7 Økonomiske og administrative konsekvenser
Isolert sett vil ikke vedtakelsen av forslaget om å utvide adgangen for registrering av DNA-profiler medføre utgifter av betydning. Å utnytte den økte registreringsadgangen fullt ut vil derimot medføre økte kostnader.
På bakgrunn av høringen anså departementet det som nødvendig å utrede de administrative og økonomiske konsekvensene nærmere. Blant annet ble det sett behov for en ny vurdering av DNA-utvalgets kostnadsoverslag, samt en fornyet gjennomtenkning av hvilken eller hvilke institusjoner som i fremtiden skal forestå DNA-analyser. Politidirektoratet fikk i oppdrag å utrede dette nærmere, og satte oppdraget ut til en egen prosjektgruppe ledet av politimester Bjørn Hareide, som leverte sin rapport 29. september 2006 til Politidirektoratet (Hareide-rapporten). Politidirektoratets hovedkonklusjoner er i det alt vesentlige i samsvar med prosjektgruppens rapport.
Nedenfor følger en vurdering av de økonomiske konsekvensene av departementets lovforslag. Vurderingene er gjort på bakgrunn av DNA-utvalgets forslag, høringsinstansenes syn og Politidirektoratets fornyede beregning.
Utvalget har delt omkostningene med en utvidelse av DNA-registeret i to: Oppstartskostnader og løpende utgifter til drift av registeret. Forslaget er beregnet til å koste om lag 100 millioner kroner det første året. Deretter vil de årlige omkostningene være om lag 50 millioner kroner, i hovedsak som følge av at antallet nyregistrerte personer vil falle.
Kostnadene er basert på at en utvidelse vil føre til at ca. 73.000 personer vil kvalifisere for DNA-registrering det første året. Deretter vil det være en gradvis reduksjon, slik at det på sikt vil være ca. 40.000 nyregistreringer hvert år. Prognosene for åstedsspor og sporregisteret antas å være mer usikre. Beregningene er basert på tall fra SSP (Det sentrale straffe- og politiopplysningsregister) og Strasak. Med utgangspunkt i dette tallmaterialet har utvalget beregnet de økonomiske konsekvensene slik:
For det første året er kostnadene for politidistriktene beregnet til ca. 10 millioner kroner. Beløpet dekker kun prøvetakingssett, og utvalget har ikke vurdert andre etterforskingskostnader som utgifter til innhenting eller sporsikring. Kostnader for laboratorietjenesten (Rettsmedisinsk institutt) antas å være 4,5 millioner kroner i engangsinvesteringer, samt 80 millioner for 73.000 prøver det første året. (Dette tallet baseres på at det vil koste 18,5 millioner kroner per 20.000 prøver, og det kan derfor synes som om det riktige tallet skal være 67,5 millioner kroner.) I tillegg vil det ifølge utvalget være behov for å tilføre Kripos 7 millioner kroner det første året.
Når det gjelder de løpende kostnadene for de neste årene, er disse anslått til ca. 50 millioner kroner. Utgiftene til politiet er ikke beregnet, men utvalget antar at utgiftene til prøvetakingssett reduseres i takt med at antallet personer som kvalifiserer for registrering vil falle. Kostnader til Rettsmedisinsk institutt vil årlig være 37 millioner kroner for 40.000 prøver, mens de årlige utgiftene til Kripos blir på 5 millioner kroner.
Flere høringsinstanser har innvendinger mot kostnadsoverslaget, og mener at det er urealistisk lavt. Blant annet uttaler Oslo politidistrikt at det er vanskelig å beregne hvor mye tid politidistriktene skal bruke på innhenting av prøvene, men at det er åpenbart at et svært stort antall årsverk vil medgå. Hedmark politidistrikt fremhever også merarbeid og økte kostnader. Politidirektoratet understreker at det knytter seg betydelig usikkerhet til om utvalgets beregninger gir uttrykk for de reelle kostnadene som vil påløpe, mens Kripos påpeker at den nåværende saksbehandlingsløsningen ikke har kapasitet til å håndtere det antallet saker en ny lovgivning vil medføre. Domstoladministrasjonen fremhever at antallet straffesaker som oppklares og skal domstolsbehandles vil øke, men at det ikke er mulig å ha en begrunnet oppfatning av omfanget og hva det vil medføre av økte kostnader. Samtidig kan økt DNA-registrering medføre innsparinger ved at bevisføringen blir redusert og at antallet tilståelsesdommer øker. Mange av høringsinstansene fremhever at utgiftene må finansieres sentralt for å ivareta hensynet til likebehandling, rettssikkerhet og en effektiv kriminalitetsbekjempelse.
Politidirektoratet har gjennomgått utvalgets kostnadsoverslag. Basert på 70.000 prøver i identitetsregisteret det første året (det samme antallet som utvalget legger til grunn), samt 25.000 sporprøver (som utvalget ikke har tatt med i sin beregning), har Politidirektoratet beregnet at kostnadene vil beløpe seg til om lag 120 millioner kroner det første året. Deretter vil de årlige kostnadene beløpe seg til om lag 90 millioner kroner. Beregningen er basert på 40.000 registerprøver og 25.000 sporprøver i året, og fordeler seg slik:
Kostnadene til politidistriktene anslås å være på 30,278 millioner kroner. Denne summen baserer seg på at 17,47 millioner kroner vil gå til sikring av biologisk materiale både på åsted og ved munnhuleavstryk, 9,8 millioner kroner vil gå til prøvetakingsutstyr og 3 millioner kroner vil gå til opplæringskostnader i politiet.
Kostnadene til registerføring (Kripos) anslås å være på 6 millioner kroner. Beløpet dekker i hovedsak lønnsutgifter.
Kostnadene til analyseinstituttet (Rettsmedisinsk institutt) anslås å være på 53,8 millioner kroner, og skal blant annet dekke lønnsutgifter og forbruksmateriale.
I tillegg vil det være behov for investeringsutgifter (som er en engangsutgift) beregnet til 26,5 millioner kroner. Dette beløpet omfatter 10 millioner kroner til opplæring til politietaten, 10 millioner kroner til Kripos for å få en tilpasset saksbehandlingsløsning og et nytt registreringssystem, og 6,5 millioner kroner til Rettsmedisinsk institutt, som omfatter en analysemaskin (4,5 millioner kroner) og en pipetteringsrobot (2 millioner kroner).
Beregningene ovenfor er basert på et høyt antall nyregistreringer både det første året og i de påfølgende årene. Departementet har gjennom sitt lovforslag gitt rom for en mer målrettet avgrensning og gradvis utvidelse av registreringsadgangen i forskrift, se punkt 3.4.4.2. Det er derfor god grunn til å tro at antallet faktisk registrerte vil være lavere enn de som kvalifiserer for registrering, og at de årlige kostnadene derfor blir lavere enn det som er skissert ovenfor. Hvor mye lavere de blir, er dels avhengig av hvor terskelen for registrering settes i forskrift, dels av i hvilken grad politiet og påtalemyndigheten vil benytte seg av den utvidede registreringsadgangen i de tilfellene det ikke er innhentet DNA-prøver under etterforsking. Ettersom det ikke er klart i hvilken utstrekning registreringsadgangen i forskrift vil innskrenkes, er det ikke mulig å tallfeste disse kostnadene. Denne usikkerheten tilsier også en gradvis utvidelse. Med en skrittvis opptrapping av registreringsadgangen vil utgiftene bli mer målbare og kontrollerte.
En utvidelse av DNA-registeret vil i noen grad også kunne medføre økte kostnader for andre aktører i straffesakskjeden, blant annet knyttet til påtaleavgjørelser, iretteføring av straffesaker, fullbyrdelse (soningsplasser) og nødvendig etterarbeid. Det er ikke mulig å beregne disse kostnadene nå. Også her vil anslaget bero på i hvilken grad man tar i bruk fullmaktene som lovforslaget gir.
Utgiftene til etterforsking vil i hovedsak knyttes til prøvetaking og åstedssikring – i tillegg til administrering av dette arbeidet. Disse utgiftene er i hovedsak beregnet ovenfor. I den grad flere saker blir oppklart, vil forslaget trolig også medføre økte kostnader for påtaleleddet som følge av et økt antall påtaleavgjørelser. Dette vil igjen føre til økt arbeidsbelastning for domstolene og dermed også for aktor og forsvarer. Økningen i antallet påtaleavgjørelser og saker for domstolen vil imidlertid ikke være samsvarende med antallet nye lovbrudd som oppklares. Bakgrunnen for dette er at flere av de nye lovbruddene vil begås av såkalte gjengangere. De oppklarte straffbare forholdene vil derfor kunne bli knyttet til personer som allerede er gjenstand for strafforfølgning, og som er siktet for flere straffbare forhold når det tas ut tiltale og når saken havner i retten. Domstolens saksbegrep er begrenset til tiltalen/siktelsen, som kan omfatte en rekke forhold. På denne måten vil økningen i antallet saker både for påtalemyndighetene og i rettsapparatet bli lavere enn antallet meroppklarte straffbare forhold. Nye tiltale-/siktelsesposter vil likevel medføre noe mer arbeid for påtalemyndigheten og domstolene, både som følge av at det vil oppstå noen flere saker og som følge av at saker som uansett ville måtte behandles av påtalemyndighet og domstol får et noe større omfang. Det er grunn til å tro at mange av de nye forholdene som oppklares vil bli tilstått som følge av at det foreligger DNA-bevis, noe som forenkler bevisførselen i retten (enten de behandles under en hovedforhandling eller i en tilståelsessak), og behandlingen av dem i dommen.
Bruken av DNA kan også føre til et økt behov for å bruke sakkyndige under rettssaken. Videre kan flere oppklaringssaker – blant annet i saker som gjelder hverdagskriminalitet (vinnings- og voldssaker mv.) – aksentuere behovet for økt kapasitet i kriminalomsorgen for å gjennomføre ubetinget fengselsstraff og samfunnsstraff. Det er ikke mulig å tallfeste hvor mange flere saker som vil bli oppklart og pådømt, og hvilket straffevolum dette vil medføre, før det er avklart hvordan fullmaktene vil tas i bruk og de nye reglene har virket en tid. Også dette taler for at bruken av DNA-analyser bør utvides skrittvis. Som beskrevet ovenfor vil trolig et økt antall DNA-analyser føre til flere siktelser og domfellelser mot gjengangere. Dette vil imidlertid ikke være ensbetydende med at straffutmålingen (og presset på fengslene) vil øke proporsjonalt med antallet domfellelser. Bakgrunnen for dette er at de nye straffbare forholdene ikke vil pådømmes særskilt, men bakes inn i den samlede straffen. Mange gjengangere får en lavere samlet straff enn hvert enkelt av de straffbare forholdene skulle tilsi om de hadde blitt pådømt hver for seg. Men dersom det blir idømt mer fengselsstraff og samfunnsstraff som følge av utvidet bruk av DNA, vil dette øke kriminalomsorgens kapasitetsbehov tilsvarende. Når det gjelder utgifter til etterarbeid, vil dette blant annet omfatte administrasjon (arkiveringssystemer, meldinger til sentrale aktører mv.).
På den andre siden vil utvidet bruk av DNA-analyser også gi innsparingsmuligheter. Ved bruk av DNA-analyser kan uskyldige mistenkte utelukkes fra en sak og saker oppklares raskere. Som nevnt ovenfor kan blant annet bevisførselen under hovedforhandlingen reduseres, og den siktede kan samtykke til at saken avgjøres ved tilståelsesdom. Dette vil medføre innsparinger både for etterforskingen og domstolsbehandlingen. Også slike innsparinger er det vanskelig å beregne effekten av inntil det er avklart i hvilket omfang den utvidete registreringsadgangen vil tas i bruk. Dette vil bli vurdert nærmere som ledd i forskriftsarbeidet. Erfaringer fra England viser også at økte investeringskostnader på kort sikt når det gjelder kompetansehevende tiltak, øremerkede stillinger som kriminalteknikere, forbedrede edb-tekniske løsninger mv., på lengre sikt har ført til betydelige besparelser i hele etterforskingsfasen fra åstedsundersøkelser til rettslig behandling. I England ble det iverksatt omfattende opplæring av blant annet kriminalteknikere som følge av endrede regler om bruk av DNA. Kvaliteten på åstedsarbeidet gikk da opp, samtidig som gode rutiner førte til at tidsforbruket per åstedsundersøkelse gikk ned. Det er gode grunner for at det vil kunne skje en tilsvarende utvikling i Norge, under forutsetning av at det iverksettes nasjonale, planmessige tiltak. Den viktigste virkningen av et utvidet DNA-register er at det vil lede til at flere straffesaker blir oppklart, slik at tilliten til politiet, påtalemyndigheten og strafferettsapparatet for øvrig blir styrket.
Når det gjelder de økonomiske konsekvensene knyttet til lovforslaget, vil regjeringen komme tilbake til bevilgningsmessig oppfølgning gjennom de årlige forslagene til statsbudsjett.