, og en utvidelse i denne retningen har ikke vært overveid av høringsinstansene i nevneverdig grad. Departementet foreslår likevel å videreføre registreringen for personer som har fått dom på overføring til tvungent psykisk helsevern eller dom på tvungen omsorg.
3.5 Registrering på bakgrunn av utenlandske domfellelser
Utvalget mener at dersom en person i utlandet begår en straffbar handling som i Norge ville ha kvalifisert for registrering, bør det være adgang til å registrere vedkommende i DNA-registeret dersom vedkommende har tilknytning til landet. Det kan for eksempel være tale om en norsk statsborger på ferie som begår et seksuelt overgrep mot en mindreårig, eller at en slik handling begås i utlandet av en utenlandsk statsborger som er bosatt i Norge. Når det gjelder tilknytningskriteriet, mener utvalget at det bør være tilstrekkelig at en person har opphold eller arbeid i riket. Utgangspunktet er at det bare er handlinger som ville ha kvalifisert for registrering i Norge som skal kunne danne grunnlag for DNA-registrering.
Arbeids- og inkluderingsdepartementet peker på at det er usikkert om utvalgets tilknytningskriterium – «opphold eller arbeid i riket» – omfatter asylsøkere som ikke har midlertidig oppholds- eller arbeidstillatelse. Det bes om at vilkåret for registrering presiseres nærmere i forhold til denne gruppen.
Departementet mener at effektivitetshensyn taler for at det tillates registrering når den straffbare handlingen er begått i utlandet av personer som har tilknytning til Norge, og den i Norge ville ha kvalifisert for registrering. Det bør ikke oppstilles tilknytningskrav til Norge utover at vedkommende faktisk oppholder seg eller arbeider i riket – uavhengig av om dette er lovlig eller ulovlig opphold eller arbeid. Dette betyr blant annet at asylsøkere uten midlertidig opphold- og arbeidstillatelse også vil kvalifisere for registrering, dersom de øvrige vilkårene er oppfylt.
3.6 Hvem beslutter registrering?
Utvalget har kommet frem til at påtalemyndigheten i politiet i utgangspunktet bør treffe vedtak om registrering. Vedtaket om registrering bør legges inn som en del av rutinene ved arkivering av saken. I mer krevende saker bør imidlertid kompetansen legges til statsadvokaten. Utvalget sikter blant annet til saker hvor siktede ikke kan dømmes til straff på grunn av reglene i straffeloven §§ 44 eller 46.
Nordland statsadvokatembeter og Politidirektoratet er enig i utvalgets vurderinger. Oslo politidistrikt mener at kompetansen bør ligge hos politiet i alle sakene.
Departementet mener at det vil være en enklere og mer arbeidsbesparende løsning at politiet treffer vedtak i alle saker som registreres etter den nye § 160 a. Det vises til det som er sagt i spesialmerknadene. En slik løsning er dessuten best i samsvar med reglene som gjelder generelt for registrering i politiets registre.